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Le travail social entre résistance et innovation / Soziale Arbeit zwieschen Widerstand und Innovation

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Sabine Voélin
, 
Miryam Eser Davolio
, 
Mathias Lindenau

Quatrième partie. Approches et démarches de la pratique professionnelle / Vierter Teil. Ansätze und Vorgehensweisen professioneller Praxis

Ein Fall für drei?

Multiprofessionelle Fallbearbeitung in der Interinstitutionellen Zusammenarbeit (IIZ)

Alan Canonica et Martina Koch

Résumé

La collaboration interinstitutionnelle (CII) se centre en Suisse sur les cas présentant ce qu’il est convenu d’appeler une « problématique multiple et complexe ». Il s’agit notamment de personnes qui, du fait de leurs multiples difficultés, ont droit d’obtenir des prestations auprès de plusieurs services. Ce sont principalement l’aide sociale, l’assurance-chômage et l’assurance-invalidité qui sont amenées à coopérer dans la CII. L’approche permet une prise en charge des cas complexes, à la fois sur un plan interinstitutionnel et multiprofessionnel. A partir de deux études de cas issus de projets CII cantonaux, la présente contribution éclaire le fonctionnement de ce travail interdisciplinaire et ses difficultés.

Texte intégral

1Der gegenwärtigen Sozialpolitik liegt generell die Überzeugung zugrunde, Integration sei primär durch Eingliederung in den Arbeitsmarkt zu bewerkstelligen. Dies hat Auswirkungen auf die Konstruktion von Hilfebedürftigkeit und ergo auf die Zusammensetzung der Klientel, mit denen die zuständigen Fachkräfte konfrontiert werden. Zu beobachten ist eine stete Einschränkung der «Handicapologie». Castel (2000: 27) versteht darunter den Katalog an physischen, psychischen und sozialen Einschränkungen im weitesten Sinne, die ein Individuum von der Arbeitspflicht ausnehmen und zum Bezug von Unterstützungsleistungen legitimieren. Vermehrt werden Personen mit mehrschichtigen Problemlagen als arbeitsfähig eingestuft und zur Teilnahme an berufliche Integrationsmassnahmen bewegt. Parallel dazu wird in der Praxis diagnostiziert, dass die Zahl an komplexen Fällen zunehme. Für die Fallbearbeitung ändert sich dadurch die Struktur der Klientel sowohl quantitativ als auch qualitativ: Es müssen immer mehr Fälle integriert werden, und es müssen auch zunehmend schwer vermittelbare Personen auf dem Arbeitsmarkt untergebracht werden.

2Bei der Arbeit am konkreten Fall sind die Fachkräfte mit verschiedenen Hindernissen konfrontiert. Die Bildung einer Vielzahl von Anlaufstellen und entsprechenden Dienstleistungen führt zu Unübersichtlichkeiten. So stellt sich auf organisationaler Ebene häufig die Frage der Zuständigkeiten: Welche Klientin oder welcher Klient gehört wohin? Besonders akzentuiert tritt das Problem dann auf, wenn Personen mit multidimensionalen Problemlagen Hilfe von mehreren Stellen beanspruchen und zum Fall für zwei oder gar drei Institutionen werden. Hier besteht die Gefahr, dass die Klientinnen und Klienten von einer Stelle zur anderen hin und her geschoben werden, was in der Praxis als Drehtüreffekt kritisiert wird. Aus diesem Grund wurden in den letzten Jahren in sämtlichen Kantonen formale Projekte der IIZ eingeführt. So sollte die Kooperation im System der sozialen Sicherung – insbesondere zwischen Arbeitslosenversicherung (ALV), Invalidenversicherung (IV) und Sozialhilfe – gefördert werden, wobei auf Fälle mit komplexer Mehrfachproblematik fokussiert wird. Durch IIZ soll ein Paradigmenwechsel in der Fallbearbeitung vollzogen werden, indem nicht mehr die Frage nach der Zuständigkeit der Institutionen, sondern die einzelne Person mit ihrer je spezifischen Problemkonstellation im Zentrum stehen soll. Komplexe Fälle werden demnach nicht nur in einer interinstitutionellen, sondern auch in einer multiprofessionellen Arena bearbeitet. Wie multiprofessionelle Fallarbeit ausgestaltet wird und welche Schwierigkeiten sich dabei ergeben, analysieren wir in diesem Beitrag anhand von ethnographischem Material zu zwei kantonalen IIZ-Projekten.

Forschungsdesign

  • 1 Das an der Hochschule für Soziale Arbeit der Fachhochschule Nordwestschweiz durchgeführte Forschung (...)
  • 2 Bei den Bezeichnungen der untersuchten Projekte handelt es sich um Pseudonyme.

3Unsere Forschung zur Interinstitutionellen Zusammenarbeit1 besteht aus Fallstudien zu zwei IIZ-Projekten mit unterschiedlicher Organisationsstruktur: Dem Projekt «Matrix» und dem Projekt «Zentrum für berufliche Eingliederung (ZBE)»2, die in zwei verschiedenen Kantonen angesiedelt sind. Für unsere Fragestellung haben wir zwei unterschiedliche Ebenen fokussiert: Zum einen interessierten uns die Abstimmungs- und Aushandlungsprozesse im Bereich der politisch-strategischen Steuerung, zum anderen haben wir die Zusammenarbeit in konkreten Einzelfällen untersucht.

4Die Studie war als multi-sited Ethnographie angelegt. Das Feld, in dem teilnehmende Beobachtung durchgeführt wurde, umfasste neben den beiden IIZ-Projekten selbst auch die Träger- beziehungsweise zuweisenden Organisationen – also ALV, IV, Sozialhilfe und weitere Stellen oder Personen, die sich im Verlauf der Forschung als bedeutsam für die Konstitution des Forschungsgegenstands IIZ erwiesen haben. Zusätzlich wurden 14 IIZ-Fälle über einen Zeitraum von 2 bis 16 Monaten begleitet. Mit 13 dieser Klientinnen und Klienten sowie mit 9 Fachkräften, die sich um die Fälle kümmerten, wurden Interviews durchgeführt. 16 weitere Interviews wurden mit Mitarbeitenden der involvierten Stellen geführt. Zusätzlich wurden Dokumente analysiert (z. B. Jahresberichte, Akten, Prozessformulare, Leitfäden usw.).

Die Organisationsstrukturen der IIZ-Modelle und ihre Fallbearbeitungsmethoden

  • 3 Kantonal ist die ALV in Arbeitslosenkassen, wo Geldleistungen verwaltet und ausbezahlt werden, und (...)

5Im Folgenden soll aufgezeigt werden, wie die Wahl der Fallbearbeitungsmethoden in den beiden von uns erforschten IIZ-Projekten mit deren jeweiligen Organisationsstrukturen verknüpft sind. Das ZBE, das in einer Deutschschweizer Grossstadt angesiedelt ist, wurde eigens für IIZ als neue Organisation mit eigenem Personal gebildet, das sich um die Fälle mit Mehrfachproblematik kümmert. Das ZBE ist darauf spezialisiert, schwer vermittelbare Fälle in den Arbeitsmarkt zurückzuführen. Diese werden ihm von den Regionalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV)3, der IV und der Sozialhilfe zugewiesen. Die Fälle werden im ZBE über das Interventionsziel der beruflichen Eingliederung und nicht über den Kooperationsbedarf definiert. Zusammenarbeit mit anderen Organisationen entfällt weitgehend. Da die Funktion der Arbeitsintegration für das ZBE im Zentrum steht, versteht sich das Personal auch als Arbeitsintegrationsspezialisten. Es erscheint in der Folge naheliegend, für die Fallbearbeitung Expertinnen und Experten für berufliche Fragen einzusetzen und sowohl bezüglich Diagnostik als auch hinsichtlich der darauf abgestimmten Interventionen auf Konzepte beziehungsweise Verfahren, die ursprünglich aus der Wirtschaft stammten (Assessment und Coaching), zurückzugreifen und sie für den Sozialbereich nutzbar zu machen.

6Matrix hingegen stellt ein offenes Netzwerk mit einem rudimentären Kern dar. Ziel ist es, möglichst viele Akteure und Stellen, die mit einem Fall befasst sind, miteinander in Verbindung zu setzen. Eine kleine Geschäftsstelle übernimmt die Koordinations-und Administrationsaufgaben, stellt die fallbearbeitenden Teams zusammen und moderiert deren Sitzungen. Sie übernimmt diejenigen Aufgaben, die nicht direkt der Fallarbeit zuzurechnen sind. Die Zuweisungsform ist im Gegensatz zum ZBE sehr offen. Nebst ALV, IV und Sozialhilfe können zum Beispiel auch die Berufsberatung, Ärztinnen usw. Fälle an Matrix zuweisen. Es werden dann sogenannte Case Teams zusammengestellt, deren Besetzungen wechselnd und auf den Einzelfall ausgerichtet sind. In den Teams treten unterschiedliche Fachleute in eine kooperative Beziehung. Das Ziel von Matrix lautet, in den Fall involvierte Personen an einen runden Tisch zu bringen, so dass gemeinsam Lösungen generiert werden können. In diesem IIZ-Projekt werden die Fälle über den Kooperationsbedarf definiert (über das Vorhandensein von Schnittstellen) und entsprechend dem Vernetzungsmodell ist das Case Management die zentrale Fallbearbeitungsmethode. Für die kooperative Bearbeitung von Fällen erscheint es als das geeignete Instrument.

Die Umsetzung des Case Managements in der Fallarbeit

7Im Folgenden wird der Fokus auf das Modell Matrix gerichtet, da es den kooperativen Gedanken, der der IIZ zu Grunde liegt, stärker in den Vordergrund stellt. Dabei kommt der Umsetzung der Methode des Case Managements in der konkreten Fallarbeit besonderes Interesse zu.

  • 4 In den Jahren 2007 und 2008 übernahm das RAV bei Matrix jeweils 88 % der Fallführungen.

8Die Prozessführung übernimmt bei Matrix stets ein Mitglied des Case Teams, das sich um einen Fall kümmert. Der Zuteilung dieser Führungsrolle liegen weniger strategische Überlegungen zu Grunde, vielmehr übernimmt in der Regel die Vertreterin oder der Vertreter der finanzierenden Stelle das Case Management. Meist handelt es sich dabei um Personal aus dem RAV.4 Die Koppelung der Finanzierung mit der Fallführung birgt prospektiv ein Problem: Ist eine Person bei der entsprechenden Stelle nicht mehr bezugsberechtigt (z.B. am Ende einer Rahmenfrist bei der ALV), dann muss entweder das Case Management an die nächste finanzierende Stelle weitergegeben werden oder der Fall wird mangels Schnittstellen abgeschlossen. Die Gefahr besteht, dass aufgebaute Arbeitsbeziehungen mit den Klientinnen und Klienten abrupt enden können, wenn sich im Prozess nicht früh genug eine Lösung abzeichnet. Belastend auf die Arbeitsbeziehung wirken sich auch zwei die Autonomie betreffende Aspekte aus. Die Klientinnen und Klienten unterliegen erstens einer Mitwirkungspflicht gegenüber den ihren Unterhalt finanzierenden Stellen. Sie sind stets der Kontrolle ausgesetzt, und bei unangepasstem Verhalten drohen Sanktionen. Da das Ziel (Integration in den Arbeitsmarkt) bereits von vornherein vorgegeben ist, wird zweitens die Autonomie der Betroffenen auch dahingehend eingeschränkt, als sie nicht über die nötige Freiheit in der Prozessgestaltung verfügen. Die Haltung, das Ziel vorgängig festzulegen, spiegelt sich auch beim Assessment und den darauf folgenden Interventionen wider, die im Verlaufe eines IIZ-Prozesses durchgeführt werden. Zwar wird die Abklärungsphase ausgedehnt und umfasst unterschiedliche Themenbereiche (Arbeit, Qualifikationen, Gesundheit, Familie, soziales Netz, Wohnsituation, Sucht usw.), darauf abgestimmte Interventionen sind aber kaum vorhanden. Die Fachkräfte müssen mit denjenigen Massnahmen zurechtkommen, die die mit dem jeweiligen Fall involvierten Stellen anbieten können. Im Kontext unseres Untersuchungsfelds sind dies insbesondere Beschäftigungs-und Qualifizierungsmassnahmen, also arbeitsmarktbezogene Interventionen. Das beschränkte Repertoire an Massnahmen und die vorgegebene Zielsetzung fördern eine Tendenz zu Standardisierung in der Gestaltung von Integrationsplänen. Nachteilig auf eine erfolgreiche Fallbearbeitung kann sich zudem die Tatsache auswirken, dass oftmals wichtige Akteure, die entscheidenden Einfluss auf den Prozessverlauf haben könnten, nicht in die IIZ eingebunden sind (z. B. nimmt die Sozialhilfe nicht immer teil; ihre Teilnahme wäre aber gerade bei Klienten, die in Kürze ausgesteuert werden, zentral).

  • 5 Während unserer Feldforschungsphase war dies noch möglich. Seit der 4. Teilrevision des Arbeitlosen (...)

9Als Problem erweist sich bei Matrix, dass das Case Management auf die Fallebene beschränkt ist, während auf Systemsteuerungsebene in der Gestaltung, Planung und Koordinierung des Hilfsangebots kaum Möglichkeiten bestehen, aktiv zu werden. Dabei wäre dieser Einfluss für die Case Manager wichtig, um die Prozessgestaltung zu verfeinern und die Wirksamkeit der Interventionen zu erhöhen (vgl. Wendt 2005). Zudem bezieht sich die Funktion der Case Manager auch auf Fallebene weniger auf die Steuerung und Gestaltung der Prozesse, sondern eher auf die Kontrolle der korrekten Umsetzung des Integrationsplans von Seiten aller involvierten Stellen und Fachkräfte. Da die Fallführung bei der finanzierenden Stelle verortet ist, erscheint es auch naheliegend, dass diese Fachkräfte das grösste Interesse aufweisen, die Klientinnen und Klienten so rasch als möglich in den Arbeitsmarkt zu integrieren (oder alternativ an andere Stellen zur Entlastung der eigenen Kasse zu verschieben). Sie nehmen folglich keine neutrale Stellung ein, sondern ihr organisationaler Hintergrund bestimmt ihr Handeln mit. Nach unseren Beobachtungen kann dieser Tatbestand auf Kosten einer nachhaltigen Prozessgestaltung gehen. Er kann zu einem Handlungsmuster führen, das wir häufig beobachtet und als «situativen Pragmatismus» bezeichnet haben (Nadai, Canonica & Koch 2010: 9f). Gehandelt wird nach der nächstanstehenden Möglichkeit oder einem neu auftauchenden Problem. Bieten sich zum Beispiel den Klientinnen und Klienten (wenn auch meist wenig einträgliche, gesundheitlich belastende und/oder zeitlich befristete) Arbeitsgelegenheiten, dann rücken ausgearbeitete Integrationspläne in den Hintergrund und die rasche, aber womöglich wenig nachhaltige Integration in den Arbeitsmarkt wird forciert. Ein analoges Verhalten von Seiten der Fachkräfte ist auch bei der materiellen Existenzsicherung zu konstatieren. So plant man, Klientinnen und Klienten, deren Rahmenfrist bei der ALV abläuft, in ein Ausgesteuertenprogramm der Sozialhilfe zu schicken, womit nach einem Jahr wieder Ansprüche bei der ALV generiert werden.5 Oder Betroffene werden bei der IV angemeldet, damit sie während Eingliederungsmassnahmen gleichzeitig IV-Taggelder beziehen können. Potenziell negative Folgen dieser Praxis sind, dass die Ämterkarriere und der entsprechende Drehtüreffekt eher noch gefördert werden. Zudem verweilen die Klientinnen und Klienten durch solche Lösungsansätze weiterhin in prekären Lebenslagen, bei denen eine Existenzsicherung auf längere Sicht nicht gewährleistet erscheint.

Die Akteure im kooperativen Verhältnis

10Das Case Management stammt als Methode aus der Sozialen Arbeit und wurde in das Gesundheitswesen und in die Sozialversicherungen übertragen. Bei Matrix ist nun zu beobachten, dass die Mehrheit der Fallführungen nicht professionellen Sozialarbeitenden, sondern in der Regel RAV-Beraterinnen anvertraut wird. Professionstheoretisch hat es das Personal aber häufig mit Klientinnen und Klienten zu tun, die aufgrund vielfältiger Problemlagen (Arbeitslosigkeit, Krankheit, finanzielle Schieflage, schwierige Familienverhältnisse usw.) in ihrer Handlungsautonomie eingeschränkt sind und sich in einer die ganze Person umfassende Krise befinden. Bei IIZ übernehmen die involvierten Fachkräfte eine «professionalisierungsbedürftige» Aufgabe (Oevermann 2000).

  • 6 Dass Arbeit und Gesundheit die beiden zentralen Faktoren für die IIZ darstellen, kann anhand des ne (...)

11Institutionell wird dem Bedarf an Professionalisierung insofern Rechnung getragen, als die RAV-Beraterinnen und Berater, die die Fallführungen bei der IIZ übernehmen, vorgängig eine Weiterbildung zur Case Managerin und zum Case Manager absolvieren müssen. Die Fokussierung auf den Arbeitsmarkt führt aber, wie in Abschnitt 4 dargelegt, zu einer verkürzten Form von Case Management (vgl. Bartelheimer, Hobusch & Reis 2003), bei der eine Behandlung des gesamten Problemkomplexes der betroffenen Personen kaum möglich erscheint. Case Management wirkt so eher als Ausdruck für die Ausweitung und Aufwertung des Aufgabenbereichs und der Arbeit eines Teils des Verwaltungspersonals, das sich mit komplexen Fällen auseinandersetzt. Die zentrale Stellung der Arbeitsmarktintegration spiegelt sich auch in der Bedeutung, den die an der IIZ beteiligten Professionen und Berufsgruppen einnehmen. Die Hauptrolle der ALV im Kontext der IIZ ist naheliegend, da ihr Hauptinteresse gerade darin besteht, Erwerbslose zurück in den Arbeitsmarkt zu befördern. Zusätzlich kommt der Einschätzung der Arbeitsfähigkeit der Klientinnen und Klienten eine hohe Bedeutung zu, da sie die Entscheidung grundlegend prägt, ob sich Integrationsbemühungen überhaupt lohnen. Dabei werden praktisch ausschliesslich physische und psychische Faktoren gewichtet, was die Bedeutung der Mediziner innerhalb der IIZ steigert – und parallel dazu auch der IV, die auf gesundheitliche Fragen ausgerichtet ist.6 Soziale Probleme, die ebenso für eine Erwerbslosigkeit ursächlich sein beziehungsweise sich erschwerend auf eine Reintegration in den Arbeitsmarkt auswirken können, werden kaum gewichtet. So können sich Sozialarbeitende, die grundsätzlich bei der Sozialhilfe tätig sind, kaum an Abklärungsprozessen beteiligen und auch selten einen professionellen Beitrag für eine nachhaltige Integration der betroffenen Personen leisten.

Fazit

12Die Ausweitung des Integrationsanspruchs auf das gesamte Netz sozialer Sicherung führt zu einer Expansion (quasi-) sozialarbeiterischer Aufgaben im Bereich der Arbeitsmarktintegration. Anhand des Beispiels IIZ lässt sich aufzeigen, dass diese aber nur marginal von Sozialarbeitenden wahrgenommen werden, sondern hauptsächlich an Verwaltungspersonal oder Fachleute für berufliche Eingliederung übertragen werden. Aus Sicht der Sozialen Arbeit erstaunt die stillschweigende Akzeptanz dieses Tatbestandes. Es erscheint durchaus angebracht, die Frage aufzuwerfen, ob die Soziale Arbeit im untersuchten Bereich der beruflichen (und sozialen) Integration nicht vermehrt Ansprüche auf Zuständigkeit reklamieren müsste, statt dieses sich entwickelnde und ausdehnende Arbeitsfeld kampflos anderen Berufsgruppen zu überlassen. Die Soziale Arbeit könnte einen entscheidenden Beitrag dazu leisten, dass der eigentlich bei der IIZ vorgesehene, aber nur bedingt umgesetzte Paradigmenwechsel (die ganze Person mit ihrer Problemkonstellation in das Blickfeld zu nehmen) konsequenter umgesetzt würde. Und sie könnte für nachhaltigere Prozessgestaltung und professionelles Case Management sorgen.

Bibliographie

Bartelheimer, P., Hobusch, T. & Reis C. (2003). Case Management in der Sozialhilfe – Anspruch und Realität. In H.-J. Dahme, H.-U. Otto, A. Trube & N. Wohlfahrt (Hrsg.), Soziale Arbeit im aktivierenden Staat (S. 309-332). Opladen: Leske + Budrich.

Castel, R. (2000). Die Metamorphosen der sozialen Frage: eine Chronik der Lohnarbeit. Konstanz: UVK.

Nadai, E., Canonica, A. & Koch, M. (2010). Interinstitutionelle Zusammenarbeit (IIZ) im System der sozialen Sicherung. Olten: Fachhochschule Nordwestschweiz.

Oevermann, U. (2000). Dienstleistungen der Sozialbürokratie aus professionalisierungstheoretischer Sicht. In E.-M. von Harrach, T. Loer & O. Schmidtke (Hrsg.), Verwaltung des Sozialen, Formen der subjektiven Bewältigung eines Strukturkonflikts (S. 57-77). Konstanz: UVK.

Wendt, W.-R. (2005). Case Management. Stand und Positionen in der Bundesrepublik. In P. Löcherbach, W. Klug, R. Remmel-Fassbender & W.-R. Wendt (Hrsg.), Case Management: Fall-und Systemsteuerung in der Sozialen Arbeit (S. 14-39). München: Ernst Reinhardt.

Notes

1 Das an der Hochschule für Soziale Arbeit der Fachhochschule Nordwestschweiz durchgeführte Forschungsprojekt «Working the interstices. Inter-institutional cooperation in the Swiss welfare and social insurance system» wurde vom Schweizerischen Nationalfonds finanziert (Projekt 1000012-117783) und von Eva Nadai geleitet (Nadai, Canonica & Koch 2010). – Wir danken Eva Nadai für die Erlaubnis, die Daten zu verwenden.

2 Bei den Bezeichnungen der untersuchten Projekte handelt es sich um Pseudonyme.

3 Kantonal ist die ALV in Arbeitslosenkassen, wo Geldleistungen verwaltet und ausbezahlt werden, und in RAV aufgeteilt. Letztere sind für die Vermittlung, Beratung und Kontrolle der Arbeitslosen zuständig.

4 In den Jahren 2007 und 2008 übernahm das RAV bei Matrix jeweils 88 % der Fallführungen.

5 Während unserer Feldforschungsphase war dies noch möglich. Seit der 4. Teilrevision des Arbeitlosenversicherungsgesetzes 2011 bleibt diese Option aber versperrt.

6 Dass Arbeit und Gesundheit die beiden zentralen Faktoren für die IIZ darstellen, kann anhand des neueren, bundesweiten Projekts «IIZ-MAMAC» (Medizinisch-Arbeitsmarktliche Assessments mit Case Management) demonstriert werden, das explizit für «medizinisch-arbeitsmarktliche» Problematiken konzipiert wurde.

Auteurs

Fachhochschule Nordwestschweiz, Hochschule für Soziale Arbeit – Wissenschaftlicher Assistent, alan.canonica@fhnw.ch

Fachhochschule Nordwestschweiz, Hochschule für Soziale Arbeit – Wissenschaftliche Mitarbeiterin, martina.koch@fhnw.ch

© Éditions ies, 2014

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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