Préface
p. 7-15
Texte intégral
1L’ouvrage que vous tenez entre les mains s’avère d’une très grande actualité. Il questionne les expériences de nouvelle gestion publique (ou NGP) dans les organisations relevant de l’intervention sociale (plus précisément au sein d’organisations de santé et de services sociaux) sous un angle tout à fait original et peu étudié jusqu’ici, à savoir l’autorité. L’objectif principal du livre est de comprendre comment la forme d’autorité prépondérante qui traverse aujourd’hui la NGP dans les services sociaux et de santé au Québec structure les rapports que les salariés entretiennent avec leurs activités professionnelles. Bien sûr, la plupart des exemples et des témoignages proposés sont tirés d’une réalité spécifique, à savoir celle des organisations de santé et des services sociaux québécois. Cependant, ne nous y trompons pas, le propos conserve une valeur plus générale et peut tout aussi bien s’appliquer à des organisations similaires situées dans d’autres contextes nationaux. De sorte que le message de l’ouvrage possède une portée plus universelle que contextuelle. Par ailleurs, soulignons que les auteurs font à maintes reprises référence à des situations helvétiques, notamment pour relever le caractère multi-contextuel de leur argumentation. Il y a fort à parier, en effet, que des professionnels suisses de l’intervention sociale et des soins se retrouvent dans nombre d’exemples et de témoignages mis en exergue dans le présent ouvrage.
2Avant de revenir sur les principaux messages du livre, je propose au lecteur un petit détour permettant de remettre en contexte la mouvance de la NGP. Autrement dit, comment en est-on venu à la situation actuelle, marquée par un développement massif de nouveaux principes et outils de gestion principalement dérivés du management des organisations du secteur privé, au sein des organisations ayant pour mission la délivrance de prestations publiques ? Dans cet objectif, nous évoquerons ici l’apparition d’une nouvelle forme de gouvernance qui tend à se généraliser à l’ensemble des pays de l’OCDE, à savoir la gouvernance à distance. Ce sera l’occasion de montrer que cette gouvernance à distance complexifie fortement le pilotage de l’action publique. Les gouvernants aussi sont amenés à favoriser le développement d’outils et méthodes de pilotage fondés sur les indicateurs. Cette gestion par les indicateurs, de performance principalement, transforme les organisations contemporaines en « indicatocratie » (Gaulejac, 2005), élément qui est également mis en exergue par Michel Parazelli et Isabelle Ruelland. Ce détour par la notion de gouvernance à distance va nous permettre, par la suite, de revenir sur les fonctionnements organisationnels contemporains et sur la nouvelle « gouvernance » ou « gouvernementalité » des organisations publiques contemporaines. Cela nous donnera l’occasion de rappeler les principaux messages du livre.
La gouvernance à distance ou par les indicateurs
3Depuis la fin des années 1980 au moins, et sur la base d’un agenda politique ancré dans des politiques économiques de type néoclassique (Généreux, 2014), la gouvernance étatique a connu des changements importants. Plusieurs dynamiques en matière de gouvernance peuvent être identifiées. La première a trait à un processus de déconcentration et de décentralisation du pouvoir dans les différents pays de l’OCDE (Pollitt, 2007). Le pouvoir central tend à se rapprocher des régions et l’on observe donc une décentralisation des autorités étatiques. A cette première dynamique s’ajoute une autre tendance : celle de déléguer la mise en œuvre de prestations publiques à des organisations de plus en plus autonomes et extérieures à l’appareil bureaucratique classique. Cette délégation ou dévolution des prestations publiques peut prendre la forme de privatisations de la délivrance de services publics, mais pas nécessairement. En Suisse, par exemple, des organisations très diverses sont traditionnellement en charge de la mise en œuvre des prestations publiques. Cela va d’organisations non gouvernementales à des associations ou fondations. La plupart du temps, ce sont des organismes privés qui sont sollicités par l’Etat (que ce soit au niveau fédéral ou cantonal) en vue de la réalisation de prestations publiques pour le compte de la collectivité (Giauque & Emery, 2008). Cette proximité entre secteur public et secteur privé, typique de la situation helvétique, est également observée dans la plupart des autres pays de l’OCDE. Ce qui conduit à des situations organisationnelles hybrides, où caractéristiques organisationnelles privées et publiques s’entremêlent (Emery & Giauque, 2014 ; Wise, 2010).
4Une plus forte décentralisation et dévolution en termes de délivrance des prestations publiques signifie aussi une plus importante fragmentation de la gouvernance. En effet, la multiplication des partenaires en vue de la délivrance des services publics constitue une complexification de la gouvernance étatique (Bovaird, 2005 ; Peters, 2009). D’où le besoin de « réintégration » dont les gouvernants ont grand besoin actuellement. Par cette notion, nous entendons le fait de produire et de faire remonter l’information nécessaire afin de pouvoir se doter de moyens adéquats en vue de piloter les politiques publiques. Dans une configuration où une politique publique, par exemple la santé publique, est mise en œuvre par un grand nombre d’acteurs et d’institutions différentes (hôpitaux publics et privés, cliniques, médecins généralistes, assureurs-maladie, etc.), les décideurs politiques se trouvent devant l’obligation de faire face à cette fragmentation et éparpillement des acteurs en mettant en place un système de récolte de données. Il s’ensuit le développement d’un pilotage par la mesure ou par les indicateurs (Bezes, Chiapello & Desmarez, 2016). Autrement dit, la gouvernance à distance induit, d’une certaine façon, le développement d’un système de pilotage axé sur les indicateurs et la mesure, sans lesquels les élus politiques seraient tout simplement incapables de piloter les politiques publiques.
Un regain de bureaucratisation
5La bureaucratisation des activités professionnelles, dont se plaignent abondamment les acteurs de terrain, y compris dans les témoignages regroupés dans le présent ouvrage, est en fait une conséquence de cette gouvernance par la mesure ou par les indicateurs que nous venons d’évoquer (Dupuy, 2011 ; Giauque, 2014 ; Hibou, 2012). Les acteurs politiques recourent ainsi à différents outils de management afin de recueillir l’information dont ils ont besoin pour piloter les politiques publiques, tout en se donnant les moyens de contrôler les activités, en termes d’efficience et de performance, des partenaires de l’Etat ou prestataires de services publics. En Suisse, afin de contextualiser un peu le propos, ces outils sont principalement les contrats de prestations et les enveloppes budgétaires.
6Les missions que s’engagent à réaliser les prestataires de services sont énumérées dans un contrat qu’ils ont négocié avec l’Etat. Ce contrat comprend, outre les missions et objectifs principaux, des indicateurs quantitatifs et qualitatifs. Ces derniers servent, premièrement, à récolter l’information dont les acteurs politiques ont besoin pour piloter les politiques publiques et, deuxièmement, à évaluer si les prestataires de service réalisent de façon efficace et efficiente les activités pour lesquelles ils sont financés (Emery & Giauque, 2001). Une enveloppe budgétaire, en principe pluriannuelle, accompagne généralement ce dispositif. La présence d’un nombre conséquent d’indicateurs de gestion dans les contrats de prestations encourage ainsi les directions des organisations partenaires de l’Etat à répercuter les mesures et les contraintes de gestion sur les professionnels de terrain. Il est demandé à ces derniers de rendre des comptes de plus en plus précis sur leurs activités quotidiennes, notamment à travers une « comptabilité analytique » consistant à ventiler le temps de travail réalisé en fonction de différentes prestations (produits ou groupes de produits). De sorte que les professionnels se trouvent objectivement à devoir inclure dans leur emploi du temps de plus en plus d’activités bureaucratiques de type « rendu de compte » (Sainsaulieu, 2003). Ce constat est également établi par le présent livre, notamment à travers de nombreux témoignages d’employés de la santé et des services sociaux québécois.
Une gestion de plus en plus éloignée des réalités de terrain
7On vient de le voir, les principes et outils de gestion propres à la NGP sont très sophistiqués, voire complexes, et constituent le support à la gouvernance à distance qui s’est normalisée ces dernières années. Cette dernière occasionnant un développement sans précédent d’activités bureaucratiques et de mesures, tous azimuts, de la performance, de l’efficience et de l’efficacité organisationnelles, notamment via les indicateurs. De sorte qu’un nombre considérable de cadres et cadres intermédiaires des organisations contemporaines, qu’elles soient publiques ou privées, du reste, passent leur temps et leur énergie professionnelle à concevoir des systèmes de gestion visant à encadrer et planifier le travail des professionnels de terrain. Ces planificateurs, ces créateurs de systèmes de gestion, ces « planneurs » (Dujarier, 2015) ont la particularité d’être déconnectés du travail de terrain. Ils n’ont au mieux qu’une connaissance lacunaire et imprécise de ce que doivent faire les professionnels de terrain ou, selon l’expression maintenant consacrée, les « street-level bureaucrats » (Lipsky, 1980) ou « bureaucrates de terrain » (Buffat, 2009).
8De récentes études empiriques démontrent que, en Suisse, les agents publics sont bel et bien confrontés à la multiplication des dispositifs de gestion. Notamment dans le domaine de l’insertion socioprofessionnelle, le changement d’orientation des politiques publiques (vers des politiques d’activation de l’emploi), couplé avec les principes et outils de la NGP, a conduit à la démultiplication des contraintes administratives (Moachon, 2015). Le malaise des professionnels, dont le présent ouvrage se fait également l’écho, est par conséquent indéniable. Et si malaise professionnel il y a, c’est essentiellement parce que, d’une part, l’instrumentation de gestion mise en œuvre aujourd’hui dans les organisations prestataires de services publics a été importée de l’univers des entreprises privées, univers de la production industrielle et parce que, d’autre part, ces modèles de gestion ne sont pas adaptés à des activités de services nécessitant un contact avec des bénéficiaires ou usagers. Il ne fait ainsi guère de doute que les dispositifs gestionnaires contemporains s’inspirent principalement de deux univers de sens particuliers : l’entreprise privée et le management. En matière de fonctionnement organisationnel, l’hégémonie du monde de l’entreprise privée et de la pensée managériale est aujourd’hui bien établie (Chanlat, 2003 ; Dardot & Laval, 2009).
Une autorité qui se cache derrière les dispositifs de gestion
9Ces nouveaux systèmes de gestion ont ceci de particulier qu’ils sont bien souvent considérés comme évidents. Leur légitimité se fonde sur des objectifs que personne ne peut remettre en question ou contester. Qui, en effet, pourrait s’élever contre une gestion plus efficiente, plus économe, plus efficace, permettant d’économiser les deniers publics ? Ces systèmes de gestion sont donc mis en œuvre pour le bien de tous : les contribuables, les usagers, les citoyens, les bénéficiaires de prestations publiques, bref, l’ensemble de la société. La critique est ainsi presque muselée par l’évidence « rationnelle » des réformes. Cependant, ces systèmes de gestion peuvent également être considérés comme des systèmes de contrôle ou d’autorité, comme en témoigne tout à fait justement le présent ouvrage.
10Il faut souligner que ces nouveaux systèmes de gestion sont développés et mis en œuvre de façon « top-down », de manière non participative, sans la prise en compte du point de vue des acteurs du terrain, soit ceux-là mêmes qui doivent utiliser au quotidien les nouveaux outils de gestion (Giauque, 2004). Néanmoins, ils sont aussi présentés comme étant « au service » des professionnels afin de leur faciliter le travail. De manière générale, ils ont la particularité de constituer des formes de « contraintes douces » (Courpasson, 2000). Une domination managériale qui ne dit pas son nom et qui se cache derrière un discours gestionnaire célébrant la responsabilisation et l’autonomisation des professionnels. Autrement dit, les nouveaux principes et outils de gestion propres à la NGP constituent le vecteur d’une nouvelle autorité managériale. Celle-ci se fonde sur des promesses d’un futur meilleur, mais elle contient également de nouvelles menaces. Autrement dit, l’autorité managériale contemporaine assure sa légitimité par des croyances en les bienfaits des nouveaux dispositifs de gestion tout en y associant des menaces si le professionnel ne se conforme pas aux nouveaux impératifs productifs (Gaulejac & Hanique, 2015). Ce paradoxe, qui est également au fondement du livre que vous avez entre les mains, a fait l’objet d’études empiriques (Giauque, 2003 ; Talbot, 2003), mais la question de la forme d’autorité prépondérante à la NGP a trop peu été étudiée à ce jour. C’est pourquoi le livre de Michel Parazelli et Isabelle Ruelland est un complément indispensable à la compréhension des processus de pouvoir et de domination dans les organisations contemporaines (notamment publiques).
Une responsabilisation qui confine à l’autocontrôle
11La particularité de la forme d’autorité qui traverse de nos jours la NGP est liée à son caractère « doux » et confinant à l’autocontrôle. Les professionnels sont ainsi invités à « se prendre en main », à s’autodiscipliner, à se conformer à une méritocratie toute puissante. Ainsi, le contrôle direct des superviseurs et petits chefs disparaît petit à petit au profit d’une autorité plus insidieuse en ce sens que les contraintes qu’elle véhicule ne sont plus incarnées par des figures d’autorité externes (les fameux petits chefs), mais contenues dans des modèles gestionnaires. Comme le soulignent Michel Parazelli et Isabelle Ruelland, l’autonomisation et la responsabilisation des professionnels se trouvent au cœur des nouveaux dispositifs de gestion. Les agents de terrain sont encouragés à travailler de manière autonome et sont responsabilisés par rapport aux résultats qu’ils doivent atteindre. Ainsi, petit à petit, les contraintes sont intériorisées par les acteurs du terrain et les indicateurs de gestion deviennent un horizon indépassable, notamment parce qu’ils doivent rendre des comptes en fonction de ces indicateurs. Et comme les modèles managériaux et gestionnaires sont présentés comme vérités scientifiques indépassables (la preuve de cette scientificité réside dans la quantification de toutes les activités organisationnelles et professionnelles), le doute n’est pas permis. Au final, c’est un type d’autorité qui s’exprime principalement sous la forme du conseil, de l’invitation à la vigilance, de sorte que l’obéissance à un ordre managérial prend la forme de la coopération, de l’auto-autorité (je me donne l’ordre d’obéir). Le sujet devient l’acteur et l’objet de sa propre domination et les nouveaux modèles gestionnaires prennent de plus en plus la forme d’une nouvelle « gouvernance de soi » (Foucault, 1975).
12Comme nous le mentionnions auparavant et comme vous pourrez également le découvrir dans ce livre, les figures classiques de l’autorité disparaissent. Laissant place à des modèles gestionnaires favorisant l’intériorisation de l’autorité. Cette nouvelle soumission, librement consentie par des professionnels sous pression, conduit, pour reprendre les propos des auteurs, à une forme d’aliénation dans la mesure où le salarié est gouverné de l’intérieur par des forces étrangères à lui-même. Le message principal de l’ouvrage retrouve des thématiques chères aux Critical management studies (Alvesson & Spicer, 2012 ; Golsorkhi, Huault & Leca, 2009) ou aux théoriciens marxistes des organisations qui ont mis en exergue les mécanismes organisationnels conduisant à l’aliénation des salariés (Adler, 2009).
Des conséquences contre-productives
13Michel Parazelli et Isabelle Ruelland attirent également notre attention sur les conséquences humaines et organisationnelles de ces nouveaux modèles gestionnaires. La perte de sens du travail est un indicateur de ce malaise professionnel qui se propage de nos jours dans les organisations. Celle-ci peut expliquer une certaine démotivation des salariés et peut conduire à l’augmentation du « turnover » ou de l’absentéisme. La souffrance au travail se trouve souvent en association avec ce type de dynamique (Brunstein, 1999). Cette nouvelle domination subjective, imposée par les nouveaux dispositifs de gestion, conduirait également à une déprofessionnalisation des organisations contemporaines. Peut-être est-ce là un objectif des dispositifs gestionnaires contemporains ? L’affaiblissement du pouvoir des professionnels, dont l’expertise et l’autonomie sont remises en cause, correspond à l’esprit du taylorisme. A la différence près qu’à la déshumanisation taylorienne a succédé une période managériale durant laquelle les entreprises tentent d’accroître l’engagement des salariés en impliquant et mettant au travail leur subjectivité (Linhart, 2015). D’une certaine manière, c’est également le message du présent livre, même s’il met l’accent plus particulièrement sur la nouvelle forme d’autorité, ou auto-autorité, contenue dans les dispositifs gestionnaires contemporains.
14Michel Parazelli et Isabelle Ruelland pressentent cependant que ces nouveaux modèles de gestion peuvent être, du moins à long terme, contre-productifs. Ils affaiblissent les solidarités et les collectifs de travail, ils contribuent à l’individualisation des conditions de travail, ils infantilisent le personnel. D’autres conséquences, relevées dans cet ouvrage, peuvent être citées : l’augmentation du sentiment, parmi les professionnels, d’être enfermés dans une grosse machine bureaucratique ; le primat de la gestion de cas sur l’intervention sociale ; la perte de sens, le déficit de réflexion ; une distanciation des systèmes de gestion d’avec les réalités de terrain ; une augmentation de la peur parmi les salariés, notamment du fait de la présence d’innombrables indicateurs et objectifs de gestion. Toutes ces conséquences pouvant déboucher sur une soumission volontaire ou involontaire des professionnels à ces modèles de gestion et à la forme d’autorité qu’ils recèlent. Les auteurs relevant, à juste titre, que toute forme de soumission contribue à un engourdissement de la pensée critique, de même qu’au développement du cynisme et d’un pragmatisme fataliste peu propices à la réalisation de prestations de qualité.
Des ouvertures possibles
15Pour contrer la montée de l’utilitarisme dans les organisations, pour lutter contre la recherche d’efficacité et d’efficience rapides et à moindre coûts, de même que pour doter les salariés de capacités de résistance, les auteurs nous proposent des pistes. L’une d’elles vise à revaloriser la formation de collectifs dans une perspective de coopération et non uniquement de concurrence. Recréer du lien social, de la coopération peut contribuer à remotiver les professionnels tout en garantissant une meilleure qualité du travail. On sait maintenant depuis bien longtemps que la coopération est au fondement d’un fonctionnement organisationnel sain et souvent efficient (Alter, 2010). Etant donné aussi la progression de l’individualisation du travail, favorisée par les nouveaux dispositifs de gestion contemporains, il est grand temps de redonner aux collectifs de travail un certain pouvoir, notamment sur la définition de leurs activités et des critères de qualité qui y sont associés. D’autre part, afin d’atténuer les effets d’autorité, spécifiques aux modèles de gestion actuels, la formation de collectifs de travail est favorable à la modification de la division taylorisée de l’acte de travail. Autrement dit, les collectifs de travail peuvent agir comme ressources pour les professionnels et, par conséquent, atténuer les pressions qui s’exercent sur les salariés individuellement. Les collectifs peuvent être vus et considérés comme des protections contre les maladies professionnelles et la perte de sens qui touchent les salariés des secteurs sociaux-sanitaires, pour ne mentionner qu’eux (Giauque, 2016). Ces pistes, et d’autres encore, que vous aurez l’occasion d’approfondir en lisant l’ouvrage, sont de nature à redonner aux collectifs une place qu’ils avaient perdue.
16Cet ouvrage a le grand mérite de faire voir des processus de pouvoir et d’autorité qui sont peu étudiés. Et pour cause, ceux-ci ayant la particularité d’être invisibles dans la mesure où il s’agit de dispositifs favorisant une « gouvernance du soi ». Mettre en lumière les soubassements et les conséquences de cette « auto-autorité » (je me donne l’ordre d’obéir) permet de révéler aux acteurs certains mécanismes dont ils n’ont pas toujours conscience. Il ne fait donc guère de doute que la lecture du livre de Michel Parazelli et Isabelle Ruelland est un acte d’émancipation particulièrement bienvenu.
17Bonne lecture !
Auteur
Professeur associé, Université de Lausanne
Institut d’études politiques, historiques et internationales (IEPHI)
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