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Capítulo 6. Grandes proyectos urbanos en la zona andina de la Norpatagonia argentina. El caso del cerro Catedral de Bariloche

p. 149-174


Texte intégral

6. 1. Introducción

1Existe abundante literatura sobre la incidencia de los Grandes Proyectos Urbanos (gpu) como modalidad de desarrollo en expansión en las últimas décadas, así como sobre sus impactos negativos en términos ambientales, sociales y económicos. En general, la mayor parte de la literatura se basa en metrópolis y grandes ciudades, siendo menores los casos de estudio en ciudades intermedias o pequeñas. En la zona andina de la Norpatagonia argentina, que abarca las provincias de Neuquén y Río Negro, existen localidades pequeñas e intermedias muy vinculadas a la explotación turística de un entorno natural privilegiado, como Villa La Angostura, San Martín de los Andes, Junín de los Andes, San Carlos de Bariloche (scb), El Bolsón, entre otras. Muchas de estas localidades explotan además los deportes invernales, por lo que cuentan con centros de esquí y otros deportes. Es habitual que a estos emprendimientos se les asocien desarrollos inmobiliarios como parte de la ecuación económica de los actores privados que intervienen en el negocio. Los modelos de explotación son variados, según el nivel de participación y control que ejerza el Estado sobre la actividad y los beneficios que le reporten. Estos emprendimientos ponen en el centro del debate tanto la base económica de la ciudad, vinculada al turismo, como la sustentabilidad del modelo de desarrollo urbano vigente en estas localidades, porque ponen en jaque la base misma de la explotación turística, el medio ambiente privilegiado, desatando conflictos por la apropiación del espacio. Por ello este capítulo tiene como objetivo intentar aportar una mirada de conjunto sobre esta problemática, a partir de un estudio de caso de la ciudad de scb y su contextualización a partir de la reseña de otros tres casos de estudio.

2Existe una vasta literatura que se ocupa de los gpu y otras denominaciones que pueden ser utilizadas para los grandes proyectos de transformación de espacios urbanos en las ciudades. Los fenómenos de los gpu comenzaron a captar la atención de analistas e investigadores cuando, en la transición de la ciudad fordista a la ciudad neoliberal (Pradilla Cobos, 2009), infraestructuras y otros espacios asociados con la actividad industrial fueron quedando obsoletos y sin usos. El capital inmobiliario se empezó a interesar por estos espacios, bien ubicados y con dotación de servicios. Asimismo, los gobiernos locales encontraron un gran incentivo en el impulso de estos proyectos porque la crisis de su base económica los obligaba a tomar en sus manos la promoción del desarrollo económico y local (Harvey, 2001). Los servicios financieros, el turismo y el sector inmobiliario se mostraron como las actividades con mayor facilidad para ser estimuladas desde los gobiernos locales.

3Como analizan Beatriz Cuenya y Manuel Corral (2011), los gpu se han venido extendiendo en muchas ciudades del mundo, con el objetivo de refuncionalizar grandes áreas en decadencia e integrarlas a la dinámica urbana y, sobretodo, al mercado inmobiliario local e internacional. En los casos que nos ocupan lo que está en el foco no es la refuncionalización de espacios vacíos u obsoletos, sino de los servicios de los centros de deportes invernales.

4Los gpu se extienden a lo largo del mundo, en un contexto de globalización neoliberal que Carlos De Mattos (2007) caracteriza por la articulación entre los negocios inmobiliarios y el capital financiero. En este contexto, se produce la mercantilización del ocio (Stefanick y González, 2012), que puede ser ilustrada de forma paradigmática por los centros de esquí y los resorts de golf.

5Los gpu como modelo de desarrollo se basan en la creencia en la existencia de un «derrame espacial» (Guevara, 2015), esto eso, una forma de entender el desarrollo urbano local a partir de grandes emprendimientos que traccionen la demanda local conjunta y permitan la creación de empleo. De ahí que sea muy común en las justificaciones de los decisores de política y en los actores económicos interesados en estos emprendimientos la referencia a la necesidad de promover el crecimiento económico, diversificar la producción, generar fuentes de trabajo, otros.

6No obstante, no existe consenso sobre este diagnóstico y los gpu generan mucha resistencia. En el caso de la zona andina de la Norpatagonia argentina existe una contraposición muy fuerte con el medio ambiente circundante. Los centros de esquí se ubican en general en zonas con presencia de bosques nativos y delicados en términos del ciclo hidrológico, con presencia de glaciares y nacientes de vertientes que son la principal fuente de agua potable de la región. De ahí que la justificación medioambiental sea uno de los principales argumentos utilizados por los actores movilizados para oponerse. Asimismo, es común escuchar entre los detractores que el ansiado derrame no es más que una quimera, donde el Estado y la comunidad hacen grandes sacrificios que solo terminan garantizando un buen negocio para un determinando sector empresarial, hipotecando el medio ambiente y la base misma del atractivo que sostiene a la actividad turística. Es una lógica muy similar a lo que Isidro López y Emmanuel Rodríguez (2010) denominan la «trampa de las infraestructuras» para el caso español: grandes erogaciones públicas puestas en función de promover el desarrollo económico local que terminan convirtiéndose en una pesada herencia para las comunidades y para los presupuestos de los gobiernos locales a futuro, superando cualquier beneficio percibido. Así, los gpu suelen involucrar importantes cargas en términos de inversión en infraestructura y redes de servicios como requisito.

7Desde hace algunas décadas, existe una tendencia mundial en los operadores de este tipo de servicios que plantean que es imposible, dado el gran requerimiento tecnológico que tienen los centros de esquí, garantizar una rentabilidad adecuada de cada uno de ellos, si no se complementa la ecuación económica con inversiones a largo plazo en emprendimientos turístico-inmobiliario (Gili i-Fernández, 2003). Por su parte, Raúl Revuelta Carbajo (2007) plantea que hay dos modelos de gestión diferenciados entre las empresas europeas más enfocadas en la gestión de las estaciones de esquí, y las empresas norteamericanas que tendieron a diversificar mucho más el negocio, ocupándose directamente de la gestión inmobiliaria, llegando a representar el 50 % de sus ventas (Clifford –2002– en Revuelta Carbajo, 2007). En este sentido, pareciera que los operadores de la región estarían orientándose más hacia un modelo norteamericano como parece ser el caso de Chile (Alonso Bertaggia, 18 de agosto de 2013) y de la Argentina según veremos más adelante.

8En general, se busca localizar estos emprendimientos lo más cerca posible de las pistas de esquí, en un concepto que se denomina «ski in-ski out», esto es, aproximar lo más posible el sitio de alojamiento de los esquiadores a los lugares de desarrollo de las actividades deportivas. En el extremo, lo que se busca es que los turistas puedan salir esquiando desde la casa.

9Entre los principales señalamientos de la literatura sobre la temática, González y Mantecón (2014) llaman la atención sobre el impacto que los desarrollos inmobiliarios asociados a los centros de esquí tienen sobre la dinámica inmobiliaria general, al promover la especulación y el alza de los precios. Como consecuencia este tipo de emprendimientos restringen aún más el acceso a la vivienda digna para la población en general.

10La industria de los deportes invernales mueve millones de personas en todo el mundo y representa un sector importante en materia de inversión y creación de puestos de trabajo, pero muy localizado en las localidades donde por las condiciones geográficas puede implantarse. ee.uu., Austria y Francia son algunos de los principales países con protagonismo en el sector, que anualmente mueven más de 50 millones de personas por año, de un total de 400 millones en todo el mundo. No obstante, las cambiantes condiciones climáticas, la reducción en la cota de nieve y el calentamiento global ponen en jaque desde hace años al sector que se encuentra en proceso de estancamiento o reducción y buscando alternativas para su reconversión (Torrelles, 7 de mayo de 2018). Según el 2020 International Report On Snow & Mountain Tourism, hay 68 países que tienen oferta de esquí en el mundo, la mayoría se encuentran en el hemisferio norte e identifica más de 2000 centros de esquí, aunque se estima que existen más de 5000 en total. El 20 % de los centros de esquí registran más de 100 000 visitantes por año y dan cuenta del 80 % del negocio del sector.

11En España, por ejemplo, otro de los países con fuerte desarrollo en el sector, Alejandro García Abad (2012) señala que el conjunto de las estaciones de esquí representan un sector económico pujante que en los diez años previos destinó más de 700 millones de euros a inversión en mejoras en sus estaciones. En la actualidad, se estima que alrededor de 5,7 millones de personas visitaron los centros de esquí, el sector alcanzó una facturación global de 122 millones de euros y una inversión de 40 millones de euros para la temporada 2019-2020 (Domínguez Reguero, 27 de diciembre de 2019).

12En el caso argentino, la información es dispersa. Se estima que 600 mil personas concurren anualmente a los centros de esquí nacionales, aunque el 2020 International Reporte estima en un millón los esquiadores nacionales que se reparten en 22 centros de esquí. Según información oficial comunicada por el Gobierno Nacional en 2018, el sector contrata de manera directa unos 2500 empleados y de forma indirecta otros 25 mil en invierno. En ese año, la Cámara que agrupa a los operadores de centros de esquí declaraba que hacia 2030 tenía previsiones por inversiones por alrededor de 215 millones de pesos («Macri recibió a los representantes de los centros de esquí de todo el país», 12 de julio de 2018). Según estimaciones periodísticas, el principal centro de esquí del país, el cerro Catedral, factura alrededor de $ 1000 millones por año, a lo que se adiciona otra cifra similar si se toma en conjunto la base y la Villa Catedral que cuenta con un conjunto diversificado de servicios para el visitante (Andrade, 6 de julio de 2017). En términos generales, es un sector poco representativo en términos económicos dado su volumen de facturación y creación de empleo, pero que tiene importancia vital y se constituye en uno de los principales motores de la base económica de las localidades donde se asienta.

6. 2. Metodología y fuentes

13Este trabajo se basa en una estrategia de investigación cualitativa de estudio de caso. Este es una estrategia metodológica frecuentemente usada en los estudios urbanos, en gran medida porque los procesos de este tipo están determinados en su mayoría por las particularidades del territorio. La utilidad de los estudios de caso es central no solo para la descripción de fenómenos y procesos sociales, sino también para la contrastación y generación de teoría (Martínez Carazo, 2006). A estos últimos, Gabriela Merlinsky (2013b) los denomina «casos instrumentales», donde lo que está en juego es su capacidad para permitir un ejercicio de generalización analítica. Siguiendo a Pierre Bourdieu y Loïc Wacquant (1992), un caso bien construido no es un caso particular, ya que lo importante no es la representatividad de este sino su capacidad de particularizar el fenómeno bajo estudio, su cualidad descriptiva y finalmente su valor heurístico.

14La elección de los casos tiene que ver con la relevancia en términos urbanos y ambientales para diferentes ciudades y contextos. Los centros de esquí son los principales atractivos turísticos de las localidades donde se asienten y en este sentido son fundamentales para dinamizar la actividad económica local basada en el turismo. Sin embargo, la explotación de estos centros está tensionada y condicionada por la sustentabilidad ambiental del paisaje y urbana de la localidad en la que está inserto.

15Para construir los casos, nos valemos de fuentes diversas, en una estrategia metodológica de triangulación (Denzin, 2012). En primer lugar, algunos del autor han tenido participación activa en instancias de discusión y conflictos vinculados al gpu del cerro Catedral, teniendo participación activa en el colectivo de Vecinxs Autoconvocados por un Cerro Catedral Para Todxs que se conformó desde el año 2016 en la ciudad. En este sentido, parte de los datos relevados son producto de un abordaje de investigación-acción, que en línea con la clásica definición de Kurt Lewin (1946) se plantea la posibilidad de lograr en forma simultánea avances teóricos y cambios sociales, ligando el enfoque experimental de las ciencias sociales con programas de acción social. Pamela Lomax (1990) define a la investigación-acción como «una intervención práctica profesional con la intención de ocasionar una mejora». De esta manera, la metodología de la investigación-acción persigue como finalidad resolver problemas prácticos, pero a través de esa resolución de problemas se plantea la creación de conocimiento a partir de esas prácticas. De ahí que el proceso de investigación-acción se plantea como una espiral recursiva. La información producida como parte de este abordaje es producto del trabajo de investigación como del activismo.

16En segundo lugar, se apeló al análisis de fuentes secundarias, principalmente documentación existente como informes y planes de gestión, códigos urbanos y de planeamiento, ordenanzas, leyes provinciales y nacionales, demás; así como el análisis de la información periodística publicada en años recientes respecto a los casos de estudio.

17Siguiendo a Merlinsky (2016), el trabajo se plantea como campo de estudio la pregunta por los modos de estructuración del conflicto entre actores sociales, la búsqueda por entender qué sucede cuando los actores se movilizan en disputas por la distribución o la apropiación de los recursos naturales. Las preguntas fundamentales intentan dilucidar quiénes son los actores en conflicto, cuáles son los recursos que movilizan y cómo se expresa políticamente la disputa en la constitución de un territorio y en la gestión de su dotación de recursos naturales. Como plantea la autora, si después de un conflicto «nada es igual», se trata de registrar y analizar que cambió y que significan esas transformaciones. Para ello, es necesario definir en el estudio del caso una estructura narrativa que organiza en una secuencia coherente los acontecimientos que forman parte de un proceso. Requiere de una trama donde se organicen los eventos, se establezcan sus relaciones y se los pueda someter a preguntas relevantes de investigación específicas al caso y preguntas teóricas que el caso puede resolver en su relación con el marco conceptual del investigador.

6. 3. Resultados: reseñas de conflictos por gpu asociados a estaciones de esquí

18En este apartado, reseñamos brevemente tres casos de propuestas de gpu asociadas a estaciones de esquí de la región andina de la Norpatagonia argentina. La finalidad es dar un marco más abarcador al estudio de caso que se viene desarrollando sobre el cerro Catedral de scb para demostrar que, lejos de ser un caso aislado, se encuentra inserto en tendencias generales de la región y del mundo. En orden cronológico exponemos los casos de Villa La Angostura (proyecto abandonado), San Martín de los Andes (proyecto en suspenso) y El Bolsón (proyecto recientemente aprobado aunque cuestionado judicialmente).

6. 3. 1. Villa La Angostura

19Villa La Angostura es una pequeña localidad de la provincia de Neuquén de algo más de 10 mil habitantes según el censo de 2010, situada en la proximidad del río Correntoso, que une el lago Nahuel Huapi con el lago Correntoso, y ubicada en la proximidad de la base del cerro Bayo.

20El centro de esquí de la ciudad se ubica en el cerro Bayo y es uno de los pocos centros que tienen origen en tierras privadas y no en una concesión pública. Su origen se remonta a la década del setenta, cuando Jean Pierre Raemdonck adquirió alrededor de 60 hectáreas y fue construyendo progresivamente el centro de esquí. Posteriormente, el centro se fue desarrollando y ampliando. En 2010, Río Negro adjudicó la concesión de 270 hectáreas a la empresa Cerro Bayo s.a. para la realización de una nueva área esquiable, aledaña a la original en la zona conocida como Las Provinciales. De ese total, 100 hectáreas serían destinadas a los medios de elevación y las pistas. La concesión se firmó por 17 años, comprometiendo algo más de $ 24 millones en inversiones en los primeros cuatro años, plazo que debió ser prorrogado por las consecuencias derivadas de la erupción volcánica del Cordón Caulle-Puyehue en 2011 («Cerro Bayo no invirtió en Las Provinciales», 10 de noviembre de 2014). La empresa es propietaria de 180 hectáreas linderas a la concesión por lo que la totalidad del predio asciende a 450 hectáreas («Adjudicaron la concesión del centro de esquí Las Provinciales», 4 de mayo de 2010).

21En este contexto, la empresa concesionaria de los medios de elevación del cerro Bayo, propuso en 2012 un desarrollo inmobiliario de 620 hectáreas denominado Cerro Bayo Real Estate. Para el desarrollo del emprendimiento, Cerro Bayo s.a. se asoció con la desarrolladora es eidico s.a. que tiene experiencia en construcción de barrios cerrados en la provincia de Buenos Aires, especialmente en la zona norte en partidos como Tigre y Pilar. Esta desarrolladora ha sido cuestionada por el impacto ambiental de algunos de sus proyectos, que llegaron a afectar 10 mil hectáreas de humedales en la provincia de Buenos Aires.1

22El argumento de que el centro de esquí no era «autosustentable» fue una constante por parte de la empresa concesionaria durante todo el desarrollo del conflicto: «la sustentabilidad del centro de esquí no se logra con la venta de pases. La ecuación siempre cierra con el desarrollo inmobiliario» («La concesionaria de Cerro Bayo amenaza y mete presión», 9 de noviembre de 2013).

23El proyecto urbanístico incluía cancha de golf y dos urbanizaciones: Uboldi y Lago Correntoso.2 En un comienzo, los proyectos fueron avalados por el gobernador Jorge Sapag mediante un decreto tras la erupción del Cordón Caulle. Luego, también fueron declarados de interés municipal y provincial, mostrando una gran capacidad de articulación con intereses de sectores políticos. En algunos de los casos, el Ejecutivo firmó convenios con las empresas por los cuales se condicionaba supuestamente el desarrollo del proyecto a ciertas inversiones en obra pública («Cerro Bayo impulsa urbanizaciones de la mano de un polémico desarrollador», 22 de mayo de 2012).

24El principal cuestionamiento a los proyectos estaba vinculado a su impacto en términos de afectación del bosque nativo. Se denunciaba que iban a ser desmontados 1100 hectáreas. La incompatibilidad quedó de manifiesto con la reglamentación en 2012 de la Ley provincial 2780 de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos, que adhiere a la Ley 26.331 de Presupuestos Mínimos para la Protección Ambiental de los Bosques Nativos de 2007. El área de implantación incluía áreas categorizadas con «rojo» y «amarillo» según dicha ley, aledañas al lago Correntoso, que implican restricciones de usos y en la posibilidad de realizar desmontes.

25En 2013, después de una intensa movilización ciudadana, la empresa anunció el freno de los proyectos y la salida del grupo empresario de proideas, una de las impulsoras de los desarrollos urbanísticos. En 2016, la empresa hizo público un pedido de readecuación contractual por considerar que el plan de inversiones comprometidas no era viable debido a las restricciones que fija la normativa sobre bosques nativos («Cerro Bayo pedirá al gobernador una “readecuación de la concesión de Las Provinciales”», 19 de abril 2016).

6. 3. 2. San Martín de los Andes

26San Martín de los Andes es una ciudad de Neuquén de casi 30 mil habitantes según el censo 2010, que se ubica al borde del lago Lacar, en la cabecera de la denominada Ruta de los 7 lagos que une esta ciudad con Villa La Angostura, y que es uno de los principales circuitos turísticos de la Patagonia. En esta localidad, la actividad de esquí en la zona del cerro Chapelco comenzó en la década de 1940, aunque la primera pista se construyó en la década de 1950, cuando también empezó a asignarse presupuesto municipal a tal efecto.3 A mediados de la década de 1970, la provincia decidió concesionar el centro de esquí, construir el Hotel del Sol y el aeropuerto. La actividad se fue volviendo cada vez más elitista en relación al perfil de turista al que estaba orientada.

27El cerro Chapelco forma parte de la subcuenca Trabunco-Quitrahue, a la vez que integra la cuenca Binacional Hua-Hum y provee de agua a la localidad de San Martín de los Andes y áreas de influencia. Los procesos de desforestación y degradación produjeron una pérdida de bosques en una superficie de 1600 hectáreas, lo que implica una pérdida del 42 % de la superficie de bosques protectores de la subcuenca. El 50 % de la superficie total de la subcuenca está afectado a la concesión del centro de esquí.

28La empresa concesionaria de la estación de esquí es Nieves del Chapelco. En 2006, la empresa introdujo como socio a edico, que está presente también en la concesión del cerro Bayo en Villa La Angostura. El representante en la Patagonia de la firma es Esteban Bosch, que desde diciembre de 2015 se desempeña como Secretario de Turismo y Desarrollo Económico de la Municipalidad de San Martín de los Andes.

29En 2010, el Gobierno provincial dictó el Decreto 505 mediante el cual establece una renegociación con la empresa Nieves del Chapelco para extender la concesión del centro de esquí hasta el año 2025. Dicha renegociación fijó el canon anual en U$S 50 000 a ser pagados en septiembre directamente a la comunidad mapuche Vera. En el segundo capítulo de dicha renegociación, se hacía énfasis en la actividad inmobiliaria para crear «las condiciones económicas razonables que permitan asegurar un desarrollo sustentable, en el mediano y largo plazo, del centro de esquí». La idea de un desarrollo inmobiliario en el cerro Chapelco no era nueva, ya estaba incluida en el primer contrato de concesión del año 1987. La venta para el desarrollo estaba conformada por 5 hectáreas en la cota de más de 1350 m y otras 10 hectáreas ubicadas en la parte sur del lote 69 al pie del cerro.

30La empresa concesionaria del centro de esquí en la actualidad, Nieves del Chapelco, presentó en 2014 un anteproyecto para la construcción de un emprendimiento inmobiliario de alrededor de 1000 camas (lo que representaba el 13 % del total de la ciudad en ese momento) distribuidas entre cabañas y una hostería. La propuesta incorporaba también zonas que estaban protegidas en el marco de la Ley de Bosques, sumando alrededor de 90 hectáreas. En su Plan General de Desarrollo, la empresa dejaba constancia de que desde su perspectiva el negocio del esquí solo es rentable económicamente si va acompañado de emprendimientos adicionales, dado que la demanda tecnológica ha ido en aumento por la necesidad de inducir nieve y prolongar la temporada. El proyecto elaborado un centro de esquí que tenga una villa integrada de montaña en la modalidad «ski in-ski out».

31De nuevo el conflicto principal que emergió es la preservación de bosques y el uso intensivo del agua para producir nieve, así como el tratamiento de efluentes. Adicionalmente, en este caso se suma a la complejidad que las comunidades mapuche Vera y Curruhuinca tiene parte de los territorios involucrados en el emprendimiento (el denominado lote 69A) y pedían ser actores dentro de la discusión sobre el desarrollo de proyectos en sus territorios.

32En diciembre de 2014 se aprobó en el Concejo Deliberante de San Martín de los Andes la Resolución Conjunta que otorgaba Factibilidad Ambiental para que la empresa Nieves del Chapelco realice las obras de la silla cuádruple, que implicaba tala de un bosque protegido. Un mes después, el organismo provincial cambiaba la categoría de protección para que las obras se puedan realizar sin problemas, mostrando la connivencia de los intereses económicos con estamentos del gobierno provincial. En diciembre de 2015, otra vez el Concejo Deliberante quiso sancionar una nueva Resolución Conjunta que otorgara Factibilidad Ambiental para realizar obras complementarias en el cerro Chapelco, pero no tuvo éxito por la oposición vecinal. Nuevamente, la reglamentación de la Ley provincial 2780 realizada en 2012 por el Decreto 1837 adhiriendo a la ley nacional desató polémica por la falta de participación y transparencia en el debate. Las presiones de grupos económicos no se hizo esperar por la afectación de sus planes de expansión por la categorización implementada.

33La empresa Nieves del Chapelco fue denunciada por realizar desmontes de manera irregular para ampliar las áreas esquiables del centro de esquí. No obstante, en julio de 2015 la empresa inauguró la silla cuádruple en una zona originalmente categorizada como i, que fue posteriormente recategorizada forzando una interpretación del artículo 13 que permite ajustes en la cartografía.

34Según información no oficial, la empresa habría presentado un anteproyecto de desarrollo inmobiliario al municipio en octubre de 2015, pero no es de dominio público. El emprendimiento, según declaraciones de directivos de la empresa, constaría de 50 hectáreas incluyendo un hotel cinco estrellas, edificaciones de alta y de baja densidad. Se estima su impacto en 3000 camas adicionales, aunque otras declaraciones hablan de 1200. En 2016 volvió a haber polémicas acerca de la concesiones para la venta de 140 hectáreas de tierras fiscales en el cerro y el cambio del objeto de la concesión hacia el desarrollo inmobiliario («Preocupación en San Martín por la concesión del cerro Chapelco», 27 de diciembre de 2016).

6. 3. 3. El Bolsón

35El Bolsón es una ciudad de Río Negro que cuenta con 19 mil habitantes según el Censo 2010, ubicada en el límite con Chubut. La actividad deportiva de esquí se realiza preferentemente en el cerro Perito Moreno ubicado en las proximidades de la ciudad. En 2000, el Club Andino Piltriquitrón (cap) logró la cesión gratuita por Ley 3358 de 606 hectáreas con expresa prohibición de ceder las tierras a terceros, para desarrollar actividades de montaña. Cinco años después, el mismo cap impulsaba la modificación de dicha ley con el objeto de permitir la concesión a privado para la explotación del centro de esquí (Panero, 2012 en Llosa, 2016). Mediante un acta acuerdo firmada con el gobernador Miguel Ángel Saiz y la sanción de la Ley 4335, el Ente de Desarrollo Integral del Cerro Perito Moreno llamaba en 2011 a licitación pública para la adjudicación de una concesión de obra pública en el cerro dentro de un área de aproximadamente 2100 hectáreas con el objeto de promover el desarrollo integral del centro recreativo de montaña, con la opción de incluir en el proyecto integral el desarrollo de una villa turística. Laderas s.a. fue la única en presentarse a la adjudicación: la empresa que tiene la concesión del centro de esquí desde 2011. Si bien es legalmente propiedad de Maximiliano Mazza, se la asocia recurrentemente con el magnate británico Joe Lewis.4

36Desde 2012, la empresa impulsa un proyecto inmobiliario en la zona denominada Pampa de Ludden, aledaña a la base del cerro, en tierras adquiridas en ese año por otra empresa controlada por el mismo grupo empresario, Laderas del paralelo 42 s.a. El principal argumento para impulsar el proyecto inmobiliario es que el centro de esquí no es económicamente autosustentable. Las tierras en cuestión se encuentran cerca del paraje rural Mallín Ahogado, a unos 25 km de El Bolsón. Además de encontrarse en Zona de Seguridad de Fronteras –por Decreto pen 887/94–, el proyecto de Pampa de Ludden está emplazado dentro de distintas áreas de conservación de la biodiversidad, las aguas y los recursos forestales del lugar: la Reserva Natural Cumbreras de Mallín Ahogado (municipal, creada por el Código Ambiental de El Bolsón de 2003), el Área Natural Protegida Río Azul-Lago Escondido (provincial, creada por la Ley 2833 de 1994) y la Reserva de Biósfera Andino Norpatagónica (creada por la unesco en 2007). Estas áreas de conservación implican limitaciones en cuanto al uso de los suelos, el desarrollo de infraestructura y la realización de actividades productivas. Asimismo, la titularidad de estas tierras se haya fuertemente cuestionado, incluso con un fallo judicial en primera instancia que sugiere que la provincia debe solicitar la nulidad del título.5

37El proyecto generó la oposición de diferentes sectores, entre otros de la Asamblea en Defensa del Agua y la Tierra (Taylor y Carapezza, 2017), la Junta Vecinal Promotora del Paraje Mallín Ahogado de El Bolsón y la Asamblea contra el Saqueo, la comunidad Las Huaytekas. La oposición hace hincapié en la preservación de un modo de vida sustentado en la agricultura, la ganadería, la plantación de frutales y frutas finas, el trabajo con la madera, la recolección de hongos y rosa mosqueta, y del entorno natural en general.

38Algunos ciudadanos, en especial los comerciantes de la zona, el gobierno municipal y provincial actual, están de acuerdo con el emprendimiento, argumentando que se beneficiará la actividad turística en general. Otros ciudadanos, incluyendo juntas vecinales, organizaciones ambientalistas locales y trasnacionales, asambleas de vecinos autoconvocados, centros de estudiantes y la gestión municipal 2011-2015, se opusieron porque temen el impacto ambiental negativo, cuestionan la legalidad de las tierras a lotear y el beneficio económico que le pueda generar a la comunidad. Esta oposición desató una controversia ambiental en torno al emprendimiento, en términos de lo que plantea Carina Llosa (2016). El sector en cuestión denominado La Pampa de Ludden presenta controversias anteriores. Primero, se intentó la construcción de un aeropuerto por parte de Joe Lewis en 2005. Luego se intentó el traslado del aeropuerto de El Bolsón a esa zona, que fue rechazado en 2009 por un plebiscito (76 % en contra y 24 % a favor).

39La oposición comenzó a organizarse en junio de 2011 con la conformación de la Asamblea en Defensa del Agua y la Tierra (adat). En octubre de 2011, se radicó en el Juzgado Penal 2 la primera causa por irregularidades en la adquisición de tierras y a su ubicación en un área protegida. En noviembre, 3000 personas (15 % de la población de El Bolsón) se movilizaron en contra del proyecto. El Concejo Deliberante quiso aprobar el loteo pero la sesión debió suspenderse por las movilizaciones y disturbios. Un integrante de la adat presentó un Mandamus por incumplimiento de la Ley 3266/99 que regula los Estudios de Impacto Ambiental (eia). En abril de 2012 el juez Reussi decretó preventivamente la medida cautelar de anotación de la litis respecto de los predios rurales en cuestión en el Registro de la Propiedad Inmueble. Con respecto al Mandamus, el Superior Tribunal de Justicia de Río Negro ordenó «no innovar» en septiembre de 2012 y realizar las audiencias públicas pertinentes.

40En noviembre de 2012, la empresa presentó un proyecto modificado denominado Proyecto 2020. La audiencia pública prevista para mayo de 2013 se suspendió por las causas pendientes; ese día se hizo una movilización con corte de ruta a favor del loteo. Durante ese mes, la empresa se reunió con el intendente y el gobernador para firmar un acta acuerdo que finalmente no se firmó. Días después, el intendente declaró nula la Resolución 086/2011 que aprobaba el proyecto por ser contraria a la Carta Orgánica Municipal, por desconocer y violar el Código Ambiental, la Ordenanza 261/03 y sus modificatorias y por poseer datos inexactos. La empresa radicó una demanda en la cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial en scb en septiembre de 2013 por la nulidad expedida por el intendente Ricardo García sobre la Resolución 086/2011. Dicha demanda fue rechazada por la justicia.

41En diciembre de 2013, el juez Fabio Igoldi resolvió dictar el procesamiento de Juan Manuel Accatino, ex ministro de producción de Río Negro, y de Daniel Alberto Tait, exdirector de la Dirección General de Tierras, por fraude a la administración pública debido a irregularidades en la venta de la tierra en cuestión. Dio intervención a la Fiscalía de Estado provincial para que analice la posibilidad de reintegrar a la provincia de Río Negro estas tierras.

42La comisión abrió el expediente 1391/2013 por iniciativa del intendente de El Bolsón, Ricardo García Kaleuche, por presuntas irregularidades existentes en la adjudicación de las parcelas que estaban en posesión de Mirta Soria. El intendente pedía nulidad de la adjudicación de manera similar a la ley de 2013 que restituyó alrededor de 24 000 hectáreas de la meseta de Somuncurá al dominio público por irregularidades en su adjudicación.

43El Concejo de Ecología y Medio Ambiente de la provincia aprobó por Resolución 559/2011 el Estudio de impacto Ambiental para el proyecto de Desarrollo Integral de Centro de Actividades de Montaña en Cerro Perito Moreno. Pero en este caso también se incurrió en irregularidades al no cumplir con el requisito de la Audiencia Pública previa, previsto en el artículo 7 de la Ley 3266.

44El 16 de diciembre de 2016, en un procedimiento irregular, el Concejo Deliberante de El Bolsón aprobó un acuerdo firmado entre el intendente Bruno Pogliano –excontador del grupo económico–6 y el grupo empresario para aprobar el emprendimiento inmobiliario. Ese día hubo una enorme presencia de policía, el edificio del concejo estuvo vallado y también se hicieron presentes miembros de fuerzas especiales provinciales como el Cuerpo de Operaciones Especiales y Rescate –coer– (se realizó una movilización espontánea de alrededor de 5000 personas y se inició un Acampe Pacífico y Popular en Defensa del Agua y de la Tierra donde de manera rotativa se mantienen en el lugar 50 personas ocupando el espacio público. Asimismo, se realizaron dos marchas multitudinarias en El Bolsón el 7 de enero, con alrededor de 12 mil participantes, y el 11 de febrero, con alrededor de 10 mil. Estas iniciativas en gran medida están motorizadas por vecinos que participan de la Asamblea en Defensa del Agua y de la Tierra de El Bolsón (Asamblea). A instancias de esta organización, se presentó un amparo judicial para frenar el emprendimiento.

45Durante todo el proceso del conflicto existieron hechos de gravedad que no fueron esclarecidos pero que algunos de los protagonistas vinculan a los representantes del emprendimiento, como la quema de espacios comunitarios, como radios y clubes.

46Lewis sigue una estrategia intensa de legitimación social, buscando obtener la licencia social para el emprendimiento. Para ello, realiza inversiones en infraestructura y servicios, y desarrolla una intensa actividad mediática. Entre otras cuestiones, ofreció financiar un aeropuerto, un hospital, promociona su emprendimiento hidroeléctrico como una solución para la escasez energética de la localidad, entre otras. Asimismo, argumenta que todas sus inversiones y emprendimientos son generadores de empleo y riqueza para la región.

6. 3. 4. San Carlos de Bariloche: la apuesta por la renovación de un destino turístico en degradación

47scb es la ciudad más poblada de Río Negro y la tercera de la Patagonia, con más de 112 mil habitantes según el Censo de 2010. Nació como una colonia agrícola ganadera en 1902. Pese a este impulso inicial, la ciudad rápidamente se orientó como un destino turístico de elite, en el marco de la creación de la Administración de Parques Nacionales en la década de 1930 (Guevara, 2016). Ya en las décadas de 1940 y 1950, el turismo se consolida como articulador de la estructura económica de la ciudad, ampliándose el turismo de elite hacia la naciente burguesía nacional y a los sectores de trabajadores, masificándose la llegada de turistas y la materialización de hoteles, hosterías, restaurantes, casas de té (Niembro, 2011). Sin lugar a dudas, el cerro Catedral es el principal atractivo turístico que tiene la ciudad, tanto en la temporada invernal como, crecientemente, en la temporada de verano. Durante la temporada invernal, algo menos de 10 mil usuarios diarios disfrutan de sus numerosas pistas y medios de elevación, así como una extendida infraestructura gastronómica y de servicios afines. Durante la temporada de verano, miles de turistas disfrutan de sus vistas y senderos de trekking.

48Según estudios de 1997 y 2005 de Abalerón (2007), el complejo turístico (hotelería y gastronomía, construcción, comercio y manufacturas vinculadas) aporta a la estructura del empleo local aproximadamente del 45 % de los puestos laborales. Estos datos son coincidentes con los aportados por Hugo Monasterio (2006) que plantea que más de la mitad (51,3 %) de su pbg es generado por el sector turístico y actividades conexas. De la misma forma, un informe de la Municipalidad y la Universidad Nacional de Río Negro de 2016 plantea que si bien el empleo directo en el turismo representaría algo menos del 13 %, el impacto del gasto del turista es tal, que este gasto explica al menos un 57 % de la variación del 42 % del empleo total. Esto da cuenta del impacto indirecto de la actividad turística, que es el principal motor de la base económica. No obstante, su estimación del impacto directo e indirecto del turismo es menor que las precedentes y se ubica en el 20 %, mientras que el sector público abarca un llamativo 22 %. Una particularidad del empleo turístico es su alta estacionalidad, ya que el informe reporta una variación de al menos 4000 empleos, según surge de las declaraciones de las tasas municipales. Esta característica refuerza la precariedad laboral en la localidad.

49No obstante, existen estudios que dan cuenta de que scb como destino turístico está experimentando un proceso de progresivo deterioro (Oglietti y Colino, 2011, entre otros) y es común escuchar en el debate público la pérdida de competitividad de la ciudad frente a otras opciones, sus restricciones en materia de infraestructura, su alta conflictividad, las limitaciones en materia de conectividad aérea, demás. Desde su momento de auge, la proporción entre población y turistas que arriban por año ha venido descendiendo desde un pico de 10 en la década de 1970 hasta alrededor de 6 en la actualidad (Kozulj, 2016).

50Las estadísticas de ocupación hotelera dan cuenta de que, más allá de picos de ocupación en la temporada invernal y de verano, la ocupación promedio del año es baja, evidenciando cierta sobreoferta de plazas. Según datos de la Secretaría de Turismo, existe «una oferta total para todo el año de 9 125 000 noches/cama. Con el actual pernocte promedio (que varía entre 3,8 y 4,5 días) los 800 mil turistas/año ocupan en el mejor de los casos 3,6 millones, es decir, solo el 39,4 % de la capacidad disponible» (Las plazas hoteleras crecieron un 67 % en diez años», 4 de agosto de 2014). Pero, según las fuentes del sector, la demanda no acompañó ese crecimiento, que estuvo concentrado en pequeños y medianos emprendimientos que ahora tienen dificultades para encontrar demanda para sus inversiones, no así en grandes cadenas donde la oferta está casi estancada desde hace años. Justamente, estos sectores mipymes son los que más van a estar perjudicados por una iniciativa como la de capsa que se analiza en este trabajo, que tiende a concentrar toda la actividad turística en un solo sector de la ciudad.7

51Durante la década de 1990, la ley de convertibilidad perjudicó mucho la competitividad del destino turístico para los que venían del exterior, al encarecerlo en términos comparativos. El desarrollo del turismo estudiantil fue la clave que permitió mantener cierto nivel de actividad, llegando a representar el 67 % de los visitantes en 1992 (Niembro, 2011). En la actualidad, el negocio turístico se explica en mayor parte por turistas de otras localidades del país (75 %), en segundo lugar por el turismo estudiantil (15 %) y en tercer lugar por turistas del exterior (de Chile y Brasil fundamentalmente, el 10 % restante), según datos de la propia iniciativa privada que analizaremos.

52En este marco de progresivo deterioro, pareciera que scb como destino turístico se haya en un punto de inflexión: o se renueva o decae. Este pareciera ser también el diagnóstico de la empresa concesionaria capsa, porque uno de sus justificativos para proponer el proyecto es justamente la pérdida de competitividad del centro invernal con otros centros del país y la región, y la necesidad recuperar la excelencia del centro invernal.

53La propuesta de capsa se presentó en mayo de 2016 por medio de una nota dirigida al intendente. En ella se planteaba la necesidad de readecuar el contrato de concesión por entender que el plan de inversiones previsto en el contrato de concesión vigente no resultaba adecuado a las necesidades de modernización del centro invernal para lograr la excelencia que era objeto de la concesión. La empresa afirmaba haber cumplido en más del 90 % los planes de inversión previstos en el contrato por lo que, de no accederse a una readecuación, el deterioro progresivo del centro invernal sería prácticamente inevitable.

54La readecuación solicitada requeriría un proyecto de ordenanza que, como establece la Carta Orgánica Municipal implica una doble lectura (artículo 43), audiencia pública y una aprobación con una mayoría especial de dos tercios en el Concejo Municipal (8 votos de 11). Dada la composición vigente en el Concejo esto no parece demasiado improbable, siendo que el bloque oficialista de Juntos por Bariloche (JxB) tiene 7 de 11 escaños, restándole solo uno para esa mayoría especial. El resto de los concejales se reparte entre el Frente para la Victoria (FpV) con tres escaños y el PRO con un escaño, pero en la actualidad estos 4 concejales mostraron durante todo el proceso de discusión una cerrada oposición al proyecto en cuestión.

55Tal vez debido a esta composición desfavorable, por medio de la Resolución 2973-I-2016, la Municipalidad de San Carlos de Bariloche (mscb) rechazó la posibilidad de readecuación entendiendo que existe una

imposibilidad jurídica de renunciar, negociar o transigir aspectos de orden público administrativo y fundamentales de la existencia y regulación del contrato, como ser el régimen legal aplicable; la prórroga del plazo y la incorporación de otras normas y cláusulas contractuales, entre otros, conforme las consideraciones efectuadas por capsa.

56Subsidiariamente, la empresa concesionaria presentó una propuesta en el marco de la Ordenanza 2725-cm-2016, que crea un régimen municipal de iniciativa privada con el objetivo de «encauzar, atraer el interés y desarrollar la creatividad y la visión del sector privado en la elaboración y en la concreción de proyectos de beneficio para la comunidad de Bariloche».

57Esta norma entiende por iniciativa privada:

La presentación escrita de un particular, que por su propia iniciativa, proponga al Estado Municipal, sus entes descentralizados o autárquicos, la elaboración y desarrollo de proyectos o propuestas de interés público para San Carlos de Bariloche, que tengan por objeto obras o servicios de competencia municipal.

58El mecanismo establecido es el siguiente:

  • la empresa realiza una presentación formaliza;
  • el jefe de gabinete evalúa su admisibilidad en un plazo máximo de 10 días y que se cumplan los requisitos previstos en la ordenanza;
  • convoca a una Comisión de Evaluación y Desarrollo para que se expida sobre la pertinencia de la declaración de interés público sobre la iniciativas en un plazo máximo de 60 días, que está conformada por 4 integrantes, tres de ellos representantes del Departamento Ejecutivo y 1 del Concejo Municipal;
  • en caso de dictamen favorable, el intendente tiene 10 días hábiles para declarar el interés público de la iniciativa;
  • una vez declarada de interés público, el Departamento Ejecutivo procede a confeccionar el pliego de bases y condiciones para la licitación pública que deberá realizarse en un plazo no mayor de 120 días, donde el autor de la iniciativa privada tiene un derecho de preferencia de hasta el 5 % sobre el resto de las ofertas en el proceso competitivo.

59Destacamos esta ordenanza y el procedimiento que crea porque fue aprobada en marzo de 2016, tan solo 2 meses previos a la presentación de capsa. ¿Cuál es la relevancia de esto? Para entenderlo hay que reseñar brevemente la historia de la concesión del centro invernal.

60El centro de esquí empezó a conformarse en la década de 1930 bajo el impulso de la Administración de Parques Nacionales. En la década de 1960 se inauguró la primera aerosilla. En 1985 los terrenos fueron desafectados del dominio del Estado Nacional por la Ley 23.251 (Nápoli, denominada así por el legislador radical que fue autor del proyecto), que estaba en cabeza del Ministerio de Economía de donde dependía Parques Nacionales en ese momento, y transferidos a título gratuito a la provincia, como paso previo a la transferencia a la mscb. La Administración de Parques Nacionales se reservaba jurisdicción en la protección y conservación del medio natural en los terrenos cedidos, a cuyos efectos se suscribirían convenios con la provincia de Río Negro. La Ley provincial 3787 denominada incorporó esas tierras al ejido municipal, quedando bajo jurisdicción de la mscb. La concesión original del Centro de Deportes Invernales Dr. Antonio Lynch fue otorgada a capsa por la Licitación Pública Internacional 01/92. La firma del contrato correspondiente se hizo en 1994, otorgando un plazo de concesión hasta 2026.

61Después de numerosos conflictos y en el marco de la crisis socioeconómica que atravesó nuestro país, desde principios de 2000 se inició un proceso de renegociación contractual que culminó con la firma de un Contrato de Adecuación Contractual (cac) aprobado por la Ley provincial 3825 de 2004. El cac entre otras cuestiones estableció el canon en un total de 12 500 pases diarios de adultos de alta temporada. Este canon se paga en dos cuotas, que se liquidan en agosto y septiembre. En 2016 esto arrojó alrededor de $ 13 millones, lo cual parece un monto irrisorio para el mayor emprendimiento económico de la ciudad y de la región andina norpatagónica. Para tener una idea, 12 500 pases pueden ser vendidos en un solo día en un buen día de temporada alta de invierno.8 Asimismo, estableció la necesidad de elaborar planes plurianuales de inversión, donde se estableció que la inversión anual tenía que ser equivalente a un año del canon liquidado el año previo.

62La Ley provincial 4184 de 2007 cedió las tierras donde está asentado el centro invernal de forma gratuita a la mscb, lo que implicó la transferencia de 1920 hectáreas. Esta cesión se realizó con cargo; los terrenos tenían como destino un servicio de interés público como era la operación del centro de esquí. El 18 de diciembre de 2009, el gobernador de Río Negro y el intendente de la mscb firmaron un acta acuerdo para realizar esta transferencia, que fue aprobada por la Ordenanza 2068-cm-2010 y por Decreto provincial 1286 de 2010. Esto implicó la transferencia también del contrato de concesión, situación que nunca fue reconocida por capsa, que adujo que se requiere su autorización para dicha transferencia. De hecho, se encuentra en litigio ante el Superior Tribunal de Justicia de la provincia, por una acción promovida en junio de 2011. La medida cautelar solicitada en ese momento fue denegada. No deja de ser llamativo que la empresa presente una iniciativa privada con un Masterplan a una entidad a la que no le reconoce el poder concedente, como deja en claro permanentemente en el documento.

63¿Por qué hacemos esta reseña? Porque dada la historia de las tierras donde se asienta el centro invernal, que pasaron con cargo de Parques Nacionales a la provincia y de esta a la municipalidad, el uso y destino de estas tierras tiene que ser de interés público. No puede, en ese sentido, responder a un interés privado. Pero, como veremos, uno de los principales componentes de la iniciativa privada es el proyecto urbano-turístico, que nunca puede ser conceptualizado como de interés público. Un desarrollo urbanístico para revestir interés público debe cumplir algún tipo de demanda sensible para la sociedad: tener como contraprestación alguna obra pública de interés general, incorporar viviendas sociales dentro del esquema de negocios, otros. Nada de esto sucedía con la propuesta de capsa. Al contrario, en caso de no resultar adjudicatarios de la nueva concesión, la empresa planteaba una compensación que ascendía a más de U$S 156 millones.9

64La propuesta se basaba en un concepto de montaña de 4 estaciones,10 apuntando a la prestación de servicios a lo largo de todo el año, y no concentrando tanto en la estación invernal la actividad principal del cerro. La propuesta consta de dos planes: Plan de Desarrollo de Montaña y Plan de Desarrollo Urbano-turístico.

65Lo primero que salta a la vista es que se presenta un proyecto de desarrollo urbanístico orientado al turismo, que por definición es de interés privado, en el marco de una norma que sirve para presentar de manera ágil y flexible proyecto de interés público. Solo hay algunas referencias al desarrollo económico, calidad de vida de los habitantes o la generación de empleo sobre el final de la propuesta para tratar de darle un sentido público a la iniciativa. La prueba de este interés privado predominante se encuentra en el resumen de la iniciativa donde se confiesa que los ingresos previstos por el desarrollo del complejo hotelero y urbano-turístico ascenderían a U$S 118 079 000.

66Uno de los principales puntos de partida de la propuesta es la afirmación que, de continuar las condiciones actuales de prestación del servicio, la degradación del centro invernal, y de la ciudad entera como destino turístico, es inevitable. Para ello, la propuesta hace referencia a una «pérdida progresiva de competitividad y con una tracción negativa que indefectiblemente afectará las actividades directa e indirectamente vinculadas». Adicionalmente, afirma que el actual contrato de concesión «se encuentra en la fase natural de todo emprendimiento económico, de declinación y conclusión, con las consecuencias que ello acarrea», cuando aún le resta un tercio del plazo concesionado de 30 años.

67Con respecto al desarrollo inmobiliario existen dos componentes centrales: un lote destinado a desarrollar un complejo hotelero y alrededor de 60 hectáreas donde se podría desarrollar un desarrollo urbano-turístico, playas de estacionamiento, establecimientos comerciales, y hasta un campo de golf u otro deporte extensivo.

68Con respecto al primer componente, en la licitación original figuraba la obligación del oferente de incluir la construcción de un complejo de servicios turísticos de hotelería –de categoría no inferior a cuatro estrellas– con capacidad mínima de 50 habitaciones. Este hotel se construiría en una parcela de dominio público identificada como Lote 1 Manzana 611, que tiene una superficie de 15 281,66 m2. Había un plazo de 50 años para la concreción de este complejo y al finalizar el período se establecían diferentes alternativas:

  1. el Estado podría comprar lo construido a un valor definido por una tasación resultante de una metodología convenida entre las partes;
  2. el Estado podría vender la parcela a precios de mercado, estableciendo una preferencia para el Concesionario y admitiendo un valor no menor al 70 % de aquel precio;
  3. el Estado podría renovar la concesión por plazos de 10 años hasta tanto no se decida por alguna de las opciones.

69La iniciativa planteaba que en caso de tener que comprar el Estado lo edificado, esta suma ascendería al menos a U$S 35 000 000 (considerando un fot de 1,5, 22 922 m2 construibles y un valor de U$S 1500/m2).

70Con respecto al segundo componente, el pliego también permitía a los oferentes la presentación de propuestas para el desarrollo y explotación de un campo de golf u otro deporte extensivo (40 hectáreas) y para el uso en concesión de tierras de dominio público para un desarrollo urbanístico (70 hectáreas). Se preveía un esquema de concesión de las tierras y no de venta ni cesión del dominio, similar al del Lote 11.

71capsa plantea que el esquema de concesión no es adecuado para ninguno de los dos componentes ya que no facilita ni permite la financiación de las obras a realizar, al no brindar seguridad jurídica a los inversores ni adecuarse al mercado de administración y explotación de terrenos con destino exclusivo a fines turístico. Por ello, solicita un esquema de entrega de tierras en propiedad plena al concesionario para que lo explote y/o comercialice por sí, por terceros o asociada a terceros. La empresa concesionaria deja supeditado el inicio de las obras de desarrollo del complejo hotelero y urbano-turístico a la transferencia plena del dominio de las tierras afectadas y a la realización de las obras de infraestructura de servicios básicos por parte del Estado provincial y nacional.

72Otro de los puntos salientes de la argumentación de la empresa es que su concesión se encuentra en situación desfavorable con respecto a otros centros que se localizan sobre tierras privadas (Las Leñas, en Mendoza). Asimismo, lo están frente a otros que complementan su actividad con la titularidad de tierras en los accesos al área de pistas de las respectivas concesiones (como en el cerro Chapelco). En estos casos, las empresas explotan en forma exclusiva la integralidad de las actividades comerciales directas y conexas. Esto otorga a estos otros centros una ecuación económica diferencial de mayor sustentabilidad y viabilidad y permite un manejo integral, armónico y sinérgico de las diversas explotaciones, inversiones y esquemas de operación y promoción.

73La oposición al proyecto no se hizo esperar («Vecinos del Catedral de Bariloche se oponen a la iniciativa privada en el cerro», 10 de octubre de 2016). Exceptuando a los representantes de la empresa, y alguna referencia del intendente, no hubo manifestaciones públicas a favor de la iniciativa privada en la ciudad. Sí se conocieron apoyos por parte del gobernador Alberto Weretilneck e incluso del presidente Mauricio Macri. Entidades de empresarios vinculadas al cerro, escuelas de esquí, instructores, docentes e investigadores de la ciudad, algunos gremios, prácticamente todos los sectores manifestaron disconformidad con la propuesta de la empresa, por entender que el mecanismo no era el adecuado y que además era absolutamente abusiva. Asimismo, había argumentos medioambientales que desalentaban el emprendimiento, por entender que la carga que ya soporta esa zona, ambientalmente frágil, no puede ser aumentada. Las directrices de planeamiento de la ciudad, desde el Código de Planeamiento de 1980 en adelante, desaconsejan el aumento de la intensidad del uso del suelo en el sector oeste. De hecho, la Carta Orgánica de 2007 prohibió nuevos loteos en esa zona. En términos generales, la ciudad tiene grandes restricciones para dotar cabalmente al ejido urbano de los servicios urbanos básicos, mientras que la propuesta empresarial dejaba completamente en cabeza de la municipalidad esta obligación.

74Si bien el conflicto se cerró transitoriamente con el rechazo formal de la iniciativa, a fines de 2017 el conflicto se reavivó a partir de la firma de un acta compromiso entre la empresa y el intendente para aprobar la prórroga hasta 2056, que fue aprobada por el Concejo en marzo de 2018, en el medio de una creciente movilización vecinal. En ese marco, se juntaron alrededor de 6500 para impulsar un referéndum popular que fue irregularmente frenado por el Concejo Municipal. La ordenanza se judicializó durante un plazo de dos años, hasta que finalmente en junio de 2020 se firmó el contrato de prórroga.

6. 4. Discusión y conclusiones

75El análisis de los casos seleccionados permite empezar a vislumbrar como se van entretejiendo los intereses económicos, sociales y políticos en las diferentes localidades en vistas de conformar una propuesta de gpu. Los esquemas son similares: empresas concesionarias de estaciones de esquí, desarrolladoras inmobiliarias y decisores de política pública. Es lo que la literatura norteamericana sobre máquinas de crecimiento (Molotch, 1976) denomina «coalición pro crecimiento». El éxito de los gpu depende en gran medida de la capacidad del sector empresarial para generar consenso en torno a cómo se entiende el desarrollo local, cuál es el rol del Gobierno local y de la iniciativa privada en el mismo. Los intereses privados se encarnan no solo en empresas y personas jurídicas sino en funcionarios, técnicos, consultores, especialistas de todo tipo que tienen múltiples vasos comunicantes con el sector privado, especialmente en ciudades intermedias y pequeñas donde las redes sociales son más acotadas. En el caso de la iniciativa privada de capsa, por ejemplo, trabajaron personas que ocuparon u ocupan hoy en día puestos en la mscb en las áreas de planeamiento, medio ambiente, desarrollo urbano, otros. De la misma manera, hoy el intendente de El Bolsón es el contador del grupo que impulsa el desarrollo inmobiliario en la zona de Pampa de Ludden.

76Contra estas coaliciones de crecimiento se van conformando contra coaliciones que reúnen a un conglomerado diverso de movimientos ambientales, organizaciones de base y representantes político-institucionales, en general de las fuerzas políticas de la oposición. Como señala Merlinsky (2013a), la emergencia de conflictos específicamente ambientales es un fenómeno relativamente reciente en la Argentina, lo que expresa la emergencia de un nuevo objeto que se inscribe como problema público. Francisco Sabatini (1997) identifica cinco elementos que explican el auge de la problemática ambiental: 1) tendencia al aumento en la presión exportadora de los recursos naturales en el marco de la reprimarización de las economías latinoamericanas; 2) aceleración del ritmo de los procesos extractivos en el nuevo milenio; 3) transformaciones en los procesos de urbanización metropolitana; 4) expansión de las herramientas jurídicas y del activismo judicial en el campo ambiental; y 5) transformaciones en los formatos de la acción colectiva.

77Los conflictos pueden entenderse como puntos de inflexión y de reconfiguración de las relaciones sociales. Son objetos de estudio privilegiados, porque ponen en tensión toda la red de actores sociales involucrados (Guevara, 2015), en tanto el conflicto es consustancial al funcionamiento de las sociedades y constituye una forma positiva de socialización (Melé, 2016). Se trata de mirar los procesos que se desencadenan a partir del conflicto, lo que se denomina la productividad del conflicto, que puede rastrearse en diferentes dimensiones:

  • social: que para Merlinsky (2013a) refiere a las controversias sociotécnicas;
  • territorial: producen representaciones que revalorizan y cualifican el espacio;
  • jurídica: puede generar nueva legislación o jurisprudencia, además de una cierta traducción al campo jurídico de procesos sociales;
  • institucional: cambios en los modos de gestión territorial y en la institucionalización de las políticas públicas.

78En este marco, los conflictos suscitados por el impulso de gpu por parte de coaliciones procedimiento y las resistencias vertebradas desde la sociedad, sin lugar a dudas implican transformaciones en algunas de las dimensiones señaladas por la autora.

79Beatriz Cuenya (2009) señala al menos tres consecuencias fundamentales de los gpu: un reacomodamiento de la rentabilidad de los usos del suelo, no solo en el área de implantación sino en toda la estructura urbana; una modificación funcional y físico espacial de áreas centrales estratégicas; y una modificación de los mecanismos de gestión pública involucrados. En los casos que nos involucran, los modelos de gestión responden con algunas variaciones al modelo de asociación público-privada. Todos los casos resultaron de contrataciones realizadas en el marco de licitaciones públicas, con la particularidad que en la mayoría de los casos la parte contratante es la provincia, salvo en el caso de scb que se realizó el traspaso de jurisdicción, todavía cuestionado judicialmente por la empresa.

80Las iniciativas son muy polémicas desde la mirada del desarrollo equilibrado del territorio. En general, plantean generar una enorme carga de urbanización en zonas periféricas al ejido urbano como son los centros de esquí, con las complicaciones que implica la provisión de infraestructura de servicios y su encarecimiento (Jaramillo, 2009).

81También implican la transferencia de importantes activos públicos al sector privado: tierras fiscales en zonas de bosques nativos y nacientes de aguas. Si fuese del interés público desarrollar emprendimientos de este tipo considerando que es un camino de desarrollo sustentable deseable, existen numerosas experiencias previas en la materia que pueden servir de orientación sobre el tipo de acuerdos que deberían establecerse con el sector privado, como son las políticas de desarrollo urbana financiadas con base suelo (Smolka y Furtado, 2014). El sector público municipal o provincial aportaría suelo fiscal, otorgaría indicadores urbanísticos a la tierra e incluso llevaría los servicios hasta los predios. El sector privado debería realizar la construcción, promoción y comercialización del emprendimiento. De esta manera, las partes intervinientes deben ser remuneradas de forma proporcional a lo que aportan a la sociedad. Es lo que la literatura denomina «reparto equitativo de cargas y beneficios del proceso de urbanización» (Maldonado Copello, Pinilla Pineda, Rodríguez Vitta y Valencia Dávila, 2006). En las propuestas, en cambio, el Estado se beneficia poco y nada de todo el aporte que hace apelando a un supuesto interés público de los proyectos, mientras que todos los beneficios son para la empresa en virtud de hacer más rentable el negocio concesionado original, referido al centro invernal.

82Cuenya (2009) postula que los megaproyectos como los gpu no pueden ser encarados como una obra pública normal, y requieren de una ingeniería legal-institucional novedosa, reorientando las prioridades de la política urbana. En scb, uno de los argumentos de la empresa a favor del emprendimiento es justamente la compatibilidad con las políticas urbanas preexistentes. No obstante, una de las principales directrices de estas políticas es el freno y desincentivo al crecimiento y densificación de la zona oeste, donde se encuentra el cerro Catedral, lo que implicaría modificar en gran medida el flujo de turistas y actividades afines al turismo hacia un sector hoy prácticamente despoblado.

83Otro de los riesgos de este tipo de proyectos, con un gran componente especulativo, es el de generar burbujas y sobreinversión (González y Mantecón, 2014). Esto implica que, además de todo lo dicho, el objetivo de integración del área al resto de la ciudad está escasamente logrado, porque la utilización de las infraestructuras instaladas es baja. Esto puede evidenciarse en scb con la experiencia previa y que data de muchas décadas de la Villa Catedral, que muestra un elevado nivel de vacancia en su desarrollo (43 % del suelo urbano sin desarrollar), de donde no se sigue la necesidad de profundizar el stock constructivo en la zona.

84Existe una vasta experiencia internacional sobre los impactos negativos de estos grandes emprendimientos inmobiliarios en general, y en particular aquellos asociados a centros invernales. Por ejemplo, en España en la zona de Cataluña (Gili i-Fernández, 2003). La experiencia muestra que este tipo de desarrollos inmobiliarios tienen enormes impactos medioambientales, son fuertemente especulativos, terminan con un grado elevado de ociosidad y de vacancia en los inmuebles, los beneficios en materia de ingresos y empleo para la población local son solo temporarios mientras dura el desarrollo, y muchas veces los gobiernos locales terminan más desfinanciados y endeudados que antes por el elevado costo que representa la concreción y mantenimiento de las infraestructuras. Este fenómeno se conoce como la «trampa de las infraestructuras» (López y Rodríguez, 2010). ¿Quién se beneficia de estos gpu? En general el principal beneficiario es la empresa a la que se le transfiere las tierras inicialmente, que muchas veces termina haciendo un negocio de compraventa especulativa de suelo, apropiándose de los diferenciales de renta urbana sin realizar ningún tipo de inversión. La sola expectativa de desarrollo urbanístico valoriza las tierras en el mismo momento de su anuncio. Esto sucedió de forma muy extendida por ejemplo en el caso del desarrollo de Puerto Madero en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Guevara, 2015). Ningún tipo de restricción al dominio se plantea en la iniciativa para impedir este tipo de maniobra especulativa.

85En conclusión, el estudio de caso de scb, en el contexto de conflictos similares por el impulso a gpu asociados a centros de esquí en localidades de montaña de nuestro país, nos permiten abordar las tensiones inherentes a los modelos de desarrollo urbano vigentes, su tensión permanente con el paisaje natural que sustenta la actividad turística, el rol de los gobiernos locales en la implementación de políticas de promoción y planeamiento y las coaliciones sociales que se estructuran a favor y en contra de estos proyectos.

Bibliographie

Lista de referencias documentales

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Notes de bas de page

1 Su titular, Jorge O’Reilly Lanusse, nieto del dictador, fue asesor y estrecho colaborador del diputado del Frente Renovador, exjefe de gabinete y exintendente de Tigre, Sergio Massa. edico tiene construcciones por más de 400 millones de dólares y unas 15 mil viviendas en la zona norte del Área Metropolitana de Buenos Aires.

2 Cerro Bayo Village abarca 180 hectáreas de bosques nativos destinadas a ser un exclusivo barrio conectado que con las pistas de esquí del Cerro Bayo. En una segunda etapa se planea incorporar otras 400 hectáreas. Cerro Bayo Golf abarca 440 hectáreas de bosques nativos rodeadas por el lago Nahuel Huapi, el lago Correntoso y la cascada Inacayal. Por su parte, Chacras del Correntoso es un proyecto con lotes próximos al lago Correntoso, que incluirán marinas y un club náutico (1100 hectáreas de bosques patagónicos a salvo, 26 octubre de 2012).

3 Informe de la Asamblea Socioambiental de San Martín de los Andes. Esta organización se conformó en agosto de 2015, a raíz de una iniciativa minera en las nacientes del río Catán Lil. Como consecuencia de su oposición, a fines de ese año la Ordenanza 10.664 prohibió la minería a cielo abierto en el ejido urbano de la localidad. Posteriormente, cuando se evidenció el conflicto ambiental por el proyecto de la empresa concesionaria del centro de esquí, la Asamblea decidió impulsar la resistencia al proyecto.

4 Joe Lewis, un magnate británico, es uno de los principales extranjeros poseedores de tierras en nuestro país. Según el Registro Nacional de Tierras Rurales, el porcentaje de extranjerización de la tierra en Río Negro es de 2,03 % (Informe Comisión Legislatura, 2015), pero el departamento de scb asciende a 21,61 %. Los extranjeros con más tierra son personas jurídicas: Estancia Río Foyel s.a. (nacionalidad belga) y Hidden Lake (británica), con 11 284,66 hectáreas. Esta Estancia es propiedad de Lewis, cabeza de la multinacional Tavistock Group. En 1996 compró, por medio del agente inmobiliario Van Ditmar, alrededor de 12 000 hectáreas a 30 km de scb. Estas tierras circundan las 1100 hectáreas del lago Escondido, al que prohíbe el acceso por el camino tradicional, lo que ha generado un recurrente conflicto. Al respecto ya se pronunció incluso el Superior Tribunal de Justicia de Río Negro que falló, en 2013, a favor de garantizar el acceso público por el camino de Tacuifí, lo cual se haya incumplido desde entonces.

5 La Pampa de Ludden fue vendida por los descendientes de un poblador al que se le adjudicó la tierra que ocupaba desde 1950. Según investigó la Comisión Investigadora para el Relevamiento de Transferencias de Tierras Rurales en el ámbito de la provincia de Río Negro, creada por la Ley 4744 de 2012, solo seis meses después de su adjudicación se procedió a su fraccionamiento y venta. La venta se realizó al señor Maximiliano Mazza, presidente de la empresa Laderas del Paralelo 42 y Laderas del Cerro Perito Moreno, empresa concesionaria del centro de esquí del cerro Perito Moreno. La comisión encontró una serie de irregularidades al procedimiento fijado por la ley, incluyendo la falta de aprobación de las subdivisiones y la falta de inspección previa. Pero la principal irregularidad fue que se incumplió la cláusula de inajenabilidad por término de cinco años después de cancelada la deuda que impide la venta de la tierra a terceros por parte de los adjudicatarios. Asimismo, tampoco se cumplió la cláusula de preferencia, que obliga a los adjudicatarios a dar aviso a la provincia en caso de querer enajenar las tierras, para que esta pueda hacer uso del derecho de preferencia. Estas irregularidades motivaron una investigación judicial por parte del juez de Instrucción No. 2 de Viedma, Dr. Fabio Igoldi, que concluyó recomendando que la Fiscalía General de Gobierno impulse la nulidad de la compraventa por haberse incumplido la función social y productiva que se procuraba con su adjudicación y provocando un perjuicio patrimonial al erario público provincial.

6 A raíz de esta vinculación, Juan Grabois, referente nacional de la Confederación de Trabajadores de la Economía Popular (ctep) realizó una denuncia penal contra Pogliano por negociaciones incompatibles con la función pública. Asimismo, también denunció a funcionarios provinciales y municipales por incumplimiento de los deberes de funcionarios y contra Lewis y los directivos del grupo empresario por daños y usurpación de aguas en relación a la realización de una hidroeléctrica y un electroducto que se abastece de aguas del lago Escondido. Estas causas están tramitando en la justicia provincial. A fines de 2016, el fiscal de El Bolsón decidió promover la acción penal contra ministros de la provincia y otros funcionarios. Si bien la promoción fue rechazada en primera instancia por el juez de instrucción Burgos, la medida se encuentra apelada y actualmente en evaluación por parte de la Cámara del Crimen.

7 mipymes: micro, pequeña y medianas empresas.

8 En 2016, la temporada invernal registro 600 000 pases en 83 días operables, lo que implica u promedio de 7230 esquiadores por día, pero naturalmente los días pico son mucho más elevados. (Catedral recibió más de 600 mil visitantes esta temporada, 5 de octubre de 2016).

9 Esta compensación estaba conformada por: U$S 3 234 000 de ingresos previstos en el plazo 2016-2026; U$S 35 000 000 por el valor de los activos de capsa que se transferirían al nuevo concesionario; U$S 118 079 000 por la compensación por los ingresos previstos por los ítems: Adecuación del complejo Hotelero y Desarrollo Urbanístico y campo de golf; $ 4 031 576,82 por la restitución de los montos invertidos por capsa en exceso, según los términos del plan plurianual de inversión; y el costo de la elaboración del Masterplan.

10 Este análisis se basa en el documento presentado por la empresa a la municipalidad.

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