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Lotes sin dueño

 | 
Jorge Paolinelli
, 
Tomás Guevara
, 
Guillermo Oglietti
, 
et al.

Capítulo 4. Marco jurídico

Texto completo

1Antes de iniciar el análisis jurídico de nuestro tema, corresponde detenerse en la definición de algunos vocablos que vamos a utilizar con frecuencia.

Bienes vacantes

2se refiere a los bienes inmuebles situados dentro de los límites territoriales de la república que en algún momento dejaron de ser dominio del Estado por diversas razones (venta, adjudicación, prescripción y otros) y pasaron al dominio de los particulares, pero que actualmente carecen de dueño o han sido abandonados por este. Es decir que, en virtud del dominio eminente del Estado, estos bienes son propiedad del mismo e integran el dominio privado del Estado nacional, provincial o municipal, según corresponda (artículo 236, inc. a). La jurisprudencia ha tenido oportunidad de referirse a esta cuestión:

  • 1 En el mismo sentido: Dictamen de la Asesoría General de Gobierno, provincia de Buenos Aires, en ex (...)

Los bienes vacantes a que se refiere el inciso 3, son los que habiendo salido del dominio del Estado y pasado a particulares, están abandonados, ignorándose quienes son sus dueños (C. Civil 2da. 23/10/39). Pero no basta para ello con que accidentalmente no pueda conocerse a estos, si no median circunstancias que pongan de manifiesto un abandono del dominio (C. Civil 2da. 23/10/39), pues la vacancia supone un abandono calificado, un acto de renuncia a la propiedad (C. Civil D 19/8/52 y C. Civil F 25/8/72), ya que el artículo 2510 del Código Civil obsta a que el mero abandono material del inmueble traiga aparejada la condición de vacante y la consecuente titularidad del Estado (scba 8/9/59). De tal manera, el Estado puede tomar la posesión de un inmueble al igual que los particulares, pero no adquiere su dominio ministerio legis e instantáneamente (C. Civil D 19/8/52). (Salas y Trigo Represas, 1979, p. 592)1

Dominio eminente

3Se relaciona con el concepto de soberanía del Estado e implica que este es propietario de todos los bienes que carecen de dueño. Debe distinguirse del Dominio Público del Estado, constituido por un conjunto de bienes sometidos a un régimen jurídico especial, orientado fundamentalmente a satisfacer necesidades comunes de la población (Marienhoff, 1988). Por su parte, Borda (1976) define que:«no es otra cosa que el ejercicio de la soberanía interior». También se refiere a esta cuestión Dalmacio Vélez Sarsfield en su nota al artículo 2507 del Código Civil:

Muchos autores dividen la propiedad, en propiedad soberana del Estado y en propiedad del derecho civil, en otros términos, en dominio eminente y dominio civil. La Nación tiene el derecho de reglamentar las condiciones y las cargas públicas de la propiedad privada. El ser colectivo que se llama el Estado, tiene, respecto a los bienes que están en el territorio, un poder, un derecho superior de legislación, de jurisdicción y de contribución, que aplicado a los inmuebles, no es otra cosa que una parte de la soberanía territorial interior. A este derecho del Estado, que no es un verdadero derecho de la propiedad o dominio, corresponde solo el deber de los propietarios de someter sus derechos a las restricciones necesarias al interés general, y de contribuir a los gastos necesarios a la existencia, o al mayor bien del Estado. Véase Zachariae, §nº 274. Hay otro dominio que se llama «dominio internacional» […]. La Nación considerada en su conjunto, tiene respecto a las otras Naciones los derechos de un propietario. El pueblo considerado como poder soberano, tiene sobre su territorio una acción aún más alta, el ejercicio de un derecho de imperio, de legislación, de jurisdicción, de mando y de administración, en una palabra, un derecho de soberanía en toda la extensión del territorio.

  • 2 Al respecto, Salas y Trigo Represas (1979) enumeran: «1. Inmuebles sin otro dueño. a) El inc. 1 de (...)
  • 3 El artículo 2441 del c. c. c. dispone: «A pedido de cualquier interesado o del Ministerio Público, (...)

4Es decir que, para alguna corriente doctrinaria, el dominio eminente del Estado comprende a todos aquellos bienes inmuebles que nunca pertenecieron a los particulares.2 Sin perjuicio de esta opinión, cabe destacar que el dominio del Estado sobre los bienes vacantes (inmuebles) o mostrencos (muebles) se sustenta en la idea del dominio eminente. Este no es otra cosa que la manifestación de la soberanía interior mediante la cual el Estado resulta ser propietario de todo aquello que no tiene dueño. Sea esto porque jamás ese bien pasó al dominio privado o porque habiendo pasado, su propietario lo abandonó o terminó formando parte de una herencia vacante.3 La razón es la misma: la falta de un titular de dominio concreto sobre ese bien específico, sin que resulte trascendente para esta definición el que haya pertenecido a particulares alguna vez o no. Conforme al artículo 238 del Código Civil y Comercial, las cosas que no fueren bienes del Estado son bienes de los particulares; es decir que todos los bienes que no pertenezcan a los particulares, pertenecen al Estado. Textualmente dice: «Los bienes que no son del Estado nacional, provincial, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o municipal, son bienes de los particulares sin distinción de las personas que tengan derechos sobre ellos, salvo aquellas establecidas por leyes especiales».

Bienes mostrencos

5Son los bienes muebles o semovientes que carecen de dueño. Son propiedad del Estado e integran su dominio privado (artículo 236, inc. d). Tienen la particularidad de que, sin perjuicio de ser propiedad del Estado, son susceptibles de apropiación por parte de los particulares en la medida del cumplimiento de las normas de policía que regulan al bien o recurso en particular. Por ejemplo, la caza y la pesca.

Herencia vacante

6Se trata del patrimonio de la persona que ha fallecido sin dejar herederos. El artículo 2441 del Código Civil y Comercial establece que se reputa vacante la sucesión en la que no haya herederos aceptantes, así como cuando el causante no ha distribuido la totalidad de sus bienes mediante legados. Es patrimonio del Estado ya que, como hemos dicho, el Estado es dueño de todos los bienes que carecen de otro dueño.

Prescripción adquisitiva

7La prescripción adquisitiva o usucapión es un modo de adquisición del dominio. Está prevista en los artículos 1897 y 2565 del Código Civil y Comercial. De estos se extrae que es factible adquirir la propiedad de los inmuebles, de pleno derecho, cuando se detente sobre un inmueble la posesión pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueño durante más de veinte años. No resulta trascendente para ello la buena o mala fe del poseedor animus domini.
Recordemos que la posesión se configura cuando se tiene una cosa bajo su poder con la intención de someterla al ejercicio de un derecho de propiedad. El c.c.c. establece en el artículo 1909: «Hay posesión cuando una persona, por sí o por medio de otra, ejerce un poder de hecho sobre una cosa, comportándose como titular de un derecho real, lo sea o no».Es decir que la posesión implica la coexistencia de dos elementos: uno material, al que la doctrina denomina corpus y que es precisamente, detentar o tener una cosa –no requiere estrictamente la cuestión física de tenerla–; y otro, el animus, que se trata del elemento intelectual que expresa la voluntad de tener a la cosa como propia. Entonces, para que exista posesión debe detentarse la cosa con ánimo de dueño. Además, se requiere que esto sea de forma pública, lo que implica una relación de la persona con la cosa, a la vista de todos, a plena luz del día.
Finalmente, para que la posesión sea válida a los efectos de la usucapión se requiere que sea pacífica: si el detentar o tener la cosa se manifiesta mediante la disputa con otros que pretenden los mismos derechos sobre el bien, el tiempo que transcurre no resulta válido a los efectos de la prescripción.
Por su parte Borda (1979) expresa:

El fundamento esencial de la usucapión es la necesidad de proteger y estimular la producción y el trabajo. Quien durante largos años ha cultivado un inmueble, incorporando riqueza a la comunidad, debe ser protegido por la ley, afianzado en su derecho, estimulado en su trabajo. Esta solución es tanto más justa si se piensa que frente a él está un propietario negligente, que ha abandonado sus bienes, y quien se desinteresa de ellos no merece la protección legal. Estos fundamentos de la usucapión tienen hoy mayor vigor que nunca. Las sociedades modernas no conciben ya la propiedad como un derecho absoluto; ser dueño supone crecientes responsabilidades, no solo derechos. (p. 199)

Prescripción administrativa

8Por medio de la Ley 21 477 y su modificatoria 24 320 se establece la posibilidad de acreditar los extremos que hacen a este modo de adquisición del dominio a favor de las provincias o municipalidades en sede administrativa, evitando el engorroso proceso judicial. El artículo 2 de la Ley 24 320 dispone:

La posesión ejercida por la administración provincial o municipal o sus reparticiones descentralizadas o autárquicas y en su caso por sus antecesores, deberá surgir de informes de los respectivos organismos donde se especificará el origen de la posesión y el destino o afectación que haya tenido el inmueble poseído, agregando los antecedentes que obren en poder de la administración. Cada inmueble será descripto con su ubicación, medidas y linderos según plano de mensura, que se agregará. El Poder Ejecutivo provincial o la autoridad ejecutiva municipal declarará en cada caso la prescripción adquisitiva operada. Las escrituras declarativas que en consecuencia otorgará el Poder Ejecutivo provincial o la autoridad ejecutiva municipal en las cuales se relacionarán las circunstancias del caso, servirán de título bastante para la inscripción en el Registro de la Propiedad Inmueble.

9Si bien originalmente fue utilizada para regularizar el dominio por parte del Estado de inmuebles afectados a usos públicos (como rutas y caminos o edificios públicos), puede ser aplicada con la misma lógica para fines sociales, como la regularización de barrios populares. Este derecho puede ser un instrumento de gestión de suelo con miras a la satisfacción de un interés general; es por ello que se plantea su utilización para la regularización dominial de inmuebles ociosos o abandonados sobre los cuales los municipios ejerzan derechos posesorios y también de barrios habitados por familias de escasos recursos desde hace más de veinte años, por vía de la utilización del principio de accesión previsto en el artículo 1901 del Código Civil y Comercial.

Inmueble abandonado

  • 4 «Un bien inmueble, para considerarse abandonado, debe reunir condiciones de desamparo por parte de (...)

10Las características más específicas del abandono del inmueble se encuentran en el desamparo y la intención del propietario de desentenderse del ejercicio del dominio que detenta.4 El conflicto central que se presenta es determinar si el mero abandono resulta suficiente para consolidar la situación de vacancia del bien. De ser así, y en consecuencia, de debe posibilitar la aplicación del derecho de dominio eminente del Estado y, como derivación de ello, inscribirlo como dominio privado a su nombre.
La Asesoría General de Gobierno de la provincia de Buenos Aires, se ha referido a esta cuestión en el expediente 4079-18765/04, dictamen 112 893:

En ese orden, corresponde señalar que el Decreto-Ley 9533/80 establece que «constituyen […] bienes municipales los inmuebles pertenecientes al Estado por […] vacancia de acuerdo al artículo 2342.º incisos 1 y 3 (primera parte) del Código Civil» (artículo 4.º).
En consonancia, la Ley Orgánica Municipal establece que «el patrimonio municipal está constituido por los bienes inmuebles […] cuyo propietario se ignore» (artículo 225.º).
Ello así, en la medida en que los bienes inmuebles abandonados por el propietario al extremo de no conocérselo, integran de pleno derecho el dominio privado del Estado, conforme lo dispuesto por el aludido artículo 2342 –incisos 1 y 3– del Código Civil.
No obstante, el abandono al que refieren las normas transcriptas supone la reunión de una serie de requisitos esenciales que tornen viable la incorporación del bien que se trate al Estado municipal.
En efecto, tal como se dictaminó en el expediente 4055-917/98, «es necesario determinar cuándo se considera vacante un inmueble y el procedimiento para inscribirlo a favor del Fisco».
En ese orden, se dijo también en el aludido dictamen, «el abandono implica el desamparo del bien por su dueño con intención de no proseguir la titularidad del derecho real (scjba, Ac. n.º 39 747 del 8 de noviembre de 1988) y la manifestación directa o implícita de abandonar el dominio».
Aspecto este último, que se configura cuando el dueño guarda silencio «frente a uno de los actos que el Estado efectúa (de conformidad con los artículos 873.º, 919.º y concordantes del Código Civil) y siempre que no medie posesión de terceros tendiente a adquirir el dominio por la vía de la usucapión. En síntesis, el abandono calificado de un bien inmueble por su propietario posibilita la adquisición del dominio por el Estado. No obstante, ello no se produce “ministerio legis” sino que “se exige la comprobación o acreditación de tal abandono calificado y una declaración judicial que así lo determine, asegurando el debido ejercicio del derecho de defensa en juicio”». (Scotti, Edgardo O. Adquisición del Dominio de Inmuebles por Vacancia o Abandono, El Derecho, Tomo 108)
Consecuentemente, al Municipio le cabe –en el caso en análisis– reunidos que sean la totalidad de los extremos que caracterizan el abandono calificado del inmueble involucrado (Certificado de dominio del inmueble del año en curso; informes de la Dirección Provincial de Rentas y del área correspondiente del Municipio respecto al pago de las cargas fiscales que recaen sobre el bien; verificación municipal del estado de ocupación del inmueble y del conocimiento que pueda tenerse –en el vecindario del propietario del bien y delimitar, y en su caso, cercar el inmueble para evitar ocupaciones ilegítimas, etc.) promover la acción judicial declarativa del abandono del bien y la correspondiente inscripción a favor del Estado Municipal. (Asesoría General de Gobierno, pcia. de B. A. 4079-18765/04, Dictamen n.º 112 893)

11Así, si se trata de un bien mueble el abandono resulta gráficamente muy comprensible. Cualquiera puede imaginar y determinar diversas formas en las que se puede manifestar el abandono, por ejemplo de una birome, de una foto vieja o del diario del día. Sin embargo, cuando nos referimos a inmuebles, la claridad y contundencia en cuanto a tener por acreditado el abandono, se diluye en un sinfín de diversas situaciones.
La jurisprudencia ha establecido:

  • 5 Sentencia n.º djba 151, 82 de Corte Suprema de la provincia de Buenos Aires, 28 de Mayo de 1996 (c (...)

La propiedad se pierde por abandono (art. 2607, Código Civil), y éste debe ser voluntario y ejecutado por persona capaz de disponer a título gratuito (Salvat, Derechos Reales, t. ii, 4.ª ed., n.º 1042; Lafaille, Derechos Reales, v. i, núm. 812, pág. 616). Para que se produzca el mismo, no bastan los actos materiales, sino que se requiere la manifestación inequívoca del dueño de renunciar a su propiedad. Si no se demuestra la existencia del elemento moral o intelectual de abandonar el dominio, éste se mantiene, conforme a lo dispuesto por el art. 2510 del Código Civil, pese al abandono material. Puede deducirse sin esfuerzo de lo expuesto, que la norma mencionada impide que el simple abandono material del inmueble traiga aparejada la titularidad del Estado prevista en el inc. 3.º del art. 2342 del Código Civil. Tal es lo resuelto por este Tribunal en un fallo publicado en «Acuerdos y Sentencias», 1959-ii-712, y reiterado en la causa Ac. 39 746, sent. del 8-II-88, publicado en idéntica colección 1988-iv-241. Considero aplicable el criterio expuesto a los presentes actuados, en los que -según ya lo expresé- no se acreditó la intencionalidad del propietario de abdicar a su derecho.5

12Para comenzar con el análisis propuesto, debemos detenernos en los modos que el derecho positivo ha determinado como adecuados para la adquisición del dominio. Luego, en las formas de extinción del mismo y, por último, en la naturaleza jurídica del abandono como forma particular de extinción del dominio.

Notas

1 En el mismo sentido: Dictamen de la Asesoría General de Gobierno, provincia de Buenos Aires, en expediente 4112/6247/98.

2 Al respecto, Salas y Trigo Represas (1979) enumeran: «1. Inmuebles sin otro dueño. a) El inc. 1 de este artículo se refiere a las tierras que nunca fueron de propiedad de los particulares, sino que ab origene han pertenecido al Estado nacional o provincial, a los cuales pasaron los derechos que competían a los Reyes de España por atribución del dominio de todas las tierras de la colonia (scba 4/8/59). De ahí que la Nación no tenga que probar su dominio, como los particulares, ya que su verdadero título es la posesión adquirida por la conquista (cfbbl 23/12/52); de manera tal que debe tenerse por acreditada su propiedad, si no se demuestra que ha perdido el dominio por algún acto de enajenación o prescripción (cfbbl 23/12/52)».

3 El artículo 2441 del c. c. c. dispone: «A pedido de cualquier interesado o del Ministerio Público, se debe declarar vacante la herencia si no hay herederos aceptantes ni el causante ha distribuido la totalidad de los bienes mediante legados» y el artículo 2443 establece que: «concluida la liquidación el juez debe mandar entregar los bienes al Estado que corresponda».

4 «Un bien inmueble, para considerarse abandonado, debe reunir condiciones de desamparo por parte de su dueño y manifestación clara de la intención de abandonar el ejercicio del dominio» (C. Civ. y Com. T. Lauquen, n.º 8288, 19/3/87, in re: Municipalidad de Trenque Lauquen c/ Bussolini, Carlos y Ot. s/Declaración de Vacancia). «El desamparo por parte del titular dominial se puede presumir a través de ciertos signos que otorgan al Municipio la posibilidad de promover las acciones judiciales tendientes a obtener la declaración de vacancia» (Asesoría General de Gobierno, provincia de Buenos Aires 4055-617/98, Dictamen n.º 8695).

5 Sentencia n.º djba 151, 82 de Corte Suprema de la provincia de Buenos Aires, 28 de Mayo de 1996 (caso Municipalidad de Merlo c/ Langune, Julián y otro s/adquisición de dominio por abandono).