Vom Frauenprojekt zur Staatsaufgabe
Möglichkeiten und Grenzen professionellen Handelns in Beratungsstellen für gewaltbetroffene Frauen
p. 337-346
Résumé
Lorsque des projets de femmes se voient confier des tâches incombant traditionnellement à l’Etat, il en résulte dans un premier temps une professionnalisation du personnel. Celui-ci est toutefois rapidement confronté à une série de contraintes résultant du conflit entre rationalité professionnelle d’une part et rationalité juridique ou logique économico-administrative d’autre part. Les institutions examinées ont diversement maîtrisé ces difficultés, selon leur population cible, leur degré d’organisation ou encore leur stratégie. Aussi est-il permis de penser que la professionnalité et la logique économico-politique propre à l’administration ne sont pas inconciliables par nature, mais offrent au contraire l’opportunité d’un processus de négociation qui débouche dans les faits sur des résultats fort divers.
Texte intégral
1Seit das Thema Gewalt gegen Frauen in den 1970er-Jahren aufgegriffen wurde, hat die Frauenbewegung eine beeindruckende Erfolgsgeschichte geschrieben. Gewalt gegen Frauen rückte ins öffentliche Bewusstsein und wurde zum Inhalt politischer Planung und polizeilicher, rechtlicher wie sozialer Interventionen, auch in der Schweiz. Mit dem Bundesgesetz über die Hilfe an Opfer von Straftaten (OHG) wurde 1993 erstmals eine gesetzliche Grundlage für Schutz und Unterstützung von Gewaltopfern und die Anerkennung vieler Anlaufstellen für gewaltbetroffene Frauen geschaffen, die damit zu Opferhilfeberatungsstellen mit staatlichem Auftrag wurden. Ab Mitte der 1990er-Jahre rückte das Thema Häusliche Gewalt in den Blickpunkt: Es entstand die erste Schweizer Prävalenzstudie, die das hohe Ausmass an Gewalt gegen Frauen in der Partnerschaft offenlegte (Gillioz, De Puy & Ducret 1997), es wurden Kampagnen mit der Forderung nach umfassenderen Konzepten zur Bekämpfung häuslicher Gewalt durchgeführt, in Anlehnung an das US-amerikanische Domestic Abuse Intervention Project wurden staatliche Interventionsprojekte und-stellen gegen häusliche Gewalt aufgebaut, 2004 wurde häusliche Gewalt zu einem Offizialdelikt und 2007 trat auf Bundesebene die Gewaltschutznorm in Kraft, auf kantonaler Ebene wurden Wegweisungs-und Gewaltschutzgesetze eingeführt. Mussten Opfer häuslicher Gewalt vorher a) vor dem Gewalttäter fliehen, beispielsweise ins Frauenhaus, b) eigenständig professionelle Hilfe aufsuchen, lässt sich mit der Wegweisung der Täter mittels Gewaltschutz-massnahmen (Betret-, Rayon-, Kontaktverbote) und der pro-aktiven Kontaktaufnahme mit Opfern, Tätern, teils Kindern durch spezialisierte Beratungsstellen eine Kehrtwende erkennen: Das Argument des Schutzes der Privatsphäre vor staatlicher Intervention verliert an Legitimität, häusliche Gewalt wird zu einem rechtsfähigen Tatbestand und zu einer öffentlichen Angelegenheit, gegen die entsprechend staatlich zu intervenieren ist. Das Private ist politisch, polizeilich-rechtliche Intervention und professionelle Unterstützung bei Gewalt an Frauen als Staatsaufgabe - eine Erfolgsgeschichte der Frauenbewegung also?
2Die professionstheoretisch brisante Frage, die sich hiermit stellt und die auch im folgenden Artikel im Vordergrund steht, ist, inwiefern in den aus der Frauenbewegung erwachsenen Beratungsstellen mit der Übernahme staatlicher Aufträge (Opferhilfeberatung, pro-aktive Beratung) ein Spannungsfeld zwischen staatlicher Vollzugslogik und professioneller Rationalität entstanden ist. Diese Frage gewinnt mit Blick auf die Debatte über die Ökonomisierung der Sozialen Arbeit noch an Brisanz, wenn in Betracht gezogen wird, dass im untersuchten Kanton ein Wechsel zu einem neuen Finanzierungsmodell stattgefunden hat, der primär mit einem erhöhten staatlichen Steuerungsanspruch und einem effizienten Einsatz begrenzter Mittel begründet wird.
3Das Forschungsprojekt1, dessen Zwischenergebnisse im Folgenden mit Fokus auf dieses professionstheoretische Interesse skizziert werden, untersuchte für einen Schweizer Kanton die Frage: Wie wirken sich (veränderte) externe Rahmenbedingungen auf die aus der Frauenbewegung erwachsenen Opferhilfeberatungsstellen für gewaltbetroffene Frauen und die Qualität ihres professionellen Handelns aus? Zur Beantwortung dieser Frage wurde ein mehrstufiges Methodendesign gewählt: In einem ersten Untersuchungsschritt wurden qualitativ-ethnographische Arbeitsfeldanalysen durchgeführt. Neben der Untersuchung der Praxis der Beratungsstellen fand in dieser Phase eine erste Rekonstruktion relevanter Kontextbedingungen und ihrer Auswirkungen auf die Beratungsstellen und ihr professionelles Handeln statt. Die Datenerhebung erfolgte mittels Dokumentenanalyse, Beobachtung und Interviews. In einem zweiten Untersuchungsschritt wurde die Passung zwischen professioneller Intervention und psychosozialen Falldynamiken mittels qualitativen Längsschnittanalysen von Fall-und Beratungsverläufen untersucht2.
4Im Folgenden werden die Ergebnisse aus den Arbeitsfeldanalysen (vgl. Hollenstein, Klemenz, Krebs, Minnig & Sommerfeld 2009) mit Fokus auf die skizzierte professionstheoretisch relevante Entwicklung der Beratung gewaltbetroffener Frauen hin zu einer Staatsaufgabe erläutert und diskutiert.3
Vom autonomen Frauenprojekt zur Etablierung als professionelle feministische Opferhilfeberatungsstelle
5Zwei der untersuchten Beratungsstellen sind Ende der 1980er-Jahre im Umfeld der Frauenhausbewegung entstanden. Hohe Identifikation, ehrenamtliches Engagement und Spenden ermöglichten in dieser Gründungszeit nicht nur quasi aus dem Nichts Projekte aus dem Boden zu stampfen, sondern garantierten eine umfassende Autonomie für die Entwicklung dieser Organisationen gemäss eigenem feministischen Selbstverständnis. Dazu gehörte sowohl ein basisdemokratisches Leitungsmodell als auch eine Gesellschaftsanalyse, die Gewalt an Frauen auf geschlechtsspezifische Machtstrukturen zurückführt. Von Beginn weg zählten daher neben einer parteilichen Fallarbeit politische Einmischung, Bildungs-und Öffentlichkeitsarbeit mit zum Tätigkeitsprofil. Als 1993 im Zuge der Umsetzung des OHG entschieden wurde, für die Opferberatung auf vorhandene Organisationen und deren Know-how zurückzugreifen, entstand für diese im Grunde staatskritischen Stellen erstmals ein Spannungsfeld zwischen eigenem Selbstverständnis und staatlichem Auftrag:
«Viele inhaltliche Diskussionen haben sich auf dieser Gratwanderung bewegt, wie viel Aufträge über das Opferhilfegesetz übernehmen wir vom Kanton und wie viel ist man auch ein politisches Projekt».4 (Beraterin)
6Trotz des sich hiermit eröffnenden Spannungsfeldes entschieden sich die zwei Frauenprojekte für eine Übernahme des staatlichen Auftrages. Folgt man der weiteren Entwicklung, zeigt sich, dass die mit diesem Schritt verbundenen Befürchtungen (Autonomieverlust, Entpolitisierung) vorerst unbegründet waren. So gelang es den zwei Organisationen zunächst hervorragend, staatliche Anerkennung und vorhandene Gestaltungsspielräume zu nutzen, um in Politik und (Fach-) Öffentlichkeit sowohl zu anerkannten und auf Gewalt gegen Frauen spezialisierten Beratungsstellen heranzuwachsen (vgl. Abbott 1988), als auch dem eigenen professionellen Selbstverständnis treu zu bleiben und auf dieser Grundlage a) weiterhin über Eigenmittel finanzierte politische Arbeit zu leisten, b) am Aufbau von Know-how und Kooperationsstrukturen mit zu wirken, c) weitreichende Prozesse der Organisationsentwicklung und Professionalisierung zu durchlaufen. Es kann also für diese Phase kein Konflikt zwischen staatlicher Vollzugslogik und professioneller Rationalität festgestellt werden, im Gegenteil.
Entwicklung im Kontext externer Anforderungen und massiven Fallwachstums
«Es hat ja laufend neue Gesetzesrevisionen gegeben […] und so, wie ich es erlebe, ist es so, dass die Strukturen dem Ganzen oft hinterher hinken. Also man sieht das immer, dass sie [Mitarbeiterinnen] von der Arbeit überrannt worden sind, und die ganzen Strukturen und Grundsatzdiskussionen sind dem immer so ein bisschen hinterher gelaufen». (Rechtsanwältin)
7Anders gestaltete sich die Entwicklung der dritten Beratungsstelle, die erst Mitte der 1990er-Jahre im Zuge der beschriebenen Entwicklungsdynamik in Bezug auf häusliche Gewalt als ambulante Beratungsstelle für von Partnerschaftsgewalt betroffene Frauen entstanden ist. So hat dieses Frauenprojekt im Gegensatz zu den zwei anderen keine Phase autonomer Organisationsentwicklung durchlaufen. Vielmehr wurde diese Organisation von Beginn weg staatlich finanziert und sah sich mit Mitgestaltungsansprüchen seitens staatlicher Akteure konfrontiert: Vor allem sollte sie von häuslicher Gewalt betroffenen Frauen als Glied der staatlichen Interventionskette, unmittelbar nach polizeilichen Interventionen, als Krisenintervention zur Verfügung stehen. Die damit erschwerte Profilbildung wurde noch zusätzlich gefährdet, weil sich diese Organisation aufgrund der rasanten Reformdynamik rund um das Thema häusliche Gewalt fortlaufend mit Irritationen von Aussen, hohem Fallwachstum und Kapazitätsengpässen konfrontiert sah. Wachstum verbunden mit Personalfluktuation und dem basisdemokratischen Leitungsanspruch überforderten die noch junge Organisation permanent und erschwerten lange einen strategisch durchdachten, nachhaltigen Organisationsentwicklungsprozess.
Leistungsverträge – konfrontiert mit einem erhöhten staatlichen Steuerungs – und Effizienzanspruch
«Für mich hat der Kanton einfach alles gleich gewollt, also quasi eine kantonale Aussenstelle, und wir wollen unser selbstverwalteter feministischer Betrieb bleiben. Ja und dann […] mussten wir etwas [Leistungsvertrag] unterschreiben, mit dem wir absolut nicht einverstanden waren. Wir haben uns überlegt, uns selbstständig zu machen, aber das ist eine Illusion. Und es gab nur die Möglichkeit zu unterschreiben oder die Stelle geht zu». (Vorstandsvertreterin)
8Mitte der 2000er-Jahre führte der Kanton ein neues Finanzierungsmodell (NFM) mit Leistungsverträgen ein. Folgende Ziele wurden damit gemäss kantonalem Konzept verfolgt: Gleichbehandlung, Leistungs-und Kostentransparenz, Angebotssteuerung bezüglich Quantitäts- und Qualitätsvorgaben, effizienter Einsatz begrenzter Mittel. Bereits diese Ziele lassen vermuten, dass die Einführung der neuen Vollzugslogik mit einem verstärkten kantonalen Steuerungsanspruch und finanzpolitischen Auflagen einher ging. Es erstaunt daher nicht, dass die Frauenprojekte dem NFM kritisch entgegen blickten, wenngleich sie sich aufgrund der gewachsenen finanziellen Abhängigkeit zur Unterzeichnung der Leistungsverträge gezwungen sahen. Die Forschungsergebnisse zeigen, dass diese Befürchtungen berechtigt waren. So lässt sich zusammenfassend festhalten, dass im untersuchten Kanton mit der Einführung des NFM die verwaltungstechnische und ökonomische Rationalität an Bedeutung gewonnen hat: Effizienz-und Produktivitätsdruck nahmen zu; über eine enge Auslegung des Gesetzesauftrags hinausgehende Tätigkeiten (v. a. Öffentlichkeits-, Bildungs-und Projektarbeit) wurden über Leistungsdefinitionen und einen weitreichenden staatlichen Zugriff auf Eigenmittel (v. a. Spenden) eingedämmt; Risiken in Zusammenhang mit Schwankungen von Fallzahlen, wie sie in der Krisenintervention bei Gewaltopfern analog zum Beispiel zum Spitalnotfall typisch sind, wurden auf die Beratungsstellen abgewälzt. Insofern zeigt sich das Modell aus der Verwaltungsperspektive und angesichts des vermuteten Spardrucks durchaus als effektiv. Wird der Fokus allerdings auf die Professionalität und Beratungsqualität gerichtet, kündigen sich mit der neuen Vollzugslogik zahlreiche Spannungsfelder und Risiken an:
Erhöhte Konzentration auf ökonomisch-quantitative Aspekte bei gleichzeitiger Unterbeleuchtung der Professionalität und Beratungsqualität
Deprofessionalisierungsgefahr infolge begrenzter Ressourcen für Bildungsarbeit, Innovation, Wissenserzeugung
Bei hoher Fallbelastung Gefahr von Qualitätseinbrüchen und hoher Arbeitsbelastung
Einschränkung der Arbeit an den strukturellen Ursachen von Gewalt und Tendenz zur Entpolitisierung
9Die Analyse zeigt allerdings, dass die Einführung des NFM zunächst primär eine effizientere Gestaltung von Administrations- und Managementprozessen, eine Intensivierung der Arbeit sowie eine Einschränkung der von den Organisationen geleisteten Öffentlichkeits-, Bildungs- und Projektarbeit und nur begrenzt Änderungen auf der Ebene der direkten Fallarbeit nach sich zog.
Gewaltschutzgesetz – rechtliche Rationalität und Mengenbewältigungslogik
«Und auch so nur noch das Gefühl gehabt, ich bin am Tun, ich mache Feuerwehrarbeit, oder ich mache diese Verlängerung [der Gewaltschutzmassnahmen], und nächste, nächste, nächste, aber eigentlich nicht mehr wirklich schauen kann, was ist das für ein Prozess, den die Klientin schlussendlich bräuchte, dort habe ich einfach zu wenig Kapazität gehabt». (Beraterin)
10Erst mit dem Gewaltschutzgesetz (GSG) und dem staatlichen Auftrag der pro-aktiven Beratung lässt sich in der Fallarbeit eine Tendenz zur Verschiebung von einer umfassenden Opferhilfeberatung, die neben rechtlichen Aspekten auch die psychosoziale Seite der Fälle hinreichend erfasst und bearbeitet, hin zu einer rechtlichen Krisenberatung und Fallverwaltung beziehungsweise zur Überlagerung der professionellen Rationalität durch eine rechtliche und ökonomisch-verwaltungstechnische Rationalität beobachten. Wenn verstanden werden soll weshalb, sind zum einen die dargelegten Risiken hinsichtlich des NFM, zum anderen die Herausforderungen in Bezug auf den neuen Beratungsauftrag in Betracht zu ziehen, nämlich: a) neue Zielgruppe und Umsetzung des neuen pro-aktiven Paradigmas, b) erhöhter Aufwand für rechtliche Beratung, c) sehr kurze rechtliche Frist für pro-aktive Kontaktaufnahme und Verlängerungsgesuche der Gewaltschutzmassnahmen, d) Kapazitätsprobleme infolge eines massiven Fallwachstums bei gleichzeitig ungenügender Erhöhung der vom Staat finanzierten personellen Ressourcen, was einerseits mit einer Unterschätzung des prognostizierten Fallwachstums, andererseits mit dem Steuermechanismus des NFM zu tun hat. So erfolgt die Leistungsfinanzierung im NFM über die Finanzierung real für das Erbringen der definierten Leistungen aufgewendeter produktiver Stunden. Zur Berechung des Vollkosten-Stundenansatzes, der sämtlichen Aufwand decken soll, wurde als Sollwert eine jährliche Produktivität von 1100 Stunden pro volle Stelle definiert. Wird dieser Sollwert nicht erreicht, werden im Folgejahr die staatlich finanzierten Stunden gekürzt. Umgekehrt sieht es aus, wenn mehr produktive Stunden anfallen. So geht das Modell davon aus, dass Leistungsschwankungen zwischen 1100 und 1400 produktiven Stunden normal sind und keinen Einfluss auf die Abgeltung der Leistung haben sollen. Eine Erhöhung der bewilligten produktiven Stunden erfolgt entweder über Aushandlungsprozesse oder aber erst, wenn über zwei Jahre hinweg eine Produktivität von über 1400 Stunden pro Stelle nachgewiesen werden kann (vgl. kantonales Konzept).
11Die Forschungsergebnisse lassen erkennen, dass es angesichts dieser Ausgangslage zu massiven Kapazitätsproblemen kam, die in Zusammenspiel mit dem rechtlichen Termindruck eine quantitativ strukturierte Mengenbewältigungslogik mit problematischen Folgen nach sich zog. So wurde nicht nur die angesichts des Paradigmenwechsels dringend notwendige Konzept-, Wissens- und Strukturentwicklung in den Hintergrund gedrängt, sondern es wurden auch erhebliche Einbussen im Hinblick auf die Qualität professionellen Handelns festgestellt. Dies zeigt sich vor allem darin, dass die dringliche pro-aktive Kontaktaufnahme und Hilfe bei den Verlängerungsgesuchen bei GSG-Fällen ins Zentrum gerückt und alle anderen Aufgaben rund herum organisiert wurden. Dies zog nicht nur eine begrenzte telefonische Erreichbarkeit sowie eine Reduktion der Dauer, Intensität, Taktung der Beratungen sowie der für Kooperation und professionelle Selbstreflexion investierten Zeit nach sich, sondern auch eine permanente Überbelastung der Mitarbeiterinnen bei gleichzeitig begrenzten Möglichkeiten zu individueller und organisatorischer Entwicklung. Damit ist mittelfristig das Problem verbunden, dass Fachwissen nicht hinreichend aktualisiert werden kann und die festgestellte hohe professionelle Kompetenz und Reflexivität gefährdet sind. Es ist diesbezüglich zu betonen, dass sich in der Studie zahlreiche Hinweise finden sowohl für ein grosses Bemühen für die Klientinnen das Optimum zu erwirken, als auch für die Tatsache, dass beim Überschreiten einer gewissen Grenze die Arbeitsmotivation einbricht und die Gefahr einer Personalfluktuation im Raum steht, die wiederum personelle Ressourcen bindet, welche dann für die Fallarbeit nicht verfügbar sind. Damit entsteht ein Teufelskreis, der wesentlich durch die neue Verwaltungslogik mit verursacht ist. Es ist allerdings abschliessend auf organisationale Differenzen im Hinblick auf die aufgetretenen Strukturprobleme und darauf bezogene Bewältigungsstrategien hinzuweisen, die sich vor allem mit der Zielgruppenstruktur und dem Organisationsentwicklungsgrad erklären lassen. So ist die jüngste und auf Partnerschaftsgewalt spezialisierte Organisation von den dargelegten Qualitätseinbussen in der Fallarbeit am meisten betroffen, während in der auf sexualisierte Gewalt spezialisierten und folglich vom Fallwachstum infolge GSG nur begrenzt betroffenen älteren Organisation mit hohem Entwicklungsgrad keine solche Tendenz festzustellen ist.
Schlussfolgerungen
12Die Ergebnisse der Studie sind professionstheoretisch insofern von Bedeutung, als im Zuge der Übernahme staatlicher Beratungsaufträge durch die Frauenprojekte Strukturprobleme professionellen Handelns im Spannungsfeld zwischen professioneller, rechtlicher und ökonomischverwaltungslogischer Rationalität entstanden sind. Werden sowohl der Umstand, dass diese Probleme erst mit Einführung des NFM und des GSG auftraten, als auch die organisationalen Differenzen in Betracht gezogen, liegt der Schluss nahe, dass in der Sozialen Arbeit nicht a priori von Strukturproblemen professionellen Handelns im Spannungsfeld differenter Rationalitäten ausgegangen werden kann, sondern dass es von der konkreten Aushandlungsordnung abhängt, inwiefern empirisch gesehen staatliche Vollzugslogik und Organisationskontext professionelles Handeln ermöglichen oder eben auch nicht (vgl. Nadai & Sommerfeld 2005). Eine Aushandlungsordnung jedenfalls, in welcher der Staat im Zeichen erhöhter Steuerung und eines öffentlich-politischen Spardruck für das Erbringen staatlicher Leistungen nicht nur Risiken auf private Nonprofitorganisationen abwälzt, sondern darüber hinaus auf deren Eigenmittel zugreift, bedeutet faktisch eine Schmälerung deren professioneller Autonomie und birgt gerade auch deshalb die Gefahr drastischer Professionalitätseinbussen.
Bibliographie
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Abbott, A. (1988). The System of professions: an essay on the division of labor. Chicago: University of Chicago Press.
10.7208/chicago/9780226189666.001.0001 :Gillioz, L., De Puy, J. & Ducret, V. (1997). Domination et violence envers la femme dans la couple. Lausanne: Edition Payot.
Hollenstein, L., Klemenz, R., Krebs, M., Minnig, Chr. & Sommerfeld, P. (2009). Möglichkeiten und Grenzen professionellen Handelns in Opferhilfeberatungsstellen für gewaltbetroffene Frauen - Zwischenbericht und Diskussionsgrundlage zuhanden der beteiligten Beratungsstellen (Forschungsbericht Institut für Professionsforschung und kooperative Wissensbildung No. 1/09). Olten: Fachhochschule Nordwestschweiz. Auf Internet: http://www.fhnw.ch/sozialearbeit/ipw/forschung-und-entwicklung/laufende-projekte-1/zwischenbericht_oha.pdf.
Nadai, E. & Sommerfeld, P. (2005). Professionelles Handeln in Organisationen - Inszenierungen der Sozialen Arbeit. In M. Pfadenhauer (Hrsg.), Professionelles Handeln (S. 181-205). Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.
Sommerfeld, P. & Hollenstein, L. (2011). Searching for Appropriate Ways to Face the Challenges of Complexity and Dynamics. British Journal of Social Work. 41(4), 668-688
10.1093/bjsw/bcr057 :Sommerfeld, P., Hollenstein, L. & Calzaferri, R. (2011). Integration und Lebensführung: ein forschungsgestützter Beitrag zu Theoriebildung der Sozialen Arbeit. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.
10.1007/978-3-531-93333-7 :Notes de bas de page
1 Das Forschungsprojekt wurde vom Schweizerischen Nationalfonds [SNF] und vom Förderverein Fachhochschule Nordwestschweiz Solothurn mitfinanziert. Mitgearbeitet haben in dem Projekt neben der Autorin dieses Beitrages Peter Sommerfeld, Daniela Berger, Eva Büschi, Raphael Calzaferri, Regina Klemenz, Marcel Krebs, Christoph Minnig.
2 Die angewendeten Methoden sind in Sommerfeld & Hollenstein 2011 beschrieben und weitgehend analog zur Vorgängerstudie (Sommerfeld, Hollenstein & Calzaferri 2011).
3 Diese Reflexion und die Ergebnisse der zweiten Untersuchungsphase sind Bestandteil meiner Dissertation (in Bearbeitung).
4 Die Zitate aus den Interviews dienen der Illustration und wurden, soweit damit ihre Aussagekraft nicht geschmälert wurde, sprachlich angepasst. Eckige Klammern stehen für Auslassungen oder ergänzende Erläuterungen.
Auteur
Fachhochschule Nordwestschweiz, Hochschule für Soziale Arbeit – Wissenschaftliche Mitarbeiterin, lea.hollenstein@fhnw.ch, www.fhnw.ch/personen/lea-hollenstein
Le texte seul est utilisable sous licence Licence OpenEdition Books. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.
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