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Le Travail social à la recherche de nouveaux paradigmes

 | 
Claudio Bolzman
, 
Joëlle Libois
, 
Françoise Tschopp

2. Effets des politiques publiques et dynamiques managériales

Gouvernance de la sécurité sociale suisse

La politique sociale prise au piège de la pensée comptable

Stéphane Rossini

Texte intégral

1Le système suisse de protection sociale, qui constitue le cœur des politiques publiques de solidarité censées garantir la cohésion sociale et celle de la nation, comme celui de la plupart des pays développés, est contraint d’intégrer dans ses modalités de gouvernance un certain nombre de phénomènes, parmi lesquels l’évolution de problèmes sociaux et l’accroissement des besoins de la population, l’équilibre financier des assurances sociales, les contraintes d’innovation en matière de gestion et d’administration des politiques sociales.

2La Suisse n’échappe pas aux tendances dominantes. Ses dépenses sociales augmentent ; certaines assurances sociales accusent des déficits importants. Du point de vue principiel, on y observe un affaiblissement des assurances sociales fédérales et un renforcement de l’aide sociale. Ce mouvement se caractérise notamment par la réduction des prestations de chômage et d’invalidité, par un transfert de charges sur les assurés dans l’assurance-maladie ou le recours aux prestations complémentaires (vieillesse et invalidité). De plus, deux dimensions particulières expliquent les évolutions observables depuis le début des années 2000. La première renvoie au fédéralisme, principe fondateur de la Confédération suisse, caractérisé par un pouvoir institutionnel d’abord cantonal, fédéralisme peinant par ailleurs à se transformer et à se moderniser. La deuxième résulte de la difficulté à accorder aux problèmes sociaux et à leurs évolutions une place réelle dans la discussion sur les développements futurs des régimes sociaux, l’essentiel du débat étant confiné à des préoccupations de nature purement financière et comptable.

3Ces différents éléments, parfois contradictoires, interrogent sur la capacité des autorités politiques et des administrations de la sécurité sociale à penser et construire les politiques sociales en privilégiant l’évolution des questions sociales et non les dimensions d’austérité budgétaire, de capacité concurrentielle des entreprises ou de répartition des tâches entre Confédération (respectivement assurances sociales fédérales) et cantons (respectivement communes).

Fédéralisme et subsidiarité

4La Suisse est organisée selon le principe du fédéralisme. Ainsi, la mise en œuvre et le pilotage des politiques publiques sont répartis entre la Confédération, vingt-six cantons et demi-cantons et près de 2700 communes. Les organes d’application de la sécurité sociale (dont les assurances sociales) sont en principe juridiquement indépendants et ne font pas partie de l’administration publique. De plus, en vertu du principe de subsidiarité, près de trois mille institutions et associations sociales sans but lucratif accomplissent des tâches de politique sociale. Une telle organisation, fragmentée, cloisonnée à l’intérieur des frontières cantonales, de plus en plus souvent désuètes en raison de la forte mobilité de la population, atteint les limites de son efficacité. Avec une faible cohérence des politiques menées dans les cantons et sans réel pilotage, cette décentralisation cantonale, voire communale, s’avère de plus en plus problématique. Manque de vision d’ensemble, de stratégie, d’objectifs communs, de transparence, inégalités de traitement, décisions contradictoires, lenteur des réformes, concertation et coordination insuffisantes nuisent à l’utilisation optimale des ressources.

5Le système social suisse souffre ainsi d’inefficience, raison pour laquelle le Conseil fédéral (2007) considérait comme judicieux de moderniser ce type de fonctionnement institutionnel. Rien n’a toutefois été entrepris dans ce sens depuis. Elbaum (2008) rappelle à cet égard qu’aucun pays, peu importe son modèle organisationnel, n’échappe donc à la nécessité de repenser les fondements institutionnels qui caractérisent la mise en œuvre des régimes de protection sociale. En Suisse, le découpage fédéraliste n’est plus en adéquation avec les évolutions sociétales, notamment les moyens de communication, les technologies, etc., et les contraintes d’économicité et d’efficience dans l’allocation des ressources.

6Dès lors, nous postulons que le domaine de la protection sociale est un champ judicieux pour entreprendre cette redéfinition des compétences, tâches et responsabilités, pour simplifier une organisation complexe, lui donner une cohérence, une meilleure efficacité et une plus grande légitimité. Les gains en efficience ainsi obtenus permettront alors d’atténuer l’écrasante prédominance de l’approche financière pour revaloriser la qualité de l’intervention sociale, sanitaire et socio-éducative et celle de la collaboration entre l’économie et le social, tous deux contribuant à la prospérité de la société. Car le risque est grand qu’à force de n’appréhender l’évolution des régimes sociaux que sous l’angle financier, en termes de dépenses, on marginalise l’essence même de leur finalité : la construction et le maintien de la cohésion sociale et le développement de réponses modernes et innovantes face à l’émergence de nouveaux problèmes sociaux.

Le domaine de la santé

7Le domaine de la santé exprime toute la complexité de la gouvernance du système suisse de protection sociale (Rossini, 2009). En plus des frontières cantonales qui arrêtent le territoire d’application de la législation fédérale sur l’assurance-maladie, on observe que, dans la pratique, des dizaines de conventions intercantonales régissent les rapports entre les cantons, instituant de facto des niveaux institutionnels intermédiaires. Tantôt bilatérales, multilatérales, régionales ou nationales, ces conventions accroissent la complexité découlant déjà des trois échelons politiques principaux. Dans cet ensemble, les cantons disposent de véritables compétences de définition de l’offre de prestations de soins et de leur organisation. Ils déterminent des relations spécifiques avec les communes, les régions et les organismes privés. Sans stratégie d’action cohérente entre Confédération et cantons, cette décentralisation est de plus en plus problématique.

8A cela s’ajoute le principe du libéralisme et son corollaire, celui de la subsidiarité, à savoir l’intervention dans le champ social d’organismes privés, qui précèdent l’action publique, celle-ci n’intervenant, théoriquement du moins, qu’après. La meilleure illustration de ce principe, en Suisse, est certainement l’organisation de l’assurance-maladie. En effet, ce sont environ soixante caisses privées qui, aujourd’hui, structurent l’application de la loi, en vertu du principe de la concurrence. Elles étaient plus de mille au milieu des années 1960. La pluralité des assureurs, les inégalités de traitement et de pratiques qui en découlent, les effets indésirables ou pervers qui sévissent (lien coûts de la santé-primes, conséquences financières des changements de caisses, transparence) sont coûteux pour les assurés (fortes variations des réserves, franchises et primes, selon et entre les cantons).

La lutte contre la pauvreté

9Au Parlement fédéral, la commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national, en publiant son rapport intitulé « Stratégie globale de la Suisse en matière de lutte contre la pauvreté » (2006), ouvre une brèche dans la stricte répartition des tâches entre Confédération et cantons sur la question de la pauvreté. En effet, l’aide sociale, ultime recours devant la misère (matérielle, mais aussi sociale), relève des cantons et des communes. Répondant aux requêtes de cette commission parlementaire, le Conseil fédéral publie, en 2010, un rapport intitulé « Stratégie globale de la Suisse en matière de lutte contre la pauvreté ». La terminologie de l’intitulé du rapport est intéressante. On y parle de « Suisse » et non pas de Confédération. De facto, le Conseil fédéral associe donc dans la stratégie les trois niveaux institutionnels Confédération, cantons et communes. Implicitement, il intègre également les acteurs de la société civile, dont les associations et institutions sans but lucratif.

10Cette « stratégie de la Suisse » comporte la particularité de ne justement pas être une stratégie. Le rapport du Conseil fédéral ne définit aucun objectif de politique sociale ou économique en regard du phénomène de la pauvreté. Il ne propose pas de plan d’action, n’arrête ni responsabilités, ni agenda, ni moyens financiers. De plus, il ne postule aucunement d’évaluer rigoureusement les effets des politiques économiques et sociales, ou encore de formation, sous l’angle de la lutte contre la pauvreté. Le rapport se limite, pour un certain nombre de thèmes, à une déclaration d’intention générale exprimée par les formules suivantes : « Le Conseil fédéral recommande aux cantons et communes » ; « Le Conseil fédéral salue les efforts des cantons » ; « Le Conseil fédéral invite les partenaires » ; « Les offices régionaux de placement devraient » ; « Les communes et les cantons pourraient », etc. Les rares exceptions qui renvoient à une action relevant plus ou moins d’une action fédérale concernent les domaines d’intervention suivants : le soutien de la Confédération à hauteur de 20 millions dans le cadre du projet Case management « Formation professionnelle » pour les jeunes (à partir de la 7e année scolaire) dont il apparaît qu’ils rencontreront des difficultés à réussir leur transition vers la formation professionnelle ou la vie active ; la mise en œuvre de la loi sur la formation professionnelle en matière de validation des acquis ; les applications des lois fédérales consacrées aux assurances chômage et invalidité. Cette stratégie n’a de stratégique qu’une addition de bonnes intentions destinées à des tiers, sans buts clairement énoncés, sans moyens et sans plan d’action. Fort heureusement, l’adoption, en septembre 2012, par le Conseil national, d’une motion demandant l’élaboration d’une loi-cadre fédérale dans le domaine de l’aide sociale, démontre qu’un mouvement d’ouverture se dessine.

11Du point de vue de la cohésion sociale, la lutte contre la pauvreté comporte un intérêt évident. D’abord, elle montre que la construction des politiques de solidarité en faveur des plus démunis dépend en Suisse du dynamisme des cantons. Ensuite, conséquence immédiate, elle provoque d’innombrables inégalités de traitement des citoyens. Au gré des rapports de force politiques, certains cantons innovent et entendent répondre avec dynamisme aux développements des nouvelles questions sociales. La lutte contre la pauvreté des familles (introduction dans plusieurs cantons de prestations complémentaires pour familles) ou les mesures d’intégration professionnelle (par exemple en faveur des jeunes, suite au désengagement de l’assurance-chômage) illustrent cette tendance. Au-delà de la chance des populations locales bénéficiaires, en regard de la cohésion nationale, cette situation reste insatisfaisante. Elle reflète avec éloquence les limites d’une approche cloisonnée des politiques publiques, incapable de sortir de l’ornière institutionnelle fédéraliste.

La pensée comptable

12Depuis le début du XXIe siècle, les principales réformes des assurances sociales fédérales (vieillesse, invalidité, chômage, maladie, prévoyance professionnelle) ont été inscrites, d’une part, dans une perspective de recentrage budgétaire et d’équilibre comptable et, d’autre part, dans un mouvement visant le maintien de la capacité concurrentielle de l’économie suisse. Cette tendance se caractérise par le refus quasi systématique d’une augmentation des sources de financement des régimes d’assurances sociales (cotisations sociales et taxes, par exemple). Cela dans un environnement général d’austérité budgétaire, notamment dans le cadre de la mise en œuvre des procédures de frein aux dépenses ou de frein à l’endettement, que ce soit au niveau de la Confédération ou dans un certain nombre de cantons. Dans ce contexte, les orientations sous-tendant quelques-unes des principales réformes des assurances sociales (chômage et invalidité surtout, mais aussi prévoyance vieillesse, maladie ou accident) prennent une dimension particulière. Ainsi, pour le politique, l’évolution des problèmes sociaux et des besoins qui en découlent est quasiment passée sous silence. La priorité est donnée à la réduction de l’accès ou du niveau des prestations, diverses tentatives de privatisation ponctuant par ailleurs le débat politique.

La triple perspective

13Le champ de la protection sociale renvoie à une triple perspective dès lors que l’on s’intéresse à son évolution économique. Globalement, en cinquante ans, les dépenses de protection sociale sont passées, en proportion, de 10 % à près de 30 % du produit intérieur brut. Dans le même temps, les résultats d’exploitation des différents régimes sociaux pratiquant le principe de répartition sont très contrastés. Les régimes Prévoyance vieillesse et professionnelle, Maladie, Accidents ou d’allocations familiales sont clairement bénéficiaires ou équilibrés. Les régimes Chômage et Invalidité sont par contre très déficitaires. Enfin, les institutions sanitaires et sociales, chargées de la prise en charge directe des bénéficiaires de prestations (hôpitaux, établissements médico-sociaux, soins à domicile, institutions socio-éducatives), subissent de réelles pressions financières, notamment de la part des agents subventionneurs. Elles sont, depuis plusieurs années, contraintes de faire plus avec des moyens plafonnés, ce qui génère surcharge et stress et dégage une impression de forte dégradation des prestations, voire de démantèlement.

14Cette triple perspective renvoie à autant de représentations des problèmes et enjeux à relever par les régimes de protection sociale. Pour certains, politiques et autorités de la sécurité sociale, il est temps de mettre un terme ou de ralentir fortement la croissance générale des dépenses sociales et d’assainir de manière drastique les régimes déficitaires par une action orientée surtout sur la suppression ou la réduction des prestations. Pour d’autres, essentiellement professionnels de l’intervention, la qualité des prestations dispensées est en péril. Les deux mouvements de limitation des ressources et d’accroissement des besoins de prise en charge exacerbent les tensions. Les points de vue des uns et des autres semblent difficiles à concilier. Entre ceux qui entendent répondre à la complexité des problèmes sociaux par une intervention de qualité et ceux qui revendiquent une approche strictement financière des régimes de protection sociale, les oppositions sont vives.

Le mécanisme des freins

15D’un point de vue général et international, le « Pacte de stabilité et de croissance », adopté en 1997 (Elbaum, 2008), que les pays de la zone euro se sont engagés à respecter dans le cadre de l’Union économique et monétaire, traduit au niveau européen cette approche des finances publiques prioritairement axée sur le désendettement public, y compris la stabilisation des déficits des régimes sociaux. Elle pose aussi les bases d’introduction de mécanismes d’intervention pour lutter contre les déficits excessifs. Cette phase d’action succède aux phases de critiques néo-libérales de l’Etat social qui ont marqué régulièrement le débat social : aux Etats-Unis dans les années 1960, en Suisse dans les années 1970, en Grande-Bretagne, en Nouvelle-Zélande ou en France dans les années 1980 (Palier, 2002 ; Rossini, 1999). En Suisse, elle va induire des influences déterminantes sur l’orientation de la gestion tant des finances publiques que des régimes spécifiques d’assurances sociales.

16Ainsi, pour cadrer, voire limiter, les espaces de débat et de négociation politiques en matière de dépenses publiques, des mécanismes techniques ont été instaurés. Au début des années 2000, le Conseil fédéral publie son message relatif au frein à l’endettement. Selon l’administration fédérale :

Le frein à l’endettement est un instrument ancré dans la Constitution permettant de gérer l’ensemble du budget de la Confédération. Il vise à enrayer les déficits budgétaires chroniques et la croissance de la dette. La pièce maîtresse du frein à l’endettement est constituée par une simple règle : sur l’ensemble d’un cycle conjoncturel, le montant total des dépenses ne doit pas excéder celui des recettes. Le plafond des dépenses (ordinaires) est fixé en fonction du montant des recettes (ordinaires), corrigé d’un facteur qui tient compte de l’utilisation conjoncturelle des capacités de production (facteur conjoncturel). Lorsque l’économie affiche une croissance supérieure à la moyenne, le plafond des dépenses est inférieur aux recettes et la Confédération enregistre un excédent. A l’inverse, cette formule autorise un déficit en période de sous-exploitation des capacités de production : les dépenses peuvent alors excéder les recettes. De cette manière, les comptes sont équilibrés sur un cycle conjoncturel complet. La règle vaut indépendamment du niveau de la charge fiscale. Elle autorise aussi bien des relèvements d’impôts destinés à financer par exemple les coûts supplémentaires des assurances sociales liés à l’évolution démographique, que des allégements fiscaux. Conformément à la règle, ces derniers doivent cependant aller de pair avec une diminution des dépenses. (www.efv.admin.ch/f/themen/finanzpolitik_grundlagen/schuldenbremse.ph, mars 2013).

17Nonobstant l’effet direct du mécanisme de frein sur les finances de la Confédération et l’état de la dette (on ne parle ici ni des cantons, dont certains ont aussi introduit un tel mécanisme, ni des communes), l’état d’esprit qui découle de cette pratique importe aussi dès lors que l’on évoque la situation financière des régimes sociaux. Le discours dominant, à savoir celui de la majorité bourgeoise du Parlement, et les orientations en matière de politiques publiques sont sans ambiguïté. Réduire la voilure de l’Etat, le nombre et le volume de ses interventions, renforcer la capacité économique et le positionnement concurrentiel de la Suisse sont au cœur des priorités. Cela se traduit très concrètement par la survalorisation du principe de responsabilité individuelle, la réduction des charges sociales des entreprises et de la fiscalité, la diminution des prestations des assurances sociales, le remboursement de la dette publique, la libéralisation du droit du travail.

18Dans ce contexte, Ayrton constate que « l’idée de freiner les dépenses publiques s’est imposée comme un thème à la mode, relayé notamment par de puissantes associations patronales telle qu’Economie-suisse » (Ayrton, 2002 : 95). Indéniablement, les trois dernières législatures de la politique fédérale (de 1999 à 2011) ont été marquées du sceau de cette tendance lourde et intransigeante. Tendance qui se poursuit par la formulation de plusieurs propositions d’introduction de mécanismes de freins à l’endettement dans les assurances sociales. Après l’assurance-chômage, la 6e révision (deuxième volet, B) de l’assurance-invalidité intègre des dispositions définissant les modalités empêchant tout endettement du régime. Les enjeux se trouvent, sur le processus, au niveau de l’intervention du Conseil fédéral et du Parlement et, sur le fond, de l’équilibre entre actions sur les recettes et/ou sur les prestations. Dans le cadre de la 11e révision (refusée) de l’assurance-vieillesse et survivants, un tel mécanisme avait été introduit. Dans la perspective de la révision à venir (2013-2014), tant l’administration fédérale des finances que les associations patronales réclament déjà ce mécanisme.

19On le voit, lors de toute discussion prospective sur l’avenir des régimes sociaux, il est d’abord question d’équilibres financiers et non d’enjeux sociaux. Le développement des problèmes sociaux et les nouveaux besoins de prise en charge, pensons, dans le champ des assurances sociales, à la très forte croissance de l’invalidité psychique, aux difficultés d’intégration professionnelle, tant pour les personnes handicapées ou invalides que pour les sans-emploi ou personnes à l’aide sociale, ou à la sortie prématurée du marché du travail pour les travailleurs âgés, ne sont que rarement au centre des préoccupations et des délibérations parlementaires. Un décalage entre la compréhension par les politiques des phénomènes sociaux et la compréhension par les travailleurs sociaux ou le personnel de soins des mesures de réduction des moyens ou de l’accès aux assurances sociales émerge et se renforce.

20Et puis, au-delà de cette approche unilatérale, la portée macro-économique de la protection sociale est rarement évoquée. Pourtant, ce sont en Suisse quelque 150 milliards de francs qui sont annuellement alloués par les régimes sociaux sous forme de prestations et de frais de fonctionnement, soit 27 % du PIB. En termes d’emploi, le domaine de la santé représente 13.5 % des emplois en Suisse ; plus d’un emploi sur cinq relève de la protection sociale. Quant aux investissements (hôpitaux, EMS, institutions diverses), en l’absence de statistiques fiables, ils s’estiment vraisemblablement à quelques milliards de francs par an. La protection sociale contribue activement à la production de biens et services des entreprises et à la consommation des ménages. C’est un secteur économique à part entière qu’on ne saurait simplement considérer, de manière réductrice, comme un seul secteur générateur de dépenses.

Les révisions en cascade de l’assurance-invalidité

21A partir du milieu des années 1990, le déficit de l’assurance-invalidité ne cesse de croître, passant par exemple de 343 millions de francs en 1995 à 1,1 milliard en 2010, après avoir atteint plus de 1,7 milliard en 2005. Le déficit du compte de capital évolue de 1,1 milliard en 1995 à 15 milliards de francs à fin 2010. Cette dégradation des finances de l’assurance s’explique notamment en raison de l’augmentation importante de l’invalidité psychique et de la sortie du marché du travail en période de crise économique, mais encore par le refus du Parlement d’augmenter les recettes du régime. Depuis le début des années 2000, cette assurance sociale sera en révision permanente. Plusieurs réformes vont se succéder, parmi lesquelles la 5e révision, mise en œuvre dès 2008, l’introduction d’un financement additionnel par un supplément TVA en 2009, la 6e révision A, acceptée aux Chambres fédérales en mars 2011, et une 6e révision B, actuellement en cours de traitement au Parlement. Ces réformes expriment un choix politique clair : assainir les finances de l’assurance par un plan d’action orienté certes par des mesures favorisant l’intégration des personnes sur le marché du travail, mais axé essentiellement sur des restrictions d’accès au régime et des suppressions de prestations.

22Ce programme d’économies débute avec la mise en œuvre de la 5e révision de l’AI, en 2008, et va durer une quinzaine d’années marquées du sceau d’un double objectif : l’équilibre budgétaire puis la réduction de la dette. Les mesures d’économies suivantes sont décidées : 600 millions de francs et 20 % de nouvelles rentes en moins jusqu’en 2025 avec la 5e révision ; 550-750 millions d’économies jusqu’en 2028 avec la 6e révision A ; 360 millions par an avec la 6e révision B. A ces économies s’ajoutent des mesures visant à favoriser l’intégration professionnelle : détection précoce de problèmes de santé pouvant amener une prise en charge par l’assurance-invalidité (mesures de formation, adaptation du lieu de travail, soins, etc.), de même qu’un financement supplémentaire par la TVA durant la période 2011-2017. C’est donc dans la perspective d’une suppression du financement additionnel, à partir de 2018, que s’inscrivent ces mesures d’économies.

23Relevons par ailleurs que le Parlement est largement responsable de l’accroissement du déficit de l’assurance. En effet, lors des travaux menés dans le cadre de la 5e révision, deux dynamiques conjointes devaient initialement intervenir : la réalisation de mesures d’économie et l’octroi d’un financement supplémentaire. Or, la majorité bourgeoise est parvenue à imposer dans ce processus la séparation de ces deux volets, considérant que des recettes supplémentaires chargeraient trop les entreprises (en cas d’augmentation des cotisations sur les salaires) ou pénaliseraient la consommation (en cas d’augmentation du taux de TVA). Les nouvelles recettes sont donc inacceptables pour la place économique suisse. En portant l’accent essentiellement sur les processus d’économies, donc la réduction des prestations, qualifiées par les politiques de « réformes structurelles », et en repoussant en 2008 l’introduction de la révision et décalant l’introduction d’un financement supplémentaire, on a ainsi, pour les années 2007 à 2010, creusé concrètement et artificiellement un déficit supplémentaire de 5,5 milliards. Le déficit cumulé est ainsi passé, de fin 2006 à fin 2010, de 9,3 à 14,9 milliards, soit un accroissement de 60 % largement provoqué par des tactiques politiciennes visant par ailleurs à affaiblir l’assurance-vieillesse et survivants AVS, régime qui assure les liquidités de l’assurance-invalidité.

24C’est que l’AVS était également en révision et le traitement de cette révision assuré par la même commission parlementaire. La même majorité voulant procéder à une augmentation de l’âge de la retraite sans flexibilisation sociale avait par conséquent intérêt à affaiblir la situation de l’AVS pour faire passer le principe de l’élévation de l’âge de la retraite. La situation financière du régime vieillesse étant bonne, l’assurance-invalidité au déficit croissant devenait un moyen pour maintenir la double pression sur les prestations de l’AVS et celles de l’AI. Cette manœuvre politique orchestrée par les partis radical-libéral et l’Union démocratique du centre (parti le plus à droite de l’échiquier politique suisse) a donc abouti en ce qui concerne l’assurance-invalidité. C’est en effet sur la base de ce déficit cumulé que la même majorité a imposé la cascade de révisions.

25Dans ce processus, l’aspect temps est révélateur de l’intensité de l’action financière. La 5e révision entre en vigueur en 2008. La 6e révision A est adoptée par les Chambres fédérales en mars 2011 et entre en vigueur en 2012. La 6e révision B est transmise par le Conseil fédéral au Parlement en juin 2011, avant que les programmes d’évaluation de la 5e révision ne soient terminés et que l’on puisse apprécier objectivement les effets des mesures déjà prises. A cet égard, avant même l’introduction de la 5e révision, les objectifs de réduction des nouvelles rentes étaient largement atteints (-30 %). Entre positionnement dogmatique et réalité des effets visés, la question légitime est celle de savoir si l’on a affaire à de la rapidité ou de la précipitation. Si l’on avait voulu débattre des véritables enjeux sociaux, il aurait fallu par exemple appréhender la question de l’invalidité psychique dans son contexte et sa réalité. C’est-à-dire agir notamment sur les facteurs qui l’influencent en optant pour une posture de prévention. Or, il n’en est rien. La démarche est pourtant centrale. Réduire l’invalidité psychique ne saurait se limiter à freiner l’accès des personnes concernées à l’assurance-invalidité ou exclure les bénéficiaires de prestations. Il importe donc d’agir en amont, sur les conditions de travail (stress, performance, mobbing), le chômage, la pauvreté, la famille, l’état de santé de la population, la formation, etc., autant d’éléments qui influencent la santé psychique.

Les révisions de l’assurance-chômage

26L’évolution financière de l’assurance-chômage et les révisions qui en découlent (2e en 1995, 3e en 2004 et 4e en 2011) s’inscrivent dans le même contexte économique, politique, et la même logique de rigueur budgétaire et de priorité d’action orientée sur la réduction des prestations qui a prévalu pour l’assurance-invalidité. Par définition conjoncturelle, cette assurance varie logiquement au gré de la situation économique. Après une réforme importante au début des années 1990 et des mesures urgentes, notamment un financement supplémentaire, il a fallu réduire la dette de l’assurance (8,8 milliards en 1998). La situation financière s’améliore au passage des années 2000. Le Parlement entreprend alors une 3e révision, les dettes de la Loi sur l’assurance chômage (LACI) se montant encore à plus de 2 milliards de francs à fin 2001. Pourtant, le Parlement, sur proposition du Conseil fédéral, décide de baisser les cotisations de 3 à 2 % « pour alléger les pressions sur les employeurs et les employés et nourrir la consommation et les investissements ». De plus, la cotisation de solidarité sur la tranche de salaires située entre 106 800 et 267 000 francs est ramenée à 1 %, et n’est perçue que si les dettes de l’assurance-chômage passent la barre des 5 milliards. Tant la situation et les faits (dette et baisse de cotisation) que le discours surprennent, d’une part, par leur dimension unilatérale et, d’autre part, par leur incohérence, sous l’angle de la gestion d’une assurance sociale.

27On sacrifie par ces décisions la poursuite de l’assainissement du régime social sur l’autel de la concurrence et de la compétitivité, postulant que la croissance permettra d’équilibrer les comptes de la LACI. De plus, la révision allongera la durée de cotisation ouvrant le droit aux prestations et réduira le nombre des indemnités journalières allouées de 520 à 400 francs suisses. La révision engendrera des économies annuelles de 425 millions de francs. Le postulat d’une moyenne de 100 000 chômeurs annuels s’avère trop bas. Ainsi, fin 2007, la dette de la LACI se monte à près de 5 milliards. La réduction des cotisations explique grandement cette situation. Est donc élaborée une 4e révision. Le sens est quasi identique : allongement de la durée de cotisation ouvrant le droit aux prestations et réduction du nombre des indemnités journalières allouées. Le Conseil fédéral postule plus de 500 millions de francs d’économies. Une faible hausse des cotisations intervient cependant (+ 0.2 % à 2.2 %). Un accent particulier est mis sur les jeunes, pour qui l’accès au régime est rendu plus restrictif. Dans ce sens, par exemple, les jeunes de moins de 30 ans sont contraints d’accepter n’importe quel emploi. Situation étonnante, presque absurde, dans un pays qui demande à ce que les jeunes se forment au mieux et parce que cela exerce une pression sur les jeunes les moins formés, qui seront d’autant plus fragilisés et facilement exclus. Surtout, les hauts revenus sont clairement privilégiés dans le financement de l’assurance. L’augmentation des cotisations de 2 à 2,2 % vaut pour tous les salariés jusqu’à un revenu annuel de Fr. 126 000.-. Entre 126 000.- et 315 000. -, la part de cotisation sur ces revenus n’est plus que de 1 %. Au-dessus, aucune cotisation ne sera prélevée. Concrètement, la vendeuse ou le maçon cotiseront 2,2 % et les millionnaires cotiseront 0,0 %. De manière abrupte, le principe est que « plus on gagne, moins on cotise ». C’est la solidarité renversée ! C’est aussi un volume de cotisations de 400 millions de francs que l’on préserve aux hauts revenus et managers du pays.

28Enfermées dans des logiques de restriction d’accès et de réduction des prestations, ces deux révisions investissent peu, voire pas du tout, les domaines de la formation et de la formation continue. Elles évacuent totalement la question importante de la reconversion professionnelle. Or, la formation continue reste, en Suisse, un espace très disparate et inégal, régi par les secteurs professionnels, qui provoquent la situation suivante. Au-delà d’un taux global de formation continue élevé en comparaison internationale, les personnes les mieux formées et occupant des fonctions hiérarchiques élevées sont celles qui bénéficient le plus de formation continue. Par conséquent, les catégories socio-professionnelles les plus fragiles et sensibles au risque de chômage ou d’invalidité ne disposent que rarement de bonnes conditions de renforcement de leur bagage de formation et de formation continue. L’action en amont en faveur des jeunes par différentes mesures de marché du travail et d’accompagnement demeurent cependant, quand bien même les moyens alloués ont été réduits dès l’entrée en vigueur de la loi, en 2011, la tendance se poursuivant pour 2012.

Conclusion : inégalités et transferts de charges

29Le système suisse de protection sociale, de par ses fondements institutionnels (fédéralisme, libéralisme, subsidiarité) et les orientations politiques en matière de finances publiques et de réformes des assurances sociales, est désormais confronté à plusieurs défis : prendre en considération les inégalités de situation selon les cantons et les catégories de population en matière d’évolution des besoins sociaux ; maîtriser et légitimer les transferts de charges des assurances sociales fédérales vers les régimes sociaux cantonaux d’aide sociale.

30Le système social suisse est à maints égards injuste. Mentionnons les inégalités de primes d’assurance-maladie ; les inégalités de cotisations au sein de la prévoyance professionnelle, de l’assurance-accidents, de la perte de gain maladie, des allocations familiales, etc. ; le niveau différencié des allocations familiales ; les inégalités de prestations cantonales ; les inégalités d’accès aux prestations : seuils de l’aide sociale, des bourses, de la réduction des primes maladie, des prestations complémentaires, etc. Pourtant, la question des inégalités n’est pas considérée comme un problème, social ou politique. Le fédéralisme s’inscrit dans une logique de concurrence, riche de la diversité des cantons. Il n’est pas reconsidéré en tant que générateur d’inégalités de traitement des assurés ou des bénéficiaires de prestations. Cette situation ne saurait cependant durer. L’harmonisation des régimes sociaux est un défi à relever.

31Enfin, l’affaiblissement des assurances sociales par des réductions massives de prestations ne résout en rien les problèmes sociaux et leurs évolutions. Au contraire, les gens exclus des assurances sociales doivent recourir aux prestations d’aide sociale cantonale. Cela provoque un transfert de prestations et de charges sur les cantons et les communes. Ce transfert n’est pas anodin. Il renvoie à la place du principe d’assurance et à celle du principe d’assistance dans la sécurité sociale moderne et, plus particulièrement en Suisse, à la répartition institutionnelle des tâches de protection sociale. Une question que l’on doit considérer comme étant autant fondamentale qu’ignorée dans les processus décisionnels.

32Or, pour les autorités, principes d’assurance et d’assistance sont fréquemment confondus, tant dans leurs fondements que dans leurs modalités d’application et conséquences. Ainsi, les effets de stigmatisation, de honte et d’humiliation ou de non-recours aux prestations (démontrés dans de nombreux régimes sous conditions de ressources en Suisse) sont dangereusement marginalisés. A trop cibler, on exclut. On redécouvre la logique des bons et des mauvais pauvres. Ce retour à une conception de la politique sociale qui renvoie à l’assistance publique ou à la charité est simpliste et inefficace. Elle doit être démocratiquement discutée, approfondie. Force est de constater que les lacunes des autorités fédérales et des administrations qui les secondent sont en la matière crasses et à peine acceptables.

33Malgré les idéologies et les positions dogmatiques qui marquent le débat politique, il convient d’affirmer clairement que l’Etat social n’est pas un problème. C’est une solution efficace, incontournable, aux problèmes générés par le fonctionnement d’une économie ultra-libérale et mondialisée. Les assurances sociales viennent en aide aux personnes et aux familles qui n’arrivent plus à nouer les deux bouts car elles sont sans emploi, malades, invalides ou âgées. C’est un vecteur économique important, c’est une contribution directe à la consommation. C’est un instrument de la cohésion sociale. Il s’agit donc de ne pas se tromper de cible ! La politique sociale contribue à la prospérité de toutes nos sociétés. Pour cela, le système de protection sociale mérite une gouvernance dynamique, moderne, qui allie simultanément la rigueur de la gestion des régimes, les principes de solidarité et le dépassement des acquis historique. En ce sens, l’organisation de la politique sociale est à repenser (Rossini, 2008 ; 2009). Pour saisir l’occasion d’une modernisation, encore faut-il avoir conscience que le concept de réforme n’est pas synonyme de mesures d’économies ! Il faut voir plus loin, avec d’autres ambitions que celles contenues dans la pensée comptable.

Bibliographie

Références bibliographiques

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Secrétariat d’Etat à l’économie, site internet : http://www.seco.admin.ch Palier, B. (2002). Gouverner la sécurité sociale. Paris : Presses universitaires de France.

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Auteur

Docteur en sciences sociales de l’Université de Lausanne. Professeur, responsable du Master of Advanced Studies en action et politiques sociales (HES-SO) ; Chargé de cours aux Universités de Genève et Neuchâtel. Principaux domaines d’enseignement et de recherche : système suisse de protection sociale, plus particulièrement les domaines de la santé et des assurances sociales, les questions de pauvreté et de solidarité. Auteur de nombreuses évaluations d’institutions et d’administrations de la sécurité sociale. Par ailleurs, député à l’Assemblée fédérale helvétique, membre de la commission de la sécurité sociale et de la santé publique depuis 1999

© Éditions ies, 2013

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