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Le Travail social à la recherche de nouveaux paradigmes

 | 
Claudio Bolzman
, 
Joëlle Libois
, 
Françoise Tschopp

3. Le travail social agent de cohésion locale

La cohésion sociale à l’épreuve de la croissance

Charles Beer

Texte intégral

Introduction

1En 1950, un humain sur trois vivait en ville ; en 2008, plus d’un sur deux ; probablement deux sur trois en 2030. L’urbanisation du monde est en route et bouleverse nos références. Les notions de croissance, de liens sociaux comme d’environnement doivent être réinterrogées en fonction de ce changement de paradigme.

2Cette transformation du mode de vie de nos sociétés est liée au type de production et d’économie. L’économie est aujourd’hui marquée par la mondialisation ainsi que par les révolutions technologiques et informationnelles. La circulation toujours plus importante des marchandises, des échanges comme des êtres humains, conséquences de ce phénomène, accélère les effets de la concentration des populations dans les centres urbains et de la compétition économique entre les territoires.

3Ce mouvement est en route à l’échelle planétaire et bouleverse tous les équilibres économiques, sociaux et environnementaux. L’accélération du temps (Rosa, 2010), sous la double impulsion des progrès technologiques et du mouvement de mondialisation, transforme la société et particulièrement les villes dans leur nature, générant mal-développement et montée des inégalités.

480 % des Européens vivent – ou vivront – dans les villes. Si l’on pense que c’est un droit de chaque citoyenne et de chaque citoyen que de vivre dans un logement décent et dans un cadre de vie de qualité, la puissance publique doit s’emparer de cet enjeu majeur au niveau local, national, mais aussi continental et planétaire.

5Genève, qui est à la fois une commune, un canton, un centre d’agglomération, une métropole et une ville monde, n’échappe pas à ce phénomène qui engendre notamment augmentation de la précarité et rupture de mixité sociale. Les liens sociaux et la solidarité, entre les individus comme entre les territoires, sont notre première responsabilité politique, à l’échelle du canton et de l’agglomération.

6Par la politique de cohésion sociale en milieu urbain dite « politique de la ville », votée par le Grand Conseil (Parlement) de la République et canton de Genève le 19 avril 2012, le Conseil d’Etat (Gouvernement) a agi. Dans le prolongement de la politique introduite sur le plan scolaire, il s’est engagé à améliorer la cohésion sociale, la qualité de vie, le vivre ensemble.

7Ces objectifs sont au cœur de la démarche, qui se veut innovante par sa méthode en s’appuyant sur un nouveau partenariat avec les communes concernées, mais également avec la volonté d’agir au plus proche des préoccupations des populations de quartiers populaires. Cette démarche institutionnelle « qui vient d’en haut » vise à mobiliser les communes, la société civile (associations, professionnel-le-s du travail social d’un territoire) autour d’objectifs communs et partagés. Un pari difficile dans un contexte de rigueur budgétaire, de cultures professionnelles multiples ou encore de désaccords latents entre des communes et l’Etat.

Croissance, mondialisation, inégalités

Genève, à la croisée des chemins

8Genève ne cesse de croître économiquement et démographiquement. Elle s’étend et se développe au-delà de ses frontières.

9La crise du logement et l’explosion du nombre d’emplois créent une agglomération déséquilibrée entre Nyon, dans le canton de Vaud, et Bellegarde, en France voisine. Mue avant tout par une dynamique individuelle et transfrontalière, cette agglomération engendre plus de 500 000 passages quotidiens aux frontières (par jour ouvrable), qui renforcent et masquent à la fois, politiquement, le malaise et la nature du mal-développement.

10Genève vit, depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, en dépit des chocs pétroliers (1974 et 1982) et malgré la crise des années 1990 (synonyme de croissance négative sur deux ans), une croissance tant économique, en terme réel ou comparatif, que démographique et urbaine. L’activité économique façonne la ville et rythme ses évolutions.

11Malgré la nouvelle crise mondiale qui sévit depuis 2008, le Produit intérieur brut (PIB) par habitant n’a cessé d’augmenter, tout comme la population (Office cantonal de la statistique OCSTAT, www.ge.ch/statis-tique/actualites/welcome.asp ?actu=1673).

12Les finances publiques cantonales peinent néanmoins à suivre. La croissance subie par une grande partie de la population dans certaines communes et quartiers ne rime pas avec le paradigme d’un développement au service de tous et toutes. La cité se déploie hors des limites géographiques. Le processus urbain prend le pas sur la ville, qui sort de ses murs. Il engendre stimulation et créativité, mais aussi souffrances, déchirures et montée des inégalités.

  • 1 Gentrification : processus de transformation du profil sociologique d’un quartier au profit d’une (...)

13Les écarts se creusent. Les riches deviennent plus riches et les pauvres plus pauvres. Le nombre d’ayants droit à l’aide sociale et le nombre de demandeurs d’emploi cumulés battent tous les records historiques de l’après-guerre. Un processus de gentrification1 se déploie par la spéculation immobilière et l’explosion des loyers. Les populations modestes sont progressivement chassées hors de la ville de Genève, vers la périphérie, dans les communes suburbaines. Les quartiers populaires se muent en lieux branchés pour gens aisés et bobos. La ségrégation spatiale s’organise. Les nouveaux migrants sont des diplomates, extrêmement qualifiés, privilégiés parmi les plus privilégiés. Mais aussi des réfugiés, sans-papiers, travailleurs et personnes aux statuts et aux conditions les plus précaires. Genève compte environ 40 % d’étrangers provenant de près de 190 pays.

14La diversification des origines s’impose en même temps que les causes de l’exil se diversifient. Cette diversité représente pourtant un atout formidable pour Genève. Mais lorsque la ségrégation territoriale s’accentue par le regroupement des populations migrantes pauvres dans la périphérie, l’atout se transforme en gâchis.

  • 2 Vernier, Versoix et Onex sont trois communes du canton de Genève.

15Du quartier des Libellules à Vernier à celui de la Pelotière à Versoix, en passant par la Cité nouvelle à Onex2, cette réalité de regroupement des catégories défavorisées de toutes origines s’impose, loin du regard du centre-ville et surtout des communes privilégiées qui bordent le lac. Un face-à-face permanent s’installe entre la Genève globale qui accueille les étrangers favorisés et la Genève locale à qui reviennent les étrangers défavorisés.

16En 1990, alors que le taux de chômage est de 1,2 % en Suisse, Genève plonge dans un chômage structurel de longue durée. Supérieur à 7 % en 2010, il dépasse encore aujourd’hui les 5,5 %, bien que les restrictions successives – cantonales et fédérales – des périodes d’indemnisation aient entraîné une baisse de chômeurs indemnisés. Ces chiffres demeurent parmi les plus élevés de Suisse.

  • 3 L’Hospice général est chargé de mettre en œuvre la politique sociale du canton de Genève. Il consa (...)

17S’ajoutent au chômage l’augmentation constante de personnes à l’aide sociale et un taux de demandeurs d’emploi hors période d’indemnisation. Des chiffres cumulés qui sont en hausse constante depuis 1997. En 2011, plus de 17 000 personnes dépendent de l’aide sociale. Selon les annonces de l’Hospice général3, ce nombre croît encore fortement en 2012 et 2013.

18Les working poors complètent le tableau. 1 700 familles dépendent de prestations complémentaires. En 2011 toujours, à Genève, plus de 56 000 personnes – plus de 12 % de la population – ont été aidées économiquement en percevant une allocation, toutes natures d’aides confondues, sans compter naturellement les personnes prises en charge par le chômage et les autres assurances sociales !

19L’évolution des écarts entre les revenus des personnes physiques est édifiante. Les hauts revenus profitent de la croissance et des baisses d’impôts, contrairement aux plus bas revenus. En 2007, les revenus des 10 % des contribuables les plus aisés sont vingt-quatre fois supérieurs à ceux des 10 % les moins aisés. Le rapport était de 1 pour 17 en 2003, première année de ce calcul.

20Que l’on prenne en compte la réapparition du chômage, l’émergence structurelle d’un chômage de longue durée, les chiffres de l’assistance, les écarts entre les salaires, ou encore les revenus fiscaux, tout confirme que les inégalités se sont creusées dans notre canton. Les privilégiés le sont davantage et la précarité menace toujours plus de personnes.

21A ce sujet, il est intéressant, et consternant à la fois, de noter que dans le cadre de la nouvelle péréquation financière intercantonale, Genève paie comme un des cantons les plus prospères et profite simultanément des plus grandes remises au titre du nombre de personnes défavorisées. En bref, Genève est championne en matière d’écarts économiques, d’autant plus qu’ils sont en constante augmentation.

22La précarité ne cesse de se développer et se territorialise parallèlement sous l’effet du processus de gentrification notamment. Aux inégalités individuelles s’ajoutent désormais les décrochages territoriaux. La précarité prend alors une nouvelle dimension.

Du quartier à la cité, vers une nouvelle forme de ségrégation sociale et territoriale

23Les quartiers populaires de la ville de Genève sont prisés par les nouvelles classes moyennes. Sur fond de désindustrialisation et de montée des inégalités, la classe ouvrière disparaît. Genève change de visage.

24Les quartiers ouvriers, il y a encore une quarantaine d’années, peuplés aussi de cheminots, de wattmans, de fonctionnaires fédéraux, cantonaux et municipaux, déclinent avec la fermeture des dernières grandes usines historiques genevoises. Ces quartiers n’étaient pas seulement des quartiers d’habitation d’une classe sociale dans une ville qui entretenait la mixité des origines. Ils représentaient surtout des formes de cohabitation, de liens sociaux, de convivialité dont le souvenir est ancré profondément chez chacun de ses habitants. Ces quartiers vivaient, articulés autour de cafés, lieux par excellence de rencontres, de conversations, d’écoles et de leur préau, de terrains de jeux et de camaraderie. Ces quartiers étaient investis et représentaient la traduction d’une prise en main collective de l’existence.

25La fin des quartiers ouvriers de la ville en tant que tels, le regroupement majoritaire des personnes défavorisées dans des cités, autrefois pensées pour accueillir une population mixte sur le plan social, mettent en lumière le rôle considérable joué alors par des travailleurs se reconnaissant dans une logique de classe sociale. Le recul de la culture syndicale traditionnelle qui s’en est suivi a créé un vide vertigineux dans la cité.

26Il s’agit de mesurer les conséquences de cette mutation, faite de croissance économique et démographique, d’étalement urbain, de gentrification et de poches de vulnérabilité.

27C’est ainsi que les communes suburbaines sont devenues, pour plusieurs d’entre elles, des villes sans moyens adéquats ni reconnaissance politique. Leur fonction n’est pas d’accueillir des emplois, mais de loger les populations les plus modestes. Ce phénomène s’accompagne alors de nouvelles déchirures dans la solidarité cantonale : les inégalités entre territoires. Celles-ci sont forgées par les différences de statuts économiques et sociaux des populations qui composent désormais les quartiers, les cités, voire les communes de la République et canton de Genève.

28La croissance de la ville de Vernier est sans aucun doute la plus parlante. Davantage que sur sa taille atteinte à ce jour, il convient d’insister sur le rythme et le type d’expansion qui lui ont été imposés. En 1920, la commune comptait 2 700 habitants. Vernier était alors composé d’un village historique et d’une zone verte, marquée par une forte activité agricole. C’est à partir des années 1960 que la commune va littéralement s’envoler. Entre 1960 et 1970, les habitants passent de 8 000 à plus de 22 000 ! Les cités sortent de terre. En 1963, 1965 et 1971 démarrent respectivement la construction des cités du Lignon, des Libellules et des Avanchets. On construit alors 5 740 logements pour plus de 15 000 personnes.

29Ces trois cités ne sont pas pensées comme devant former un tout, ni même comme voisines. Les passerelles entre ces différents mondes, entre ces cités et ces quartiers, sont insuffisantes, voire inexistantes.

30L’urbanisation de Vernier devient caricaturale. En matière de chômage et de bas revenus, Vernier arrive en tête. Il en va ainsi de l’examen de tous les facteurs pris en compte par les nouvelles approches statistiques s’intéressant aux disparités territoriales, de tous les indices retenus tant par le Centre d’analyse territoriale des inégalités de Genève (CATI-GE 2011) que par l’Office cantonal des statistiques (OCSTAT 2012 : note 42). Tous les chiffres démontrent désormais l’impact du regroupement des populations par catégorie économique et sociale dans le renforcement des inégalités. Il en va de même en matière de densité, de chômage, d’assistance, d’aide au logement, de revenu, comme de la catégorie professionnelle des parents d’élèves. Le regroupement, la ségrégation spatiale frappant les milieux modestes amplifient les difficultés sociales et individuelles. Ces chiffres illustrent l’existence d’une double peine.

  • 4 Habitation à loyer modéré.

31Vernier est la commune où se trouvent prioritairement rassemblées les populations les plus exposées aux différentes formes de précarité sociale et économique. Le développement des cités des Libellules, du Lignon et des Avanchets révèle avec le temps les carences cantonales en matière de développement économique et politique. Par le moteur de surtaxes dissuasives des HLM4, au début des années 1990, Vernier est devenu un lieu symbolique de relégation sociale et spatiale, processus décrit par le sociologue Jacques Donzelot dans ses travaux sur la ville (2004).

  • 5 Une étude menée durant 20 ans par l’Unité d’épidémiologie dans le cadre du Bus Santé des Hôpitaux (...)

32Ainsi, comme Vernier, certaines communes suburbaines, certains quartiers, certaines cités se transforment en centres d’accueil de personnes les plus concernées par les nouvelles formes de pauvreté contemporaine postindustrielle5.

33C’est dans le quotidien de ces quartiers et de ces cités que cette réalité prend forme.

La politique de cohésion sociale en milieu urbain

34La politique de cohésion sociale en milieu urbain, dite « politique de la ville », figure en 2009 pour la première fois dans un discours de législature d’un gouvernement genevois – discours de Saint-Pierre (2009). La volonté du Conseil d’Etat de construire à terme 2500 logements par an pour lutter contre la crise du logement s’est accompagnée d’une prise en compte des nouveaux enjeux liés au développement social et urbain du canton. Il s’agit avant tout d’une volonté de lutter contre les disparités territoriales et la dégradation des conditions de vie de certains quartiers en favorisant la mixité sociale :

L’Etat doit enrayer la montée des inégalités et la dégradation des conditions de vie […]. C’est pourquoi, une véritable politique de la ville est nécessaire. Nous lancerons un plan d’investissement axé sur l’école, le logement, la culture, l’intégration et la sécurité qui restaurera le sentiment d’appartenance à son quartier, le bien-être et la qualité de la vie.
(Discours de Saint-Pierre, 2009)

35La politique de cohésion sociale en milieu urbain vise à identifier scientifiquement les communes et les quartiers populaires, afin de les soutenir par des actions ciblées en fonction de leurs caractéristiques propres, de leurs difficultés propres. Le pari consiste à associer canton et communes, à dépasser le clivage hermétique traditionnel entre collectivités publiques et administrations pour faire converger l’ensemble des politiques publiques vers des objectifs ciblés dans l’espace comme dans le temps. Le travail d’analyse des territoires doit permettre l’élaboration d’actions et de projets en vue d’améliorer les conditions de vie des quartiers populaires. La méthode retenue par la voie législative requiert aussi la participation de tous les acteurs, collectivités publiques et société civile, qui détiennent des responsabilités en la matière.

36Idéalement, lutter contre la superposition émergente des inégalités territoriales et sociales exige une vaste action visant à rétablir la mixité dans l’ensemble des quartiers et des communes, à l’échelle du canton et de son agglomération. Plusieurs instruments et leviers permettraient d’avancer dans cette direction : fiscalité, péréquation, plan directeur cantonal, construction de logements. En attendant que les volontés politiques se concrétisent pour de tels changements, les premiers objectifs doivent définir de façon concrète les conditions de l’amélioration du quotidien des personnes et familles vivant dans les quartiers populaires les plus touchés. L’objectif visé est l’amélioration des conditions de vie des quartiers populaires, de briser le cercle infernal de l’enfermement qui accentue la précarité des personnes défavorisées, de tisser des liens et de recréer un sentiment d’appartenance.

37Les actions doivent s’inspirer de la démarche des projets d’aide au développement utilisés dans les pays du Sud. Cette réalité est sans doute difficile à accepter, mais l’admettre relève de l’indispensable lucidité. Ces projets doivent être considérés comme intégrés, au sens où ils nécessitent la convergence de toutes les politiques publiques, le travail de toutes les administrations avec la société civile à l’échelle d’un territoire dans un temps déterminé.

38Il s’agit ainsi de déterminer, pour le quartier, par l’implication de ses habitants, des objectifs ambitieux, symboliques et concrets. Ils ne peuvent pas, par exemple, se limiter à la rénovation de tel ou tel immeuble. Cette seule approche échoue quand elle n’est pas accompagnée de programmes sociaux et éducatifs ou encore de plans visant à améliorer la sécurité des habitants. Sans cette approche globale et coordonnée, nous risquons d’assister en l’espace de quelques années à de nouvelles déprédations, à l’abandon des espaces communs. En quelques mois, des projets issus de cette démarche ont été proposés. Notre canton les a présentés à l’Office fédéral du développement territorial (ARE) en vue d’un financement partiel. Sur dix propositions retenues à l’échelle nationale, deux émanent de Genève ; le quartier des Libellules à Vernier et celui de la Pelotière à Versoix. D’autres projets suivront, tout particulièrement sur le territoire d’Onex et la Cité nouvelle en particulier.

39La cohésion sociale en milieu urbain se décline donc en un premier temps comme une somme de projets locaux associant la population et au service d’une vision commune de notre dimension urbaine contemporaine : l’agglomération transfrontalière.

  • 6 Annemasse Agglo : communauté d’agglomérations française (deuxième de Haute-Savoie) jouxtant la fro (...)

40Pour assurer le succès de ces actions, leur pérennisation dans un cadre général, il convient d’agir simultanément sur plusieurs grands dossiers en lien direct avec l’extension et la croissance du canton : le projet d’agglomération franco-valdo-genevoise, le projet de métropole lémanique, le plan directeur cantonal, la promotion économique du canton et la fiscalité des communes. L’urgence est de penser le développement simultanément au niveau local, du quartier, de la commune, du canton et de l’agglomération en prenant appui sur les démarches et dynamiques existantes. En effet, certains projets devront impérativement être pensés à l’échelle transfrontalière, vu l’importance de la frontière dans le projet d’agglomération, vision qui interpelle directement les communes de Chêne et d’» Annemasse Agglo6 », en particulier celles qui bordent les frontières cantonales. Les contacts ont déjà été pris dans cette perspective.

41Ainsi, l’élaboration de la politique de cohésion sociale en milieu urbain s’est largement appuyée sur l’expérience du Réseau d’enseignement prioritaire (REP).

Du Réseau d’enseignement prioritaire (REP) à la politique de la ville

42Considérant qu’il convient d’agir sur tous les facteurs de fragilisation des élèves afin que chacun et chacune puisse bénéficier d’une qualité d’encadrement et des moyens pédagogiques permettant son développement – quels que soient ses besoins, son handicap, son origine et ses conditions de vie économiques et sociales – le Département de l’instruction publique, de la culture et du sport (DIP) a créé et développé dès 2006 le REP. Le climat scolaire s’était alors considérablement détérioré dans certains établissements avec un turn-over des enseignants et enseignantes particulièrement important.

43Cette dynamique s’inscrit dans le cadre politique des treize priorités pour l’instruction publique genevoise définies en 2005. A ce jour, dix-sept établissements scolaires primaires et quatre cycles d’orientation (secondaires) composent le REP.

44L’objectif du REP est de favoriser l’égalité des chances dans tout le canton par l’attribution de moyens supplémentaires aux établissements dans lesquels les couches sociales défavorisées sont représentées dans un nombre largement supérieur à d’autres communes ou quartiers.

45Pour ce faire, des moyens spécifiques ont été alloués, à savoir :

  • Un meilleur taux d’encadrement, qui permet d’assurer un suivi et un encadrement efficace des élèves en difficultés scolaires, et d’améliorer les compétences des élèves en lecture.
  • La mise en œuvre d’un travail sur le lien social dans le cadre scolaire, qui s’est concrétisé par l’engagement d’éducateur-trice-s sociaux.
  • Une plus grande autonomie des établissements pour mieux répondre à la situation locale, avec notamment la création des premières directions d’établissements d’enseignement primaire du canton.
  • Une action coordonnée des écoles avec des professionnels de l’Office de la jeunesse (éducateur-trice-s sociaux, médecins, infirmier-ère-s, psychologues, assistant-e-s sociaux), l’Office médico-pédagogique, les associations locales, les communes pour améliorer le climat de confiance autour et à l’intérieur de l’école.
  • Un espace de dialogue entre parents, élèves, enseignants et représentants communaux sous forme de Conseil d’établissement, présidé par le directeur ou la directrice.

46En contrepartie de ces moyens supplémentaires, les enseignants et enseignantes s’engagent à rester dans l’établissement durant la période couverte par le projet d’établissement (en général trois ans). L’entrée dans le REP s’établit ainsi sur un profil (nombre d’élèves issus d’une famille modeste) et surtout une base volontaire. Cette démarche se veut particulièrement différente de l’approche administrative, parachutée du sommet et centralisée comme les zones d’éducation prioritaire (ZEP) en France, notamment. A Genève, les établissements sont sélectionnés sur la base d’un critère principal, la proportion d’élèves provenant de milieux défavorisés. La proportion d’élèves allophones n’est pas directement prise en compte (valeur indicative en vue d’actions). Ce qui est directement ciblé, ce sont les inégalités sociales. Le choix de ces critères a pour conséquence des effets de seuil qu’il convient de corriger. En effet, certains établissements ont des indicateurs proches de la limite fixée, sans pour autant bénéficier des mesures liées au REP.

47Concernant l’évaluation, le Service de la recherche en éducation (SRED) a reçu pour mandat d’évaluer la mise en œuvre du réseau dès sa création et l’émergence du premier établissement de ce type. Cela a donné lieu à plusieurs rapports depuis 2006, qui ont mis en évidence des éléments significatifs (SRED 2012 : note 42).

48La présence d’un éducateur ou d’une éducatrice dans l’établissement est une mesure plébiscitée par l’ensemble des acteurs de l’école pour diverses raisons : lien entre les enseignants et les parents, compétence à travailler en réseau avec les partenaires autour de l’école, compétence à intervenir en cas de tension et de conflit.

49Pour autant, les évaluations relèvent des résultats peu significatifs concernant les acquis scolaires. Les écarts ont cependant cessé, pour le moins, de se creuser. L’expérience étant trop récente, le SRED envisage d’examiner à nouveau la situation lorsque les élèves concernés auront effectué l’ensemble de leur scolarité au sein d’un établissement du même type. Et bien que des effets clairement positifs aient été constatés au niveau du climat scolaire des établissements, il semble plus difficile d’observer à ce jour un effet positif sur les résultats des élèves par l’intermédiaire des épreuves cantonales. En effet, une des principales réussites réside dans la stabilité des équipes pédagogiques dans les établissements du REP. Cela se traduit notamment par une augmentation significative du nombre d’enseignant-e-s souhaitant rejoindre un de ses établissements.

50La démarche du REP s’inscrit dans la durée car les études montrent à ce sujet le poids du déterminisme social sur les résultats scolaires (Soussi et al., 2012).

  • 7 www.ge.ch/enseignement_primaire/rep/partenariat.asp

51Pour atteindre leurs objectifs, les établissements du REP doivent pouvoir s’appuyer sur la participation de tous les acteurs locaux dans un projet commun. La vie des élèves ne s’arrête pas au cadre scolaire. Un premier partenariat de politique publique concertée autour des établissements du REP a ainsi été signé en février 2008 entre la République et canton de Genève et le Conseil administratif de la Ville d’Onex. Il les engage à un ensemble d’actions concrètes dans les domaines du logement, de la sécurité des enfants, des relations entre l’école et les familles, de l’accès aux activités sportives et culturelles ainsi qu’en matière de promotion de la santé, afin de renforcer le suivi des populations fragiles. Trois nouveaux partenariats ont été signés en 2009 avec les communes de Lancy, Genève et Vernier7.

52Le champ des inégalités est vaste et multidimensionnel, il interpelle plusieurs domaines d’interventions publiques. Aux disparités économiques, se superposent des inégalités socioculturelles et écologiques marquant des situations défavorables ou avantageuses au sein de la société, et présentant un caractère systémique, cumulatif et territorialisé. Le cumul de ces difficultés s’est traduit notamment par la constitution de poches de précarité dans plusieurs communes suburbaines, entre autres.

53En 2009, par décision du Conseil d’Etat, un mandat a été attribué à l’Université de Genève afin de donner au gouvernement les outils pour lui permettre de mener une politique publique efficiente, à travers :

  • La connaissance et l’analyse des phénomènes sociaux émergents sur le territoire cantonal et des diverses formes d’écarts qui les accompagnent.
  • L’aide à la décision.
  • La communication relative aux problèmes économiques et sociaux à Genève.
  • L’évaluation des effets des politiques adoptées.
  • 8 www.unige.ch/ses/lea/publications/Autrespub/Cohésion_sociale_CATIGE_nov2011.pdf

54Considérés comme de véritables outils d’aide à la décision, les travaux du CATI-GE8 ont pour rôle premier d’informer l’autorité politique dans la conduite de politiques destinées à réduire les différences sociales. Ils amélioreront la connaissance et la compréhension de leurs évolutions en s’appuyant notamment sur les statistiques et analyses des différentes institutions qui participent au CATI-GE comme l’OCSAT, la Haute école de travail social (HETS), l’Hospice général ou encore les différents centres de recherche de l’Université de Genève.

Les défis de la mise en œuvre de la « politique de la ville »

55La dénomination « politique de la ville » est équivoque à Genève et sa définition ne peut être pleinement satisfaisante du moment où elle ne peut pas s’appliquer à toutes les villes du canton ni à toute la ville. Elle vise par ailleurs des actions autant sociales qu’urbanistiques.

Une démarche copilotée avec les communes

56Dès la mise en place de la délégation du Conseil d’Etat, le gouvernement a souhaité associer les communes concernées et l’Association des communes genevoises (ACG) aux travaux d’élaboration. Le projet de loi a été rédigé en concertation. Cette démarche a également été prolongée dans le cadre de l’élaboration du règlement d’application.

57Contrairement aux politiques de la ville européennes (française ou bruxelloise, par exemple), la démarche genevoise associe les communes au pilotage cantonal de la politique de la ville. Il ne s’agit pas d’une volonté de l’Etat d’imposer une démarche, mais bien de penser ensemble le cadre d’intervention de cette nouvelle démarche.

  • 9 Loi relative à la politique de cohésion sociale en milieu urbain (LCSMU) (10823) A 2 70 du 19 avri (...)

58Cette volonté se traduit par la place accordée aux communes dans la composition de l’instance de pilotage politique et stratégique9 (article 3 de la loi relative à la politique de cohésion sociale en milieu urbain). De la même manière, le choix des quartiers, les enjeux locaux et la stratégie d’intervention se décident conjointement entre chaque commune concernée et l’Etat.

59En effet, bien que la commune soit un niveau de proximité indispensable dans la mise en œuvre des politiques publiques, l’enjeu dans le cadre de la politique de cohésion sociale sera de permettre à la fois un niveau de collaboration entre l’Etat et les communes, mais également entre l’Etat et les acteurs au plus proche du terrain, c’est-à-dire la société civile et les populations concernées. C’est dans ce double mouvement que se créera la dynamique et l’adhésion nécessaires à tout projet de développement.

La participation des habitant-e-s, un gage de réussite

60Les différents travaux de recherche en matière de démarche de développement ou de travail social communautaire montrent que la participation des habitant-e-s localement est un prérequis, un élément incontournable de réussite dans l’amélioration de la qualité de vie dans les quartiers. Ces démarches d’empowerment sont relativement développées dans les pays anglo-saxons notamment. A Genève, la méthode fixe comme un impératif l’enjeu de la participation des habitant-e-s à l’ensemble de la démarche projet : du diagnostic à l’évaluation en passant par l’analyse des besoins. Il s’agit d’aller au-delà des démarches d’information ou de concertation afin de permettre la mobilisation des habitant-e-s dans l’amélioration de la qualité de vie dans leur quartier, la prise en main de leurs conditions collectives d’existence.

61Nous retrouvons cette philosophie d’action dans les démarches et concepts de développement. Selon Paolo Freire, « le but de l’éducateur n’est plus seulement d’apprendre quelque chose à son interlocuteur mais de chercher avec lui les moyens de transformer le monde dans lequel il vit » (Freire, 1974 : 9). Cette philosophie n’a pas pour objectif de remplir mécaniquement « un esprit vide de sens », mais bien de passer par une méthode active qui permette à l’être humain de prendre conscience de sa problématique, de ses conditions de vie. L’objectif consiste donc, en partie, à ce que l’homme se positionne en tant que sujet qui a la possibilité de prendre part aux choix de la société. Cette méthode est conçue comme « une lecture politique de la réalité ».

62L’ensemble de la société civile peut être mobilisée localement, notamment par les associations. Genève bénéficie d’un remarquable réseau en matière de travail social de proximité à travers la Fondation pour l’animation socioculturelle (FASe) notamment, ses maisons de quartier et autres centres de loisirs.

Un budget intégré aux politiques ordinaires

63L’exemple français, avec un budget spécifique lié à la politique de la ville, a montré ses limites. Un récent rapport de la Cour des comptes dénonçait le manque de visibilité des financements lié à une multiplicité des dispositifs, et le désengagement de l’Etat sur les politiques ordinaires appelées « droit commun » ; le constat est saisissant. (Cour des comptes, 2012)

  • 10 Loi relative à la politique de cohésion sociale en milieu urbain (LCSMU) (10823) A 2 70 du 19 avri (...)

64Le Conseil d’Etat genevois n’a pas souhaité créer une 17e politique publique, pour éviter ce même écueil notamment. La politique de cohésion sociale en milieu urbain n’est pas une politique publique en soi, mais une politique intégrée, une logique devant s’inscrire dans chaque politique publique, permettant de penser globalement un développement utile à tous. Aussi, la loi stipule que la politique de cohésion sociale en milieu urbain sera financée par l’ensemble des politiques publiques10.

Une démarche interdépartementale

65La plupart des politiques européennes de la ville ont le souci de rechercher la transversalité dans leur mode d’action. C’est également la démarche retenue par le Conseil d’Etat genevois. L’ensemble des départements se sont mobilisés dès la rédaction du projet de loi. La loi prévoit également une instance mixte interministérielle avec les communes concernées par la politique de la ville.

66Il est souhaité une politique de la ville forte dans ses fondements, partenariale dans son organisation, simple dans sa mise en œuvre, avec comme objectif l’amélioration de la qualité de vie dans des quartiers.

Le travail social communautaire, un atout pour la cohésion sociale

67Le travail social communautaire agit dans les quartiers populaires pour créer du lien social. Cette démarche, qui trouve ses racines dans les quartiers défavorisés des Etats-Unis ou encore dans les pays du Sud vise à mobiliser les ressources sociales, économiques et culturelles d’un territoire, dans le but de favoriser une dynamique de projets et d’enrayer les processus d’exclusion des personnes et des groupes minoritaires.

68Le travail social favorise l’émergence et la construction d’une intelligence collective qui permet aux habitants et habitantes de prendre en main ensemble le devenir de leur quartier. En cela, le travail social n’est pas une prestation ou un service quelconque, il est un outil de lien social. A Genève, le Conseil d’Etat s’appuie sur la Fondation pour l’animation socioculturelle, ses composantes, communes, centres et professionnels pour promouvoir la cohésion sociale et le vivre ensemble dans les quartiers, particulièrement les plus concernés par la précarité.

Le rôle stratégique de la Fondation pour l’animation socioculturelle (FASe)

69La Fondation genevoise pour l’animation socioculturelle regroupe les centres de loisirs, maisons de quartier, terrains d’aventures établis sur le canton de Genève ainsi que des équipes de travail social hors murs (TSHM). Créée en 1998, la FASe est une fondation quadripartite unique en Suisse romande, composée de l’Etat, des communes, de la Fédération des centres de loisirs et de membres du personnel. La Fondation a la mission de définir la politique de ces centres et d’en contrôler l’application.

70Avec quarante-quatre centres à ce jour, la FASe intervient dans pratiquement l’ensemble des communes genevoises mobilisant ainsi plus de 1200 bénévoles et 600 professionnel-le-s environ. Cet ancrage local important fait de la FASe un acteur essentiel du travail social de proximité, en particulier dans les quartiers populaires.

71Les professionnels et les bénévoles des centres font face à l’échelon local ou micro-local à l’augmentation de la précarité et des inégalités. Néanmoins, ce sont dans ces territoires, notamment dans ces centres, ou dans la rue, que se tissent ou peuvent se nouer, au quotidien, des liens de solidarité, ciment d’une cohésion sociale et d’un mieux vivre ensemble grâce au professionnalisme des travailleurs sociaux et à l’engagement des bénévoles (membres des associations gérant les centres).

72La politique de cohésion sociale en milieu urbain intègre les objectifs prioritaires établis dans le contrat de prestations entre la FASe et l’Etat. Les centres sont cependant naturellement actifs depuis de nombreuses années dans le champ du lien social.

73En effet, dès 1993, avec la signature de la charte cantonale pour l’animation socioculturelle, les centres ont fixé comme objectif prioritaire le maintien du lien social par le biais de la prévention :

Les centres sont attentifs aux populations confrontées à diverses difficultés concernant les relations familiales, sociales, l’expression culturelle et politique, la formation, l’emploi, le logement, la santé ; ils répondent par la mise en place d’un cadre de prévention. Les valeurs et cadres de vie liés à la famille, à l’école et au travail ne jouent plus de manière aussi évidente le rôle intégrateur qu’ils assuraient dans le passé. Dès lors, il faut agir sur le lien social et ses dimensions culturelles, à la fois au niveau collectif et sur le plan individuel, pour éviter la rupture de ce lien et prévenir la dégradation des situations personnelles ou sociales. La lutte contre l’exclusion et la marginalisation sont des priorités d’intérêt général. (FASe, 1993)

74Des objectifs difficiles à mettre en œuvre en période de forte montée des inégalités et en l’absence de structures, de fonctionnement et de financement attachés à leur concrétisation.

75De nombreuses rencontres sur le terrain ont dès lors donné lieu à des échanges particulièrement nourris, mettant en lumière les difficultés que les professionnels rencontrent dans leur pratique quotidienne. Comment élaborer un diagnostic participatif ? Comment mobiliser les habitant-e-s autour d’un projet ? Comment mener une évaluation participative ?

  • 11 http://www.ge.ch/dip/lepoint.asp

76Ces questions sont essentielles et incontournables face à une situation qui a changé, à une société qui a muté, à une mission de prévention qui s’est complexifiée tout à la fois. Pour y apporter de nouvelles orientations, il s’agit de compter sur les compétences des professionnels et des bénévoles. Les évolutions structurelles de la société nécessitent de réinterroger les pratiques et les modes d’agir, tout particulièrement dans le travail social. Le Point11, service de médiation scolaire, est directement sollicité dans cette perspective.

77Pour Alinsky (1980), la prise en compte de plusieurs intérêts individuels permet de toucher un plus large public. C’est pourquoi, pour organiser un quartier, un territoire particulier dont les problèmes sont nombreux et dont les responsables ne sont pas les mêmes, il faut définir un panel très large d’objectifs afin que la population s’y retrouve, se sente concernée et décide d’agir. L’identification du problème définit l’action.

Les organisations se construisent sur des problèmes qui sont précis, immédiats et saisissables. Les organisations doivent être fondées sur beaucoup de problèmes, car elles ont besoin d’actions comme un individu a besoin d’oxygène. […] Un problème unique c’est comme un bâillon de mort qui asphyxie l’organisation, […] tandis que toute une gamme de problèmes attirera un grand nombre d’adhérents potentiels : ceci est capital pour créer une large organisation de masse (Alinsky, 1980 : 173)

78C’est pourquoi, au commencement de chaque action, de chaque organisation, il s’agit de mettre en œuvre une « communauté » liée par la solidarité et la recherche d’un bien commun. L’organisation doit être utilisée comme un mécanisme d’éducation : « les programmes et les activités d’une organisation produisent des situations et suscitent des problèmes bien spécifiques, qui créent un terrain propice pour apprendre » (idem : 177).

Conclusion

79La croissance n’est pas une vertu en soi. Il s’agit de la condition première à la redistribution et au développement. Sans véritable cadre politique, elle devient une fuite en avant ignorant les réalités, mue par l’urgence et les gains à court terme. Elle pose les mêmes problématiques que la récession : disparité, mal-développement, pauvreté et souffrances, par illusion, par vertige et folie des grandeurs.

80Emilio Luisoni, architecte, président charismatique regretté de l’Institut universitaire d’études du développement, député socialiste au Grand Conseil, militant durant plus de soixante ans, a transmis, à l’occasion d’une interview au début des années 1980 pour le journal Tribune socialiste (ancien organe de presse du parti socialiste genevois), que « la Révolution ne naissait pas des grandes ruptures forgées dans le sang, mais des sommes de projets partant d’un changement de paradigme, d’une modification radicale dans le quotidien des habitants d’une communauté ».

81Le Conseil d’Etat mise ainsi sur les maisons de quartier, les associations d’habitants qui les gèrent et la fondation qui les chapeaute, sur les établissements scolaires et leur conseil et toutes les organisations de la société civile pour atteindre une approche locale et systématique de proximité. Il est en effet indispensable d’assurer, en même temps qu’une adhésion locale, une cohérence entre les projets, en prolongation du cadre légal.

82La démarche se veut innovante, elle est aussi fragile. Innovante car elle initie une nouvelle approche d’intervention publique macro à l’échelle du canton et micro à l’échelle du quartier, mais également fragile dans la construction d’un partenariat entre Etat et communes, entre Etat, populations et acteurs de terrain.

83Pour avoir une chance de réussite, la politique de cohésion sociale en milieu urbain doit se mettre en œuvre dans un dialogue permanent entre les institutions et la population, avec l’appui des corps intermédiaires. C’est ainsi que nous pouvons parler d’un changement de paradigme.

84La participation repose sur une certaine conception de l’exercice des responsabilités dans laquelle la démocratie de proximité accepte d’être irriguée, enrichie par des formes variées de « démocratie directe ».

85Les nombreuses expériences ont montré que la participation ne s’épanouit que s’il y a rencontre équilibrée entre le mouvement engendré par le pouvoir politique et le mouvement issu du terrain. Si l’offre des élus locaux ne fait pas l’objet d’une appropriation durable par un nombre significatif d’habitants, elle restera probablement un ensemble vide ou formel en perte de sens, qui disparaîtra assez vite. Si la mobilisation des habitants se heurte à des difficultés d’organisation et ne débouche pas assez rapidement sur des réalisations concrètes, elle nous plongera au mieux dans les échecs déjà connus par des politiques similaires au niveau européen.

86Ce processus est particulièrement difficile et générera probablement des tensions et des difficultés. C’est pourquoi la loi prévoit des cadres de concertation qui devraient ouvrir le dialogue en vue d’ajustements nécessaires.

87Le succès dépend également du lien à établir entre la politique initiée par le REP et la cohésion sociale en milieu urbain en termes de méthode comme d’outils, au niveau macro comme au niveau micro, à l’échelle des quartiers, des maisons de quartier et des établissements scolaires.

88Penser notre destinée urbaine, construire la ville exigent que l’activité économique, la cohésion sociale et la protection de l’environnement soient pensées de façon coordonnée. Notre devenir dépend ainsi de notre capacité à dépasser l’isolement individuel et le relativisme collectif qui en découlent. Il dépend de notre capacité à penser le système dans son ensemble, à forger les institutions, le paysage, la politique, la connaissance, la culture, le sport, la création de richesses et leur redistribution, la sécurité. Il dépend de notre volonté à « faire société » pour un mieux vivre ensemble.

Bibliographie

Références bibliographiques

Alinsky, S. (1980). Pour une action directe non violente. Paris : Seuil.

Cancela, P. (2013, 6 février). Obésité et surpoids, Genève n’est plus épargnée. Le Courrier.

Centre d’analyse territoriale des inégalités de Genève (2011). Les inégalités territoriales dans le canton de Genève. Genève : Université de Genève – CATI-GE.

Crahay, M., Dutrévis, M., Nidegger, C. & Soussi, A. (2012). Un réseau d’enseignement prioritaire dans le canton de Genève : quels effets sur les élèves ? Revue française de pédagogie, 178, 53-66.

Discours de Saint-Pierre (2009). Discours de politique générale du gouvernement genevois prononcé le 07 décembre 2009 par M. François Longchamp, président, dans la cathédrale Saint-Pierre ; http://www.ge.ch/conseil_etat/2009-2013/communications/20091207.asp

Donzelot, J. (2004). La ville à trois vitesses. Esprit, 3.

Freire, P. (1974). Pédagogie des opprimés. Paris : Maspéro.

Fondation pour l’animation socioculturelle (1993). Charte cantonale pour l’animation socioculturelle. Récupéré de www.fase-web.ch/site/fondation/Lachartecantonale/ .Genève: FASe

Loi relative à la politique de cohésion sociale en milieu urbain (LCSMU) (10823) A 2 70 du 19 avril 2012.

Office cantonal de la statistique de Genève (2012). La précarité à Genève dans une optique territoriale [note n° 42]. Genève : OCSTAT.

Rosa, H. (2010). Accélération. Une critique sociale du temps. Paris : La Découverte.

Service de la recherche en éducation (2012). Le suivi de la mise en place du REP de 2006 à 2009 [note n° 52]. Genève : Département de l’instruction publique, de la culture et du sport (DIP).

Notes

1 Gentrification : processus de transformation du profil sociologique d’un quartier au profit d’une classe sociale supérieure

2 Vernier, Versoix et Onex sont trois communes du canton de Genève.

3 L’Hospice général est chargé de mettre en œuvre la politique sociale du canton de Genève. Il consacre l’essentiel de son activité à l’aide sociale en faveur des plus démunis et à l’accueil des requérants d’asile, tout en assurant d’autres tâches d’assistance, de prévention et d’information pour toutes les catégories de la population.

4 Habitation à loyer modéré.

5 Une étude menée durant 20 ans par l’Unité d’épidémiologie dans le cadre du Bus Santé des Hôpitaux universitaires sous la direction du Dr Idris Guessous montre qu’à Genève, un adulte sur deux est touché par la problématique du surpoids, et cela surtout dans les communes populaires et suburbaines où existent des « poches » de surpoids. La probabilité de devenir obèse dépend indéniablement du revenu du foyer, note le Dr Guessous, et probablement aussi du revenu de la commune. (Le Courrier, 6 février 2013).

6 Annemasse Agglo : communauté d’agglomérations française (deuxième de Haute-Savoie) jouxtant la frontière avec la Suisse, composée de douze communes : Ambilly, Annemasse, Bonne, Cranves-Sales, Etrembières, Gaillard, Juvigny, Lucinges, Machilly, Saint-Cergues, Vetraz-Monthoux et Ville-la-Grand.

7 www.ge.ch/enseignement_primaire/rep/partenariat.asp

8 www.unige.ch/ses/lea/publications/Autrespub/Cohésion_sociale_CATIGE_nov2011.pdf

9 Loi relative à la politique de cohésion sociale en milieu urbain (LCSMU) (10823) A 2 70 du 19 avril 2012.

10 Loi relative à la politique de cohésion sociale en milieu urbain (LCSMU) (10823) A 2 70 du 19 avril 2012

11 http://www.ge.ch/dip/lepoint.asp

Auteur

Conseiller d’Etat au Département de l’instruction publique de la République et canton de Genève depuis 2003 et actuellement président du Conseil d’Etat. Il est au bénéfice d’une première formation d’assistant social, diplômé de l’Institut d’études sociales (actuellement, Haute école de travail social de Genève) et fut syndicaliste, conseiller municipal à Vernier (commune la plus précarisée du canton) et député.
Parmi ses publications récentes : Ce que cache le grand Genève (Favre, 2013)

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