Capítulo 9. Una política pública de protección a la tierra en la Legislatura de la Provincia de Río Negro
p. 271-290
Texte intégral
9. 1. Introducción
1En el presente capítulo analizaremos los motivos que dieron origen a la creación, por vía legislativa, de la Comisión Investigadora de Transferencias de Tierras Rurales en la provincia de Río Negro y cómo su trabajo y relación con diversos actores la transformó en política pública de protección a la tierra. Como contrapartida, veremos también la ausencia de lineamientos políticos del Poder Ejecutivo provincial en el ejercicio de sus funciones y atribuciones administrativas como titular dominial de las tierras fiscales existentes en su jurisdicción territorial.1 Por último, pondremos de manifiesto la falta de una herramienta institucional que avance en un ordenamiento territorial a lo largo y ancho del territorio provincial.2
2La Comisión legislativa actuó como política pública de protección a la tierra fiscal e implicó una experiencia institucional sin precedentes en el ámbito legislativo provincial. Las numerosas denuncias que la Comisión recibió en su período de gestión, entre 2012 y 2015, reflejaron el desmanejo de la tierra y brindaron herramientas concretas para entender que cada conflicto particular se enmarca en un sistema que se alejó de manera deliberada de los principios legales en la materia. El apartamiento, por parte de las autoridades gubernamentales, del principio rector de la función social de la tierra provocó perjuicios a antiguos pobladores, comunidades de pueblos originarios y ciudadanía en general toda vez que se degradó la institución de gobierno conocida como la Dirección General de Tierras (dgt) manejada por el Poder Ejecutivo provincial.
3Cada relato de los denunciantes refiere a la ausencia del Estado en la regularización de la posesión de la tierra en la que viven de manera continua por varias generaciones, así como a la entrega de la misma a terceros. Esta situación pudo comprobarse en las investigaciones realizadas por la Comisión. No se trató, entonces, de la ausencia del Estado por negligencia sino que fue deliberada y con un propósito determinado: entender a la tierra como objeto de especulación. Para alcanzar ese propósito se necesitó un contexto de desmanejo de la tierra que implicó un cuadro de confusión. Al advertir esa situación, la Comisión llega a la conclusión, entre otras, de que es necesaria la elaboración e implementación de un ordenamiento territorial provincial participativo que brinde certeza con relación al modo de administrar el territorio y los recursos naturales existentes en él.
4Visibilizar la problemática en relación con la administración, uso, tenencia y entrega de la tierra fiscal fue una de las principales consecuencias que marcaron, sin duda, el inicio de un camino de reparación institucional frente a los atropellos consumados. La recuperación de más 24 680 has de tierras fiscales mal vendidas, mediante la sanción de leyes, constituyó el primer paso. Asimismo, ante la ausencia y desmanejo deliberado de la tierra pública, el trabajo de la Comisión abrió una puerta para ayudar a entender qué paso con la tierra pública en la provincia de Río Negro.
9. 2. La Comisión como política de protección a la tierra pública en el marco de omisiones estatales
5Entendemos a la política pública tanto en clave de las acciones como de las omisiones que caracterizan la modalidad de intervención estatal en relación con temas problematizados socialmente, es decir, aquellos que los actores interesados instalan en la agenda, muchas veces, a través de perspectivas que entran en conflicto (Ozlak y O’Donnel, 1982). En este sentido, la política pública implica una toma de posición por parte del Estado sobre estos temas. A través de sus atribuciones, la Comisión desarrolló una política pública de protección de la tierra y, de este modo, el Estado tomó una posición alrededor de un tema que fue instalado en la agenda por diferentes actores sociales y se vinculaba con el proceso de aceleración de la venta de tierras fiscales desarrollado en las últimas décadas en la Argentina.
6Muchos inversores de todo el mundo pusieron sus ojos en el país. La provincia de Río Negro no fue ajena a ello. Con el paso del tiempo, el frenesí inmobiliario tuvo sus roles bien identificados: por un lado estaban el vendedor y el interesado que, sin mayores escrúpulos, pretendió hacerse de la tierra. Por otro lado se encontraba el estado provincial que, vía funcionarios permeables a ciertos intereses privados, autorizó, apañó y hasta promovió la venta de tierra estratégica en términos culturales, sociales, económicos, productivos y ambientales, trampeando normas y vulnerando derechos de antiguos pobladores y comunidades de pueblos originarios. Fue así como empresas, organizaciones, sociedades comerciales y otros particulares compraron tierras fiscales a precios irrisorios concentrando la tenencia en las áreas de la meseta, la costa atlántica y la cordillera.
7Ante esta situación, diversas instituciones, legisladores, organizaciones sociales y comunidades de pueblos originarios denunciaron y reclamaron al Estado atender un problema que afecta la soberanía, el patrimonio colectivo e intereses de pobladores, pequeños productores, comunidades y al propio Estado. Uno de los efectos de estas denuncias y reclamos fue que la Legislatura sancionara la Ley provincial 4.744, cuyo principal objetivo fue brindar alguna claridad sobre la administración y disposición de tierras públicas en aquellos casos denunciados o informados de distintas formas. La demanda concreta de la sociedad se materializó a través de la creación y el trabajo de la Comisión, que trascendió sus principales objetivos de investigación y se constituyó en protectora del recurso tierra.
8Para cumplir con ese rol, la Comisión evaluó el accionar y las omisiones de distintos organismos estatales. En esa tarea, comprobó la omisión deliberada por parte de la dgt de su deber como órgano de aplicación del régimen legal de tierras fiscales, por lo que pudo constatar que la ausencia del Estado, en ese caso, fue planificada. Asimismo, la falta de política pública dirigida al sector por parte del estado provincial implicó no avanzar en un esquema de ordenamiento territorial que proteja, ordene y administre los recursos naturales existentes dentro de la provincia. Desde la conformación del estado provincial, en 1955, hasta nuestros días no se elaboró un plan estratégico participativo de ordenamiento territorial, lo que trajo como consecuencia no solo la concentración de la tierra en pocas manos, sino, también, la expulsión de los pobladores rurales y comunidades indígenas hacía los centros urbanos ubicándose, en la mayoría de los casos, en sectores periféricos. Es así que, a partir de la investigación en torno a las denuncias recibidas por la Comisión entre 2012 y 2015, se puso en evidencia la necesidad de plantear seriamente la cuestión del ordenamiento territorial en la provincia de Río Negro.
9La planificación y el ordenamiento territorial implican pensar al territorio como una construcción social en el marco político de un proceso de desarrollo con inclusión social. Para ello es imprescindible el pleno ejercicio de los derechos que promueven el acceso a la tierra y la seguridad jurídica en su tenencia. El concepto de construcción de territorio debe necesariamente incluir aspectos organizativos y políticos que aseguren la participación de la población rural. Allí es donde el Estado debe y tiene la obligación de generar políticas públicas que aseguren a los sectores rurales un desarrollo sostenido con una mirada estratégica para el sector.
10La falta de una planificación estratégica e integral provincial con relación al territorio aparece como un déficit institucional que debe repararse de manera urgente. Si bien existen antecedentes de ordenamiento territorial como la Ley provincial 26.331 de Protección Ambiental de los Bosques Nativos, la misma está planteada específica y únicamente para áreas en que se identifica la presencia de bosque nativo. El proceso participativo que prevé la ley de ordenamiento territorial de bosques nativos funciona, en gran medida, por el empuje de las organizaciones sociales y la mirada técnica de los organismos actuantes. Sin duda, ello se potenciaría si se incluyera dicho proceso en el marco de un ordenamiento territorial general provincial. Por su parte, existen trabajos del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (inta) y de la Subsecretaría de Agricultura Familiar que actúan en esa dirección, pero ninguno de ellos está plasmado en un plan general, por lo que se constituyen en visiones no integradas en cuanto a la intervención en territorio.
11En cambio, la existencia de un plan estratégico de ordenamiento territorial llevaría a que organismos como la Dirección General de Tierras provincial, junto a otros ministerios provinciales y nacionales, tuvieran una referencia de funcionamiento e intervención concreta en territorio. El gran desafío es diseñar e implementar ese ordenamiento para que se constituya en una política pública madre que brinde el marco de referencia de actuación para las aéreas de gobierno correspondientes y de articulación con los organismos nacionales y organizaciones intermedias.
12Actualmente, las dependencias públicas como la Dirección General de Tierras funcionan como hace cincuenta años. Es más, la Dirección General de Tierras se ha ido degradando porque, al no crearse el Instituto de Promoción Agraria que establece la Ley provincial 279 como organismo colegiado para la toma de decisiones (véase Cañuqueo y Wallace en este volumen), la disposición de la tierra pública quedó al arbitrio de los funcionarios actuantes en las distintas gestiones de gobierno. Ante el vacío de diseño y aplicación de políticas públicas estructurales y programáticas en relación a la tierra, la Comisión se transformó en el ámbito público e institucional donde diversos actores sociales plantearon sus problemáticas. Ello permitió evidenciar dificultades estructurales en el acceso a la tierra y territorio que no habían sido abordados desde la administración central. A partir de allí se estructuraron propuestas de solución transformándose, algunas de ellas, en proyectos de ley que luego fueron sancionados. Durante el tiempo de funcionamiento de la Comisión, esta se convirtió en el espacio institucional que recibió, sistematizó y planteó propuestas de abordaje a las problemática de acceso, distribución y administración del recurso tierra, convirtiéndose así en una política pública de protección a la tierra pública.
9. 3. Motivos que dieron origen a la creación de la Comisión
13El proyecto de ley para la creación de la Comisión fue presentado en el inicio del período legislativo 2011-2015 por legisladores del Frente para la Victoria. La presentación del proyecto obedeció a la necesidad de imprimir un tinte de claridad a la administración y disposición que los anteriores gobiernos hicieran con las tierras públicas de la provincia de Río Negro, y garantizar a los rionegrinos la recuperación dominial de las tierras fiscales que fueron transmitidas bajo protocolos jurídicos simulados o fraudulentos. Son tierras rurales que fueron sustraídas del erario público por presuntos actos delictivos o por actos jurídicos que importaron transferencias a precio vil con el propósito de generar ulteriores negocios inmobiliarios. En ese sentido, analizar cómo fue posible la transferencia del dominio público del recurso estratégico no renovable tierra a manos privadas, fue sin duda, el objeto principal de la labor de la Comisión.
14Entre los fundamentos que promovieron la conformación de la Comisión estuvo la necesidad de desarrollar una visión estratégica del Estado. Esa visión debía delinearse:
a partir de la renovación y de la reconstrucción de las políticas públicas tendientes a incorporar el trabajo de mujeres y de hombres [así como a] fortalecer el acceso al insumo necesario para desarrollar esa experiencia vital: la tierra para el trabajo, generando así las riquezas necesarias para el buen vivir de nuestra sociedad. (Proyecto de Ley 4.744)
15Al poco tiempo de iniciada la tarea, y con la sola revisión de las adjudicaciones en venta y posterior entrega del título traslativo de dominio sobre tierras fiscales, se advirtió una entrega desmedida de tierras en el período comprendido entre los años 2004 y 2011. En muchos casos esto fue posible frente a la necesidad por parte de ocupantes históricos de iniciar una proyección de vida fuera del ámbito rural, debido a la ausencia efectiva de políticas públicas de desarrollo para el sector. Ante esa necesidad, surgieron inversores que vieron allí la posibilidad de iniciar un negocio a través de la firma de contratos de cesiones y transferencias de derechos y mejoras sobre tierra pública de antigua ocupación. Estas cesiones y transferencias se concretaban a un precio vil y sin la previa autorización de la dgt que, luego, procedía a ratificar la transferencia efectuada. En otros casos, la misma dgt otorgó adjudicaciones en venta y/o entrega de títulos a terceros sobre territorio de ocupación ancestral o tradicional de comunidades indígenas provocando nuevas divisiones y mensuras que han imposibilitado el desarrollo de su cultura, disminuyendo las zonas de veranadas e invernadas. Se identificó la recurrencia de entrega de títulos de dominio sobre tierras fiscales a particulares que no vivían de manera permanente en las tierras o no poseían vínculo sociocultural o productivo con ella.
16Todo ello fue posible gracias a la connivencia de los funcionarios públicos en flagrante violación al principio consagrado en su artículo 75 de la Constitución Provincial: «La provincia considera a la tierra como instrumento de producción que debe estar en manos de quien la trabaja, evitando la especulación, el desarraigo y la concentración de la propiedad». Este es el principio rector con el cual debe interpretarse el régimen legal de tierras fiscales que ha sido recogido por el legislador a la hora de sancionar la Ley provincial 279 cuyo artículo 2 reza: «Para la interpretación y aplicación de esta ley, se establece como principio fundamental el concepto de que la tierra es un instrumento de producción, considerada en función social».
17Entonces, el contexto político y social en que se creó la Comisión estaba caracterizado por el incumplimiento desmedido de las normas relacionadas con la protección de la tierra pública, la falta de políticas públicas de desarrollo para el sector y de una visión estratégica de ordenamiento territorial de la provincia, a lo que se sumó la falta de legitimidad institucional de la dgt. Todos estos elementos provocaron desconfianza hacia el rol del Estado como protector del bien público estratégico denominado «tierra» y por tanto justificaron la creación de la Comisión.
18En fecha 6 de junio de 2012 quedó formalmente sancionada y promulgada la ley de creación de la Comisión. En dicha oportunidad se acordaron los términos, la estructura de funcionamiento y la composición en proporción a la representación política de la conformación de la Legislatura. El trabajo de la Comisión consistió, básicamente, en el estudio y análisis de las denuncias presentadas por rionegrinas y rionegrinos que observaron irregularidades en la disposición de tierras fiscales por parte de la dgt. Cada denuncia concluía con la elaboración de un informe técnico legal que reflejaba el conflicto, el marco legal y las irregularidades encontradas. Con ello, se daba intervención al área competente a los fines de la actuación, previa suscripción por parte de los legisladores del dictamen de comisión. Sin embargo, el trabajo de la Comisión no se agotó en ello. Hubo dos casos concretos de cuyo análisis se concluyó en la propuesta concreta de proyectos de ley para la devolución de las tierras objeto de investigación al patrimonio de la provincia. Se trató de 24 648 has situadas en la meseta de Somuncura y de 32 has cercanas a la ciudad de El Bolsón. Las leyes propuestas fueron sancionadas y promulgadas, como veremos seguidamente.
19A medida que se fueron investigando las denuncias ingresadas se observó que el accionar histórico de la dgt fue el apartamiento del principio general tanto de la Ley provincial 279 como del artículo 75 de la Constitución Provincial que definen a la tierra en tanto instrumento de producción que debe estar en manos de quien la trabaja. Se confirmó, así, el despliegue de una forma ilegal, fraudulenta y sistémica de entrega de la tierra y se desterró por completo la explicación por presunta negligencia o errores involuntarios por parte del poder administrador. Con el estudio, análisis y dictámenes de la Comisión se hizo visible, de manera institucional y política, el desmanejo de la tierra pública. A partir de su creación comenzaron a multiplicarse las denuncias a través de cuyo análisis se confirmaba el protocolo antijurídico llevado adelante para la entrega del recurso tierra. Esta constatación tuvo repercusión en el seno de los partidos políticos, de las organizaciones sociales, de las comisiones de fomento, de las comunidades indígenas y de la opinión pública.
20Párrafo aparte merece el control legislativo que incluyó la ley de creación de la Comisión y se expresó a través de dos medidas. La primera de ellas fue suspender la transferencia de dominio de la tierra pública por un plazo de seis meses y la segunda creó una especie de restricción administrativa que consistía en que la dgt contara con la conformidad de la Comisión previa a la entrega del título de propiedad de tierra fiscal. Esta conformidad por parte de la Legislatura se basó en el hecho de que, en un sistema republicano de gobierno como el nuestro, la división de poderes viene a contrarrestar las facultades propias y excesos en el que cada poder podría incurrir. Es así que, si el Poder Ejecutivo Provincial –sea a través de sus organismos descentralizados o autárquicos– se excedía en sus facultades a través del dictado de actos administrativos, la Comisión se arrogaba la facultad y competencia para dictaminar en relación a la legalidad del trámite.
9. 4. La Comisión como apertura para pensar una política pública de reparación histórica
21En la provincia han sido predominantes el proceso de concentración y distribución arbitraria, sistemática y planificada de la tierra fiscal que desconoció los derechos de los ocupantes originarios y las contradictorias medidas tomadas en diferentes momentos históricos destinadas a garantizar el control público sobre los recursos naturales. Como sostienen Delrio y Pérez (en este volumen), la incorporación, por medio de la violencia, del territorio patagónico y su población a fines del siglo xix fue un evento estructurante de la historia del poblamiento de la actual Río Negro. Este evento estructurante, categorizado en términos de genocidio, es nuestro punto de partida para comprender las primeras prácticas de desterritorialización estatal que tuvieron como objeto la incorporación de los recursos naturales y humanos del espacio sometido. El trabajo de la Comisión fue llevado adelante con ese punto de partida y se avanzó no solo en el análisis de las denuncias presentadas sino también en establecer herramientas institucionales que tiendan a revertir la concentración de la tierra. Las mismas fueron puestas en práctica con un objetivo principal: avanzar en la recuperación de miles de hectáreas de tierras al erario público.
22La Legislatura de la Provincia de Río Negro es el órgano en donde se resuelven democráticamente, y mediante una reflexión colectiva, algunos de los desacuerdos más profundos que pueden existir en el seno de la sociedad. Es la propia Constitución la que le otorgó al Poder Legislativo esta delicada función, porque es precisamente allí donde se encuentran políticamente representadas, a través de sus integrantes –al menos en un modo más directo que en otros órganos–, las distintas voces, intereses y perspectivas presentes en la sociedad. La Comisión actuó en el marco de la Legislatura, por tanto la primera de las herramientas acordes al proceso iniciado fue la elaboración de proyectos de ley que veremos seguidamente. Se trató de dos proyectos que recuperaron, en definitiva, 24 680 has para el estado provincial, dejando sin efecto las adjudicaciones previamente realizadas.
23La discusión en el recinto legislativo importó, en sí misma, la demostración de los intereses en juego. No existían antecedentes, en la Legislatura rionegrina, relacionados con recuperaciones territoriales. Los proyectos no fueron votados por unanimidad sino por mayoría. La sanción de ambas leyes abrió la puerta para pensar en una reparación histórica estructural, no solo restituyendo las tierras al estado provincial sino también asignándoles un uso. Así fue que las 32 has recuperadas en la ciudad de El Bolsón tienen un destino específico: la elaboración de viviendas sociales.
24No obstante el avance que significó la apertura de la discusión pensando en términos de reparación histórica, la tarea quedó inconclusa por dos motivos. En primer lugar, porque a la fecha el estado provincial no ha dado cumplimiento efectivo a ambas leyes significando, en términos concretos, la no toma de posesión de la tierra y la no escrituración a nombre del fisco de las mismas. En segundo lugar, porque no se logró avanzar en el análisis conjunto y participativo con comunidades de pueblos originarios para la devolución de las tierras recuperadas como reparación por parte del Estado al genocidio consumado. Lamentablemente, la Comisión dejó de funcionar el 10 de diciembre del año 2015 ya que la actual conformación de la Legislatura no avanzó en la continuidad de su trabajo pese a haberse formulado un proyecto de ley que buscaba prolongar la tarea. Más de cincuenta años de políticas públicas orientadas a la concentración de la tierra y a la expulsión de los pobladores y comunidades indígenas no se revierten en apenas tres años y medio en los que, además, no se contó con el apoyo político del Poder Ejecutivo Provincial. Veremos seguidamente los casos que implicaron una mayor visibilidad de la problemática.
9. 5. La restitución al fisco de 24 648 hectáreas en la meseta de Somuncura
25Entre las principales denuncias que la Comisión investigó, se encuentra la relacionada con la venta de tres parcelas de tierra fiscal por un total de 24 648 has, ubicadas en la colonia pastoril Chilavert del departamento de Valcheta, al precio de nueve pesos con dieciocho centavos –$ 9,18– la ha. No obstante el precio vil de venta, las principales irregulares encontradas en el procedimiento administrativo fueron no solo marcadas por la Comisión, sino también por la misma Dirección General de Tierras y por el fiscal de Estado provincial. En primer lugar, la cantidad de tierras adjudicadas excedió notoriamente el límite impuesto por la normativa en relación a la unidad económica. Se entiende a la unidad económica como la superficie mínima para asegurar tanto la rentabilidad de la empresa agraria de dimensión familiar como un adecuado proceso de reinversión que permita su evolución favorable. La adjudicación de las tierras superó el límite impuesto por la normativa vigente, en clara violación al artículo 43 de la Ley provincial 279. También se violó el artículo 42 que prevé la clara prohibición de entregar más de una unidad económica a una misma persona. Por otra parte, se observó que el adquirente no cumplió fehacientemente con la obligación de residir en el predio ni de utilizar la tierra como elemento de producción conforme lo prescriben los artículos 51 y 60, ni con el tiempo mínimo de posesión de cinco años que establece la ley para poder acceder a la escritura traslativa de dominio.
26No surge de las constancias del expediente la realización de la inspección previa en el predio conforme manda la legislación, encontrándose como otra gravísima irregularidad la falta de intervención del ex codema (Consejo de Ecología y Medio Ambiente) en el trámite de adjudicación, puesto que los lotes a que hacemos referencia se encuentran ubicados dentro del área protegida área natural meseta de Somuncura conforme surge del Plan de Manejo del área aprobado por Decreto 465/08. Dicha obligación de intervención se encuentra prescripta en la Ley provincial 3.896. En el análisis del expediente resultó evidente el apartamiento por parte de las entonces autoridades de la Dirección General de Tierras de lo prescripto por la Ley provincial 279 y el artículo 75 de la Constitución provincial en cuanto a la función social que debe darse a la tierra pública.
27En función de las graves irregularidades encontradas en la investigación efectuada, los integrantes de la Comisión decidieron presentar un proyecto de ley para declarar la nulidad de los actos administrativos involucrados. Así, dieron dictamen al expediente legislativo 898/2012 constituyéndose en el proyecto de ley que luego fue discutido en las demás comisiones pertinentes y llevado al recinto. Entre los principales fundamentos del proyecto de ley se encuentra el retardo de la justicia en resolver la causa «Provincia de Río Negro C/Montes, Mauricio Alejandro S/Contencioso Administrativo (Nulidad–Acción de Lesividad)» (expte. 0039/2012) donde se persiguió la nulidad de los actos administrativos que adjudicaron la tierra. La dilatación de dicho proceso por parte de la justicia hubiese tornado abstracto el carácter de función social y productiva de la tierra que le asigna el Régimen Legal de Tierras Fiscales, que la Legislatura rionegrina no podía soslayar. Es así que si el Poder Ejecutivo Provincial se excede en sus deberes y atribuciones, la Legislatura debe, sin más, encauzarlos. Por ello, y por encontrarse en juego el principio de legalidad y el orden público, se dispuso la nulidad absoluta e insanable de las adjudicaciones sin perjuicio de derechos de terceros que pudieran corresponder. Ello fue posible por ser la Legislatura el poder democrático por excelencia donde se encuentra representada, en su mayor magnificencia, la soberanía del pueblo. Esto significa que es la misma ciudadanía, en tanto pueblo soberano, la que dicta, indirectamente, sus propias normas.3
28El proyecto de ley fue finalmente llevado a la cámara legislativa para su tratamiento y obtuvo su aprobación por mayoría. La ley por la cual se recuperaron las 24 648 has para el patrimonio del estado provincial fue posteriormente promulgada por el Poder Ejecutivo quedando registrada bajo el número 4.874. Finalmente, en fecha 1 de septiembre de 2015, se pronunció la Cámara Civil, Comercial y de Minería de la ciudad de Viedma en los autos caratulados «Provincia de Río Negro C/Montes Mauricio Alejandro S/Contencioso Administrativo», declarando la nulidad de los actos administrativos que adjudicaron la venta y la escritura pública traslativa de dominio. Ello sobre la base de las irregularidades administrativas encontradas en los expedientes administrativos de la Dirección General de Tierras, que coinciden en un todo con las identificadas en el dictamen suscrito por la Comisión.
9. 6. La restitución al fisco de 32 hectáreas en El Bolsón
29La segunda de las investigaciones en análisis trajo como consecuencia la elaboración de un proyecto de ley para la restitución de 32 has en la ciudad de El Bolsón,4 cuyo destinatario fue la Municipalidad de El Bolsón para la elaboración de viviendas sociales. En el año 2013 la Comisión solicitó los antecedentes obrantes en el ámbito de la Legislatura de la Provincia de Río Negro con respecto a la labor realizada por la Comisión Investigadora de Adjudicación de 32 has de El Bolsón creada por Ley provincial 4.548. Con todos los antecedentes en su poder, la Comisión emitió dictamen arribando a la conclusión que la adjudicación y venta de las 32 has fue irregular. En primer lugar, no existía constancia de que se hubiera requerido ni emitido dictamen del fiscal de Estado de la provincia. Asimismo, hubo un pedido concreto de parte de las autoridades municipales de El Bolsón a fin de que se le otorgaran las tierras para la ejecución de planes de vivienda y ampliación del ejido municipal. Dicho pedido fue desestimado por la Dirección General de Tierras sin mayor análisis. En cuanto al precio de venta, el mismo aparece como irrisorio y vil, ya que se especifica el valor de la tierra a razón de 867 pesos la hectárea, dando un total de 28 832 pesos por la venta total del predio.
30En este caso, la Comisión arribó a la conclusión de que la adjudicación de las 32 hectáreas fue realizada en contra del principio rector estatuido por el artículo 75 de la Constitución provincial y la Ley provincial 279. El procedimiento estaba plagado de irregularidades y actos administrativos susceptibles de ser declarados nulos. La consecuencia legal ineludible era retrotraer los efectos jurídicos al estado en que se encontraban antes de la celebración del acto de adjudicación y venta. En función de ello, y teniendo en cuenta el antecedente de la ley por medio de la cual se declaró la nulidad de la venta de las 24 648 has ubicadas en la meseta de Somuncura, la Comisión decidió presentar un proyecto de ley que hiciera lo suyo con la venta de las 32 has y que las mismas fueran otorgadas al municipio de la ciudad de El Bolsón para planes de viviendas sociales. El proyecto de ley fue discutido en las comisiones pertinentes y llevado al recinto. Entre los principales fundamentos del proyecto de ley se destacan que se adjudicó en venta y posteriormente se entregó la escritura traslativa de dominio de 32 has en una zona de inmenso valor ambiental, económico y social. La Dirección de Tierras decidió unilateralmente adjudicar 32 has a una persona que ya era titular de diez hectáreas en El Bolsón, que no acreditó que de dicha explotación surgiera la necesidad de contar con mayor cantidad de tierras y que manifestó, en la propia declaración jurada, no residir en el predio posteriormente escriturado.
31Las irregularidades notorias presentes en la tramitación de adjudicación de las 32 has hicieron necesario tomar una decisión expedita, ya que la dilatación de cualquier eventual acción judicial tornaría en abstracta la voluntad del constituyente a la hora de imprimirle un fuerte carácter social y productivo al Régimen Legal de Tierras. El proyecto fue llevado a la cámara legislativa donde obtuvo su aprobación por mayoría.5 La ley por la cual se recuperaron 32 has otorgadas al municipio de la ciudad de El Bolsón para planes de viviendas sociales fue posteriormente promulgada por el Poder Ejecutivo quedando registrada como Ley provincial 5.010. Por su parte, el Poder Judicial deberá investigar la conducta y responsabilidad penal de los funcionarios que han intervenido en las adjudicaciones en venta otorgadas, estableciendo las consecuentes responsabilidades como autores o partícipes necesarios prima facie y, según el caso, de la comisión de delitos tipificados en el Código Penal de la Nación.
9. 7. El caso de Laderas del Paralelo 42 y Laderas del Cerro Perito Moreno
32Por último, el tercero de los casos de mayor relevancia que la Comisión investigó se encuentra relacionado con las presuntas irregularidades existentes en la adjudicación de las dos parcelas a la señora Mirta Soria quien, a su vez, habría subdividido las mismas y vendido parte de ellas a Maximiliano Mazza en su carácter de presidente de la empresa Laderas del Paralelo 42 y Laderas del Cerro Perito Moreno, empresa concesionaria del centro de esquí del cerro Perito Moreno.6 La Comisión analizó todos los antecedentes administrativos de la Dirección de Tierras y encontró serias irregularidades en el procedimiento llevado a cabo para la adjudicación de las tierras objeto de la denuncia impetrada.
33Maximiliano Mazza es quien adquiere las parcelas 400 522 (122 has, 87 a 52 ca) y 445 525 (727 has, 82 a 64 ca), es decir, un total de 849 has aproximadamente. Por ello, se solicitó a la Inspección General de Personas Jurídicas información relacionada con las sociedades comerciales Laderas del Paralelo 42 s. a. y Laderas del Cerro Perito Moreno s. a. a fin de aportar mayores elementos de convicción que permitieran avanzar con la investigación. Se informó que Laderas del Cerro Perito Moreno fue constituida el 4 de agosto de 2010 con domicilio en la ciudad de El Bolsón y que Laderas del Paralelo 42 s. a. fue constituida en fecha 23 de febrero de 2011. Asimismo, se adjuntaron copias certificadas de la documentación constitutiva de ambas sociedades anónimas, de la cual surge como actividad principal la inmobiliaria y, como accesoria, la actividad constructora. Por su parte, la sociedad Laderas del Paralelo 42 s. a. declara como actividad secundaria la explotación de la práctica de deportes invernales y de montaña y la explotación turística y hotelera en general. En ambas sociedades anónimas consta la presencia de Maximiliano Mazza como presidente del directorio y, como director suplente, José Arturo Irusta Cornet. Por su parte, el Registro de la Propiedad del Inmueble informó que Maximiliano Mazza, con domicilio en la ciudad de Villa La Angostura, adquirió las parcelas por gestión de negocios para Laderas del Cerro Perito Moreno Sociedad Anónima el 6 de julio de 2010.
34Ahora bien, en relación al procedimiento administrativo llevado a cabo por la Dirección General de Tierras, la Comisión concluyó, en primer lugar, que no surge del expediente la realización de la inspección previa a la entrega del título a Soria, conforme lo prevé el artículo 60 de la Ley provincial 279. En segundo lugar, no consta aprobación de las subdivisiones practicadas, a la vez que se desvió la finalidad que Mirta Soria manifestó para fundamentar el pedido de la subdivisión, que era desarrollar actividades pecuarias. En tercer lugar, la Comisión detectó el incumpliendo del artículo 64 de la Ley provincial 279 y el Decreto provincial 545/1970, por cuanto no se respetó el plazo fijado por la ley y el decreto para vender el inmueble –cinco años después de la venta original–.
35Asimismo, es importante destacar que en el marco del proceso judicial llevado adelante ante el Juzgado de Instrucción 2 de Viedma a cargo de Fabio Igoldi, el Juzgado hace saber lo siguiente:7
se encuentra en trámite resolver la situación procesal de Daniel Alberto Tait, Jorge Daniel Belacin, Juan Manuel Accatino, Mirta Soria y Maximiliano Mazza. Se les imputa hechos que habrían acaecido en el ámbito del Ministerio de Producción de la Provincia, Dirección General de Tierras, en fecha aproximada en el período de tiempo entre julio y octubre de 2009 y denunciados en fecha 28/10/11 en relación a los inmuebles: parcelas 440540, 390530, 445525 y 400522, ubicadas en la Pampa de Ludden, cuyas tramitaciones y adjudicaciones en venta correspondientes habrían sido irregularmente estipuladas por el entonces Gobernador de la Pcia. Dr. Miguel Saiz, el otrora Ministro de Producción Juan Manuel Acatino y sus Directores de Tierras Ing. Jorge Belacin y Daniel Tait a la Sra. Mirta Soria, beneficiaria de la adjudicación en venta por exiguos montos respecto del valor real de las tierras y que rápidamente la habría enajenado a favor de terceras personas - Maximilano Mazza para Laderas del Perito Moreno - quienes habrían resultado ser los verdaderos interesados en atribuirse la propiedad, para luego insertarlos en el mercado inmobiliario contraviniendo la función social y productiva que se procura con su adjudicación, provocando un perjuicio patrimonial al erario público provincial (Saiz, Miguel y otros s/fraude en perjuicio a la Administración Pública, expte. 47032/12).
36En ese contexto, los funcionarios, no obstante conocer cada adjudicación y las circunstancias de las reventas de los predios rurales en virtud del derecho de preferencia que la ley confiere al estado provincial, habrían validado el proceso inaplicando las disposiciones normativas que impiden enajenar los inmuebles antes de los cinco años de su adjudicación. Tal accionar ilegítimo habría sido materializado en connivencia con los particulares a fin de obtener un beneficio económico para ambos, violando la normativa de aplicación (Ley provincial 279 y Decreto provincial 545/1970). En función de las irregularidades encontradas, la Comisión giró lo actuado a la Fiscalía de Estado, a la Fiscalía de Investigaciones Administrativas y a la Secretaría de Medio Ambiente para que actúen en la órbita de su competencia.
37Entendemos que los casos analizados muestran una manera de revertir un mínimo de tanta injusticia estructural sostenida en relación al acceso a la tierra. La recuperación implica pensar en el inicio de una política de reparación, en tanto se revirtieron las operaciones de venta, pero muy lejos está de constituirse en una reparación histórica. La Comisión avanzó en dar visibilidad a la problemática, en analizar gran cantidad de las denuncias ingresadas, en realizar los respectivos dictámenes y su posterior entrega a los organismos institucionales pertinentes, y en proponer herramientas concretas de recuperación de tierras. También avanzó en brindar un marco académico y científico a su trabajo a través de la firma de un convenio de colaboración con la Universidad Nacional de Río Negro. Todas esas acciones constituyen, en sí mismas, el inicio de un camino para pensar en una reparación histórica. Claramente el trabajo quedó inconcluso.
9. 8. El ordenamiento territorial en la Provincia de Río Negro: una asignatura pendiente
38A la fecha de finalización del trabajo de la Comisión, el 10 de diciembre de 2015, se presentó un informe de gestión en el marco del convenio suscrito con la Universidad Nacional de Río Negro (Informe cittr 2015). Entre sus principales conclusiones se advirtió la falta de un ordenamiento estratégico participativo territorial. El atraso de Río Negro desde el punto de vista productivo y, por ende, social tiene que ver con las características de la tenencia de la tierra. Como se demuestra en los datos que presentan los distintos capítulos del presente, las mejores tierras están improductivas porque están concentradas en manos de propietarios que han retirado el ganado y las tienen, en el mejor de los casos, como lugar de esparcimiento, cuando no como mero recurso de especulación. Esta situación se sostiene porque el Estado está ausente y no implementa medidas concretas fundamentadas en un pensamiento estratégico. En este sentido, la experiencia desarrollada por la Comisión en lo que respecta al contralor legislativo de las transferencias, ha demostrado la necesidad de que los distintos poderes del Estado se involucren en esta tarea.
39Existen algunos antecedentes normativos relacionados con la programación y desarrollo del ordenamiento territorial en algunas jurisdicciones provinciales. Uno de esos casos es el de la provincia de Mendoza.
40Mediante la sanción de la Ley provincial 8.051 (2009), Mendoza avanzó en la confección de un ordenamiento territorial provincial. El objeto de la ley es establecer el ordenamiento territorial como procedimiento político-administrativo del Estado en todo el territorio provincial a corto, mediano y largo plazo. Para ello, se considera que la planificación constituye el instrumento básico para conciliar el proceso de desarrollo económico, social y ambiental con formas equilibradas y eficientes de ocupación territorial. En lo que aquí interesa, destacamos la definición de ordenamiento territorial que la ley realiza en su anexo:
Ordenamiento territorial: expresión espacial de la política económica, social, cultural y ambiental e instrumento de planificación y gestión. Es de carácter transversal y afecta las normas de carácter básico o general y todas aquellas que tienen que ver con el funcionamiento y administración del territorio, siendo sus principios básicos la coordinación y subordinación de las políticas sectoriales, destinada a configurar, en el corto, mediano y largo plazo la organización y uso del territorio acorde con las potencialidades y limitaciones del mismo, las expectativas y necesidades de la población y los objetivos de desarrollo sustentables, como principio rector. Se concibe como un procedimiento administrativo y un proceso continuo y permanente que sirve de base a las decisiones del sector público, del sector privado y de la comunidad en general, con el objeto de lograr metas y fines predefinidos, facilitar el control de las acciones y redireccionar el proceso de desarrollo territorial cuando así convenga. Se concreta con una visión integradora, en concordancia con las estrategias de desarrollo que se definan tanto en lo referente a los aspectos económicos, sociales como ambientales, para lograr el desarrollo sustentable. El proceso de ordenamiento territorial se lleva a cabo en el contexto de la participación social, como un medio para garantizar la satisfacción de las necesidades, intereses y demandas de la comunidad en su conjunto y crear conciencia de la responsabilidad social frente al desarrollo y la preservación del territorio. (Ley 8.051 de la Provincia de Mendoza, Anexo. El resaltado es de los autores)
41Traer esta experiencia implica comenzar a pensar la implementación de una política pública estratégica en relación al desarrollo económico, político, social, ambiental y cultural del territorio en el marco de la provincia de Río Negro. ¿Qué significa un ordenamiento territorial? ¿Qué aspectos involucra, y a qué sectores? ¿Existe desarrollo sostenido sin una planificación estratégica previa? Estos son algunos de los interrogantes que surgen cuando se habla del derecho a la tierra y al territorio, su acceso y la seguridad jurídica en su tenencia. El ordenamiento que se realice sobre un territorio determinado, debe necesariamente incluir estos aspectos. Llamativamente, una vez ya sin funcionar la Comisión y en el marco de esta falta de ordenamiento territorial a la que hacemos referencia, en fecha 9 de septiembre de 2016 el Poder Ejecutivo Provincial presentó un proyecto de ley que busca crear un Código de Tierras Fiscales en la provincia de Río Negro. Si bien en la primera lectura se observa que el instrumento legal buscar ensamblar el marco normativo actual relacionado con la disposición y manejo de las tierras fiscales provinciales –unificar ley urbana y rural, otorgar marco normativo adecuado a los decretos reglamentarios dictados en la materia, etcétera–, entendemos que su tratamiento debe ir más allá de aspectos netamente formales y considerar, por tanto, aspectos vinculados a una visión integral y transversal de la tierra en su aspecto sociocultural. El proyecto avanza en modificar algunas cuestiones relacionadas con el uso de la tierra y propone un cambio de uso del suelo, ya no únicamente basado en la actividad pastoril, agrícola y ganadera, sino que incluye las actividades forestal, energética, minera, turística, industrial, tecnológica, mixta u otra económicamente rentable. Al tiempo que incluye estas actividades, omite el marco jurídico indígena y la creación de una autoridad de aplicación colegiada y participativa. Asimismo, el proyecto de ley otorga el carácter de función social de la tierra en idéntico sentido que la Ley provincial 279. Ahora bien, si bien el concepto es retomado por el proyecto, este se enmarca en una perspectiva desarrollista sin enfatizar aspectos relacionados a la reproducción de la vida social. Por ello, entendemos que debe avanzarse en el concepto de función sociocultural de la tierra para incluir dimensiones no estrictamente vinculadas a la producción.
42No es objeto del presente trabajo analizar de manera profunda el proyecto de ley de creación del Código de Tierras Fiscales, pero sí enumerar someramente algunas cuestiones que preocupan y que, al cierre del presente, están siendo analizadas por diversos actores sociales. Entre ellas encontramos que el proyecto modifica el uso del suelo otorgando a la tierra un mero perfil mercantilista y desarrollista sin incluir una visión sociocultural. Habilita, además, que la producción sea realzada a través de la figura de «dependientes», apartándose del principio constitucional que prevé a la tierra como un instrumento de producción que debe estar en manos del hombre que la trabaja. Asimismo, prevé la posibilidad de inversiones productivas sin un previo ordenamiento territorial provincial que refleje un mapa del usufructo colectivo de los recursos naturales existentes en cada región provincial. Tampoco contempla la visión de territorio desde una perspectiva cultural y desde el reconocimiento de las comunidades indígenas como sujetos de derecho específico, desconociendo el sistema jurídico del derecho de los pueblos originarios. Esto se suma al hecho de que el proyecto es inconsulto y no contempla el consentimiento libre, previo e informado de las comunidades indígenas. En cuanto a la autoridad de aplicación, suprime el Instituto de Promoción Agraria y propone a la Dirección General de Tierras, desjerarquizando la institucionalidad que el tema tierras requiere.
9. 9. Conclusiones
43A lo largo de este capítulo hemos querido compartir una experiencia que no es ni más ni menos que el trabajo de un equipo de compañeras y compañeros que no solo advirtieron la oportunidad que se presentaba para comenzar la discusión de la temática relacionada con el acceso a la tierra, sino también su importancia. Colectivamente entendimos que estábamos frente al inicio de un proceso que se caracterizó por dar visibilidad a quienes nunca habían tenido su oportunidad. Se dio la apertura institucional para contar una historia a través de denuncias que, en muchos casos, eran recibidas en persona en una reunión en el medio de la estepa, la cordillera, el valle o de la zona atlántica. Entendimos que investigar esas denuncias era pensar en procesos históricos estructurales y, por ello, supimos que la Comisión sola no podía reflejar lo que cada relato implicaba.
44Las 141 denuncias recibidas reflejan el trabajo realizado y el modo a través del cual una comisión legislativa se constituyó en una política pública de protección: hubo decisión y voluntad de hacerlo. El funcionamiento de la Comisión era observado por todos los sectores, incluidos los especulativos. Para estos últimos implicó cuidarse en su pretendida avanzada por la tierra y sus recursos naturales. La Comisión recorrió la provincia y estuvo presente gracias a la decisión política de la mayoría de los legisladores que la integraron. Los dictámenes elaborados luego del estudio integral de las denuncias y antecedentes implicaron una respuesta concreta al denunciante y el envío al organismo público competente para la prosecución del trámite. Pero la Comisión no agotó allí su labor y emprendió un proceso de recuperación de tierras.
45Sabemos que el funcionamiento de la Comisión quedó inconcluso por falta de tiempo y no continuidad de la actual composición de la Legislatura rionegrina, sin perjuicio de los proyectos de ley que lo pretendieron. Quedaron interrogantes por resolver y definiciones pendientes. Pero dejó la convicción de saber que la concentración de la tierra y el despojo de ella a los antiguos pobladores y comunidades de pueblos originarios en la provincia de Río Negro fue producto de decisiones políticas, contrarias a las implementadas por la Comisión.
Bibliographie
Lista de fuentes documentales
Cañuqueo, L., Kropff, L., Pérez, P. y Wallace, J. (Coords.) (2015). Informe final 2012-2015 Comisión Investigadora para el Relevamiento de Transferencia de Tierras Rurales (Ley 4.744). Viedma: Imprenta de la Legislatura de la Provincia de Río Negro.
Ley 26.331. Protección ambiental de los bosques nativos. Presupuestos mínimos de protección ambiental. Establecimiento. Congreso de la Nación Argentina. Boletín Oficial 31310, 26 de diciembre de 2007.
Ley provincial 279. Régimen de Tierras Fiscales de la Provincia de Río Negro. Legislatura de la Provincia de Río Negro. Boletín Oficial Provincial 64, 18 de octubre 1961.
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Ley provincial 4.548. Crea una Comisión Legislativa Investigadora y de Cooperación Material de las actuaciones surgidas con motivo de la adjudicación, por parte de la Subsecretaría de Tierras, Colonias y Asesoramiento Técnico, de 32 hectáreas ubicadas en el paraje Mallín Ahogado, El Bolsón. Legislatura de la Provincia de Río Negro. Boletín Oficial de fecha 12 de julio de 2010.
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Ley provincial 4.744. Crea la Comisión de Relevamiento de Transferencias de Tierras Rurales en el ámbito de la Provincia de Río Negro. Legislatura de la Provincia de Río Negro. Boletín Oficial de fecha 16 de abril de 2012.
Ley provincial 4.874. Se restituyan al Estado Provincial sin indemnización alguna para el adjudicatario o propietario, las 24 648 hectáreas de origen fiscal que se encuentran en la Meseta de Somuncura, Provincia de Río Negro. Legislatura de la Provincia de Río Negro. Boletín Oficial de fecha 25 de julio de 2013.
Ley provincial 5.010. Deja sin efecto los actos administrativos de la Dirección de Tierras de la Provincia 176/1997, 109/2006 y 532/2006 y todos los actos dictados en consecuencia.
Ley provincial 8.051. Ordenamiento Territorial Mendoza Usos suelos Aprovechamiento Desarrollo Territorios –xvi– Recursos Naturales Ecología Medio Ambiente. Legislatura de la Provincia de Mendoza. Publicada en fecha 22 de mayo de 2009.
Decreto provincial 545/1970. Reglamenta artículos de la Ley 279 –Ley de Tierras Fiscales–. Poder Ejecutivo de la Provincia de Río Negro. Boletín Oficial, de fecha 23 de julio de 1970.
Decreto provincial 465/2008. Aprueba el Plan de Manejo elaborado por el Consejo de Ecología y Medio Ambiente. Poder Ejecutivo de la Provincia de Río Negro. Boletín Oficial, de fecha 3 de julio de 2008.
Decretos provincial 764/81. Prohibiendo modificaciones del estado dominial que tengan los inmuebles rurales ubicados en la Provincia. Poder Ejecutivo Provincia de Río Negro. Boletín Oficial 1884, 6 de noviembre de 1981.
Decreto provincial 723/83. Prorroga vigencia Decreto 764/81. Subdivisión predios rurales. Poder Ejecutivo de la Provincia de Río Negro. Boletín Oficial, 26 de mayo de 1983.
Fundamentos del proyecto de ley contenido en el expediente legislativo 898/2012. Se restituyan al Estado Provincial sin indemnización alguna para el adjudicatario o propietario, las 24 648 hectáreas de origen fiscal que se encuentran en la Meseta de Somuncura, Provincia de Río Negro. Legislatura Provincia de Río Negro. Fecha 14 de diciembre de 2012.
Expediente legislativo 1126/2013. Asunto Oficial. Comisión Investigadora Transferencia de Tierras Rurales, solicita la incorporación del expediente oficial 1436/10 – Comisión Investigadora de Adjudicación de treinta y dos hectáreas de tierras de El Bolsón– a las presentes actuaciones. Legislatura Provincia de Río Negro. Comisión Investigadora Transferencia de Tierras Rurales. Fecha 21 de marzo de 2013.
Expediente legislativo 859/2013. Proyecto de Ley. Deja sin efecto los actos administrativos de la Dirección de Tierras de la Provincia 176/1997, 109/2006, y 532/2006 y todos los actos dictados en consecuencia. Legislatura Provincia de Río Negro. Fecha 18 de diciembre de 2013.
Expediente legislativo 1391/2013. Asuntos Oficial. Presidente de la Comisión Investigadora para el Relevamiento de Trasferencias de Tierras Rurales, remite nota adjuntando documentación enviada por el Intendente de la municipalidad de El Bolsón, respecto a la compra de tierras fiscales en la zona de la Pampa de Luden de esa localidad. Legislatura Provincia de Río Negro. Comisión Investigadora Transferencia de Tierras Rurales. Fecha 29 de julio de 2013.
Lista de referencias bibliográficas
Oszlak, O. y O’ Donnell, G. (1982): Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación, Revista Venezolana de Desarrollo Administrativo, 1, Caracas.
Notes de bas de page
1 Cfr. artículo 1 de la Ley provincial 279.
2 Los autores agradecen a María Eva Miglierini y Walter Vallejos por el aporte al trabajo de la Comisión y por el compromiso demostrado día a día para hacer posible la realización de la tarea encomendada. También agradecen el compromiso y el acompañamiento de los legisladores, por entonces integrantes de la Comisión, Silvia Horne, Magdalena Odarda y Martín Doñate.
3 Fundamentos del proyecto de ley contenido en el expediente legislativo 898/2012.
4 Expediente legislativo cittr 1126/2013
5 Expediente legislativo proyecto Ley 859/2013.
6 Expediente legislativo cittr 1391/2013.
7 Saiz, Miguel y otros S/Fraude en perjuicio a la Administración Pública (Venta Irregular de Tierras Cerro Perito Moreno). Expte. 47032/12.
Auteurs

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