Chapitre 5. La nouvelle gestion publique : un cas de figure de l’« auto-autorité »
p. 73-100
Texte intégral
1Adoptée progressivement depuis les années 1980 par les pays développés, l’idéologie de la nouvelle gestion publique a été associée dès le départ à une critique néolibérale de l’Etat-providence, jugé inefficace et trop coûteux pour les contribuables, et a aussi inspiré des institutions internationales telles que le FMI, la Banque mondiale, l’OMC et l’OCDE (Merrien, 1999 ; Gaulejac, 2011 : 144). Il s’agit d’un discours idéologique visant à légitimer la nécessité de moderniser les administrations publiques. La nouvelle gestion publique se nourrit de courants théoriques qui ont aussi émergé depuis une vingtaine d’années avec la montée de l’idéologie néolibérale, sous l’impulsion de Ronald Reagan et de Bill Clinton aux Etats-Unis et de Margaret Thatcher en Angleterre ; des théories qui tendent à transformer les citoyens en clients28 et les droits en besoins (Piron, 2003b : p. 1-2) : « Dans la rhétorique de la nouvelle gestion publique, les références à ces citoyens-clients qu’il faut servir avec diligence, courtoisie, compétence et les trois “e” (efficacité, efficience et économie) sont innombrables et quasiment interchangeables d’un texte officiel à un autre, quel que soit le pays concerné ».
2Plus précisément, elle puise ses fondements théoriques de l’école du Public Choice (fondée par James M. Buchanan et Gordon Tullock, William D. Nordhaus, William H. Riker, Anthony Downs et Mancur Olson) et du mouvement de la qualité totale (créé par Edward Deming et Joseph Juran). Alors que celle-là met l’emphase sur une compréhension économique des rapports politiques, celui-ci tend à réduire les rapports humains à leur valeur économique (Rouillard & Gagnon, 2008).
3Des gouvernements qualifiés de « gauche » ou de « centre-gauche » ont aussi emboîté le pas de cette orientation, dont celui de la Nouvelle-Zélande dans les années 1980 et le Québec de Lucien Bouchard dans les années 1990 (Piron, 2003a : 50). En effet, le cas du système de santé et de services sociaux québécois constitue un bon exemple de cette tendance. Le gouvernement québécois a suivi le mouvement en transformant graduellement son administration publique. Depuis une vingtaine d’années, le système québécois de la santé et des services sociaux a connu d’importantes réformes organisationnelles, la moindre n’étant pas celle amorcée par le ministre de la Santé Philippe Couillard en 2003. Rappelons quelques jalons de cette transformation. A la fin des années 1980, diverses critiques surgissent envers la bureaucratisation excessive de l’administration publique dans son ensemble (Groupe de travail sur la révision des fonctions et des organisations gouvernementales et Gobeil, 1986 ; Lemieux, 1990). Le rapport d’étude de la commission Rochon, en 1988, suscite une attention particulière (Côté & Péradeau, 2002). Celui-ci relève l’accent excessif mis sur le fonctionnement interne, la trop grande lourdeur de la bureaucratie professionnelle et le manque de souci de la population et des résultats. Un peu plus tard, la politique de la santé et du bien-être de 1992 donne le ton à une orientation centrée sur des priorités de santé publique formulées à l’aide d’objectifs de résultats. En 2000, l’adoption du projet de loi no 82 sur la réforme de la Loi sur l’administration publique par le gouvernement du Parti québécois a donné de l’élan au projet de réingénierie de l’Etat du gouvernement libéral qui, selon Fortier (2010 : 42), visait à :
[…] transformer un fonctionnement interne bureaucratique basé sur le suivi des règles et procédures en un mode entrepreneurial, […] à donner davantage de liberté d’action à des gestionnaires imputables à travers des plans de gestion et un ensemble d’outils de gestion de la performance établissant la suprématie managérielle sur la rationalité juridique (Rouillard & Gagnon, 2008).
4Des lois et règlements sur l’administration publique ont ainsi préparé un virage « clientèle » et « populationnel » constituant le cœur de la réforme majeure de la santé et des services sociaux de 2003 ; réforme marquée entre autres par la création des centres de santé et services sociaux (Fleury, 2007). Dans l’étude de Bolduc (2013 : 150) sur l’impact de cette réforme sur les gestionnaires du réseau, un des directeurs interviewés décrit l’un des outils de gestion avec lesquels il doit composer désormais :
Il y a un gros cahier là avec tous les indicateurs, on a plusieurs indicateurs qui relèvent de ma direction entre autres, par exemple, l’intensité de suivi pour un certain type de clientèle, c’est moi qui est responsable d’offrir ces services, donc c’est moi qui est responsable de cet indicateur-là, alors je dois m’assurer d’atteindre la cible. C’est un catalogue que l’on signe en début d’année avec l’Agence, c’est vraiment une entente écrite. (Directeur 8)
5En filigrane de cette réflexion, une préoccupation est centrale : l’augmentation continue des coûts du système de la santé. La question principale est de savoir comment contenir, sinon réduire ces coûts dans le budget de l’Etat tout en continuant à offrir une couverture universelle de qualité de soins de santé (Bégin, 1999). La réforme de la santé de 2003 (loi no 25, loi no 83) s’inscrit, plus globalement, dans le cadre d’un virage néolibéral visant la plus haute productivité et la meilleure qualité des soins et services dispensés à l’ensemble de la population, selon une logique concurrentielle de marché. La gestion et l’organisation du travail axées sur la productivité deviennent la principale voie de résolution des tensions entre le maintien de l’accessibilité générale et la qualité des services (Valette, 2005). Cependant, la recherche de Larivière (2010) sur la restructuration du réseau de la santé et des services sociaux montre que l’accroissement des normes de productivité nuit aussi à l’accessibilité des services à la population :
Pour beaucoup de gestionnaires, l’encadrement se résume au contrôle statistique de la performance pour respecter les ententes de gestion. Cela se traduit aussi par une pression pour voir plus de clients, même s’il en résulte une moindre qualité de l’intervention clinique. Pour le personnel cet accent mis sur la productivité signifie qu’on leur demande de faire plus alors même qu’on leur donne moins de soutien. Ce tournant « quantité versus qualité » reflète le fait que les ententes de gestion ne comportent pas d’objectifs de qualité puisque celle-ci se mesure difficilement. Aussi longtemps que les usagers ne se plaignent pas, la direction du CSSS n’a pas à se soucier directement de cet aspect ; or, les plaintes portent plus sur l’accessibilité ou la qualité relationnelle avec le personnel que sur la qualité des interventions (Larivière, 2010 : 10).
6Un autre répondant de l’étude de Bolduc (2013 : 148) confirme aussi que la haute productivité visant l’optimisation et l’économie des ressources est loin d’être garante de l’accessibilité des services :
C’est sûr que quand on parle des budgets […] on a eu des gros travaux de rationalisation à faire pour arriver en équilibre, on s’est assis tout le monde ensemble, il y avait une volonté de préserver la première ligne mais en même temps, à l’hôpital, on ne peut pas toucher à l’hôpital, ce sont des médecins et des spécialistes, alors la tendance c’était vraiment d’aller voir qu’est-ce qu’on peut couper dans les services dans la communauté, dans la prévention, alors en même temps qu’on avait un discours qui disait qu’il fallait pas toucher à ça, on y allait beaucoup plus facilement que du côté de l’hôpital.
7Aujourd’hui, et malgré les témoignages dissonants de plusieurs gestionnaires et intervenants sociaux, cette approche de gestion publique est présentée comme étant innovante et demeure au centre de la plupart des réformes gouvernementales des pays industrialisés depuis la crise des Etats-providence des années 1980 (Giddens & Blair, 2002).
L’organisation du travail sous la nouvelle gestion publique
8La nouvelle gestion publique transforme radicalement les mécanismes de gestion et de gouvernance des organisations de santé et de services sociaux. Cette réforme maintient la centralisation politique tout en décentralisant la gestion administrative (Rousseau & Cazale, 2007 : 35). Fusionner les structures administratives, réduire les effectifs, mettre en place l’approche-client et la responsabilité populationnelle, gérer et évaluer en fonction de l’atteinte des résultats, améliorer l’efficacité, l’efficience et l’économie des coûts du système pour faire plus avec moins, fournir des services sur la base de la concurrence,29 mettre en place des partenariats public-privé, flexibiliser l’organisation du travail, responsabiliser les employés constituent autant d’éléments du credo des gestionnaires de services publics appelés à « moderniser » l’administration publique. A titre d’exemple, une recherche de Moachon et Bonvin (2013) sur les conséquences du monitoring et des indicateurs de performances sur le travail social en Suisse romande entre 2003 et 2010 illustre ce changement gestionnaire dans le contexte de l’insertion au travail :
Les cantons et les directions des agences locales dont les résultats (de performances) sont inférieurs aux autres sont tenus de justifier ces écarts et, le cas échéant, de prendre des mesures pour s’améliorer. C’est ainsi que les conseillers de ces agences peuvent être appelés à intensifier le suivi des demandeurs d’emploi (augmenter la fréquence des entretiens, des sanctions, etc.) dans l’espoir de les réintégrer plus rapidement sur le marché du travail. Dans ces conditions, leur marge discrétionnaire peut être considérablement réduite (Moachon & Bonvin, 2013 : 207).
9Un des principaux modèles de gestion adopté par les gestionnaires publics demeure la méthode Lean et l’approche du Kaizen au cœur du « toyotisme » (Shimizu, 1999) et son modèle de production en flux tendu (Durand, 2004). Sur le site de l’Association québécoise d’établissements de santé et de services sociaux (AQESSS), on trouve une définition du Lean management que le ministre de l’époque, Yves Bolduc, souhaitait voir s’appliquer dans tous les établissements.30 Sur ce site, on peut lire :
La méthode Toyota, Lean management, la réingénierie des processus, le Six Sigma, PV, Kaisen ou TQM (qualité totale) sont toutes des approches d’amélioration continue qui permettent aux organisations de s’adapter aux conditions changeantes de leur environnement. Ces différentes approches, bien qu’elles proposent chacune une façon spécifique d’intervenir sur le terrain, visent toutes à relever le défi de la flexibilité requise pour donner une réponse rapide aux impératifs de la clientèle, du marché ou d’un demandeur de services. Ces approches s’intéressent toutes aux coûts et aux délais de production d’un bien ou d’un service, visent l’élimination des gaspillages et sollicitent l’innovation et la créativité pour rationaliser et améliorer les processus de production de biens ou de services. Le Lean Management, Lean manufacturing ou encore philosophie minceur sont des approches de production dérivées du mouvement créé par les succès du modèle de production de Toyota. On associe souvent dans la littérature la plus récente l’approche Toyota aux approches Lean qui partagent essentiellement un mode de production de biens et de services au plus juste ou allégée qui se caractérise par son souci de répondre rapidement et d’offrir la meilleure valeur au coût moindre en utilisant les différentes approches d’amélioration continue des processus de travail.31
10L’adoption de cette approche n’a pourtant pas fait l’unanimité au sein même de la fonction publique québécoise. L’un des répondants de l’enquête qualitative de Fortier (2010 : 44) sur les gestionnaires intermédiaires et supérieurs de la fonction publique québécoise s’interrogeait sur l’importance accordée aux processus :
Les opérations, c’est des processus. C’est peut-être la partie la moins publique de la fonction publique. On accorde de plus en plus d’importance à comment on fait les choses, et, à la limite, on perd de vue pourquoi on les fait et pour qui surtout on les fait. […] Alors, je ne trouve pas que la fonction publique a nécessairement évolué vers un plus grand service aux personnes, pas juste une écoute des besoins, aussi aider à vraiment créer un dialogue.
11Et l’auteure de l’étude d’ajouter (Fortier, 2010 : 45) : « Lorsque l’efficience devient une fin en soi, on tend à oublier que celle-ci ne permet en rien de déterminer le niveau de qualité souhaité, lequel doit faire l’objet d’arbitrages et demeure donc un choix de nature politique (Gross Stein, 2002) ».
12Afin de mieux comprendre les nouveaux rapports d’autorité auxquels sont soumis les intervenants sociaux dans les organisations publiques québécoises, il semble pertinent de se pencher davantage sur les fondements théoriques et pratiques de la méthode Lean telle qu’appliquée dans les organisations publiques de santé et de services sociaux québécois. Cette analyse permet de mieux décrire comment la méthode Toyota a contribué à structurer une figure d’autorité dans le domaine de l’intervention sociale au sein des organisations publiques de santé et de services sociaux.
La méthode Toyota : de l’entreprise à l’organisation publique de santé et de services sociaux
13Influencées par la mondialisation économique et le développement des nouvelles technologies de l’information et des communications, des organisations publiques se tournent de plus en plus vers le modèle du flux tendu, aussi appelé méthode Toyota, pour coordonner leurs processus de production de services. Ce modèle a vu le jour dans un contexte socioéconomique d’après-guerre au Japon. Créé par T. Ohno au milieu des années 1950, puis systématisé dans les entreprises de Toyota, le modèle du flux tendu permet de maximiser les bénéfices avec peu de ressources en plus de produire, en petite quantité, une diversité plus grande de produits et de services.
14Le processus de coordination du travail est orienté vers la création d’un mouvement continu (le flux tendu) de production qui, contrairement au modèle de rationalisation de type taylorien, fait circuler l’information et le matériel du « bas » (client, centre opérationnel tel que les équipes d’intervenants sociaux) vers le « haut » (fournisseur, centre de décision). L’organisation qui adopte ce modèle passe ainsi d’une « flexibilité statique » (produisant une diversité retardée) à une « flexibilité dynamique » (en mesure de satisfaire une demande plus hétérogène). Ce changement est notamment permis grâce à l’usage intensif des systèmes informationnels informatisés et à une meilleure maîtrise des apprentissages collectifs de la base (Coriat, 1991).
15La coordination des processus de production de services est assurée par des équipes autonomes constituées d’un nombre restreint d’intervenants sociaux à même de réaliser un large éventail de tâches qu’exige la production qui leur est imputable. La responsabilisation accrue des salariés en équipe constitue l’une des plus importantes influences de ce mode de coordination axé sur l’autonomie des salariés dans l’organisation (Durand, 2004). En effet, d’une part, elle contribue à augmenter la déspécialisation, la polyvalence et la flexibilité des intervenants sociaux, de plus en plus mobilisés par l’exécution de tâches liées à un flux de production de services incessant. D’autre part, elle procure une marge de liberté à l’équipe pour gérer seule le processus de production dont elle est responsable.
16Comme la coordination et la coopération deviennent des éléments essentiels et que le niveau d’interdépendance augmente, les mécanismes de coordination traditionnelle comme l’autorité hiérarchique ou les règles formelles ne suffisent plus (Bernoux, 2009 : 248). D’autres mécanismes par ajustement mutuel se substituent alors à eux pour assurer la gestion des interdépendances.32 Les contraintes changent et portent sur la nécessité d’atteinte des objectifs et d’ajustement des comportements. Elles augmentent d’autant plus que leur nature devient diffuse (augmenter la qualité, satisfaire le client). Ce mode de coordination est également à l’origine d’une grande pression sur l’autonomie professionnelle, notamment à cause de la constitution multidisciplinaire des équipes. A ce propos, une recherche de Giauque et al. (2013 : 146) auprès des cadres médecins et infirmiers du milieu hospitalier suisse romand met en lumière comment :
[…] les objectifs d’efficience qui se trouvent à la base des réformes hospitalières passent principalement par une disciplinarisation des personnels médicaux et infirmiers qui doivent se conformer à des forfaits par actes (Diagnostic Related Groups évoqué en début d’article). Dans une telle configuration, il n’est pas étonnant que les cadres médecins et cadres infirmiers soient particulièrement critiques. […] Ils perçoivent donc des contraintes plus importantes dans leur environnement professionnel que les autres catégories de cadres. Probablement parce que les nouvelles règles du jeu du fonctionnement hospitalier suisse les touchent en priorité.
17Dans le cas des intervenants sociaux, ils doivent, non plus suppléer aux défaillances de l’organisation formelle, mais reconfigurer chaque fois l’organisation des services pour que ceux-ci répondent mieux aux besoins des usagers.
Les soins et gestes qui peuvent être éliminés sans que le patient ne s’en rende compte sont perçus comme du gaspillage (Muda) de ressources. […] Ce sont les gestionnaires qui déterminent ce qui est muda [forme de gaspillage au travail] et ce qui ne l’est pas à l’aide de leur questionnaire préfabriqué. Ils font ensuite la chasse aux activités difficilement mesurables par le patient (présence, empathie, qualité des soins) au profit de critères quantitatifs, tels que le temps de séjour à l’urgence. Cette instrumentalisation des actes que nous pratiquons entraîne l’effacement des enjeux de qualité devant les objectifs de réduction des coûts (Comité STAT, 2012 : 7).
18Moachon et Bonvin (2013 : 213) font état de réalités semblables en Suisse romande, affectant particulièrement les travailleurs sociaux et la dimension relationnelle de leur travail :
L’utilisation des indicateurs de performance pose également problème dans des activités à dominante relationnelle. En effet, des éléments tels que l’écoute, l’accompagnement et le conseil ne sont pas aisément mesurables. L’impact de l’absence de tels éléments n’apparaît que lors des situations de crise, ainsi en vertu du principe selon lequel seul ce qui est mesurable doit être pris en compte, cet impact ne peut être démontré.
19Le même constat est établi au Québec en ce qui concerne un répondant d’une étude sur les gestionnaires intermédiaires d’un programme de prévention en périnatalité et petite enfance (Dessureault, 2011 : 209) :
[…] quand je reçois des papiers de la santé publique qui me disent : là, vous êtes juste à 40 %, et nos patrons ici prennent ça et ils disent : « Bien là, ça ne marche pas tes affaires parce que tu es juste à 40 %, il faut que tu augmentes tes statistiques ». Que je m’en vais dire à une infirmière qui roule comme une folle à tous les jours : « Il faut augmenter nos statistiques ». Ça, ça joue sur le climat de travail, ça joue sur la tension, ça rajoute, puis ça fait à un moment donné comme : « Lâchez-nous avec les statistiques, puis venez voir ce qu’on fait sur le terrain ». En même temps, j’ai de très grandes réserves par rapport aux statistiques, parce que quand tu fais une activité le samedi 15 décembre, puis qu’il y a 50 familles SIPPE qui sont là, qu’on passe de trois heures à huit heures avec eux autres, on a vu 50 familles intensivement pendant 5 heures, ça ne paraît pas nulle part. (Gestionnaire de proximité 5)
20Les formes d’autonomie au travail qui se dégagent du modèle de production Toyota sont pour le moins ambivalentes : elles témoignent, d’un côté, d’une marge de liberté renforcée des acteurs de l’organisation face à l’organisation du travail : moins de hiérarchie, enrichissement et élargissement du contenu du travail, etc. Elles témoignent, d’un autre côté, d’une augmentation des contraintes qui pèsent sur le travail et dont la nature est plus subjective (évaluation de compétence, gestion des comportements, etc.) et plus diffuse (augmenter la qualité, satisfaire le client). De plus, ces contraintes font l’objet de nouveaux types de contrôle (autocontrôle par le groupe et contrôle vertical panoptique) qu’il vaut la peine d’étudier de plus près afin de mieux saisir leur incidence sur les rapports d’autorité au sein des organisations.
Nouveaux dispositifs de contrôle organisationnel
21De manière générale, le contrôle des intervenants sociaux est effectué par l’autocontrôle (par le responsable de projet ou par les pairs) et/ou par des dispositifs de contrôle vertical indirect ou panoptique (tels des programmes informatiques sophistiqués). Revenons sur ces deux formes de contrôle afin de saisir leurs incidences sur les rapports d’autorité en contexte organisationnel.
22D’une part, le mode de coordination par équipe accentue l’autocontrôle en le faisant passer du responsable d’équipe vers les collègues et vers soi-même. Chaque intervenant social, chaque groupe doit se plier à des objectifs qu’il ne définit pas toujours et devant lesquels il est appelé à « se débrouiller ». Ainsi, l’appel à l’autonomie et à l’initiative est-il parfois perçu comme un stress, comme une pression car l’intervenant social est malgré tout invité à jouer selon des règles qu’il ne maîtrise pas.
L’employeur doit mobiliser ses employés pour qu’ils intériorisent les objectifs de l’entreprise et cherchent à les atteindre à tout moment, sans avoir besoin pour cela que l’autorité les rappelle à l’ordre. Ainsi commençons-nous à opérer un auto-contrôle sur notre travail et à surveiller celui des autres. En quelque sorte, nous devenons tous et toutes des petits boss (Comité STAT, 2012 : 5).
Dans une cuisine, deux travailleuses ont été choisies pour être sur un comité de réorganisation. Frustrés par les changements apportés dans les tâches, les travailleuses et travailleurs de la cuisine se réunissent pour en parler. Les deux femmes révèlent alors qu’elles n’avaient aucun pouvoir et ne répondaient qu’à des détails techniques. De graves disputes éclatent entre elles et leurs collègues lorsqu’elles tentent de justifier les nouvelles manières de faire dictées par la boss, ne pouvant renier des changements qu’elles étaient censées avoir aidé à élaborer (Comité STAT, 2012 : 9).
23Et si l’employé ose communiquer publiquement des problèmes qu’il constate dans son milieu de travail, faute d’être entendu à l’interne, la sanction peut être drastique (Nadeau, 2015b) :
En entrevue au Devoir, Régine Laurent donne l’exemple d’une infirmière qui a reçu un avis disciplinaire pour avoir dénoncé publiquement les problèmes d’entretien d’un ascenseur qui a fait une chute, de même qu’une autre qui a été congédiée pour avoir participé à une enquête journalistique. « On ne peut pas avoir une omertà dans le réseau de la santé, c’est malsain. Si je juge comme infirmière que ça n’a pas de bon sens qu’on ne change pas la couche [d’un patient] la nuit, j’ai un devoir de le dire. Pourquoi est-ce qu’on m’empêcherait de parler ? »
24D’autre part, le mode de coordination par équipe ainsi que le développement des nouvelles technologies de l’information et des communications (TIC) favorisent la mise en place de dispositifs de supervision indirecte par l’entremise de programmes informatiques sophistiqués. Cette nouvelle forme de supervision s’appuie sur l’usage des TIC pour une gestion plus performante des équipes. Ces dispositifs prennent la forme de logiciels multifonctions ayant pour objectif de soutenir les équipes dans le déroulement des interventions, de sorte que celles-ci puissent plus facilement améliorer l’efficience des actions posées. Ces logiciels permettent notamment de moderniser la planification et la prise de décision, d’accroître l’appréciation de la qualité des services, de même que d’optimiser les ressources disponibles. Qui plus est, les données statistiques que ces systèmes informatiques fournissent aux gestionnaires favorisent la mise en concurrence des travailleurs et des organisations entre elles. C’est du moins ce que relève l’étude de Moachon et Bonvin (2013) sur la gestion de l’intervention sociale en Suisse romande :
Dans le domaine de l’aide sociale, le canton étudié a mis en œuvre un système de monitoring de l’action des agences locales. Le système informatique qui gère les dossiers des bénéficiaires permet de réaliser des statistiques sur la base desquelles les agences sont comparées entre elles (benchmarking). Ces statistiques permettent aux responsables cantonaux d’exercer des pressions sur les directions des agences locales qui n’atteignent pas les objectifs attendus afin qu’elles répercutent ces pressions sur leur personnel (Moachon & Bonvin, 2013 : 211).
25En ce qui concerne les activités quotidiennes de travail, à l’occasion d’un midi-causerie organisée en 2014 par un syndicat dans un CSSS, des ergothérapeutes, des nutritionnistes, des physiothérapeutes et des travailleuses sociales d’un hôpital nous ont expliqué comment une fenêtre d’avertissement apparaissait sur leur écran chaque fois qu’elles ne remplissaient pas les fiches informatisées de suivi d’usagers, après une période déterminée par le système et non par elles-mêmes en fonction du rythme des patients et de leur propre processus de gestion du travail. Dans le même ordre d’idées, le Comité STAT relate les propos d’une intervenante soulignant que :
Le problème véritable, c’est plutôt notre absence de pouvoir dans ce type de système et les rapports dégradés qu’il impose. Nous sommes dans l’obligation de traiter en série les malades, rapidement, des fois sans discernement, du mieux qu’on le peut avec les moyens qu’on a car nous n’avons aucun contrôle ni sur la vitesse ni sur les objectifs du travail (Comité STAT, 2012 : 6).
26Toutefois, au niveau du travail lui-même, ces logiciels permettraient d’augmenter l’autonomie des intervenants sociaux, bien que ceux-ci soient contraints de développer de nouvelles compétences informatiques (et administratives) afin d’utiliser les différentes fonctions de ces nouveaux outils de travail. Il s’agit maintenant de saisir le sens que prend l’autonomie au travail dans ces nouveaux arrangements organisationnels.
De l’efficacité organisationnelle par l’« autonomie » des intervenants sociaux
27Historiquement, les recherches s’intéressant à l’organisation du travail situent l’autonomie des travailleurs dans les interstices de l’organisation formelle, quelque part entre le travail prescrit et le travail réel (Flocco, 2006). L’autonomie au travail peut se lire soit comme un acte de résistance (d’appropriation et d’affirmation de soi) contre l’ordre de l’organisation,33 soit comme la prise en charge par les salariés, à titre individuel ou collectif, des défaillances de l’organisation formelle, soit comme les deux à la fois. Dans cette perspective, l’autonomie se fonde alors sur ces deux dimensions indissociables, à savoir : « […] la capacité d’un sujet d’agir plus ou moins indépendamment de la contrainte imposée par les règles de l’organisation et la capacité d’un acteur à produire des actions efficaces eu égard aux finalités de cette dernière » (Flocco, 2006 : 84). Notons ici que, déjà en 1998, le sociologue Pierre Bourdieu (1998 : 3) avait alerté la scène internationale sur les transformations gestionnaires de l’entreprise privée en publiant un article dans Le Monde diplomatique décrivant ces nouvelles stratégies :
[…] stratégies de « responsabilisation » tendant à assurer l’auto-exploitation de certains cadres qui, simples salariés sous forte dépendance hiérarchique, sont en même temps tenus pour responsables de leurs ventes, de leurs produits, de leur succursale, de leur magasin, etc., à la façon d’« indépendants » ; exigence de l’« autocontrôle » qui étend l’« implication » des salariés. Selon les techniques du « management participatif », bien au-delà des emplois de cadres. Autant de techniques d’assujettissement rationnel qui, tout en imposant le surinvestissement dans le travail, et pas seulement dans les postes de responsabilités, et le travail dans l’urgence, concourent à affaiblir ou à abolir les repères et les solidarités collectives.
28Avec la remise en cause du mode de coordination inspiré du modèle taylorien, c’est aussi la grille de lecture de l’autonomie fondée sur l’écart entre le travail prescrit et le travail réel qui semble changer (Bélanger et al., 2004). L’autonomie reposerait maintenant davantage – voire uniquement – sur la capacité d’agir efficacement pour le fonctionnement de l’organisation. Différentes critiques de la conception taylorienne de l’efficacité exclusivement fondée sur un mode de rationalisation du travail sont à l’origine d’un nouveau principe d’efficacité, qui s’appuie cette fois sur l’autonomie des salariés. Afin de mieux comprendre ce changement, la sociologie des organisations retient surtout l’influence des critiques humanistes de l’Ecole des relations humaines ainsi que celle des critiques managériales initiées par les travaux japonais de l’ingénieur T. Ohno dans les usines de Toyota. Ces deux sources d’influence sont au cœur de l’avènement et de la dissémination de modèles de gestion horizontale reposant sur des pratiques de coordination plus collectives et plus participatives, telles que l’équipe de gestion de projet. L’équipe constitue d’ailleurs un des lieux importants où semblent se concilier les impératifs de production et d’autonomie, mais aussi où se jouent les enjeux – voire les contradictions – autour de l’autonomie au travail.
29A cet égard, des chercheurs notent des écarts entre la marge de liberté des équipes de gestion de projet et les moyens accordés par des organisations publiques pour que celles-ci puissent réellement atteindre les objectifs prévus. L’équipe est d’autant plus libre que les objectifs sont atteints, mais d’autant plus contrainte lorsqu’ils ne le sont pas. Si elle n’atteint pas les objectifs fixés, son « autonomie » se réduit alors pour faire place à des épreuves de contrôle plus fluide, et surtout plus subjectif que dans l’organisation du travail taylorienne ou bureaucratique (autocontrôle, contrôle par les pairs ou par des dispositifs informatiques de supervision indirecte ou panoptique).
30A titre d’exemple, les recherches de Ravon (2009) sur les groupes d’analyse de pratiques des professionnels de la santé et des services sociaux français illustrent comment l’extension de ces dispositifs, à partir des années 2000, s’inscrit dans un large processus de décentralisation et de rationalisation du travail dans les établissements publics de France. Il observe, entre autres, que les nouveaux groupes constitués ne sont pas mis en place par des professionnels soucieux de réfléchir sur leur pratique comme auparavant, mais plutôt par des gestionnaires, dans le cadre de projets d’élaboration d’une « culture organisationnelle » misant sur la qualité des services. En observant le fonctionnement de ces groupes, Ravon (2009 : 119-120) remarque :
[…] un élargissement de l’ordre du jour34 et des réunions qui se décentralisent des seuls besoins du professionnel pour se tourner vers les besoins organisationnels. […] De telles demandes invitent les groupes à se substituer à la vie de l’établissement et notamment au temps de régulation entre cadres et professionnels. Ainsi, il ne s’agit plus de soutenir le professionnel par une élaboration autour de sa pratique, mais de réguler, voire de prescrire l’activité professionnelle elle-même. Le dispositif collectif d’analyse devient alors un outil de management et de cadrage des compétences (un outil de conduite, de gestion et d’évaluation de l’action) plus qu’un équipement professionnel de reprise de l’expérience.
31Sous ses apparats de dispositif d’appui au travail et de démocratisation de la gestion organisationnelle, les groupes observés par Ravon se transforment en dispositifs de régulation des conduites dans une recherche d’optimisation des services. A première vue, la logique d’appui et de collaboration semble être présentée comme l’équivalent d’une logique instrumentale d’efficacité des services. La confusion semble se situer au niveau des pratiques misant sur la participation et la coopération des professionnels et des cadres dans ces groupes. Cette confusion, voire ce paradoxe, au cœur des pratiques orientées sur le travail en équipe est relevée dans plusieurs autres recherches (Aubert et al., 2007 ; Autès, 1999 ; Bouquet, 2010 ; Dubet, 2002 ; Gaulejac, 2010 ; Ion, 2009 ; Poltier et al., 2004 ; Buscatto et al., 2008 ; Chauvière, 2010 ; Chéronnet & Gadéa, 2009 ; Martuccelli, 2010 ; Soulet, 1997).
32Ainsi, les « zones d’autonomie » aménagées (équipes, groupes de consultation, etc.) s’inscrivent généralement dans un scénario stratégique plus large en matière d’adaptation, de réactivité locale ainsi que de prévention des conflits (Lapointe et al., 2003). Il ne s’agit donc pas d’une autonomie acquise par des luttes sociales, mais d’une autonomie enjointe par de nouvelles normes d’efficacité. Comme l’exprime bien Toulouse (2008 : XII), dans sa préface de l’ouvrage collectif sur le métier de gestionnaire public, qu’il conclut en valorisant l’invention du « nouveau gestionnaire public » :
L’autonomie du gestionnaire est nécessaire dans toutes les situations où il y a de l’incertitude, de l’ambigüité, de l’imprévu ; elle est nécessaire pour fixer l’ordre des priorités et pour juger de la manière à utiliser pour gérer les personnels avec équité, respect et autorité. Une bonne gouvernance nécessite une bonne autonomie institutionnelle ; une bonne gouvernance s’appuie sur l’autonomie des acteurs et celles des gestionnaires. La bonne gouvernance nécessite des acteurs responsables : responsables de leurs choix, de leurs décisions, responsables de l’usage des ressources et responsables des résultats. La responsabilité se comprend en référence à l’autonomie.
33Qu’en est-il de l’autonomie politique des intervenants sociaux si le « projet rationalisateur » des organisations publiques intègre maintenant des « zones d’autonomie » où peuvent s’exprimer leur créativité, leurs savoirs pratiques, leurs expériences, voire leurs critiques ?
34Force est de constater que le contrôle du travail des intervenants sociaux, qu’il soit produit par les pairs ou par des dispositifs de supervision indirecte, prend un visage plus fluide et surtout plus subjectif que dans l’organisation du travail de la bureaucratie professionnelle classique.35 Ainsi : « Cette disciplinarisation a la particularité d’être fondée sur le contrôle dynamique des capacités de coopération, d’apprentissage et d’autonomisation, tout en concernant aussi bien les cadres que les employés » (Metzger, 2012). Faute d’aborder la question de l’autorité comme l’un des rapports de pouvoir possibles en jeu, de telles pratiques de contrôle sont décrites par certains chercheurs comme de la « domination subjective » (Dubet, 2009 ; Boltanski, 2009 ; Courpasson & Golsorkhi, 2009 ; Zarifian, 2009), et ce, notamment parce qu’elles empêchent la « riposte » en s’adressant à tout le monde et à personne à la fois. Par leur biais, les rapports de pouvoir dans l’organisation sortent du domaine de l’opposition dichotomique en évacuant souvent la présence d’une personne en face de soi. A cet égard, des sociologues annoncent la dissolution de l’arène politique au profit de l’« implication contrainte » (Flocco, 2006), de la « servitude volontaire » (Durand, 2004 ; Enriquez, 2007) et de la « soumission librement consentie » (Gaulejac, 2005). C’est le cas lorsqu’il est évoqué que les employés sont libres et maîtres de leurs expériences de travail alors même qu’ils sont mis en situation de ne pas pouvoir accomplir ce projet (Dubet, 2002 : 361). La force de ce paradoxe tient au fait qu’il est à la fois un principe libérateur et un mode de domination, et ce, de manière indissociable (Dubet, 2006). Ainsi, contrainte et autonomie au travail se confondent pour ouvrir la voie à un intervenant social d’autant plus « libre » qu’il serait capable de performer malgré les contraintes imposées (Zarifian, 2009 : 112). L’idée sous-jacente est que l’acteur « contraint » et « opérant » cohabite avec le sujet « libre » et « agissant », sans pour autant que la dialectique qui nourrit leur coexistence s’instaure.36 Les résultats de la recherche de Grenier et Bourque (2014 : 117) sur l’histoire et les effets des réformes des services sociaux et de santé au Québec les conduisent à formuler un commentaire allant dans ce sens :
Il faut voir derrière les réformes l’application graduelle de la nouvelle gestion publique. […] Ce contexte de reddition de compte rend l’exercice du travail social dans ses multiples rôles contraignants. L’espace laissé à l’intervention psychosociale auprès des destinataires de l’aide est réduit, voire même calculé ; rendement oblige avec la reddition de compte. Et plutôt que d’intervenir conformément à leur rôle premier, de soutien, d’accompagnement, de prévention et d’intervention, les intervenantes assument des tâches d’évaluation, de gestion de cas davantage axée à la coordination de services.
35Dans ce rapport paradoxal, la contestation des intervenants sociaux semble plus difficile. Elle est d’autant plus complexe que l’intervenant social est davantage sollicité à participer à la dénonciation des dysfonctionnements en vue d’améliorer le système en intériorisant ses contraintes (Bouquet, 2010 ; Dubet, 2002 ; Gaulejac, 2010 ; Poltier et al., 2004 ; Buscatto et al., 2008 ; Chauvière, 2010 ; Chéronnet & Gadéa, 2009 ; Martuccelli, 2010). Par conséquent, les conflits se posent moins au niveau de l’organisation, en termes de luttes revendicatives, qu’au niveau psychologique, en termes d’insécurité, de souffrance psychique, d’épuisement professionnel, de troubles psychosomatiques, de dépression, etc. (Dejours, 2009 ; Loriol, 2006 ; Larivière et al., 2010). C’est ce qu’illustrent les deux témoignages suivants, tirés de la recherche de Ruel (2016) sur les travailleurs sociaux engagés dans les cadres de gestion visant à l’optimisation des services : « On se dévalorise. Je me dis que je ne suis pas bonne, pas capable. Faut que je travaille chez nous parce que je ne suis pas capable d’arriver. C’est vraiment dangereux pour la santé mentale des employés […]. J’ai dû aller consulter pendant la période d’optimisation parce que c’était difficile pour moi de gérer ça. De satisfaire aux exigences tout en essayant de donner des services de qualité, c’était difficile pour moi de concilier tout ça (Participante 3) » (Ruel, 2016 : 83 et 104). « On n’est pas des robots. A un moment donné, je vais être plus fragile dans ma vie personnelle et cette fragilité va se ressentir malgré moi dans mon travail. Et l’usager va le ressentir. La même chose peut arriver chez un TS qui n’est pas optimisé, oui. Mais le fait d’être optimisé augmente la fragilité des employés et diminue leur tolérance (Participant 11). » (Ruel, 2016 : 100).
36Avant d’aborder les autres réactions possibles des intervenants face à ce rapport d’autorité, il importe d’examiner ce qui caractérise cette forme paradoxale d’autorité. Dans cette perspective, et pour mieux comprendre la place que l’autorité semble occuper dans ces nouvelles formes d’organisation du travail, il semble nécessaire de mieux saisir cette figure pervertie de l’autorité que constitue l’auto-autorité et que tente d’instituer la nouvelle gestion publique. Ce qui nous amènera par la suite à nous intéresser aux conceptions de l’action qui sous-tendent ces rapports de pouvoir.
L’auto-autorité : reconnaître comme devant provenir de soi le commandement de l’autre
37S’appuyant sur les sciences économiques et organisationnelles, les promoteurs du new management s’imposent eux-mêmes comme une autorité en adoptant la figure du scientisme et de l’expert, qui correspond à celle du Maître établie par Kojève. A ce sujet, Boltanski est d’avis que de nouvelles formes de « domination gestionnaire » font disparaître le jugement critique sur lequel repose l’autonomie des acteurs travaillant dans un espace organisationnel tel que le CLSC, par exemple. Comment en arrive-t-il à un tel constat ?
La domination gestionnaire prend appui sur l’argument d’un changement perpétuel, en se réservant toutefois le privilège de l’interpréter et en se donnant par là la possibilité de l’impulser dans une direction favorable au maintien des asymétries et des formes d’exploitation existantes. Ce processus est rendu possible parce que les institutions se fondent sur une forme d’autorité – celle des experts – qui entend se situer au point d’indistinction entre la réalité et le monde. La volonté dont les porte-parole des institutions se font l’expression se donne alors comme n’étant rien d’autre que la volonté du monde dans la représentation modélisée qu’en offrent les experts (Boltanski, 2009 : 203).
38Ces « experts/porte-parole » adoptent souvent un discours reposant à la fois sur des arguments d’efficacité et d’autres arguments de non-choix pour justifier des changements qui n’ont souvent pas d’autre fonction que de réaffirmer la réalité (Courpasson, 1998). La critique semble ici absorbée par les épreuves paradoxales de la « domination par le changement ». Cette dernière maîtrise la critique en l’incorporant. Boltanski donne alors l’exemple des querelles entre expertise et « contre-expertise » – celle-ci est nécessairement dominée puisqu’elle ne peut faire autrement que de se plier aux formats d’épreuves de la réalité imposés par l’expertise. Un tel « régime politico-sémantique » fondé sur l’expertise dissimule ainsi les luttes politiques entre acteurs dans l’espace organisationnel (Boltanski, 2009 : 205). Dans son ouvrage Le public et ses problèmes, John Dewey (2010 : 312) avance que le pouvoir accru que certains experts tendent à s’arroger en évoquant le faible niveau de connaissances des citoyens ordinaires résulte en fait d’une confiscation du savoir et d’un manque de transparence, faisant de leur expertise une « expertocratie ».37
39Par exemple, les recherches ou les expertises présentées comme fondées sur les données probantes dans le domaine des services sociaux et de santé sont utilisées pour justifier le bien-fondé des modes d’organisation ou des programmes d’intervention, bloquant ainsi l’éventuelle critique pouvant mener à d’autres façons de voir les choses. On utilise les données probantes comme s’il s’agissait de preuves, ce qui n’est pas le cas. « Les données probantes ne constituent pas une preuve. La preuve est quelque chose que l’on obtient par raisonnement déductif ou logique ; tous les hommes sont mortels, Socrate est un homme, donc Socrate est mortel. Si la prémisse est vraie, logiquement, la conclusion ne peut pas être fausse » (Weinstock, 2010 : 1). On ne peut pas faire le même raisonnement avec la délinquance ou les comportements qualifiés d’« antisociaux » par exemple, étant donné la relativité des normativités qui se disputent la définition même du phénomène, de ses causes et des pratiques associées.
40Nous devons plutôt considérer ces données probantes comme des hypothèses probabilistes, obtenues après avoir établi des corrélations et non des vérités indépendantes des choix théoriques, choix qui conditionnent toujours l’interprétation des faits. C’est ce que nous confirme ce philosophe, qui poursuit en rappelant qu’une corrélation n’est pas une cause, mais une probabilité relative à l’existence d’une affirmation causale elle-même influencée par le choix du regard théorique, offrant un cadre d’interprétation toujours limité du réel. Si c’est à partir de corrélations qu’il est possible de produire des données probantes, celles-ci ne peuvent être que probabilistes : « Les données probantes ne produisent donc pas de preuves, pas de certitudes, mais génèrent de la conviction, de la confiance, des connaissances probabilistes : “Ceci est probablement vrai, compte tenu des données disponibles.” » (Weinstock, 2008 : 1).38
41Mais rappelons-nous, faire autorité c’est faire croire. En effet, ce qui se joue ici sur le plan de l’autorité, c’est le renforcement de la croyance dans le savoir présenté comme ne relevant pas d’une croyance, mais de la vérité objective du réel devant laquelle nous n’avons qu’à nous soumettre. Rocco et Ravit (2013 : 93) évoquent l’idée d’une « croyance paradoxale » favorisant l’assujettissement :
[…] l’appropriation du discours scientifique par les modèles gestionnaires fait courir le risque d’une mise en position paradoxale des mouvements de croyance. La « scientification » des logiques gestionnaires cherche à réduire la place de la subjectivité et de ses productions, dans les rouages institutionnels, en la reléguant au rang de croyance irrationnelle et désorganisante. Mais surtout, cette « scientification » pousse à faire croire qu’il n’y a plus rien à croire. La notion de « vérité scientifique » forme alors une croyance paradoxale, une croyance qui exclut la croyance, venant verrouiller le débat entre démarche scientifique et croyance intime. La persuasion et la manipulation viennent clôturer ce débat entre croyance et savoir, ouvrant la voie à l’assujettissement. Seule une croyance qui se sait croyance peut échapper aux logiques aliénantes du « faire-croire ».
42Nous faisons l’hypothèse qu’il s’agit là d’une des principales formes de légitimité de l’auto-autorité au sein des organisations, qu’elles soient publiques ou communautaires.
43Prenons l’exemple de la mobilisation des acteurs publics et communautaires menée par la Direction de la santé publique de Montréal autour des actions visant à favoriser la maturité scolaire. A la suite de l’enquête sur la maturité scolaire financée par la Fondation Lucie et André Chagnon, mais dirigée par la santé publique, les chercheurs ont présenté les résultats à trois cents personnes des milieux de l’intervention sociale et de la santé publique, lors du sommet régional tenu à Montréal en 2009. Cette enquête (DSP et ASSSM, 2008) avait été réalisée en 2006 auprès de l’ensemble des enfants de maternelle des écoles publiques de Montréal (dix mille cinq cent treize enfants). Les dimensions retenues à l’étude furent l’objet d’un questionnaire de cent trois items mesurant cinq domaines de maturité scolaire : 1. La maturité affective ; 2. La compétence sociale ; 3. Le développement cognitif et langagier ; 4. Les habilités de communication et connaissances générales ; 5. La santé physique et le bien-être. Dans l’espace public, on qualifia d’alarmants ces résultats, présentés selon les disparités géographiques montréalaises, révélant qu’un enfant sur trois présentait une vulnérabilité dans au moins une des dimensions de son développement. Relevons que les présupposés théoriques de l’étude sont fondés sur des théories comportementalistes, auxquelles se réfèrent les sociétés de gestion de la Fondation Lucie et André Chagnon.39 Le but de ce sommet était de mobiliser les organisations dans le sens d’une prévention précoce de l’échec scolaire à l’aide notamment d’une stratégie de marketing social.
44Afin de saisir comment un rapport d’auto-autorité peut s’instaurer dans ce contexte, décrivons la mise en scène qui a succédé à la présentation des résultats de recherche ayant servi à définir le problème : on présenta au public un enfant d’environ six-sept ans, à qui l’on apporta un banc pour le hausser jusqu’au micro et qui s’adressa aux gens en les remerciant du travail accompli durant cette journée. Inutile de commenter l’effet symbolique, générant les applaudissements, que cet « enfant générique » put avoir sur l’assistance en tentant de mobiliser psychiquement l’intérêt des participants autour d’un objet commun : « le bien-être de l’enfant », tout en renvoyant chacun des participants à ses propres rapports familialistes. Par la suite, on demanda à chacune des tables de l’assistance à qui l’on avait déjà assigné un aspect spécifique du problème à traiter de proposer des moyens et des activités permettant d’intervenir de façon préventive sur le problème.
45Parallèlement, de jeunes parents ciblés à risque dans les programmes de la santé publique et soutenus par une association communautaire (le Bureau de consultation jeunesse) avaient émis le désir de participer au sommet pour exprimer leurs critiques sur la façon de les considérer, statistiquement, comme potentiellement défaillants. Les organisateurs leur répondirent que quinze places avaient été réservées à des jeunes parents désignés par les organisations déjà engagées dans des programmes de la santé publique. Lors de l’évènement, ces jeunes manifestèrent devant le lieu du sommet en distribuant aux personnes inscrites un feuillet exprimant leurs doléances. Pendant le sommet, une jeune femme put exprimer publiquement leur point de vue collectif grâce à un participant qui lui avait donné accès à un micro jusque-là resté sous le contrôle des organisateurs. Des applaudissements suivirent cette allocution, montrant ainsi une certaine fragilité du consensus apparent. Notons que, en guise de clôture de l’évènement, les délégués des organisations, en concertation avec la santé publique, furent convoqués sur scène pour signer une déclaration solennelle par laquelle ils s’engageaient à « poursuivre leur collaboration afin d’offrir à chaque enfant montréalais de zéro à cinq ans ainsi qu’à leurs parents, un environnement qui assure le développement de leur plein potentiel » (Direction de la santé publique, 2010 : 15). Même s’il a circulé après l’évènement, un guide avait déjà été produit avant la tenue du sommet, faisant état des programmes reconnus par la communauté scientifique internationale (lire : fondés sur des données probantes) pour soutenir la réflexion sur l’intervention préventive en matière de maturité scolaire. Replacé dans le contexte sociopolitique actuel, lesquels, des intervenants ou des scientifiques, bénéficieront-ils de la crédibilité et de la légitimité auprès de la santé publique pour faire valoir leur point de vue ? Par-delà les volontés de consensus et les pratiques de consultation et de concertation affichées, un rapport de forces se mesure et se pondère.
46Dans un guide consacré aux organismes membres de la Commission nationale des parents francophones (Ottawa, Ontario) désirant élaborer un plan d’action en développement de la petite enfance, il est spécifié que, sans être directif, on leur conseille fortement d’indiquer dans leur demande de subvention que leur projet s’appuie sur des données probantes : « Compte tenu du contexte économique actuel, ces arguments ont du poids. Nous avons aussi donné des références qui pourraient être utiles quant aux meilleures pratiques pour chacun des éléments du nouveau cadre conceptuel » (CNPF, 2009 : 27). Pour occulter le rapport d’autorité qui s’immisce dans ce type de rapport, on dit vouloir soutenir les initiatives du milieu en demandant aux intervenants de travailler sur eux-mêmes pour se responsabiliser face à l’autorité des bailleurs de fonds.
47Du côté de la Suisse, la formalisation de l’intervention sociale se voit désormais soumise à la certification, à l’image du secteur médical :
La volonté d’amélioration continue de la qualité passe par une double démarche : l’octroi de certifications reconnues (ISO ou autres) et la rédaction de protocoles d’intervention visant à établir des procédures standards pour tous les usagers. Nombre de prestataires associatifs et privés ont ainsi accompli les démarches nécessaires à l’obtention d’une certification qualité. Inspirés du milieu médical et directement liés à la perspective des pratiques fondées sur les données probantes (evidence-based practices), les protocoles d’intervention se diffusent désormais dans le domaine social (Couturier & Carrier, 2004 ; Moachon & Bonvin, 2013 : 208).
48Utiliser un savoir scientifique comme une certitude symbolique crée l’illusion d’éradiquer le doute (Mijolla Mellor, 2013) et rassure ainsi les membres de l’organisation sur les choix à faire pour orienter l’action. C’est que l’on appelle le « scientisme ». Cet acte de foi dans le savoir scientiste a comme effet de nous débarrasser de « […] l’effort de construire soi-même du sens toujours incertain, de se poser des questions. Il énonce, sa parole a été révélée une fois pour toutes, le doute n’existe pas, le sens est un déjà-là » (Barus-Michel, 2013 : 132). Et comme le souligne le philosophe Agamben (2013 : 48-49) dans un opuscule traitant du concept de « commandement », ce type d’autorité ne s’exprime pas « […] sous la forme claire d’un impératif, mais sous celle, plus insidieuse, du conseil, de l’invite, de l’avertissement donnés au nom de la sécurité, de sorte que l’obéissance à un ordre prend la forme d’une coopération et, souvent, celle d’un commandement donné à soi-même ».40 Ne percevant pas les « signes vitaux » du comportement autoritaire dans les invites des gestionnaires à « […] exercer son libre arbitre, sa réflexion et sa créativité pour remplir les objectifs qui lui sont fixés » (Gaulejac, 2011 : 261), l’intervenant accepte de croire qu’il y a là une occasion de se réaliser professionnellement et de faire reconnaître ses compétences.41 D’autant plus que le projet d’actions ne comporte pas de risque sur le plan de l’analyse des situations et des solutions déjà validée par « la science ». Pour Agamben (2013 : 58), l’auto-autorité se traduirait par la formule suivante : « Je me donne l’ordre d’obéir. » Il s’agit bel et bien de reconnaître comme devant provenir de soi le commandement de l’autre. C’est pourquoi on peut parler de forme pervertie de l’autorité, c’est-à-dire que le rapport d’autorité s’inscrit dans le renversement du rapport d’aliénation au sein même d’une injonction à l’auto-détermination, étant donné que « […] le rôle du dominant, jusqu’alors tenu par un personnage extérieur, se trouve maintenant, avec “l’auto-autorité”, devoir être tenu par le sujet lui-même » (Mendel, 2002 : 230). Et par voie de conséquence, l’intervenant devient aussi responsable de ses échecs. « S’il n’arrive pas à répondre aux exigences de l’entreprise, il ne peut s’en prendre qu’à lui-même » (Gaulejac, 2011 : 261). Dans les termes de Foucault, l’auto-autorité serait une forme de gouvernementalité, c’est-à-dire un ensemble de techniques et de tactiques visant à influencer la « gouverne de soi » des intervenants sociaux, qui permet « […] la rencontre entre les techniques de domination exercées par les autres et les techniques de soi » (Foucault, 2001 : 1033).42
49Face aux données probantes présentées par les experts, l’individu doit accueillir ces connaissances comme nécessairement utiles à son travail et s’adapter aux réalités décrites scientifiquement comme on s’adapte à la loi de la gravité.
Cette autorité fait croire, par la seule mise en scène d’un savoir supposé, que ce qu’elle demande est normal et même bien. La croyance apparaît alors comme un abandon de l’autonomie de la pensée qui peut plier le sujet à l’autorité jusqu’à lui faire franchir les interdits les plus forts. (On a vu dans les travaux de Milgram l’illustration expérimentale de l’asservissement à une idéologie féroce dont rares seraient ceux qui y échapperaient) (Barus-Michel, 2013 : 133).
50Aubert et Gaulejac (2007) ont même inventé le terme « managinaire » pour rendre compte des aspects symboliques du processus managérial visant à obtenir l’adhésion de l’individu aux valeurs sociales de l’entreprise et à canaliser son énergie psychique pour susciter de l’intérieur la fusion de l’individu avec l’entreprise.43 Sans aborder directement les questions d’autorité, Gaulejac (2006 : 204) perçoit bien dans cette « soumission librement consentie » quelque chose comme une double aliénation qui nous amène à réfléchir sur les transformations que connaissent les figures d’autorité aujourd’hui :
C’est un pouvoir que l’on exerce et que l’on subit en permanence sans que le manager puisse clairement distinguer la différence. On pourrait évoquer à ce propos une aliénation dans la mesure où l’individu est gouverné de l’intérieur par des forces étrangères à lui-même. Mais le terme ne permet pas de rendre compte du paradoxe selon lequel chaque manager est invité à cultiver son autonomie, sa liberté, sa créativité pour mieux exercer un pouvoir qui renforce sa dépendance, sa soumission et son conformisme. S’il y a aliénation, il y a également exaltation de la subjectivité. On pourrait sans doute évoquer ici une « aliénation à la puissance deux » puisque c’est le sujet lui-même qui en devient le principal moteur. C’est un pouvoir difficile à contester, d’une part, parce qu’il opère dans l’intériorité, ce qui conduit à se contester soi-même […].
51Notons que cette mobilisation de la subjectivité de l’individu pour qu’il se responsabilise lui-même face à son pouvoir d’agir correspondrait au régime d’autonomie qui tend à s’imposer dans nos sociétés. Castel (2012) avance que, dans nos sociétés, il est demandé à l’individu d’assumer lui-même les responsabilités qui l’accompagnent, jusqu’à en assumer les conséquences et les conséquences des conséquences. Selon cet auteur, l’individualisme est une forme sociale imposée à chacun ; ce n’est pas l’individu qui fait la société. Ce serait plutôt l’illusion constitutive de la société des individus que de croire que le gouvernement de soi, de l’individu, fabrique la société :
Nul ne conçoit jamais spontanément que l’être-individu est une forme sociale – sans qu’il soit pour autant stupide ni aveugle, car c’est précisément cela, appartenir à la « société des individus » : s’attribuer, en valeur, le statut d’un agent créateur de la société… laquelle, en fait, vous socialise en tant qu’individu-qui-croit-s’autoproduire. Cette forme nouvelle, c’est l’autonomie-condition. L’autonomie-aspiration donnait le premier rôle à la culpabilité, mais plus l’autonomie-condition (Castel, 2012 : 355-356).
52Selon Castel, personne ne peut vouloir, de nos jours, autre chose que l’autonomie. C’est elle qui fait le social et le rend performant, car nous comptons sur celle des autres pour nous accomplir nous-mêmes. Il fait ainsi écho à Ehrenberg (2010) en qualifiant le régime d’autonomie dans lequel nous serions actuellement d’« autonomie-condition » (condition immanente de la dignité), par opposition à l’autonomie-aspiration qui sollicitait autrefois chacun d’entre nous à étaler dans le temps le processus d’acquisition d’une autonomie en développement. L’autonomie-condition exige plutôt cet accomplissement de soi ici et maintenant. Il s’agit d’un rapport à soi-même particulier où l’autonomisation a de fortes chances d’être un rapport de soumission volontaire, donc dans un rapport d’autorité (soumission volontaire) ou de domination (soumission involontaire) à l’injonction de « s’émanciper ». Un paradoxe à considérer lorsqu’il s’agit de théoriser l’empowerment, aussi bien du point de vue des destinataires de l’intervention que de celui des intervenants.
53L’emprise de la nouvelle gestion publique en contraint plus d’un à choisir de se conformer pour être en mesure de répondre aux attentes institutionnelles. Par exemple, les deux extraits suivants de l’étude de Ruel (2016) sur les significations que donnent les travailleurs sociaux aux mesures d’optimisation des services de soutien à domicile illustrent bien ce type de positionnement : « Là, c’est assez ! J’accepte ou je m’en vais. Je suis un employé. Je suis là pour faire ce qu’on me dit de faire. A un moment donné, quand ça fait deux mois, trois mois que tu argumentes… Fais ce qu’on te demande et si tu n’es pas vraiment bien, peut-être que tu peux aller voir ailleurs (Participant 11) » (Ruel, 2016 : 106). « Ça ne veut pas dire qu’on va les atteindre tout le temps, les exigences, mais on doit s’en rapprocher. Je peux me dire, par exemple, qu’aujourd’hui, j’ai fait trois interventions sur quatre. Ma journée est finie, j’ai fait ce que j’avais à faire et je suis satisfait de ma performance (Participant 9) » (Ruel, 2016 : 70).
54Se sentir responsable est devenu un impératif et cela crée de la honte si nous échouons. Dans ces conditions, comment arrive-t-on à cerner réellement ce que les gens désirent par et pour eux-mêmes ? Et sur le plan de la gestion de l’intervention sociale, comment s’assurer que l’injonction à l’autonomie dans un processus d’empowerment ne reproduise pas l’auto-autorité ? Des contraintes sont de plus en plus intériorisées pour considérer la responsabilisation de soi comme étant normale ou « libératrice » comme le spécifie Hache (2007 : 53) en faisant référence à la dépendance de l’aide de l’Etat :
La notion de responsabilité servirait donc à intérioriser et à individualiser, de manière « classique », la situation « sociale » des individus, mais serait cette fois-ci accompagnée d’une connotation positive empruntée à la notion d’empowerment qui signe la spécficité de son usage néolibéral. La responsabilité morale participerait à l’élaboration d’un nouvel art néolibéral de gouverner sous une forme inédite de « responsabilisation libératrice » (empowerment).
55Cette privatisation individuelle de la responsabilité ne prendrait pas en compte les personnes qui n’ont pas les moyens psychologiques ou financiers d’être responsables de soi. Ainsi : « Etre autonome et heureux, c’est en somme parvenir à autoréguler sa propre autorégulation pour le mieux, c’est-à-dire en fonction des attentes elles-mêmes autorégulées d’autrui » (Castel, 2012 : 458). Dans cette perspective, l’impuissance deviendrait-elle une pathologie, un handicap ? Cette hypothèse structurelle de la socialisation contemporaine à l’autonomie concerne l’ensemble de la normativité sociale ambiante, et ce, malgré les efforts répétés des critiques d’un empowerment de responsabilisation.
56L’extrait suivant, tiré du manifeste du Comité STAT, montre plus concrètement comment l’auto-autorité s’exerce au sein du réseau de la santé et des services sociaux (Comité STAT, 2012 : 9) :
Les travailleuses et travailleurs sont appelés à s’engager individuellement dans la quête de la qualité absolue, ce qui équivaut à intérioriser les objectifs de l’entreprise et à tenter de les atteindre à tout moment dans le travail. Pour créer cet état d’esprit, l’employeur mobilise les employés par l’utilisation des outils du Kaizen : réunions d’équipe ou focus group, comptes-rendus de situations où il y a eu des délais, etc. On nous invite à pointer les problèmes et à proposer des solutions. Cependant, on sent rapidement que notre volonté est instrumentalisée : les propositions ne sont retenues que si elles atteignent les objectifs comptables de la satisfaction du client. […] Nous avons beau vouloir participer sincèrement à l’amélioration des services, notre parole n’est pas sollicitée pour fixer les objectifs ou innover, mais seulement pour modifier et standardiser les méthodes actuelles. Nous nous retrouvons essentiellement à contribuer par nos propositions à l’intensification de notre propre travail et celui de nos collègues, que l’on nous invite de plus insidieusement à surveiller au nom de la réussite du système de santé. On nous responsabilise individuellement en cas d’échec et ironiquement, les accusations de paresse se multiplient entre nous alors même que le travail s’intensifie. Et puisque nous sommes engagés dans la course perpétuelle du progrès, aucun retour en arrière ne semble possible.
57Souvenons-nous que l’hypothèse sociopsychanalytique de Mendel nous amène à comprendre le phénomène d’autorité comme une dépendance psychofamiliale envers diverses figures historiques (par exemple, le Père). A notre insu, l’autorité prolongerait socialement l’enfance dans le monde adulte, régulant ainsi l’angoisse d’abandon (Mendel, 2002 : 71). Avec l’auto-autorité que la nouvelle gestion publique induit, un déplacement de l’autorité traditionnelle du Père (même affaiblie aujourd’hui) – qui régule selon des règles claires et strictes les attentes de comportement en échange d’une promesse de protection – se ferait vers celle plus archaïque44 de la « maison-mère » (Mendel, 2002 : 231), c’est-à-dire de l’entité organisationnelle, aux normes démesurées pressant l’individu à fusionner ses propres désirs avec les prérogatives institutionnelles (à l’image de la fusion maternelle) tout en étant soumis à l’urgence et menacé de chômage (angoisse d’abandon). En l’absence de la figure du Père, la limite des attentes de cette figure d’autorité que serait devenue l’organisation (ou l’entreprise) envers les individus est toujours déplacée, favorisant ainsi les désarrois et les pathologies dépressives du travail que nous connaissons aujourd’hui, concernant les individus qui tentent de répondre à ces attentes impossibles : « Pour dire les choses en une phrase : le sujet, tout en se livrant corps et âme à son entreprise, doit ouvrir toujours plus largement en lui, dans sa personnalité profonde, les vannes de l’archaïsme » (Mendel, 2002 : 231).
58C’est en ce sens que l’auto-autorité pourrait bien devenir une cinquième phase historique de l’autorité (suivant celle du paternalisme), mise en évidence par la logique gestionnaire de la nouvelle gestion publique qui en constituerait un cas exemplaire. En déplaçant la source de légitimité de l’auto-autorité au cœur même de la mission institutionnelle, la conflictualité entre autorité et démocratie devient très difficile car la figure d’autorité se rend en quelque sorte omniprésente ou intégrée « dans les murs de l’organisation ». En effet, si les gestionnaires se présentent comme de simples intermédiaires transmettant les orientations institutionnelles « venues d’en haut », comment lutter contre un patron qui n’existe pas concrètement, le « personnage institutionnel » ayant pris le relais ? En fait, on le fait croire, car il y a bel et bien des personnes qui prennent des décisions au sein de conseils d’administration. Dans l’auto-autorité, cette lutte se voit déplacée au sein même de l’individu, lequel doit constamment se demander s’il répond bien aux attentes de l’institution tout en s’assurant de bien répondre aux siennes également. Mais comment départager ses propres intérêts de ceux de l’institution lorsque les actes professionnels sont surveillés, minutés, évalués en fonction de critères quantitatifs établis par l’institution elle-même ? Avec qui pouvez-vous négocier des ajustements nécessaires si l’organisation du travail fonctionne comme une « grosse machine programmée » qui a besoin de vous pour exister ?45
59Afin d’imaginer une autre façon d’engager des rapports de travail dans une organisation que ceux qui sont mobilisés actuellement, examinons la conception de l’action ou de « projet d’action » sous-jacente à la nouvelle gestion publique en la confrontant avec le concept d’« acte » tel que théorisé par Gérard Mendel (1998).
Notes de bas de page
28 Pensons ici aux théories du capital humain, à celles des choix publics, à celle des coûts de transaction qui voient l’individu « […] comme un être rationnel cherchant à maximiser ses intérêts personnels par un comportement opportuniste, stimulé par la compétition et l’appât du gain, lesquels deviennent des sources de performance et d’innovation » (Fortier, 2010 : 37). Bref, il s’agit d’interpréter le monde social à l’aide des catégories de la gestion d’entreprise privée.
29 Grenier et Bourque (2016 : 10) affirment à ce sujet que « l’utilisation de la mise en concurrence entre les établissements publics (ex. : les hôpitaux) » fait partie intégrante des fondements de la nouvelle gestion publique.
30 Notons que plus récemment, en 2015, le ministre de la Santé et des services sociaux qui a succédé à M. Bolduc, M. Gaétan Barrette, a poursuivi de façon radicale cette approche avec sa nouvelle réforme du réseau de la santé et des services sociaux.
31 www.aqesss.qc.ca/1842/Methode_Lean_%28Approche_Toyota%29.aqesss (consulté le 17 mars 2015). Notons que l’association québécoise d’établissements de santé et de services sociaux (AQESSS) a cessé ses activités le 31 mars 2015.
32 Ces mécanismes sont aussi au cœur du modèle d’organisation « adhocratique » développé par Mintzberg (1982). Pour résumer, selon Mintzberg (1982 : 385) : […] la composante administrative d’une adhocratie apparaît comme une masse organique de cadres hiérarchiques et d’experts fonctionnels qui travaillent ensemble sur des projets ad hoc sur la base de relations changeant constamment.
33 Il s’agit de la part que les salariés parviennent à soustraire à la volonté rationalisatrice de l’organisation, autrement dit la part du social qui parvient à ne pas subir l’emprise de la rationalité économique des gestionnaires. Ce point de vue est très répandu en sociologie du travail (Ughetto, 2006).
34 Par exemple, Ravon (2009) constate les éléments suivants dans l’ordre du jour d’une rencontre d’un de ces groupes : développer une approche partagée par l’équipe pour des problèmes rencontrés dans les interventions individuelles dans tel dossier ; analyser les situations d’intervention les plus problématiques ; analyser les limites des partenariats externes ; s’approprier la nouvelle loi des services sociaux ; développer un programme d’aide à l’élaboration de projet éducatif avec les familles ; évaluer la qualité des services rendus.
35 A ce jour, notre compréhension des bureaucraties professionnelles s’appuie sur l’analyse qu’en fait Mintzberg (1982), qui identifie le centre opérationnel comme leur partie clé. L’autonomie conférée aux professionnels porte sur les décisions d’ordre clinique, mais elle s’exprime aussi par le contrôle collectif qu’ils exercent sur les décisions administratives qui les affectent. Ainsi, la gestion des organisations professionnelles serait caractérisée par un système d’influence mutuelle entre les dirigeants et les professionnels, lequel place les dirigeants dans un rôle de support ou de gardien de l’organisation.
36 Pour éclairer cette situation, Zarifian (2003) rappelle à juste titre que, déjà à son époque, Spinoza postulait que celui qui croit être libre de toute détermination s’illusionne et devient alors un jouet aux mains de ceux qui créent les circonstances de cette illusion. Dès lors, l’individu agit en vertu d’une raison qui ne lui appartient pas.
37 L’expertocratie est une forme de gouvernement par les experts dont le modèle est paternaliste. Selon Neschke-Hentschke (2005 : 231), seul l’expert disposerait de « […] vérités pratiques nécessaires à la gestion ordonnée de la cité ».
38 Ajoutons que « la » science n’existe pas en soi, mais que « des » sciences sont en concurrence sur le marché de la gestion du social. A ce titre, Paillé (2012) a repéré quatre grands types d’épistémologie : l’épistémologie du sens, de l’action et celles fondées sur la critique ou du contrôle. Ces épistémologies ne produisent pas des savoirs bénéficiant de la même légitimité normative. Celle qui est fondée sur le contrôle (scientisme positiviste) est celle qui produit les données probantes et reçoit actuellement un accueil international très favorable auprès des gestionnaires de l’intervention sociale et de la santé publique.
39 Il s’agit des théories issues de l’épistémologie du contrôle, nourrie par un mode positiviste de production des connaissances. Il importe de savoir que le positivisme ne s’intéresse qu’aux faits observables et exclut d’emblée des dimensions déterminantes de la vie sociale telles que les valeurs, les normes, les rapports d’autorité, les imaginaires sociaux et surtout les dissensus à propos des représentations du comportement déviant et des orientations politiques pouvant en favoriser ou en décourager l’adoption.
40 L’autorité ne se définit pas seulement par la capacité de se faire obéir, mais aussi par « la capacité du commandement » (Agamben, 2013 : 21).
41 Rappelons ici que « La croyance en un sens qui serait hors de soi est un besoin au même titre que celui d’avoir sa place dans le monde, d’y être reconnu, aimé et abrité, comme dans une famille. […] La croyance en un sens, une finalité possible, donne la force de persévérer (“j’y crois, sans ça je ne sais pas ce que je ferais…”), donne un but, une raison de vivre » (Barus-Michel, 2013 : 130)
42 Précisons, toutefois, que Foucault approfondit parallèlement ses réflexions sur la dimension productive du pouvoir. Le sujet ne serait donc pas démuni devant l’ampleur de la gourvernementalisation. Il y a pouvoir, il y a production et il y a donc possibilité de résistance et de création du gouvernement de soi.
43 A tire d’exemple, la logique sur laquelle repose la « mobilisation du personnel » selon la politique-cadre de gestion des ressources humaines du gouvernement québécois part du principe que : « Les personnes se mobilisent lorsqu’elles adhèrent à une finalité qu’elles comprennent. C’est pourquoi la communication organisationnelle joue un rôle de premier plan dans le développement d’une meilleure compréhension de l’organisation, qu’il s’agisse de la mission, des valeurs et des objectifs de performance à atteindre et des contributions attendues de chacun. Pour autant qu’elle soit portée par le plus haut niveau d’autorité des organisations, elle favorise le développement d’une culture organisationnelle forte et d’un sentiment d’appartenance et de fierté à l’égard du rôle de la fonction publique » (Québec, 2013 : 30).
44 L’archaïsme renvoie à l’élaboration d’origine des processus profonds associés aux mécanismes de défense.
45 A l’occasion d’une midi-causerie organisé par un syndicat dans un CSSS, une travailleuse sociale nous a signalé qu’elle pouvait négocier avec une spécialiste en activités cliniques non pas les conditions de l’organisation du travail elles-mêmes, mais plutôt la fréquence de ses interventions auprès d’un client en fonction de critères de performance qui, sans cette négociation, obligeraient l’intervenante à fermer le dossier. Une des astuces que les gestionnaires intermédiaires proposent est de fermer le dossier pour le rouvrir tout de suite après car le financement des programmes est calculé selon le nombre de situations-clients traitées (entendre : de dossiers ouverts, même s’il s’agit du même client).
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