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Lotes sin dueño

 | 
Jorge Paolinelli
, 
Tomás Guevara
, 
Guillermo Oglietti
, 
et al.

Anexo documental

Comunicación 608-cm-08

Texto completo

1Descripción sintética: comunicar al Honorable Congreso de la Nación Argentina la necesidad de generar normativa sobre terrenos abandonados.

Antecedentes

2Código Civil de la República Argentina, artículo 2342.

3Código Civil de la República Argentina, artículo 2344: «Son bienes municipales los que el Estado o los Estados han puesto bajo el dominio de las municipalidades. Son enajenables en el modo y forma que las leyes especiales los prescriban».

Fundamentos

4La dificultad en que se encuentra el Estado Municipal ante la necesidad de consolidar la trama urbana y dar respuesta a la demanda habitacional, debido a la cantidad de inmuebles abandonados por su titulares.

5La ciudad de San Carlos de Bariloche se encuentra ubicada sobre la margen sur del lago Nahuel Huapi, en la zona Andina de la provincia de Río Negro, a no más de 150 km del límite con Chile. Se extiende desde el río Ñirihuau al este hasta la península de Llao Llao al oeste. Esto hace que su extensión sea de 45 km y su mayor ancho sea de 9 km que se da a la altura del km 17 de la avenida Bustillo.

6La superficie total es de 24 000 hectáreas aproximadamente. El 30 % es montañoso con pendientes de 25º a 37º y altitudes de 900 a 1700 snm. El 70 % restante está compuesto por valles y colinas. Esto hace que la tierra destinada y apta para habitar sea reducida.

7Fundada en el año 1901 los primeros fraccionamientos y loteos datan de los años 1930. Muchos de estos lotes fueron adquiridos por diversos propietarios que luego hicieron abandono de los mismos; un gran porcentaje de estos titulares registrales son empresas inexistentes en la actualidad o persona ya fallecidas cuyos herederos no realizaron reclamo alguno de los mismos. Es así que encontramos enormes extensiones de tierra ociosa, en situación de falta de pago de obligaciones tributarias y de servicios retribuidos, vacíos de cualquier tipo de construcciones sin cercado y baldíos.

8Esta situación de lote abandonado conlleva graves daños al conjunto de la sociedad:

  1. Son lotes que no pagan impuestos ni servicios.
  2. Debido a su abandono (crecimiento de malezas), se encuentran propicios a la proliferación de basurales, plagas y pasibles de actos de inseguridad.
  3. Imposibilidad de consolidación de la trama del tejido urbano: estos lotes abandonados se encuentran insertos en medio de loteos ya habitados.
  4. Pasibles de ocupaciones irregulares y sin planificación.
  5. Pasibles de actos de ventas ilegales por especuladores inescrupulosos.

9La finalidad de lograr esta normativa consiste en promover la consolidación del tejido urbano y el desarrollo local del territorio.

10El propósito es dotar a la administración local de un conjunto de recursos y capacidades orientadas a abordar la gestión de una política integral de suelos en el ámbito territorial local.

11Es uno de los deberes del Estado la generación de políticas que aborden globalmente la problemática de acceso al suelo, contando con herramientas que faciliten por un lado la planificación de ocupación del territorio de manera ordenada e inclusiva, que contemple las variables sociales, ambientales y económicas y permita el desarrollo integral de la ciudad.

12Se torna imprescindible entonces, un accionar sobre todos los lotes de la trama urbana que se encuentran libres de ocupación y en estado de abandono y definir, una vez incorporados al patrimonio municipal, los usos más apropiados de acuerdo a la planificación integral de la ciudad.

Particularidad de la situación a nivel social

13La población de Bariloche es de 112 000 habitantes según el censo de 2001. Está conformada, además de los nativos, por diferentes corrientes migratorias e inmigratorias.

14Los hogares correspondientes a la localidad suman un total de 25 876 y conforman el 17,5 % de los hogares de la provincia de Río Negro, la población total de 112 000 habitantes. Según datos del último censo, cerca del 70 % de la viviendas son propias y el resto alquiler. 9310 viviendas se encontrarían en estado deficitario (viviendas irrecuperables, recuperables y con hacinamiento) y encontrándose un déficit estimado de nuevas viviendas de 5450 (datos extraídos de Documento de Trabajo «La variable vivienda en el marco de la Agenda xxi». Universidad Nacional del Comahue, abril de 2006).

15Dentro de este marco, el crecimiento desmedido de la población, ha generado varios problemas que se agravan con el correr del tiempo y han estallado en la actualidad:

  • Barrios de sectores populares antiguos, como Arrayanes, Eva Perón, Mutisias, etc., han tenido en los últimos años y debido al crecimiento vegetativo de la población, una sobreocupación de casi el 50 %. Es decir que en cada lote se asientan dos o más familias.
    Considerando que esos lotes fueron creados como de interés social, de no más de 300 m2 en general, en algunos casos sin servicios como cloacas, genera a su vez otra problemática, donde se suman condiciones de precariedad, promiscuidad, hacinamiento, etc.
  • Ocupaciones en sectores de alto riesgo ambiental (proclives a inundaciones o derrumbes): zonas de bardas, cuenca de ríos, canteras; en los últimos años se produjeron derrumbes con riesgo de vida de la población allí asentada realizándose evacuaciones de emergencia.
  • Ocupaciones en sectores destinados a equipamiento comunitario (escuelas, gimnasios, etc.).
  • Ocupaciones informales sobre lotes de dominio privado.

16Bariloche, por sus características naturales, es un punto de atracción para inversionistas fundamentalmente extranjeros; esta realidad ha presionado sobre el mercado inmobiliario sobrevaluando la tierra que en estos momentos se cotiza en dólares. Asimismo, el valor de los alquileres acompaña esta dinámica del mercado, encontrándose valores que exceden ampliamente la capacidad de pago de los ingresos medios.

17Ante esta realidad, es necesaria la intervención del Estado para dar respuesta a estos sectores (clase media, media pauperizada y pobres estructurales) excluidos de la posibilidad de acceso a la tierra.

18Consideramos también que esta intervención del Estado debe propender a la integración social y urbana, pensando en la continuidad de la ocupación del ejido integrado al resto de la ciudad.

19Teniendo en cuenta la falta de tierras aptas para la habitabilidad, es que es necesario ampliar las posibilidades de ocupación del territorio en sectores que contemplen estas posibilidades, que se encuentren cercanas a los servicios de infraestructura y donde se puedan realizar obras que permitan consolidar una urbanización acorde a las necesidades de la población.

20Con estas medidas, además de dar respuesta a las necesidades de un gran sector de la población, producirá una descompresión dentro del mercado inmobiliario que es quien hoy determina el valor de la tierra. Es decir, bajará gran parte de la demanda que hoy presiona sobre el mercado. Es razonable esperar entonces una baja en el precio de la tierra. Siendo el Estado un actor importante, actuará en forma directa sobre el valor inmobiliario y por otro lado definirá políticas claras en cuanto a la planificación y desarrollo del territorio.

21De esta manera, como ya se mencionara, el gobierno local adquiere una relevancia significativa en la toma de decisiones, en la aplicación de políticas e instrumentos que recojan esta complejidad, requiriendo de la participación protagónica de los actores sociales pertinentes, como así también de un marco jurídico-normativo y de un sistema de información adecuados.

22Sobre la situación jurídica de lotes virtualmente abandonados existe una gran confusión.

23Es común escuchar que cuando un lote no paga los impuestos por determinada cantidad de años, o cuando no se conoce al propietario pasa a ser de propiedad fiscal.

24También se afirma que cuando alguien paga la deuda de tasa e impuestos que el lote tiene, se transforma en propietario del mismo.

25En nuestro derecho esto no es así, y en nuestra ciudad, esta situación es particularmente importante, ya que existe un elevado número de inmuebles que se encuentran virtualmente abandonados.

26La causa que podemos observar del abandono es que muchos inmuebles se han adquirido en los años 50 y 60 con el auge del turismo en Bariloche y las familias que podían ahorrar en aquellos tiempos no compraban divisas, sino que se afirmaba que la mejor inversión era ahorrar en ladrillos.

27Esto llevó a que muchos adquieran lotes en Bariloche, sin siquiera conocer su ubicación real, sino que los compraban mediante fotos y planos en empresas inmobiliarias de las grandes ciudades. Así, compraron, pagaron en cuotas y finalmente escrituraron sin que jamás hayan venido a Bariloche a conocer el inmueble que adquirieron.

28Por su parte las empresas inmobiliarias cuando llegaron a un porcentaje alto de venta de los lotes que tenían, simplemente cerraron sus puertas, porque no era rentable mantener la estructura comercial, para esos pocos lotes que le quedaban.

29Para comprender cabalmente el tratamiento que nuestro derecho otorga al tema del abandono es importante citar el fallo de la Cámara Nacional Federal en lo Civil y Comercial, publicado en ja 1953-i-223, n. 14 772 que dice:

  1. En nuestro sistema jurídico es inadmisible la tesis de que el simple abandono de un inmueble por su propietario importa que la propiedad sea adquirida por el Estado (Cod. Civ. artículo 2342 inc. 3). La vacancia, según el Código Civil, supone un abandono calificado, un acto de renuncia a la propiedad, el Estado puede poseer como los particulares, pero no adquiere el dominio ministerio legis e instantáneamente.
  2. Bienes mostrencos son los muebles o semovientes que no tienen dueños conocidos; vacantes son los inmuebles en esa misma situación. En el caso, el inmueble cuyo dominio la Municipalidad pretende, no es vacante porque resulta haberse adquirido por una persona determinada, mediante escritura pública y tradición e inscripto en el Registro de la Propiedad, sin estar acreditado que haya abandonado el inmueble.
  3. Hay dos clases de abandono del derecho de propiedad: el expreso, consistente en el desprendimiento voluntario hecho por el propietario, deshaciéndose de los derechos de tal con voluntad de perderlos; el tácito, presumido por la ley en determinadas circunstancias y que constituye el fundamento de la prescripción adquisitiva.
  4. Para considerar que una cosa ha sido abandonada por el propietario, se requiere no solo la pérdida del elemento material de posesión, sino también el elemento moral. (Calegari de Grosso, 2006, pp. 30-31)

30Para completar el encuadre jurídico de esta situación, corresponde citar los siguientes artículos:

Art. 2342. Son bienes privados del Estado general o de los estados particulares: Inc. 3. Los bienes vacantes o mostrencos, y los de las personas que mueren sin tener herederos, según las disposiciones de este código.

Art. 2607, que habla de la extinción del dominio y dice: Se pierde también desde que se abandone la cosa, aunque otro aún no se la hubiese apropiado. Mientras que otro no se apropie de la cosa abandonada, es libre el que fue dueño de ella, de arrepentirse del abandono y adquirir de nuevo el dominio.

31Por su parte, a fin de poder acreditar la existencia de un abandono calificado que permita considerar el bien como vacante y en consecuencia adquirir el dominio por parte del Estado, corresponde citar:

Art. 918. La expresión tácita de voluntad resulta de aquellos actos, por los cuales se puede conocer con certidumbre la existencia de la voluntad, en los casos en que no se exija una expresión positiva, o cuando no haya una protesta o declaración expresa contraria.

Art. 919. El silencio opuesto a actos, o a una interrogación, no es considerada como una manifestación de voluntad, conforme al acto o a la interrogación, sino en los casos en que haya una obligación de explicarse por la ley o por las relaciones de familia, o a causa de una relación entre el silencio actual y las declaraciones precedentes.

32Ante esta situación jurídica, el Estado puede asumir dos posturas:

  1. Iniciar las ejecuciones fiscales por las deudas de tasas e impuestos y llevarlos a pública subasta. Esto tiene el inconveniente de prestarse a la concentración de la tierra urbana en pocas manos, ya que por tratarse de un remate, es muy posible que el lote termine vendiéndose a un precio muy inferior a su valor venal y accedan a su propiedad muy pocas personas con recursos e información.
  2. Proponer una reforma al Código Civil que establezca un mecanismo para que de manera simple pueda acreditarse el abandono calificado.

33De esta manera, el estado Municipal podrá adquirir el dominio de los inmuebles abandonados y volcarlos, ellos mismos o el producido de ellos, a la resolución del problema del déficit habitacional.

34Nosotros optamos por esta segunda opción y este es el sentido de la presente comunicación.

35Autores: Concejo Municipal de San Carlos de Bariloche.

36Colaboradores: Departamento Ejecutivo: Presidente del Concejo a/c Intendencia Municipal, Ángel Darío Barriga; Secretario de Obras y Servicios Públicos, Carlos Alfredo Valeri; Secretario de Gobierno, Adolfo Fourés; Subsecretaría de Planeamiento y Director de Tierras, Jorge Paolinelli.

37El Proyecto Original n.º 073/08, con las modificaciones introducidas, fue aprobado en la sesión del día 19 de junio de 2008, según consta en el Acta n.º 905/08. Por ello, en ejercicio de las atribuciones que le otorga el art. 38 de la Carta Orgánica Municipal:

38El Concejo Municipal de San Carlos de Bariloche sanciona con carácter de comunicación:

39Artículo 1º. Se comunica al Honorable Congreso de la Nación la necesidad de generar normativas que permitan a las municipalidades adquirir el dominio de los inmuebles ubicados dentro de su ejido abandonados por sus propietarios, conforme se sugiere en el anexo i que forma parte de la presente.

40Artículo 2º. Remitir copia de la presente a los señores diputados y senadores nacionales de la provincia de Río Negro.

41Artículo 3º. Comuníquese. Dése a publicidad. Tómese razón. Cumplido, archívese.

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