Chapitre premier. Privatiser le service public avec autorité
p. 25-32
Texte intégral
1Au Québec, depuis 2014, un raz-de-marée de coupures budgétaires a frappé en même temps les organismes communautaires,8 l’éducation, les services sociaux, l’aide sociale et les centres de la petite enfance au nom des mesures d’austérité, mesures par ailleurs contestées quant à leur nécessité. A l’instar d’autres pays industrialisés, c’est aussi au nom de l’efficacité, de l’utilisation optimale des ressources humaines, qu’on assiste au Québec à une transformation des services publics à deux niveaux. Par exemple, selon la Politique-cadre de gestion des ressources humaines publiée en 2013 par le gouvernement du Québec, « l’efficacité et l’efficience de la prestation de services » fait partie des défis que la fonction publique doit relever, de concert avec « le maintien et le développement de l’expertise de la fonction publique » et « la flexibilité dans les façons de faire » (Québec, 2013 : 7). Ainsi, d’une part, tous les services publics sont progressivement restructurés à la lumière des principes de la nouvelle gestion publique, dont les normes reposent sur celles de l’entreprenariat privé.9 D’autre part, les coupures budgétaires ont pour effet de vider tranquillement le réseau public de plusieurs de ses ressources, ou alors celles-ci sont carrément privatisées, comme l’a été la dentisterie dans les années 1980 et le sera bientôt la médecine familiale (Nadeau, 2015 : B3) : « Les médecins sont plus nombreux que jamais cette année à se désaffilier de l’assurance-maladie du Québec (RAMQ) pour aller pratiquer au privé. » Depuis la toute dernière réforme du système de santé et de services sociaux de 2015, menée par le ministre et médecin Gaétan Barrette, il semble que cette tendance s’accélère en direction d’un système de santé à l’américaine, selon le président de l’Association des jeunes médecins du Québec (Nadeau, 2015 : B3). Pour le président de cette association, le gouvernement provincial québécois ne peut pas le faire ouvertement, étant donné la législature du gouvernement fédéral :
Si le gouvernement du Québec privatise la médecine familiale complètement et en toute transparence, il perd ses subventions du Canada [en vertu de la loi canadienne sur la Santé]. Il ne peut pas faire ça. Ça se fait donc à petit feu, sans trop le dire, d’une manière très fermée, opaque, comme ça se fait depuis quinze ans. Et ce que nous disons, c’est que le mouvement va s’accélérer avec la présence du ministre Barrette et ses idées d’imposer des quotas, de mettre une limite de temps par patient, etc.
2Rappelons que le ministre de la Santé et des services sociaux a réussi à faire adopter sa réforme en réussissant à « […] bulldozer toute forme de critique à sa réforme du réseau de la santé en forçant l’adoption du projet de loi 10 par bâillon, dénoncent les partis d’opposition » (Boivin, 2015 : 10). Cette manière de gouverner a été considérée par les syndicats de travailleurs de la santé et des services sociaux comme une attaque à la démocratie. Dans une lettre ouverte, un professeur de philosophie en sciences politiques parle même de « dérive autoritaire » :10
En agissant de manière à ce que la médecine généraliste devienne privée, le gouvernement libéral procède à une dérive autoritaire. […] c’est le constat établi par des experts autant dans le privé que dans le public : les acteurs du milieu ont cette impression partagée que Québec a un « plan non dit », soit celui de rendre la médecine de première ligne payante en procédant « à petit feu, sans trop le dire ». Il s’agit là d’une rupture de contrat fondamentale. Le propre des régimes démocratiques modernes est de reposer sur ce que l’on peut qualifier de « contrat social » (Lessard, 2015).
3Comme la réforme de ce gouvernement libéral impose ses choix, non seulement à l’aide de législations votées sans débat démocratique, mais aussi à travers ses diktats organisationnels au sein même du réseau public, peu d’acteurs concernés se risquent à exprimer sur la place publique leurs observations sur l’impact de cette réforme sur leurs propres actes de travail et sur le service public aux citoyens. Le rapport d’autorité ou de domination instauré par le gouvernement libéral québécois élu en 2014 parvient à obtenir le consentement, volontaire ou non, de plusieurs intervenants et gestionnaires, tous isolés les uns des autres et démobilisés pour la xième fois dans l’histoire des nombreuses réformes québécoises de la santé et des services sociaux. C’est aussi la première fois que les directeurs régionaux en santé publique ont été nommés par le ministre sans consultation ; la santé publique s’étant souvent opposée au gouvernement pour des décisions politiques ayant des impacts négatifs sur la santé (Lacoursière, 2014 : A5). Dans une recherche documentaire portant sur les réformes historiques du réseau de la santé et des services sociaux des années 1970 jusqu’à 2014, Grenier et Bourque (2014) soutiennent que l’avènement de la NGP contribue à l’exacerbation de l’asymétrie des rapports hiérarchiques ainsi qu’à une incohérence accrue entre les prescriptions à la performance issues des gestionnaires et les normes déontologiques des professions d’intervention :
Aussi, les relations jadis plus égalitaires entre les intervenant-e-s et leur supérieur immédiat, construites sur la base de négociations, se sont hiérarchisées. Le style de gestion n’est certes pas une préoccupation et le soutien organisationnel souvent une lacune. La NGP implantée au sein des organisations n’est pas étrangère aux tensions vécues entre les intervenant-e-s et leur supérieur immédiat. La logique managériale s’impose avec de plus en plus d’aplomb, donnant un grand pouvoir aux gestionnaires, entrant parfois en conflit avec les devoirs et obligations des professionnels par leur ordre professionnel (Grenier & Bourque, 2014 : 119).
4En ce qui concerne le travail social, dans une lettre adressée au ministre de la Santé et des services sociaux le 17 juillet 2015, l’Ordre des travailleurs sociaux et thérapeutes conjugaux et familiaux du Québec exprima ses inquiétudes concernant l’augmentation de la charge de cas soumis à leurs membres, devant mettre eux-mêmes en œuvre une gestion technocratique les éloignant de la spécificité de leur acte professionnel. L’auteur de cette lettre ajoute à ces inquiétudes les impacts d’une gestion autoritaire :
Nous pourrions également nommer les coupes importantes au niveau de la supervision professionnelle et de la formation continue, sans compter les impacts d’une gestion autoritaire qui semble s’installer dans des établissements dont la prédominance de la mission hospitalière porte déjà ombrage à la dimension sociale. […] De plus, de plus en plus de travailleurs sociaux affirment se sentir coincés entre des exigences administratives (quantitatives et autres) et celles, professionnelles, dictées par leur ordre (OTSTCFQ, 2015).
5Un an après la mise en place de cette réforme des services sociaux et de santé, le ministre de la Santé et des services sociaux fut explicite sur ce rapport d’autorité : « L’effet que je recherchais et que j’ai obtenu est d’avoir une autorité sur le réseau. » Gaétan Barrette en est fier : « “aucun” ministre avant lui n’avait pu parler à tout le réseau en embrassant d’une seul regard ses exécutants autour d’une table » (Daoust-Boisvert, 2016a : A8).
6Témoignant de ce rapport d’autorité dans les institutions publiques, une infirmière et étudiante en santé publique fait part, sur le site web d’un regroupement de travailleurs de la santé, de la peur que ce type de gestion instaure dans le quotidien en affectant gravement sa pratique (McCready, 2015) :
Si l’inégalité de pouvoir est la cause des inégalités de santé dont nos sociétés souffrent, elles sont également trop souvent la cause de notre inaction. A certains moments, je savais que des groupes étaient à risque en raison de mauvaises décisions politiques, mais je préférais me taire plutôt que d’exposer la vérité au grand jour. C’est la peur qui me rongeait. La peur de perdre mon emploi, ma crédibilité, mon statut social. C’est cette même peur qui a poussé ce directeur de santé publique à rester anonyme lorsqu’il nous a informés via la presse en août dernier que c’est la première fois de l’histoire que des directeurs régionaux de santé publique ont été nommés sans consultation. Notre silence nous nuit puisque nous finissons par croire ce que l’on voulait que nous croyions : que nous n’avons pas de légitimité à critiquer les politiques sociales et économiques qui affectent la santé des populations. Nous nous rabattons sur notre tâche quotidienne, celle visible dans l’immédiat.
7Et plus récemment, un chercheur titulaire de la Chaire de recherche – Politiques, connaissances et santé de l’Université de Montréal lançait un cri d’alarme sur l’impossibilité d’obtenir de l’information concernant l’état du réseau de la santé et des services :
S’il est difficile aujourd’hui d’obtenir des données précises sur l’état de santé réel du ministère de la Santé et des Services sociaux, c’est justement parce que le ministre Barrette exerce un contrôle absolu sur tout, nous dit le chercheur Damien Contandriopoulos : « L’objectif réel et caché de la réforme était de centraliser tous les pouvoirs entre les mains d’une seule personne, le ministre. Il exerce maintenant ce pouvoir pour limiter la capacité des gens du réseau de s’exprimer publiquement, d’utiliser leur jugement professionnel et pour empêcher le commun des mortels d’avoir une idée réelle de ce qui se passe dans le réseau ». (Guénette, 2017 : 7)
8Comme nous venons de le constater, la pérennité de ce rapport d’autorité n’est pas pour autant assurée, car deux regroupements de professionnels ont vu le jour depuis 2010 pour faire face à la violence politique qui s’exerce actuellement sur eux par des stratégies d’infantilisation menaçant quotidiennement leur autonomie professionnelle. Les témoignages et réflexions qui sont diffusés sur les sites web de ces regroupements nous informent sur la manière dont le rapport d’autorité s’exerce, dans les organisations du réseau de la santé et des services sociaux, sur les actes professionnels de chacun des individus. Non seulement ce climat de travail incitant les travailleurs à justifier continuellement l’atteinte de leurs objectifs de productivité génère plus de stress, mais il engendre aussi de l’insécurité, surtout chez les plus jeunes qui cherchent à répondre parfaitement aux attentes de performance, toujours à dépasser aussitôt atteintes. De plus, l’évaluation du travail est surtout centrée sur l’individu. Dès lors, celui-ci est toujours soumis à une comparaison avec ses pairs, ce qui contribue à une plus grande vulnérabilité personnelle résultant de la peur de ne jamais être considéré comme étant à la hauteur par les cadres intermédiaires. Grenier et Bourque (2016 : 12) affirment à ce titre que : « La performance au travail dans ses différentes dimensions – service client, contrôle qualité, la productivité, efficacité – appelle bien souvent au repli sur soi, à l’individuation, par les objectifs et processus et brise en quelque sorte les liens de collaborations et de résistance. »
9De plus, dans la recherche de Larivière (2013) sur les perceptions des travailleurs sociaux concernant les facteurs déterminant la qualité du climat de travail, les éléments suivants associés au style de gestion participent à instaurer un mauvais climat de travail : « […] valorisation de la performance (quantité) plutôt que de la qualité, pas de connaissance du travail accompli, pas de volonté de régler les problèmes identifiés » (Larivière, 2013 : 78).
10Ajoutons que ce contexte de privation de services pour rendre nécessaire le recours au privé a aussi des impacts directs sur les services aux citoyens qui n’ont pas les moyens de se payer des services privés. C’est le constat qu’un avocat spécialisé en droit de la santé, Jean-Pierre Ménard, établit en ce qui concerne les services de soins de longue durée aux personnes âgées (Saint-Arnaud, 2015) :
[…] les victimes de ce virage silencieux vers le privé et la réduction de leurs droits de bénéficiaires sont des personnes vulnérables, qui se plaignent peu ou pas et qui, si elles amorcent des recours juridiques, risquent de ne plus y être lorsqu’ils aboutissent. « On a réduit l’offre en soins de longue durée dans le public de façon substantielle, mais on a oublié de dire à la population de ne pas perdre d’autonomie dans l’intervalle », conclut-il tristement, non sans ironie.
11Il ajoutera un an plus tard : « […] que, depuis l’adoption du projet de loi 10, nous vivons la “période la plus noire pour les usagers”. “En trente-six ans de pratique, c’est la première fois que les reculs sont aussi importants et que les besoins et les droits des usagers sont aussi peu considérés”, affirme-t-il en entrevue avec Le Devoir » (Daoust-Boisvert, 2016b : A8). Ce constat est d’ailleurs partagé par la protectrice du citoyen Raymonde Saint-Germain, qui affirme dans son rapport que : « […] de plus en plus, les critères administratifs ont un poids plus importants que les critères professionnels pour déterminer l’accès aux services et leur intensité. C’est le cas tant en matière de santé et de services sociaux que d’éducation ou de paiement de rentes et d’indemnités. C’est ainsi que des personnes sont privées de services dont elles ont pourtant cruellement besoin » (Lafleur, 2016 : JI).
12Le président de la plus grande centrale syndicale du Québec, Daniel Boyer, confirme les propos précédents en décrivant les modalités de privatisation en douce de certains services sociaux et de santé :
Désormais, dit-il, pour être admis dans un CHSLD (centre hospitalier de soins de longue durée), il faut démontrer qu’on a besoin d’un minimum de trois heures de soins par jour. « Trois heures par jour, c’est du stock pas mal ! Et si vous ne répondez pas à ce critère, vous devrez aller ailleurs… » Et ailleurs, c’est le privé, non ? « C’est exactement ça ! Il y a des entrepreneurs qui y voient une excellente occasion de faire des affaires avec un profit au bout. Soyons clairs, il y a des services qui sont attendus par la population et qui doivent être assurés par l’Etat, mais qui ne sont pas au rendez-vous ! Alors certains se disent : “Moi, je peux faire de l’argent avec ça” » (Haroun, 2016 : J3).
13Une autre responsable d’un syndicat de professionnels de la santé et des services sociaux (FP-CSN), Nancy Corriveau, parle même de destruction de ressources dont la création a pris plus de quarante ans. Elle nous donne l’exemple de la fin des centres locaux de services communautaires (CLSC) au profit des groupes de médecine familiale (GMF),11 sans égard pour la fonction de première ligne et de proximité qu’ils assuraient :
On siphonne les ressources des CLSC, car nous savons que ces ressources ne seront pas remplacées. Elles sont drainées vers le système privé parallèle que sont les groupes de médecine familiale. On prend les budgets des établissements pour les envoyer vers les GMF. On s’interroge à savoir pourquoi on n’a pas pris cet argent pour le mettre dans les services des CLSC. On a pourtant actuellement une première ligne accessible pour tous, qui fonctionne bien. Ce sont principalement les travailleurs sociaux qui sont transférés (Rodgers, 2016 : JI).
14Depuis l’instauration de la nouvelle gestion publique au sein des institutions publiques et autres organisations d’intervention sociale et de santé, l’on assiste à une transformation des rapports entre les intervenants du service public et les citoyens. En se référant à la réforme de la loi sur l’administration publique, en 2000, consacrant le choix de la NGP (Bentayeb & Goyette, 2013), l’anthropologue et philosophe Florence Piron (2003b) nous fait remarquer la conséquence politique du changement subtil d’appellation, passant du « service public » au « service à un public » :
Un deuxième artifice rhétorique me semble avoir une portée politique encore plus profonde. Il s’agit de la confusion ou de l’amalgame abusif entre deux éléments bien distincts dans notre culture politique : le service public et le service d’un public. Le service public désigne l’ensemble des activités de la fonction publique qui s’adresse à l’ensemble des citoyens, sans distinction ; le service d’un public désigne un programme ou une politique spécifique qui s’adresse à un ensemble spécifique de citoyens, ses clients. Or, dans la nouvelle Loi et dans toute la documentation qui l’accompagne, c’est ce dernier type de service qui est élevé au rang d’obligation morale, notamment par les très officielles Déclarations de services aux citoyens qui doivent être rédigées par tous les ministères et organismes de l’appareil d’Etat (article 6).
15Considérant ce contexte de transformation « forcée » du régime québécois de services publics, en route vers sa privatisation, nous pensons que les intervenants ont intérêt à approfondir leur compréhension du phénomène d’autorité, forme de pouvoir qui semble s’imposer au sein du réseau en semant la peur et le silence pour les uns et l’adhésion enthousiaste pour les autres.12 C’est pourquoi nous vous proposons de faire un détour théorique et historique sur le phénomène de l’autorité, de façon à mieux comprendre ses significations, son modus operandi et ses implications diverses au sein des contextes organisationnels de l’intervention sociale. Nous faisons le pari que si nous comprenons mieux l’enjeu anthropologique et politique de ce type d’exercice du pouvoir, il est possible d’y faire face en imaginant d’autres façons plus démocratiques d’exercer le pouvoir dans un contexte de gestion de l’intervention sociale. Débutons par la définition même de cette notion d’autorité.
Notes de bas de page
8 Considéré comme un évènement historique, le 4 novembre 2015, plus de millle trois cents organismes communautaires ont manifesté contre l’austérité en fermant leurs portes pendant deux jours, le temps d’exprimer leurs doléances et revendications dont celle que l’Etat cesse de les considérer comme de simples « entreprises » sous-traitantes des services publics (Nadeau, 2015 : A4).
9 C’est l’hypothèse soutenue dans les recherches de Grenier et Bourque (2014, 2016) sur l’impact des transformations managériales de l’administration publique québécoise depuis les années 1980 ainsi que dans les travaux de Rouillard et Gagnon (2008) sur la réingénierie et la modernisation de l’Etat québécois.
10 Nous allons voir plus loin en quoi l’attitude autoritaire est un synonyme de l’autorité en tant que telle et non une forme plus sévère d’autorité.
11 Les GMF sont des partenaires privés du réseau local de santé et de services sociaux qui regroupent des médecins de famille ayant signé une convention avec le système public et qui doivent posséder une clientèle inscrite variant entre neuf mille et trente mille usagers.
12 Ces sentiments vécus par les travailleurs québécois sont aussi relevés dans une recherche qualitative dirigée par Gaspar (2013) auprès des intervenants sociaux d’un service d’alphabétisation en Wallonie, dans le contexte des politiques d’activation en Belgique : « Cette analyse de cas permet de mettre au jour les tensions entre celles pour qui les mesures d’activation apparaissent comme “normales”, “naturelles”, et celles qui y voient un déni du social, au profit de mesures économiques et budgétaires, rendant ainsi, de fait, leurs dispositions obsolètes et le “sens” de leur engagement non pertinent. L’introduction de nouveaux objectifs – résultant de la NGP – crée ainsi des tensions et une différenciation entre groupes. Elles concernent l’âge, les dispositions mobilisées, etc. Elles prennent appui sur la discréditation des pratiques de travail social marquées par une visée politique émancipatrice, récusant la “modernité” des dogmes à l’œuvre dans les mesures d’activation » (Gaspar, 2013 : 184).
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