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OpenEdition Books

Lotes sin dueño

 | 
Jorge Paolinelli
, 
Tomás Guevara
, 
Guillermo Oglietti
, 
et al.

Capítulo 9. Procesos de urbanización

Texto completo

1El origen del lote abandonado como problema urbano está vinculado a los procesos de urbanización acelerados que se produjeron en nuestro país desde mediados del siglo xx. A partir de 1930, llegó a su fin el modelo agroexportador que guió el desarrollo de la economía argentina y definió la centralidad de Buenos Aires, dando paso a un proceso de industrialización por sustitución de importaciones. Como consecuencia, en 1938, la actividad industrial superó por primera vez a la actividad agrícola.

2La ruptura del modelo agroexportador se produjo, entre otros factores, porque la crisis económica internacional derrumbó los términos de intercambio comercial. Con esto, marcó el inicio de un proceso de reestructuración social y económica. La desestructuración de las áreas rurales a partir de la pérdida de empleo determinó una migración masiva a las ciudades. La industrialización sustitutiva, principal fuerza de atracción, absorbió gran parte de esta población. Si bien el auge del empleo industrial formal duró hasta la década de 1970, tuvo consecuencias negativas. Las limitaciones estructurales del proceso de acumulación en una economía dependiente como la argentina y la velocidad de los procesos de urbanización determinaron el crecimiento progresivo de la informalidad laboral. Así también, el cuentapropismo y otras formas de trabajo precario, que se masificarían con el agotamiento del modelo de industrialización sustitutiva.

3Las ciudades estaban mal preparadas para recibir súbitamente un caudal tan importante de población. Como consecuencia, empezaron a sentirse las deficiencias de planificación de la extensión de la infraestructura de servicios. Como así también, restricciones en el acceso al suelo urbano y a la vivienda, entre otras problemáticas. En el caso de Buenos Aires, paradójicamente, una dotación importante de medios de transporte público vinculados a la actividad agroexportadora facilitó la extensión del crecimiento urbano a lo largo de las vías férreas. La posterior nacionalización del tren en 1948 y el subsidio a las tarifas del transporte suburbano son vitales para comprender la extensión urbana.

4Tres vectores guiaron el proceso de urbanización en este período: el acceso a la tierra urbana y a la vivienda, la radicación de industrias y el desarrollo de una red de transporte. El subsidio al transporte público, la permisividad en las reglamentaciones y la permisividad en relación a los usos del suelo explican la forma adoptada por el proceso de expansión metropolitana.

5A partir de la década de 1940, los barrios periféricos de la ciudad central habían dejado de ser suburbio y se había integrado completamente a la estructura urbana. Se produjo entonces el progresivo crecimiento de una nueva corona periférica de municipios en el Gran Buenos Aires. Esto permitió consolidar la posición de la ciudad central como el núcleo de la aglomeración metropolitana.

6En términos de la morfología urbana, la suburbanización delinea una ocupación del suelo en superficies extendidas y con baja densidad. La regulación vigente en la época preveía escasos controles sobre las formas de ocupación y utilización del suelo. Esta situación favoreció las características de esta urbanización, a la vez que facilitó el desplazamiento de los sectores populares concomitantemente con la industria. Como resultado, se vio la constitución de tejidos mixtos con usos residenciales e industriales en vastas zonas de la región.

7Ante la presión demográfica de la población migrante sobre los centros urbanos fue necesario dar respuesta en términos de acceso al suelo, la vivienda y el hábitat. En consecuencia, dos normativas importantes fueron sancionadas durante el gobierno peronista.

8En primer lugar y en 1948, la Ley 13 512 sancionó el régimen legal de la propiedad horizontal. Esta ley permite el acceso a la propiedad de forma masiva en los principales centros urbanos, poniendo fin en gran medida a las casas de renta. En el artículo 7.º del Decreto Reglamentario 18 734, se establecía que el Banco Hipotecario concediera préstamos, especiales u ordinarios, para facilitar la construcción y adquisición de inmuebles destinados a ser divididos en departamentos o pisos, así como la adquisición aislada de uno o más departamentos de un inmueble. Esta ley permitió además, un proceso de verticalización y densificación importante en la ciudad de Buenos Aires. Hacia 1947, esta llegaría a rondar los tres millones de habitantes, cifra en la que todavía está ubicada en la actualidad.

9En segundo lugar y en 1950, la Ley 14 005 reguló el fraccionamiento de tierra en lotes para su venta en mensualidades. Sin embargo, sin incorporar cuestiones relativas a la dotación de servicios, la apertura de calles u otras infraestructuras. Previamente, este mecanismo ya se había puesto en funcionamiento a través del Decreto 1011/44, que establecía la necesidad de contar con un plano de subdivisión aprobado por la oficina de catastro. Lo que terminó ocurriendo, fue la promoción del fraccionamiento masivo de tierra que, si bien permitió el acceso al suelo urbano a miles de familias, lo hizo en condiciones no siempre adecuadas. Esto, por la falta de infraestructura de servicios básicos y de instancias adecuadas de planificación.

10Así, el crecimiento urbano de la ciudad se produjo bajo el impulso de actores privados que promovieron la subdivisión masiva de tierras, con un fuerte componente especulativo. Posteriormente, el Estado fue el encargado de hacer la inversión necesaria para extender la infraestructura de servicios. También jugaron un rol crucial las organizaciones de base surgidas con el objetivo de promover la expansión de los servicios, como las sociedades de fomento. Por su lado, quienes fraccionaban los terrenos, una vez hecho su trabajo, se deslindaban de cualquier responsabilidad en relación con el desarrollo urbano del barrio.

11Esta posibilidad de generar loteos sin más inversión que la propiedad de la tierra y el costo de los planos y la agrimensura determinó que el dinero invertido se recupera rápidamente con un bajo porcentaje de lotes vendidos. Entonces, llegó un momento en que el mantenimiento de la estructura comercial y administración era más alto que la renta esperable. Por ello, muchas empresas inmobiliarias simplemente desaparecían luego de la venta de un número considerable de lotes. De este modo, dejaron abandonados sus obligaciones (escrituración) y derechos (cobro de las cuotas y la propiedad de los lotes no vendidos, o aquellos cuyos compradores no cumplieron con el pago de las cuotas establecidas).

  • 1 En la ciudad de San Carlos de Bariloche, es notorio en este sentido el fenómeno urbano de los barri (...)

12El así denominado loteo popular se constituyó en un cuantioso negocio de la ciudad. Todos los fundamentos de las normativas de la época dan cuenta de esta situación y de la necesidad de regularla de alguna manera. La demanda constante estaba garantizada por las migraciones y posibilitada por la disponibilidad de tierra dada la extensión geográfica del país. La proximidad de transporte, el empleo y la demanda de servicios valorizaban posteriormente los terrenos, empujando a la población de menores recursos hacia la periferia y promoviendo una acelerada subdivisión del suelo de extensión. El conflicto que se planteó entre las regulaciones urbanas, por un lado, y la fuerte demanda y la posibilidad de rápidas ganancias, por el otro, multiplicaron los loteos clandestinos. Estos parcelaban el suelo urbano de manera arbitraria, aprovechándose del desconocimiento de los sectores de menores recursos y consumiendo vorazmente el suelo.1

13Los propietarios o quienes loteaban solían retener espacios vacíos en espera de su revalorización, lo que se denomina vulgarmente, engorde. Este fenómeno, fruto de la especulación con el suelo urbano, creó una configuración espacial segregada y con grandes vacíos. Así, la planificación urbana resultó incompatible con los móviles de utilidad privada a corto plazo de quienes controlaban el mercado de la tierra. En muchos casos, el desarrollo de los lotes nunca se produjo, aun con el tiempo, las sucesiones y herencias y pese a que los servicios y la infraestructura efectivamente valorizaron los terrenos. A veces incluso, los propietarios originales o sus sucesores perdían registro de su posesión, quedando los inmuebles notoriamente abandonados.

14Pese a estas contradicciones, Nora Clichevsky (2006) identifica a Argentina como uno de los pocos países de la región que tuvo un submercado de suelo urbano para sectores de bajos ingresos. Esto permitió un acceso masivo para los sectores populares y en condiciones de legalidad, pese a ser en hábitat de baja calidad. Esta característica distingue al país de muchos otros de la región. En ellos, las restricciones socioeconómicas, las regulaciones urbanas estrictas, los patrones de segregación y muchos otros factores hicieron que las ciudades se construyeron con un componente mucho mayor de informalidad urbana.

15Las condiciones de los nuevos barrios periféricos eran deficitarias. No tenían pavimento, servicios básicos de agua y cloaca; en escasas oportunidades pasaba el transporte de colectivo. El agua era provista por pozo y la eliminación de excretas se realizaba dentro de la parcela en pozos o cámaras sépticas. La red eléctrica constituía el servicio más extendido. Las viviendas eran autoconstruidas y el avance de la obra se correspondía con la capacidad de ahorro de las familias. La edificación se hacía por el sistema tradicional, húmedo y con materiales provistos por el mercado. Estos barrios producidos socialmente alcanzaron su consolidación urbana al menos veinte años después de su ocupación, con la provisión de servicios de infraestructura y de equipamientos sanitarios y educativos. No obstante, en muchos casos, la escrituración definitiva del dominio no pudo realizarse porque los titulares registrales se habían desentendido de su propiedad o, en el caso de las sociedades comerciales, ya no existían.

16A principios de 1980, hacia el final de la última dictadura militar, emergió un nuevo fenómeno vinculado a la toma masiva de tierras en los principales centros urbanos del país. Estas tomas contaron en muchas ocasiones con apoyo de organizaciones de base política, social y religiosa de diversa índole. Este proceso dio origen a los denominados asentamientos informales. A diferencia de las viejas villas de emergencia, estos asentamientos fueron producto de la organización comunitaria. Por ello, se determinó que el hábitat producido fuera mucho más asimilable al resto de la ciudad formal. Con esto, se buscaba materializar los lotes y las calles emulando la trama urbana, con el objetivo de plantear posteriormente la regularización e integración del barrio autoproducido al conjunto de la ciudad. De nuevo, muchos de estos asentamientos se realizaron sobre tierras abandonadas por sus dueños, ya fuera porque tenían escaso valor comercial, eran inundables, todavía estaban zonificadas con usos rurales o cualquier otro factor. Lo relevante para nuestro tema de estudio es el completo desinterés por parte de los propietarios con respecto al destino y desarrollo de su patrimonio inmobiliario.

El caso de Ingeniero Budge

17En Lomas de Zamora, las ocupaciones de tierras se produjeron masivamente en la localidad de Ingeniero Budge. La zona conocida como Cuartel ix se constituye de terrenos de baja cota y fácilmente inundables.

18La localidad de Ingeniero Budge se encuentra delimitada al norte por el puente de La Noria, que la une con la Capital Federal en su acceso sur de la avenida General Paz. Al noroeste, por el camino de la Ribera que costea el Riachuelo. Al sudoeste, por las calles Virgilio y Toledo. Al sudeste, la calle Canadá. Al noroeste, la calle Cañada de Gómez y el Camino 10 de septiembre de 1861 (conocido como Camino Negro). En total, comprende 158 manzanas.

19Esta es una zona baja e inundable, por lo que sus primitivos adquirientes –que pretendían destinarla a tambos o casas de verano– la abandonaron después de las graves inundaciones de 1913. La siguiente gran inundación ocurrió en 1967, cuando la mayor parte del suelo ya estaba ocupado. El abandono de estos predios desde las primeras décadas del siglo xx permitió avanzar en sucesivos asentamientos poblacionales y ocupación de los terrenos, principalmente por migrantes internos o de países limítrofes. De este modo, la irregular tenencia de la tierra atentó contra las posibilidades de desarrollo de la zona, ya que los propios ocupantes no invirtieron ante la inseguridad de sus derechos. Asimismo, esto limitó la posibilidad de recaudación fiscal del municipio.

20Con el tiempo, los habitantes fueron rellenando los lugares bajos y abrieron las calles de acceso. Además, generaron desagües pluviales mediante la apertura de zanjas; y con la ayuda de la municipalidad se fueron construyendo los cruces de calles para que las aguas fluyeran sin cortar la calzada. Asimismo, llevaron el servicio de luz y, con gran esfuerzo, los primeros tendidos de red de agua (se debe tener en cuenta que el agua subterránea no resultaba apta para el consumo en razón de tratarse de aguas salobres). También pagaron impuestos y tasa por servicios que no recibían.

21La cita a esta experiencia no es caprichosa. Esta zona lindante al Riachuelo y al puente de La Noria, densamente poblada desde la década de 1960, es un clarísimo ejemplo de nuestro tema. Inmuebles abandonados de los que, luego de la ocupación y primeros signos de mejora y valorización de la tierra, aparecen herederos. Claro está, herederos o delincuentes que intentan lucrar con la necesidad y la falta de información y recursos de los ocupantes, amenazando con el desalojo.

22Una vez urbanizados y rellenos los terrenos, los propietarios originales volvieron a interesarse por sus propiedades. En pos del desalojo de los predios donde ya estaba completamente consolidada la población (alrededor de siete mil quinientas viviendas que albergaban a treinta y cinco mil personas), generaron acciones. Para solucionar este conflicto se declaró la expropiación de estas tierras por la Ley 8358/74, destinándolas al desarrollo de un régimen de urbanización integral. Además, se adjudicaron los lotes a sus actuales ocupantes con cargo de construcción de vivienda propia. Se suspendieron en consecuencia las acciones de desalojo.

23Desde el final de la década del sesenta se consolida la organización de la Comisión Parroquial de Tierras. Con el avenimiento de la democracia en 1973, esta logra la sanción de la Ley de Expropiación orientada a la regularización dominial más importante de la Argentina. Con ella, se expropia una ciudad completa de 158 manzanas casi totalmente ocupada.

24Para finalizar, cabe destacar que la dictadura de 1976 derogó la Ley de Expropiación original y pretendió reemplazarla con un mecanismo especial de usucapión para esa zona. La organización de los vecinos obligó al gobierno militar de la provincia de Buenos Aires a dictar una nueva ley de expropiación. A partir de 1983, se desarrollaron desde la Subsecretaría de Tierras y Vivienda de la municipalidad de Lomas de Zamora, las Casas de Tierra, siendo la de Ingeniero Budge la primera en instalarse. A partir de entonces, se realizó un relevamiento con participación de vecinos y personal municipal, alentándose la firma de un convenio para lograr definitivamente la aplicación de la Ley de Expropiación.

Notas

1 En la ciudad de San Carlos de Bariloche, es notorio en este sentido el fenómeno urbano de los barrios Pilar i y ii. A más de treinta años de su existencia, la regularización dominial aún está pendiente.