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La tierra de los otros

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Lorena Cañuqueo
, 
Laura Kropff
, 
Pilar Pérez
, 
et al.

Capítulo 8. La tierra pública en Río Negro: marco jurídico, discordancias y desafíos en torno a su administración

Lorena Cañuqueo et Julieta Wallace

Texte intégral

8. 1. Introducción

1La tierra pública constituye el pilar neurálgico para la planificación de todo proceso de ordenamiento territorial. El marco jurídico provincial que rige para la administración de las tierras fiscales en Río Negro se basa en dos normas estructurales: la Ley provincial de Tierras 279 y la Ley provincial Integral del Indígena 2287. Ambas se encuadran dentro del marco constitucional de la provincia de Río Negro que establece que la tierra cumple una función social. Esto obliga a que la administración estatal deba ajustarse a ese principio, garantizando que el acceso y la regulación de la denominada «tierra pública» se rija bajo ese carácter. A su vez, ambas leyes deben enmarcarse en el reconocimiento constitucional y la ratificación de convenios internacionales sobre derechos de los pueblos indígenas que imponen una especificidad al tratamiento de la tenencia, acceso y reconocimiento de las ocupaciones de los territorios tradicionales indígenas. Sin embargo, la interpretación y aplicación de las mencionadas normas no es uniforme. Existen tanto articulaciones como desajustes en torno a la aplicación del régimen legal de tierras y de los territorios indígenas entre los poderes del estado rionegrino. Los desajustes originan múltiples desórdenes jurídicos con impactos negativos sobre la sociedad. Por ello, la armonización entre los poderes del Estado a la hora de aplicar la legislación es imprescindible para garantizar el efectivo funcionamiento institucional y el goce de los derechos del conjunto de los ciudadanos.

2En este capítulo abordaremos el marco legal que regula el acceso a la tierra, así como la manera en que se expresan en la aplicación de la normativa vigente, las diferentes lógicas sobre el acceso a la tierra que operan a nivel de la administración pública.

8. 2. Hermenéutica jurídica

3Antes de iniciar el análisis de las leyes mencionadas, es necesario reafirmar que los mensajes contenidos en las normas jurídicas requieren ser interpretados de alguna forma. Es complejo lograr una correcta interpretación si no se cuenta con reglas precisas y claras, metódica y sistemáticamente establecidas. De ello se ocupa la hermenéutica jurídica, que establece los principios elaborados doctrinariamente y jurisprudencialmente, para que el intérprete pueda efectuar una adecuada exégesis de las disposiciones normativas. En esta tarea interpretativa se deben tener en cuenta algunos elementos. En primer lugar, el elemento gramatical que colabora para entender lo que dice la norma en sus palabras, relacionándolas entre sí para captar su sentido en relación con los demás vocablos. En segundo lugar, el elemento lógico que permite descubrir, en caso de oscuridad del texto, el motivo para el cual fue creado –la ratio legis– y el contexto histórico social que determinó su sanción. El tercer elemento es el histórico, que no debe confundirse con el anterior ya que, en este caso, no se trata de analizar las circunstancias del momento en que la ley se dictó, sino de qué modo llegó a dictarse y cuáles fueron las normas que la precedieron. Finalmente, el elemento sociológico que permite adecuar la norma a los cambios sociales producidos (ver, entre otros, De Ruggiero, 1944, y Barría Paredes, 2007).

4El propio sistema jurídico argentino define que la «ley debe ser interpretada teniendo en cuenta sus palabras, sus finalidades, las leyes análogas, las disposiciones que surgen de los tratados sobre derechos humanos, los principios y los valores jurídicos, de modo coherente con todo el ordenamiento» (artículo 2 del Código Civil Argentino). A todo lo anterior se suma que las normas aplicables en relación a la tierra deben ser interpretadas a la luz de la Constitución de Río Negro, en tanto norma de mayor jerarquía del ordenamiento jurídico provincial. En relación con la tierra, la Constitución Provincial define en su artículo 75:

La Provincia considera la tierra como instrumento de producción que debe estar en manos de quien la trabaja, evitando la especulación, el desarraigo y la concentración de la propiedad. Es legítima la propiedad privada del suelo y constituye un derecho para todos los habitantes acceder a ella. Propende a mantener la unidad productiva óptima, la ejecución de planes de colonización, el asentamiento de familias campesinas, con apoyo crediticio y técnico, y de fomento. La ley establece las condiciones de su manejo como recurso renovable, desalienta la explotación irracional, así como la especulación en su tenencia libre de mejoras, a través de impuestos generales. En materia agraria la Provincia expropia los latifundios inexplotados o explotados irracionalmente y las tierras sin derecho a aguas que con motivo de obras que realice el Estado puedan beneficiarse. (Artículo 75 de la cprn, Régimen de Tierras)

  • 1 Principio de validez de las normas.

5El régimen de tierras fiscales estatuido en la Ley 279 debe necesariamente afirmarse en los principios y derechos que pregona la norma de mayor jerarquía. Dentro de la conformación de un Estado nación, la norma fundamental –la norma de mayor jerarquía en la pirámide jurídica kelseniana–1 es aquella que brinda un orden dogmático y pragmático sobre el cual se apoya la estructura política, social, económica y soberana. A la vez, le asigna una identidad propia que es dinámica y que va variando conforme las pautas y valores culturales se modifican en el seno de una sociedad determinada.

6Las pujas, conquistas y reconquistas de derechos también van modificando esa norma fundamental que es y debe ser revisada en función del paso del tiempo y la aparición y conformación de nuevas construcciones identitarias que, necesariamente, debe plasmarse como fuerza normativa en esa norma fundamental. Para saldar la difícil tarea que significa encontrar una llave, un criterio de unidad, de orden y de identificación del sistema jurídico se propone remitirse a la norma básica fundamental, que es la Constitución Nacional (Martynuk, 2001).

8. 3. La Ley de Tierras 279: antecedentes normativos y principios fundamentales

7En el año 1961 fue sancionada la Ley 279 cuya principal intención fue la de confeccionar una norma que previera la aplicación de un ordenamiento territorial a lo largo y ancho de la provincia, que en aquel entonces se encontraba en incipiente conformación. En términos de la hermenéutica antes citada y a los fines de entender, analizar e interpretar correctamente la norma, se torna útil hacer una puesta en valor de la discusión que se realizó en aquel momento en el recinto legislativo con los legisladores presentes. Esa puesta brindará elementos que se suman al marco constitucional antedicho que, como hemos mencionado, es el punto de partida para analizar el marco normativo en su conjunto y una herramienta para realizar la norma.

  • 2 La misma data del 6 de octubre del año 1961 y corresponde al Orden del Día número 69, referido al d (...)
  • 3 Herberto Sigfrido Castello fue legislador entre 1958 y 1962.

8En aras de brindar mayor claridad a la intencionalidad que tuvo el legislador a la hora de trabajar en la confección del proyecto de ley de tierras fiscales, y su discusión en el parlamento rionegrino, hemos analizado la versión taquigráfica.2 El miembro informante del proyecto de ley referido fue el entonces legislador Herberto Castello.3 Sus consideraciones en el debate parlamentario brindan claridad y resumen los conceptos a tener en cuenta con respecto a la interpretación de la norma:

Es una ley que tiene una importancia trascendental para la vida de Río Negro, como ley agraria, como lo es transcendental para todos los pueblos. Está vinculada a todo el proceso de su desarrollo económico, de su progreso y a diversos aspectos sociales. […] voy a anticipar, que esta ley cumple, fundamentalmente, con uno de los preceptos que destaca permanentemente nuestra Constitución Provincial, en lo que se refiere a la función social que en el concepto moderno cumple el derecho de propiedad […] A lo largo del articulado de la ley iré señalando cómo hemos puesto especial cuidado en que la propiedad agraria cumpla una función social […] Estamos defendiendo al productor y estamos defendiéndolo por esta ley, en función de una sabia disposición de la Constitución Provincial. El artículo 40 [sic] de la Constitución, dice: «La tierra será considerada instrumento de producción y no de mercancía». Y nosotros, por el artículo 45 de esta ley, establecemos que «no se adjudicará más de una unidad económica a una misma persona». De esta manera, vamos a evitar que la tierra sea un instrumento de especulación y para que ella sea un noble instrumento de trabajo para el hombre que pone todo su esfuerzo en la tarea creadora […]. (Castello, 1961.Versión taquigráfica del tratamiento del proyecto de ley número 279. Fragmentos de las páginas 34, 36, 40, 42 y 44)

9La voz del legislador permite entender el espíritu de la norma que estamos analizando. Nociones como la de función social de la tierra en oposición a la empresa especulativa y la noción de ley agraria como base del desarrollo son algunas de las que representan ese espíritu.

10De hecho, el legislador terminaba su alocución preguntándose:

¿A quiénes le vamos a destinar la tierra que tenga el instituto en sus manos, ya sean tierras fiscales o porque las adquiera por los distintos modos que establece la ley, sino al pequeño trabajador del agro, al pequeño productor, a la familia agraria, como lo dice a lo largo de todo su texto? (Versión taquigráfica del tratamiento del proyecto de ley número 279)

11Los elementos citados, como el anterior, adquieren especial relevancia a la hora de analizar la aplicación de la Ley de Tierras 279, sus consecuencias jurídicas y la distribución que de la tierra pública se ha hecho desde la sanción de la norma hasta nuestros días.

12La ley comienza con una descripción clara y concisa de sus principios básicos. Se trata del «Título Preliminar» que está integrado por cinco artículos. El artículo 1 ratifica la soberanía política que la provincia de Río Negro posee sobre el territorio provincial. Se trata de una ley fundacional en cuanto ratifica y define su dominio sobre las tierras fiscales existentes dentro de su jurisdicción territorial. El artículo 2 marca claramente los lineamentos de interpretación de la norma al afirmar que:

Para la interpretación y aplicación de esta ley, se establece como principio fundamental el concepto de que la tierra es un instrumento de producción, considerada en función social, para alcanzar los siguientes fines:
a) la integración y armónico desarrollo de la Provincia, en lo económico, político y social;
b) que la tierra sea de propiedad del hombre que la trabaja, siendo asimismo base de su estabilidad económica, fundamento de su progresivo bienestar y garantía de su libertad y dignidad;
c) el ordenamiento metódico y racional de la política demográfica, que tienda a la expansión equilibrada de la población;
d) la radicación efectiva y estable de la familia agraria.

13Especial atención merece el principio establecido por la ley en lo relativo a entender a la tierra como instrumento de producción, considerada en función social. El análisis de este principio legal nos lleva describir los antecedentes normativos del «derecho a la propiedad».

14El derecho a la propiedad está protegido en el artículo 14 y 17 de la Constitución Nacional desde su versión original en 1853/60. Así, el artículo 14 concede el derecho de usar y disponer de su propiedad a todos los habitantes. El artículo 17 completa con su disposición que sostiene que «la propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley».

15Es importante mencionar que la reforma de la Constitución en 1949 estableció en forma explícita la función social de la propiedad en el artículo 38:

La propiedad privada tiene una función social y, en consecuencia, estará sometida a las obligaciones que establezca la ley con fines de bien común. Incumbe al Estado fiscalizar la distribución y la utilización del campo o intervenir con el objeto de desarrollar e incrementar su rendimiento en interés de la comunidad, y procurar a cada labriego o familia labriega la posibilidad de convertirse en propietario de la tierra que cultiva. La expropiación por causa de utilidad pública o interés general debe ser calificada por ley y previamente indemnizada.

16Como es sabido, esta modificación fue suspendida por el golpe militar de 1955 y formalmente eliminada y reemplazada por la antigua formulación en la Convención Constitucional de 1957 con el único agregado del artículo 14 bis, que condensaba una síntesis de algunos derechos sociales. No obstante, en la actualidad este principio se encuentra formalmente reincorporado a partir de la reforma constitucional de 1994 que, al incluir con jerarquía constitucional la Convención Americana de Derechos Humanos –entre otros tratados–, adopta el artículo 21 que subordina el uso y goce de los bienes al interés social. Resulta necesario destacar que el marco legal provincial reconoce de manera expresa la función social de la propiedad tanto en el artículo 75 de la Constitución Provincial, como en el artículo 2 de la Ley 279.

8. 3. 1. Uso de la tierra, concepto de unidad económica y órgano de aplicación

  • 4 Esto se torna relevante toda vez que pobladores de distintos puntos de la provincia continúan deman (...)

17Los artículos tercero y cuarto de la Ley 279 describen, en términos concisos, la clasificación del uso de la tierra rural en agrícola, pastoril y forestal. En términos generales, el sentido que ambos artículos promueven de forma contundente es el de evitar la concentración de la tierra pública en pocas manos y su uso para la especulación económica. Puntualmente, el artículo 3 prevé el ordenamiento racional de la tierra rural, lo que incluye que el proceso de traspaso del dominio público al privado sea gradual y orgánico. Asimismo, estipula que debe organizarse el crédito y el seguro, así como la asistencia integral para el productor agrario a quien se destina esa tierra. Finalmente, de modo explícito establece que debe facilitarse a la mayor cantidad de ocupantes de las tierras fiscales la obtención del título de propiedad.4

18Por su parte, el artículo 4 define a la unidad económica de explotación como un predio que, por su superficie, calidad de tierra, ubicación, mejoras y demás condiciones de explotación, le permita a la familia agraria «subvenir a sus necesidades, a su mejoramiento social y a una evolución favorable de la empresa». Ese predio deber ser, según el mismo artículo, «racionalmente trabajado por una familia agraria que aporte la mayor parte del trabajo necesario».

19Asimismo, los decretos 764/81 y 723/83 fijan las unidades mínimas de la unidad económica agraria y la describen como «la superficie mínima que asegure la rentabilidad de la empresa agraria de dimensión familiar y un adecuado proceso de reinversión que permita su evolución favorable».

  • 5 El mismo artículo 42 de la Ley de Tierras 279 establece que, «no obstante, todo adjudicatario que l (...)

20Por su parte, el párrafo primero del artículo 42 de la Ley 279 establece que no se adjudicará más de una unidad económica a una misma persona, con excepciones explícitamente tipificadas.5

21En el mismo sentido, el artículo 43 de la ley establece que no podrán ser adjudicatarios de tierra rural fiscal a ningún título:

los concesionarios en venta o arrendamiento de otra tierra rural fiscal que constituya unidad económica de explotación; d) la persona que fuere propietaria de predios que representen una unidad económica; con excepción de que esta fuere excedida por la capacidad familiar del trabajo del propietario-productor.

22Abonando la lógica de la función social de la tierra y la exclusión de la especulación, el título primero de la Ley 279 crea por medio del artículo 6 al Instituto de Promoción Agraria (ipa) como ente autárquico con descentralización funcional y económica. El ipa, según la ley, debería estar regido por un directorio conformado por el Servicio de Tierras y Colonias y el Servicio de Colonización. Lamentablemente, el ipa no fue puesto en funcionamiento y el organismo de aplicación de la ley se constituyó de hecho en la Dirección General de Tierras y Asesoramiento Técnico Institucional (dgtyati) a cargo de un funcionario de nombramiento político con carácter de director. Esta modalidad contrasta con la propuesta original, por cuanto se previó que el ipa fuera dirigido y administrado por un directorio compuesto por un presidente y un vicepresidente designados por el Poder Ejecutivo, cinco vocales designados a propuesta del Agente Financiero en la Provincia y del Ministerio de Producción y los otros tres a partir de ternas presentadas por los productores agrarios agrupados en cooperativas y corporaciones, las sociedades rurales y los colonos y arrendatarios agrupados en entidades gremiales.

8. 3. 2. Del régimen de la tierra pública

23El capítulo tercero de la ley regula el régimen de la tierra pública. Analizaremos los artículos que creemos convenientes en esta instancia puesto que son aquellos que han sido utilizados en la mayoría de las denuncias presentadas ante la Comisión Investigadora para el Relevamiento de Transferencia de Tierras Rurales de la Legislatura de la provincia que operó entre 2012 y 2015 (de ahora en más, la Comisión). Ellos refieren al principio general (artículo 21), a los requisitos y prioridades para las adjudicaciones en venta de la tierra pública (artículos 37, 38, 39 y 40), a las incapacidades para adquirir la tierra pública (artículo 43), a los derechos y obligaciones del adjudicatario (artículos 49, 50 y 51), al precio de venta (artículos 53, 54, 55), al título de propiedad (artículos 60, 61 y 62) y al permiso precario de ocupación (artículo 73).

24El principio general estatuido en el artículo 21 declara de orden público las prescripciones de la ley y establece que:

ante la falta de disposiciones expresas, se aplicarán disposiciones análogas para casos semejantes y, cuando estas no fueran aplicables, se regirá por el espíritu de la ley; supletoriamente se aplicarán las disposiciones y principios del derecho administrativo y solo en subsidio las disposiciones del Código Civil, de conformidad con el artículo 1.502. [El resaltado es de las autoras]

25Conforme se explicita, el espíritu de la ley no es otro que aquel que surge de los debates parlamentarios y de los principios fundamentales de la ley que actúan como guía en aquellos casos que no pueden resolverse por la misma norma.

26Los requisitos y prioridades para ser adjudicatario de tierra pública, así como las incapacidades, se estipulan en el artículo 37 de la ley, ubicado en la sección tercera, capítulo primero, que regula los requisitos y prioridades para las adjudicaciones. Se trata de un artículo básico que recepta claramente los contenidos de los principios fundamentales de la norma y los complementa. Allí se enumeran taxativamente los requisitos esenciales que deben reunirse para ser aspirante de una unidad económica, a saber:

a) Acreditar idoneidad para las explotaciones ofrecidas, de cualquiera de los siguientes modos: 1. Ser productor agrícola o pecuario de profesión; 2. Ser hijo de productor que haya colaborado personalmente en las tareas rurales; 3. Los que prueben fehacientemente haber actuado directamente en trabajos análogos a la explotación propuesta; 4. Los profesionales o técnicos, agrícolas o pecuarios, con título habilitante expedido por universidades nacionales, provinciales, escuelas de ganadería y agricultura nacionales o provinciales; 5. Los egresados del bachillerato agrícola ganadero de la provincia o de otros establecimientos nacionales o provinciales de orientación agraria que capaciten para el trabajo rural;
b) haber cumplido veinte (20) años de edad;
c) tener buena conducta;
d) no ser propietario de predios que representen unidad económica; con excepción de que esta fuere excedida por la capacidad familiar de trabajo del productor-propietario.

27Decimos que es un artículo primordial puesto que, a partir del análisis de las denuncias presentadas ante la Comisión, se observó y detalló de manera precisa el incumplimiento por parte del organismo administrador de la tarea de verificar todos y cada uno de los requisitos. Por el contrario, en muchos casos directamente se omitió cumplir con esa obligación de manera deliberada y arbitraria. Asimismo, los artículos 38, 39 y 40 prescriben un orden de prelación respecto de aquel aspirante que, cumpliendo con los requisitos esenciales establecidos en el artículo 37, tendrá prioridad en las adjudicaciones. Como contracara de los requisitos, la norma regula las incapacidades para ser adjudicatario y, en el artículo 43, establece:

No podrán ser adjudicatarios de tierra rural fiscal a ningún título de los establecidos en esta ley:
a) Todo tipo de sociedad comercial que no tenga por objeto principal la explotación agraria, o se haya constituido en el extranjero, o tenga control accionario extranjero directo o indirectamente, o sociedades anónimas que no adopten la forma nominativa de sus acciones, o sociedades anónimas constituidas en el país pero subsidiadas de firmas extranjeras.
b) Quienes hagan de las transacciones sobre inmuebles actividad habitual de comercio.
c) Los concesionarios en venta o arrendamiento de otra tierra rural fiscal que constituya unidad económica de explotación.
d) La persona que fuere propietaria de predios que representen una unidad económica, con excepción de que esta fuere excedida por la capacidad familiar de trabajo del propietario-productor.
e) Los que hayan transgredido esta ley o sus reglamentaciones.
f) Los que no tengan domicilio real y legal en el país. Los funcionarios de designación política nacionales, provinciales y municipales, directivos o integrantes de sociedades en las que el Estado nacional, provincial y municipal sea parte y los empleados que se desempeñen en el organismo de aplicación de la presente.

28Otro aspecto legal relevante a tener en cuenta es el derecho y las obligaciones que poseen los adjudicatarios. Los artículos 49 y 51 establecen, respectivamente, los derechos y obligaciones de los adjudicatarios. Especial mención y análisis requiere el inciso j del artículo 51, el que debe aplicarse de manera integral y complementaria con el Decreto del Poder Ejecutivo Provincial 395/76 que regula acerca de los requisitos que deben cumplimentarse para realizar transferencias de mejoras. En primer lugar, el adjudicatario debe requerir autorización para disponer de la tierra adjudicada de manera «previa».

j. No arrendar, ni subarrendar, ni tomar hacienda a pastaje, ni ceder a título alguno los derechos sobre el predio, ni constituir derecho real alguno sobre el mismo, ni subdividir o anexar la unidad económica; debiendo requerir para cualquiera de dichos actos la previa autorización del Directorio.

29De la lectura del inciso se desprende que el principio general de la norma en lo referido a la cesión de tierras públicas de cualquier manera por parte de los adjudicatarios es su prohibición, siendo su excepción avanzar en alguno de los supuestos allí descritos con autorización previa del Directorio. La autorización, por tanto, es previa y no posterior, lo que obedece a un sentido y es que es la propia Administración Pública quien posee la potestad de decidir qué se hace con el predio y cuál es su destino, así como la potestad de velar por el fiel cumplimiento de la ley por parte del nuevo adquirente. Vale traer a colación el ya referido Decreto 395/76 que, entre los requisitos que establece, menciona la incapacidad física u otra causa que, a criterio de la dirección y debidamente fundamentada, imposibilite la racional explotación, así como la carencia de un núcleo familiar apto para el desarrollo de la producción agraria, debiéndose probar tales extremos a través de certificados médicos expedidos por profesionales e inspecciones de este organismo.

30Párrafo aparte merecen los artículos 60, 61, 62, 63 y 64 de la ley en análisis puesto que determinan las características y restricciones al dominio de los títulos de propiedad que se otorguen. El artículo 60 prescribe:

Cuando el adjudicatario hubiere cumplido satisfactoriamente todas las obligaciones a su cargo y trascurridos cinco (5) años desde la ocupación del predio, sea esta anterior o posterior a la adjudicación, previa inspección y mediando resolución favorable de la Dirección, bajo pena de insanable nulidad, será extendido el Título Traslativo de dominio por el Poder Ejecutivo, otorgándosele por ante la Escribanía Mayor de Gobierno.

31Nótese que la norma obliga a tener como mínimo cinco años de ocupación del predio para tener derecho de acceder al título de la tierra y le otorga a la autoridad de aplicación una obligación de hacer, es decir, realizar la inspección previa en el predio a otorgarse. Ello tiene sentido puesto que no debería transferirse el dominio de la tierra si el adjudicatario no ha cumplido satisfactoriamente las obligaciones que define el artículo 51 que hemos desarrollado anteriormente. Ahora bien, aunque la norma no prescribe el momento o antelación con que debe realizarse la inspección, a partir de una sana interpretación integral del texto, entendemos que debe ser concomitante al inicio del trámite específico dentro del procedimiento administrativo para la entrega del título. Aclaramos esta situación puesto que en muchos casos analizados por la Comisión no se ha dado cumplimiento con esta inspección previa, en su carácter de observar el fiel cumplimiento de las obligaciones del adjudicatario, sino que hemos encontrado inspecciones realizadas seis o siete años antes del momento de la entrega del título. Por eso hemos observado el tiempo en que debería realizarse la inspección que define el artículo 60, puesto que la cantidad de años mencionada no refleja de manera alguna la situación de hecho actual del lugar.

32Los artículos siguientes definen restricciones al dominio, es decir, que el dominio es entregado con ciertas cláusulas que difieren en gran medida del dominio perfecto de una propiedad privada cuyo origen no es público, al menos en los términos de la Ley 279. El artículo 61 declara inembargable e inejecutable el dominio de las unidades económicas adjudicadas, no pudiendo las medidas precautorias que se tomaran contra el adjudicatario afectar el normal desenvolvimiento de la explotación. Por su parte, el artículo 62 establece que las tierras públicas rurales que se adjudicaran a cualquiera de los títulos previstos en la presente ley quedan afectadas de pleno derecho y a perpetuidad, sin derecho a indemnización alguna, en un 5 % de su superficie total, a la servidumbre administrativa para cualquiera de los siguientes destinos: oleoductos, gasoductos, acueductos, líneas conductoras de electricidad, caminos y vías de comunicación o la extracción de materiales necesarios para la realización de obras viales de beneficios públicos, ya sean nuevas o correspondientes a la rectificación o ensanche de las existentes, siempre y cuando sea el estado provincial quien haga la obra y realice el servicio.

33Por su parte, el artículo 63 impone una obligación concreta para el nuevo titular registral y es la de mantener la unidad económica en grado racional de productividad. Si bien el dominio es entregado, la ley obliga a que el uso de la tierra se mantenga en un grado de productividad. Este concepto reafirma la función social de la propiedad, en tanto que desalienta el carácter ocioso de la tierra y la especulación que la considera como mercancía.

34Es el artículo 64 el que define las cláusulas que deben insertarse en los títulos de propiedad bajo pena de insanable nulidad. Allí se busca otorgar publicidad registral de las restricciones al dominio con las que estas tierras son transferidas, de modo que sean oponibles a terceros, a saber:

  • 6 En 2005, a instancias de una causa judicial, se citó al entonces jefe del Departamento de Fiscaliza (...)

a) La prohibición de arrendar, subarrendar, tomar hacienda a pastaje, ceder a título alguno los derechos sobre el predio, constituir derecho real alguno sobre el mismo, subdividir o anexar la unidad económica; debiendo requerir para cualquiera de dichos actos la previa autorización del Directorio, mientras no haya sido extinguida la deuda;
b) El compromiso del adjudicatario, antes de saldar la deuda bajo pena de resolución del dominio, y de pleno derecho, de constituir en indivisión forzosa la unidad económica […].
c) La condición suspensiva en favor del patrimonio fiscal, mientras no haya sido extinguida la deuda, de revocar el dominio si el adjudicatario falleciere sin que le sucedieren cónyuge o herederos aptos, conforme a lo establecido en el artículo 68.
d) Un pacto de preferencia, según lo previsto por el artículo 1368 del Código Civil, en cuya virtud el titular del dominio estará obligado, en caso de querer proceder a la venta de su propiedad, a notificar al Gobierno de la Provincia de Río Negro, por intermedio de la Dirección General de Tierras, Colonias y Asesoramiento Técnico Institucional, a fin de que pueda hacer uso de su facultad de preferencia, bajo apercibimiento de revocabilidad del título de dominio a favor del Estado provincial.6

  • 7 El decreto explícitamente dice: «Los contratos de venta, sin perjuicio de las otras limitaciones qu (...)

35Hay un aspecto relevante a tener en cuenta con respecto a los incisos a y d. En relación al primero de ellos, es necesario hacer la siguiente aclaración: la ley menciona la prohibición de ceder la tierra en cualquiera de sus formas, siempre que la deuda mantenida con el fisco no haya sido extinguida, es decir que el precio de venta de la tierra no se hubiera cancelado en su totalidad. Ahora, la pregunta siguiente es ¿cuál es la situación, entonces, cuando el pago fue cancelado? Es la reglamentación al artículo 64 estatuida por Decreto 545/70 la que define la prohibición de venta del predio por el término de cinco años, después de cancelada la venta.7

36La Comisión se encontró con el incumplimiento de esta cláusula por parte del organismo administrador provincial de la tierra pública en numerosas ocasiones.

8. 4. La Ley Integral del Indígena en Río Negro

37En el ámbito provincial, la Ley de Tierras 279 y su decreto reglamentario deben articularse con el marco jurídico provincial, nacional e internacional en materia de reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas y de sus territorios tradicionales. Eso por afectarse las tierras que administra la provincia pero, también, por afectar poblaciones preexistentes a los Estados cuyas ocupaciones y propiedades territoriales se encuentran constitucionalmente reconocidas (artículo 75, inciso 17, Constitución Nacional). En el nivel provincial, dicho reconocimiento se encuentra plasmado en el artículo 42 de la Constitución Provincial y la Ley provincial Integral del Indígena 2.287, sancionada y promulgada en el año 1988.

38La provincia de Río Negro se caracteriza por ser uno de los primeros estados provinciales en sancionar una ley para la población indígena y en crear un organismo de cogestión de políticas públicas indigenistas. Esa ley es el resultado de una de las más importantes y significativas movilizaciones indígenas generadas en la década de 1980. Esta movilización marca, en sí misma, un hito dentro del proceso de demandas indígenas en la Argentina.

8. 4. 1. El contexto de creación

39En 1984 una gran nevada generó la mortandad de animales en vastas áreas rurales de la provincia. Ante la pérdida del ganado ovino y caprino con el que subsistía la gran mayoría de los pobladores de la denominada Línea Sur rionegrina, se originó una serie de acciones organizativas tendientes a sobrellevar la crisis económica y social de los pobladores en distintos puntos de la provincia. El estado provincial diseñó un plan ganadero que contemplaba restituir animales a los productores en proporción al número de hectáreas de tierras que poseía cada uno. Fue ese diseño estatal el que evidenció la marginalidad de los productores –en su mayoría indígenas– que ocupaban escasas tierras en relación a otros ocupantes y tenedores no indígenas –como, por ejemplo, las estancias– (Menni, 1996) como consecuencia del proceso de conquista territorial (Delrio y Pérez, en este volumen).

  • 8 La definición de pequeño y mediano productor es polisémica. Según el proinder, un pequeño productor (...)
  • 9 En 2011, en el contexto de la caída de ceniza por la erupción del cordón Caulle-Puyehue, un plan de (...)

40En ese marco, otra de las entidades que impulsó acciones de acompañamiento a los pequeños productores ganaderos fue la Iglesia católica,8 representada por el obispo Esteban Hesayne. A través de la campaña «Una oveja para mi hermano» se generó un proceso de soporte económico y de promoción social que contemplaba apoyo técnico y, a su vez, la formación de promotores elegidos en las localidades y zonas rurales afectadas para detectar problemas estructurales.9 Este diseño fue financiado por la organización católica alemana Misereor y estuvo enmarcado en el retorno democrático argentino que, entre otras cosas, implicó la movilización social de defensa de los derechos humanos y de los derechos sociales de los sectores empobrecidos. En su concreción participaron curas párrocos de las diversas localidades de la Línea Sur, quienes coordinaron el proyecto al que se adhirió el Centro para el Desarrollo de Comunidades y el recientemente creado Centro Mapuche Bariloche (Gutiérrez, 2001).

41Ante las demandas y la presión política organizada de los pobladores rurales, la Iglesia y los promotores, el gobierno provincial respondió con un proyecto de ley para regular la situación de la población indígena. La propuesta original incluía la creación de un Consejo Asesor Aborigen con delegados de los parajes nombrados por el gobierno.

  • 10 Al director aborigen se le exigía ser «argentino nativo o naturalizado, aborigen o descendiente» y (...)

42La provincia de Río Negro contaba con un antecedente en materia de legislación sobre población indígena: la Ley provincial 109 sancionada en 1959. Dicha ley creó la Dirección General del Aborigen y tuvo una duración de diez años, siendo derogada por el Decreto Ley 21 en 1969. En materia de tierras, esa dirección tenía como objetivo administrar y supervisar las reservas de tierras en la provincia, así como proponer la creación de otras. Al mismo tiempo, podía desafectar tierras de esas reservas, ordenar desalojos y «darlas en ocupación y hacer levantar o abrir alambrados, en los casos que legalmente corresponda, debidamente documentados y comprobados, y previa autorización del Poder Ejecutivo» (artículo 4). Además, la dirección tenía a cargo «la distribución y adjudicación de tierras a los aborígenes», de acuerdo con «el régimen de la Ley de tierras en vigencia» (artículo 6). Recordemos que la Ley provincial de Tierras 279 fue aprobada en 1961, por lo cual, ambas leyes eran coetáneas. Se preveía, además, que la Dirección General del Aborigen pondría en conocimiento del Poder Ejecutivo todo lo relativo al estado de las reservas existentes, «derechos y ubicación de sus ocupantes y sobre la legitimidad de los alambrados tendidos en ellas, proponiendo las medidas necesarias para dar solución a todas las situaciones que considere irregulares» (artículo 9, Ley provincial 109). Es un dato para destacar que este organismo estuvo bajo la supervisión de un director general, un director administrativo y un director aborigen, todos designados por el Poder Ejecutivo.10 Este último debía mediar entre el organismo y los aborígenes, aunque las decisiones ejecutivas las tomaba el director general (artículo 3). Como mencionamos, dicha ley fue abrogada en 1969 aunque, durante el tiempo de su vigencia, fueron numerosos los representantes indígenas que se dirigieron al organismo a través de los delegados y representantes indígenas (Cañuqueo, Kropff y Pérez 2006; Martinelli en este libro). Debieron transcurrir casi 20 años hasta que se sancionara una nueva ley que abordara la cuestión indígena en Río Negro, aunque como veremos, con un cambio profundo en relación a la conceptualización de la situación jurídica de las tierras y de las formas de organización indígenas, posibilitadas a partir de las disputas que antecedieron a la promulgación de la Ley 2.287.

  • 11 La comisión se conformó con representantes de la Legislatura, del Ministerio de Recursos Naturales (...)

43Para la elaboración del proyecto de ley que diera respuesta a la demanda indígena, el gobierno provincial creó por Ley 1.968, del año 1985, la Comisión de Estudio del Problema Aborigen de la provincia de Río Negro. Su función era realizar un diagnóstico de la situación del «problema aborigen», en base al que debía elaborar una propuesta de solución jurídica, económica, social, asistencial y cultural (artículo 3). Tal como sugiere la elección del nombre de la comisión, en aquel momento la presencia aborigen entrañaba un problema para la provincia que debía resolverse con intervención de los órganos legislativos y reguladores del Estado.11 En el proyecto de ley inicialmente presentado se expresaba la necesidad de elaborar medidas proteccionistas por parte del gobierno. El planteo estaba basado en el supuesto de que había una insuficiente atención estatal pero no se aludía a la intervención directa del Estado en la política de despojo territorial. El proyecto se fundamentó en el Decreto 107 que promovía «conservar a las razas a través del cultivo de los últimos vestigios que de ellas quedan, de suerte que se mantenga viva la Cultura rionegrina» (en Mombello, 1991, p. 65). La idea de «conservación» y de «vestigio» daba cuenta de una posición estatal paternalista y asimilacionista que definía una política de preservación de una población que se pensaba como tendiente a la extinción.

44El proyecto presentado por la comisión fue rechazado en varios de sus puntos por el colectivo conformado por los promotores y pobladores, siendo impugnado el Consejo Asesor Aborigen y el proyecto de ley por considerarlos parte de una política meramente asistencialista. En su lugar, se generó una serie de acciones tendientes a que el estado provincial reconociera a los referentes que ya habían sido designados a través del plan de promotores por los propios pobladores indígenas. De esta manera, se logró imponer a los delegados, cambiando también la denominación del Consejo Asesor Aborigen por el de Consejo Asesor Indígena (cai) que también nucleó y representó a los pequeños productores no indígenas. Entre 1985 y 1986, la comisión entró en relación con el cai con el objetivo de formular un proyecto de ley para elevarlo al Poder Ejecutivo Provincial. En este tiempo se establecieron los temas sobre los que legislaría la ley, distinguiéndose las visiones de los miembros de la comisión y los del cai. Mientras los primeros colocaban el énfasis de los objetivos de la ley en rescatar la denominada «cultura tradicional mapuche», los segundos buscaban que se reglamentara a favor de los indígenas y campesinos pobres en lo referido al acceso y tenencia de la tierra, así como en la autonomía de las comunidades para la toma de decisiones (Mombello, 1991). Este planteo contó con el apoyo de distintas organizaciones sociales y la Iglesia (Menni, 1996).

  • 12 En 2016, el gobierno provincial manifestó su intención de reformar la Ley de Tierras 279 y crear un (...)

45Sin embargo, en 1987 el Poder Ejecutivo Provincial dio a conocer el proyecto que desconocía la representatividad indígena al crear unilateralmente una Dirección de Asuntos Indígenas. El cai rechazó el proyecto y comenzó una etapa de movilizaciones que derivó en articulaciones con otras organizaciones y contó con el apoyo de partidos políticos. Finalmente, en 1988, la Legislatura de la provincia aprobó de forma unánime la Ley Integral del Indígena 2.287. La ley entró en vigencia el 22 de diciembre de ese año a través del Decreto 2.924 firmado por el gobernador de entonces, Osvaldo Álvarez Guerrero. Sin embargo, para que se concretara la promulgación de la ley hizo falta nuevamente la movilización de la población indígena nucleada en el cai. Esa presión se hizo visible a través de una marcha a la capital provincial que convocó a cientos de pobladores indígenas, promotores, delegados y representantes indígenas de distintos parajes y localidades y contó, nuevamente, con la adhesión de diferentes sectores. La movilización a Viedma es recordada y actualizada permanentemente por sus protagonistas y significó una de las primeras estrategias de visibilidad pública de reclamo indígena posterior a la dictadura militar argentina.12

8. 4. 2. Principios generales de la Ley Integral del Indígena 2.287

  • 13 La Ley 23.302 de Política Indígena y Apoyo a las Comunidades Aborígenes establece el criterio de au (...)
  • 14 El artículo 42 de la Constitución de Río Negro dice: «El Estado reconoce al indígena rionegrino com (...)

46La ley se divide en nueve capítulos. El capítulo 1 es el que especifica los principios generales de la ley y tipifica a los sujetos destinatarios: población y comunidad indígena. Entre los antecedentes legislativos que fueron retomados se encuentran la Ley nacional 23.302 sancionada en 1985 –aunque recién se reglamenta en 1989–13 y el artículo 42 de la Constitución Provincial que, además de reconocer la preexistencia cultural del indígena rionegrino, «promueve la propiedad inmediata de las tierras que posee».14

47La Ley Integral del Indígena 2.287 en su artículo 1 específica que tiene como objetivo tratar integralmente «la situación jurídica, económica y social de la población indígena», tanto en términos individuales como colectivos. Asimismo, tiene por objeto «reconocer y garantizar la existencia institucional de las comunidades y sus organizaciones, así como el derecho a la autodeterminación dentro del marco constitucional», según aclara. Se define a la población indígena como «miembros de las comunidades» que pueden clasificarse, a la vez, como «concentradas» o «dispersas», pero que deben ser «autóctonas o de probada antigüedad de asentamiento en el territorio de la Provincia» (artículo 2). El mismo artículo atribuye a las comunidades indígenas una forma de vida particular diferenciándose del sujeto no indígena por «costumbres y tradiciones» que les son propias.

48La ley define a la «comunidad indígena» como un «conjunto de familias» que se autoreconoce como indígena, aunque ese conjunto de familias debe poseer, además, «identidad, cultura y organización social propia» (artículo 3) que debe «conservar» para demostrar su pertenencia en términos legales. Además, debe haber hablado o comunicarse en el presente con una «lengua autóctona», aunque no se especifica cuáles serían las que el Estado reconoce. Otro requisito es que las familias que conforman la comunidad deben convivir en un «hábitat común, en asentamientos nucleados o dispersos». La ley también extiende el reconocimiento a aquellas familias indígenas que decidan «reagruparse», autodefiniéndose como indígenas y practicando los elementos que estipula como intrínsecos a los indígenas.

49Respecto de la forma en que se piensa la estructura organizacional social de las comunidades indígenas, el artículo 4 predetermina que las comunidades tienen «autoridades» que pueden «peticionar y gestionar» recursos ante el Estado y «administrar y controlar bienes comunes». Es decir que la cualidad de las autoridades en relación al Estado es la de ser gestor en beneficio de la comunidad que representa. El límite a sus posibilidades de gestión es que debe actuar dentro de «sus propias comunidades» y en el marco de las «reglamentaciones y determinaciones» acordadas en mayoría por los miembros de la comunidad. De esta manera, el Estado interviene la autodeterminación de las comunidades reconocida en el artículo 1 al fijar y condicionar mecanismos de representación y participación. El artículo 5, el último del primer capítulo de la ley, determina criterios de organización comunitaria y representatividad al establecer la figura de «jefe o responsable» que operaría como interlocutor ante el estado provincial, reactivando una figura similar a la del «cacique».

50Entre otros deberes, las comunidades indígenas están obligadas a registrarse en un «registro especial» para poder ser reconocidas como tales y, además, el Estado exige que expliciten las pautas de «su organización interna» que, como la misma ley establece en sus artículos 2 y 3, respondan a criterios «propios» indígenas. Asimismo, se refuerza el requisito de que las comunidades indígenas tienen la obligatoriedad de acreditar los antecedentes de ocupación del territorio de la provincia, ya especificados en el artículo 2. Para que los datos de esta presentación sean legalmente válidos, deben estar refrendados por la mayoría de los miembros de la comunidad y por los miembros del Consejo Asesor Indígena. Además, se exige que la comunidad deba identificarse con un nombre, un domicilio y dejar constancia de los miembros que la integran.

51Además de la estructura organizativa en comunidades, esta población indígena tiene a «sus organizaciones» que también conforman la vida institucional indígena y que son reconocidas por el estado provincial (artículo 1), que adopta el rol de garante de su existencia. Esa garantía legal implica, además, que el Estado impulse el respeto por las «tradiciones, creencias y actuales formas de vida» específicas que posee la población indígena. En tanto, se define dentro del mismo artículo 2 la categoría de «indio mapuche», basada en el criterio el autoreconocimiento. Es así que todo individuo que «se defina como tal» debe ser reconocido legalmente como indígena, independientemente de su lugar de residencia. El mismo apartado expresa que ese autoreconocimiento debe ser avalado por la «familia, asentamiento o comunidad» a la que pertenece el «indio mapuche» y que son establecidas por el pueblo mapuche (artículo 2). De esta manera, el pueblo mapuche, la familia y el asentamiento son otras formas de grupo indígena que se suman a la comunidad y que, si bien la ley no tipifica, nombra y reconoce. El Estado identifica a interlocutores dentro de ese vasto conjunto que es el pueblo mapuche, tales como el Consejo Asesor Indígena –organización reconocida en los artículos 5 y 6– y el Consejo de Desarrollo de las Comunidades Indígenas, organismo gubernamental creado por la misma ley (artículo 7, capítulo II).

8. 4. 3. El órgano representativo

  • 15 En 1997 los centros mapuche de las ciudades de Viedma, General Roca, Bariloche, Catriel, Sierra Col (...)

52El capítulo 2 reconoce al cai como órgano representativo de la población indígena en Río Negro. Al mismo tiempo, crea al Consejo de Desarrollo de las Comunidades Indígenas (codeci) estableciendo, en el mismo acto, que actuará como autoridad de aplicación de la ley y su carácter será consultivo y resolutivo.15 Es la conformación del organismo uno de los puntos más importantes de la ley ya que, mediante la presión generada por la organización, se logró que el texto de la ley explicitara la forma de participación indígena. La ley dispone la creación del codeci como ejecutor de la normativa y establece que debe estar compuesto por tres representantes del cai y dos del Poder Ejecutivo Provincial. De esta manera, el codeci se convirtió en una de las primeras instancias estatales con participación indígena en la aplicación de políticas públicas en la Argentina. Sin embargo, hubo que esperar hasta el año 1990 para que se reglamentara la ley y el organismo de aplicación entrara en vigencia mediante el Decreto 1.693.

53Las funciones del codeci se establecen en el artículo 9 y son las de formular y aplicar políticas, planes y programas que promuevan el desarrollo integral de las comunidades indígenas. Se hace especial énfasis en la participación de los miembros de esas comunidades. Asimismo, se expresa que es su función ejecutar programas que mejoren el nivel productivo y económico de la población indígena. También son funciones del codeci, coordinar con organismos nacionales e internacionales de la misma naturaleza y solicitar la adhesión de los municipios a la ley. Finalmente, se crea el Registro Provincial de Comunidades, donde pueden inscribirse las formas de organización indígena que existen y se creen en la provincia (artículo 10 de la Ley 2.287 y artículos 6, 8, 12 y 13 del Decreto Reglamentario 1.693/90).

8. 4. 4. La propiedad de la tierra

  • 16 Cabe citar que la Ley 279, que regula uno de los puntos más controversiales de la demanda indígena (...)

54El capítulo 3 de la Ley 2.287 aborda el tema de la propiedad de la tierra –cuestión neurálgica dentro de las reivindicaciones indígenas–.16 En primer lugar, dispone la «adjudicación en propiedad de la tierra cuya actual posesión detentan los pobladores y/o comunidades indígenas existentes en la provincia» (artículo 11). Asimismo, establece que el codeci junto con la Dirección de Tierras de la Provincia «efectuarán las investigaciones en relación al cumplimiento de lo dispuesto por la Ley de Tierras, las leyes vigentes de creación de reservas, y los derechos vinculados a la tradicional posesión previos a la provincialización» (artículo 11). En caso de que se detecten anormalidades, estos dos organismos deben arbitrar los medios para realizar las gestiones judiciales correspondientes (artículo 12). Si se encontraran «situaciones de lesión enorme o subjetiva, usurpación u otros vicios de la posesión y/o adquisición del dominio en perjuicio de las comunidades indígenas y/o sus pobladores», se debe dar intervención a la Fiscalía de Estado para que se dé curso a las acciones administrativas y judiciales que correspondan. Incluso se menciona que «se solicitará al Poder Legislativo el uso del mecanismo de la expropiación» cuando fuera necesario (artículo 13). Asimismo, se prevé que cuando las tierras sean insuficientes el Estado deberá proveer la «adjudicación de otras aptas, preferentemente próximas a las actuales» con el «consentimiento libre y expreso de las comunidades indígenas» cuando su asentamiento sea provisto en un lugar distinto a su lugar habitual (artículo 15). En el caso de que, además, las tierras resultaran insuficientes para las comunidades indígenas, el estado provincial proveerá «la consecuente expropiación de tierras aptas de propiedad privada y/o gestionará la transferencia de tierras fiscales de la provincia» (artículo 15). Además, si se limitan «los recursos para la subsistencia» de una comunidad, el estado provincial está «autorizado a anexar nuevas tierras o adjudicar otras» (artículo 17). Todas las tierras transferidas serán «libres de todo gravamen a partir de la traslación del dominio por el término de diez años» (artículo 18). Asimismo, las «mensuras que se realicen en función de esta ley por la Dirección de Tierras serán gratuitas» (artículo 14). Llamativamente, la Ley 2.287 se adelanta a los reconocimientos que en 1994 incorporaría la Constitución Nacional en lo referente a la adjudicación de tierras a las comunidades indígenas del país que, desde la reforma constitucional, deben ser «aptas y suficientes» y, además, resultan libres de gravámenes (artículo 75, inciso 17 de la Constitución Nacional).

55En lo referente al traspaso de la propiedad de la tierra, la ley asume la necesidad de que la población indígena realice una «real defensa de sus intereses» para lo cual deberá tener en cuenta el respeto de las costumbres y la legislación vigente, «brindando los medios económicos y asistenciales necesarios de manera que puedan afianzar sus derechos» sobre la tierra (artículo 22). Finalmente, se explicita que el Poder Ejecutivo es garante tanto de la adjudicación de la tierra como de la «aplicación de programas agropecuarios, forestales, mineros e industriales» que contarán con asesoramiento y capacitación para la organización cooperativista de las actividades que deben complementar «costumbres y técnicas propias de los indígenas» con «adelantos tecnológicos y científicos» (artículo 23).

56La ley también regula otros aspectos como educación y cultura; seguridad social, el trabajo y la salud; la creación de planes de vivienda; medios de comunicación e, incluso, crea un Fondo de Desarrollo de las Comunidades Indígenas. Sin embargo, este Fondo que aseguraba la implementación efectiva de todos los aspectos incluidos en la ley, no ha sido constituido.

8. 4. 5. La aplicación de la ley: desafíos pendientes

  • 17 La Resolución 48.117, operatoria de la Ley nacional 23.302, establece la creación del Registro Naci (...)
  • 18 En una lista de la Dirección Provincial de Tierras emitida en el año 2000 figura que únicamente sie (...)

57Si bien en materia de derechos sociales en general y de acceso a la tenencia de la tierra en particular, la Ley Integral del Indígena constituye un gran avance, Río Negro no ha impulsado la regularización dominial de las denominadas «tierras fiscales» en las que viven cientos de familias indígenas. Aún en la actualidad, muchos pobladores indígenas, pertenecientes o no a comunidades, no han logrado obtener el reconocimiento a la tenencia de las tierras que tradicionalmente vienen ocupando. Esta situación se prolonga incluso a las comunidades que cuentan con la debida inscripción al registro especial creado por la ley17 pese a que la Constitución Provincial promociona la titularización de las tierras.18 La amplia mayoría de la población mapuche es invisibilizada a través de la aplicación de la Ley de Tierras 279 que homogeneiza su situación con la del resto de los denominados «fiscaleros». En estas condiciones, nos encontramos con que, a pesar de las demandas históricas de los pobladores en términos de «grupos indígenas», el Estado únicamente ha otorgado permisos individuales de ocupación precaria que deben ser renovados periódicamente. Esta situación no responde de ninguna manera a la necesidad histórica de remediar la marginalidad de la población indígena que configuró el espíritu de la Ley 2.287. De esta manera, quienes son reconocidos constitucionalmente como originarios ocupantes, terminan siendo catalogados como «intrusos» u «ocupantes precarios» de tierras del Estado.

  • 19 En 2015 el diario Río Negro, uno de los principales referentes de la prensa escrita de la Patagonia (...)
  • 20 A los planes de relevamiento y regularización de la tenencia de la tierra pública se ha sumado desd (...)

58Por otra parte, si bien la misma Ley Integral del Indígena en su artículo 3 contempla a «las familias indígenas que se reagrupen en comunidades», la rearticulación colectiva mapuche públicamente más visible desde la década del 1990, ha generado la reacción de medios de comunicación, de agentes estatales y de aquellos que defienden intereses corporativos que públicamente han deslegitimado las reivindicaciones indígenas.19 De ello resulta un conflicto cada vez más acentuado entre los pobladores, la provincia y diferentes agentes por la tenencia de la tierra. La cantidad de tierras indígenas que la provincia aún tiene pendiente de regularización sigue movilizando a las organizaciones mapuche.20 Las exigencias giran en torno al cumplimiento de la Ley 2.287, al tratamiento de un proyecto de ley de propiedad comunitaria y a la implementación de la consulta previa, libre e informada en los diseños de políticas estatales sobre los territorios tradicionales.

8. 5. Articulaciones y desajustes en torno a la aplicación del régimen legal de tierras y territorios indígenas entre los poderes del estado rionegrino

59La articulación entre los poderes del Estado a la hora de aplicar la legislación es un principio de ordenamiento imprescindible para garantizar el efectivo funcionamiento institucional que asegure el cumplimiento de los derechos de los ciudadanos. En relación a la normativa que regula la distribución de la tierra fiscal este principio se torna elemental para garantizar que la tierra sea concebida en su función social (artículo 75 de la Constitución Provincial y Ley 279). En este apartado abordaremos esta articulación entre poderes a partir del análisis de fallos judiciales y resoluciones del Poder Ejecutivo en relación al modo en que reflejan el espíritu de las leyes formuladas por el Poder Legislativo analizadas anteriormente: la Ley de Tierras 279 y la Ley Integral del Indígena 2.287. Comenzaremos la indagación por casos que involucran territorios indígenas y que, por ello, refieren a un cuerpo normativo específico. Luego exploraremos resoluciones tomadas en torno a casos que no involucran a pobladores ni a comunidades indígenas.

8. 5. 1. La exclusión del derecho indígena en la interpretación judicial

60Para los territorios indígenas existe, y está en plena vigencia, un marco jurídico específico que comprende leyes provinciales, nacionales y también convenios internacionales a los que el Estado argentino ha adherido y se ha comprometido a aplicar. El reconocimiento de una legislación especial para los pueblos indígenas implica, en palabras de Germán Bidart Campos (1996), dos órdenes: uno simbólico-reparador y otro histórico. El primer orden implica efectivizar mecanismos tendientes a reparar las secuelas de la violencia ejercida desde el Estado sobre los pueblos indígenas. El orden histórico implica reivindicar la permanencia de colectivos sociales cuya existencia fue negada dentro del relato nacional.

61Pese a estos reconocimientos, uno de los escenarios en los que se manifiesta con mayor visibilidad el desajuste en la aplicación de la legislación sobre territorios y poblaciones indígenas es el judicial. Si a esto sumamos que la Dirección General de Tierras autoriza transferencias de tierras a favor de inversores que afectan territorios de comunidades mapuche que vienen reclamando su reconocimiento, tenemos una incoherencia en la aplicación de políticas públicas que genera conflictos recurrentes tanto en el seno del Poder Judicial como del Poder Ejecutivo.

  • 21 La Ley nacional 26.160 declara «la emergencia en materia de posesión y propiedad de las tierras que (...)

62A modo de ejemplo de esta situación, analizaremos un fallo de sede civil en el que nos interesa recalcar los argumentos relativos a la aplicación de la Ley nacional 26.160 que se discutió durante el proceso. Recordemos que dicha ley ordena suspender «por el plazo de la emergencia declarada, la ejecución de sentencias actos procesales o administrativos, cuyo objeto sea el desalojo o desocupación de las tierras contempladas en el artículo 1» haciendo referencia a tierras ocupadas por comunidades indígenas. A eso agrega que la «posesión debe ser actual, tradicional y pública y encontrarse fehacientemente acreditada» (art. 2, Ley 26.160).21 El proceso judicial al que hacemos referencia llegó a la instancia del Superior Tribunal de Justicia de Río Negro y se caratuló «Las Chinitas s. a. Agropecuaria c/Linares Benito y otros s/Interdicto de Retener (Sumarísimo) s/Casación, causa 26.578-13». Afectó al territorio del lof mapuche Mariano Epulef, ubicado en el paraje Anecón Chico, cercano a la localidad de Comallo en la Línea Sur de la provincia de Río Negro.

  • 22 Para presentarse como parte en el juicio, el lof debió recurrir a la instancia de la Cámara de Apel (...)

63En el año 2008 Las Chinitas s. a. Agropecuaria interpuso un interdicto de retener la posesión en dos cuadros de pastoreo contra dos integrantes del Lof Mariano Epulef. Ante esta situación, el Lof Epulef se presentó como tercero demandado, entendiendo que es un colectivo y que las ocupaciones territoriales se ejercen de manera comunitaria.22 Asimismo, durante el proceso la defensa invocó la aplicación de la Ley nacional 26.160 basada en que, en tanto la sentencia imponía la desocupación de un predio que los miembros del Lof Mariano Epulef utilizan tradicionalmente para el pastoreo de sus animales, implica una desocupación de las tierras e incumple el artículo 2 de la mencionada ley. Por otra parte, los términos de la posesión fueron acreditados y el territorio de la comunidad estaba incluido dentro de la emergencia declarada según el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas, organismo de aplicación de la norma.

64En su sentencia, el juez de primera instancia Marcelo Cuellar entendió que «el interdicto de retener ampara la posesión actual, es decir el hecho de la posesión cualquiera que sea su naturaleza, desde que nadie puede turbarla arbitrariamente (artículo 2.469 Cód. cit.) ni hacer justicia por sí mismo». Al mismo tiempo, desarrolla un argumento sobre la teoría de abuso del derecho –en el que habrían incurrido los indígenas– para argumentar a favor de desestimar la aplicación de la Ley nacional 26.160. Lo que se omite en la interpretación jurídica es la naturaleza de la posesión y la ocupación tradicional indígena que «alude al mantenimiento de la propia organización social indígena y a sus prácticas colectivas de adopción de decisiones comunes» (Salgado y Gomiz, 2010, p. 205), concepción muy diferente a la estipulada por el Código Civil. Si bien se argumenta que los interdictos de retener no defienden el derecho de propiedad, se da por sentado que solo la posesión de la actora –la sociedad anónima que posee el título– es la que es necesario defender. En tanto, la posesión indígena es entendida como una turbación ejercida por medios «arbitrarios», imponiendo «justicia por mano propia». Al aplicar las reglas del procedimiento civil, se confunden los términos y alcances de la posesión y la propiedad tradicional indígena.

65Agregó el juez que lo dirimente venía dado por el hecho de que:

hasta tanto los Sres. LINARES y/o el LOF puedan regularizar y/o legalizar su invocada ocupación (al presente solo habrían iniciado ante el codeci el procedimiento administrativo respectivo) no pueden ni deben recurrir a las vías de hecho como alternativa; y hay que prevenir que la cosmovisión que pueda tener el pueblo Mapuche puede ser muy respetable, pero la introducción motu proprio por los Sres. LINARES y/o el LOF de animales suyos en una parte del campo hoy poseído legalmente por LAS CHINITAS -que además se mezclan con los existentes de propiedad de esta- configura un claro supuesto de acto turbatorio reprobado por el derecho civil argentino que de ninguna manera puede ni debe cohonestarse. (Las mayúsculas corresponden al original)

  • 23 En el año 2005 el lof presentó un reclamo administrativo ante el codeci denunciando la usurpación d (...)

66Es decir que, si bien el juez reconoce la existencia de un reclamo de vieja data que, además, fue encausado por las vías exigidas por el proceso administrativo,23 el hecho principal de la «invocación a la propiedad comunitaria ancestral» que es neurálgica para las comunidades indígenas, queda subordinada a la concepción civil ordinaria de posesión. Así, los actos posesorios de las comunidades indígenas son entendidos como actos turbatorios toda vez que no se reconoce el ejercicio de la ocupación tradicional. Al mismo tiempo, se le imputa al Lof Epulef la falta de regularización y/o legalización de su ocupación, pese a que la reivindicación territorial está presentada ante la provincia de Río Negro.

67Es importante mencionar que se presentó el recurso correspondiente ante la Cámara de Apelaciones, la que rechazó la demanda y ratificó la sentencia de primera instancia, pese a que en uno de los párrafos del dictamen reconocía que:

ha quedado suficientemente acreditado que los demandados han ocupado desde mucho tiempo las tierras que, transferencias mediante, le han sido adjudicadas a «Las Chinitas s. a.», desempeñándose en dichos territorios como sus únicos y exclusivos propietarios, pastando con sus manadas por los distintos lugares del campo sin limitaciones de ningún tipo, respondiendo a una costumbre ancestral que no puede limitarse de manera alguna sin colocar en riesgo un «estilo de vida» que debe ser reconocido y jurídicamente amparado. (Interlocutoria, Cámara de Apelaciones Civil y Comercial, iiia Circunscripción, exp. 15065-106-08, f. 2)

  • 24 En una serie de recomendaciones elevadas al Estado nacional argentino en 2008, la oit advirtió sobr (...)
  • 25 La denuncia tiene expediente legislativo cittr 1.613/13.

68No obstante, el declarado reconocimiento y amparo jurídico no alcanzó el fallo judicial. Al dar tratamiento al caso únicamente bajo el procedimiento civil ordinario se obstruye la interpretación enmarcada en el derecho nacional e internacional en materia indígena.24 Así, se ingresa en un esquema tautológico donde las comunidades no reconocidas son responsables de su falta de reconocimiento. En definitiva, no se ha podido armonizar la legislación en tanto confluyen aquí dos visiones distintas de vinculación de las personas con el espacio que se expresan en dos formas de entender la ocupación. Mientras ocurría el proceso judicial, el título fue vendido a la estancia El Amigo s. a., generando un nuevo conflicto entre un actor privado y el Lof Epulef que derivó en el pedido de intervención de la Comisión Investigadora para la Transferencia de Tierras Rurales de la Legislatura para solicitar la investigación y estudio legal del título de propiedad constituido en su territorio y el de las comunidades mapuche Newen Ñuke Mapu y Epu Katan Mahuida y que fuera otorgado a diferentes integrantes de la familia Fernández durante la década de 1960.25

8. 5. 2. Armonización de la legislación en materia de reconocimiento de derechos indígenas

69Contrariamente al caso anterior, otros fallos judiciales en la provincia de Río Negro permiten evidenciar que sí pueden compatibilizarse las leyes creadas por el Poder Legislativo con la operatividad por parte del Poder Judicial en relación a los derechos indígenas.

  • 26 La comunidad mapuche Kom Kiñe Mu está ubicada en el paraje cordillerano de Arroyo Las Minas, perten (...)

70Ejemplo de ello es el fallo judicial caratulado como «Sede, Alfredo y otros c/Vila, Herminia y otros/Desalojo» (expte. 14.012-238/99) que fue dictado por el juez Emilio Riat en el año 2004. Retomamos este antecedente pues el territorio de la comunidad Kom Kiñe Mu –demandada en el juicio– y de la comunidad Ancalao aún permanece sin ser reconocido por el estado provincial.26 Ante esta situación de inestabilidad jurídica y el continuo avance de emprendimientos privados sobre sus territorios, estas comunidades se vieron obligadas a presentar sus reclamos territoriales ante la Comisión.

71El juicio que pretendía el desalojo de pobladores pertenecientes a la comunidad Kom Kiñe Mu se tramitó ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil, Comercial y Minería 5 de la iiia Circunscripción Judicial de Río Negro. La demanda fue iniciada por Alfredo Sede contra la familia de Ernesto Napal y Herminia Vila, integrantes de la comunidad, argumentando que había contratado como empleados a miembros de la familia Napal y que, por concluirse el contrato laboral, estas personas debían abandonar su propiedad. Años antes, en 1998, Sede había vendido 2500 has a un inversor forestal. Esa venta fue autorizada por el estado de Río Negro a través de la Dirección General de Tierras.

72En su sentencia, el juez entendió que el conflicto involucraba una reivindicación de territorio comunitario frente a un planteo de propiedad privada individual. Entre otras cosas, el argumento judicial fija que no es trascendente el hecho de que los miembros de la comunidad Kom Kiñe Mu hayan o no nacido en el lugar específico que se encuentra en litigio, que su residencia haya sido continua o intermitente, que hayan trabajado para otro e incluso que hayan reconocido otras posesiones sobre su territorio, «porque se trata de un derecho irrenunciable desde que es inenajenable» (artículo 75, inciso 17, de la Constitución Nacional) y lo «único relevante es que la comunidad se haya conservado tradicionalmente en el lugar» (Juzgado 5, 2004, p. 4) y que ellos pertenezcan a la comunidad en conflicto. A partir de esta característica histórica, el juez argumenta que las comunidades no deben ser tipificadas bajo las nociones del derecho civil ordinario:

La posesión comunitaria de los pueblos indígenas no es la posesión individual del código civil. Por mandato operativo, categórico e inequívoco de la Constitución Nacional (art. 75 inc. 17 de la Constitución Argentina), toda ocupación tradicional de una comunidad indígena debe juzgarse como posesión comunitaria aunque los integrantes no hayan ejercido por sí los actos posesorios típicos de la ley inferior (artículo 2.384 del Código Civil Argentino). Es la propia Constitución la que nos dice que esas comunidades han poseído y poseen jurídicamente por la sencilla razón de preexistir al Estado y conservar la ocupación tradicional.

73En el texto del fallo judicial se establece una lógica relacional entre ser comunidad indígena y ocupar tradicional y comunitariamente un espacio determinado. El argumento judicial es, en primer lugar, que la comunidad indígena ejerce siempre una posesión comunitaria y que, a pesar de la conquista de sus territorios, ha sostenido la ocupación tradicional; además, sostiene que cada sujeto indígena posee «por y para la comunidad». Riat reafirma su argumento diciendo, con respecto a los títulos, que:

El vocablo título no debe entenderse en sentido documental o formal, como instrumento probatorio del dominio, sino como causa legítima de la trasmisión o adquisición de un derecho real (venta, donación, permuta, partición, cesión, usucapión, etcétera: ver, por ejemplo, Salas-Trigo Represas, Código Civil Anotado, comentario a los artículos 2789 y siguientes). Aquí, la causa legítima es la ocupación tradicional de una comunidad indígena preexistente al Estado.

74En este caso, el juez de la causa aplica operativamente el artículo 75 inciso 17 de la Constitución Nacional, por sobre normas de carácter inferior –en este caso, el Código Civil Argentino–. Es allí donde el juez realiza necesariamente una elección de las normas aplicables siguiendo, para el caso particular, los principios básicos del sistema jurídico argentino en relación a la validez de las normas. Esto es que un estado constitucional de derecho presupone la afirmación del fuerte carácter normativo de las constituciones como leyes supremas de los Estados tendientes a conducir a un ámbito de convivencia común.

8. 5. 3. Actos Administrativos del Poder Ejecutivo Provincial que se contraponen al marco jurídico vigente

75Nos detendremos ahora a analizar algunas de las principales denuncias que fueron investigadas por la Comisión tomando en consideración, para ello, el procedimiento administrativo llevado a cabo por la Dirección General de Tierras de la provincia, en tanto organismo actuante dentro de la órbita del Poder Ejecutivo Provincial.

  • 27 Ley de Procedimiento Administrativo Provincia de Río Negro.
  • 28 Ley Evaluación Impacto Ambiental Provincia de Río Negro.

76El Poder Ejecutivo tiene la obligación de aplicar la normativa vigente. Como hemos visto, la normativa vigente en el ámbito provincial en relación al manejo y disposición de la tierra pública está compuesta por la Ley 279 y la Ley 2.287, entre otras. Existen otras normas aplicables a distintas situaciones que deben ser tenidas en cuenta a la hora de velar por el fiel cumplimiento del ordenamiento legal vigente, dependiendo de las características de cada caso en particular. Estas denuncias que analizaremos en este apartado involucran el incumplimiento y violación a las siguientes leyes provinciales 279, 2.938,27 2.287, 3.266,28 así como a los artículos 42 y 75 de la constitución provincial, conforme surge de los dictámenes suscritos por la Comisión y que detallaremos a continuación.

77En primer lugar, analizaremos la trasferencia de predios fiscales privados ubicados dentro de territorio indígena que se observa en el expediente cittr 1.432/2012. En dicho expediente consta que en el año 2012 se solicitó a la Comisión el estudio de la transferencia efectuada al señor Zilberbeg sobre la porción de tierras que se encuentra dentro del territorio ancestral de la comunidad mapuche Las Huaytekas correspondiente a partes de los lotes 82 y 83 de la sección ix de la provincia de Río Negro. Con respecto a este caso, la Comisión concluyó que la Dirección General de Tierras actuó contra el mandato del constituyente rionegrino, ya que trató a la tierra como mercancía y autorizó su transferencia a una persona que no era un trabajador sin siquiera verificar si era o no propietario, estando demostrado fehacientemente en más de una ocasión que esa persona no realizaba una explotación racional del predio. A la vez, se ignoraron los requisitos y prioridades que debe tener una persona que solicita una porción de tierra rural prescriptos en la sección tercera, capítulo primero, de la Ley 279. Ello, por cuanto los adquirentes de tierra de origen fiscal declararon tener como oficio o profesión comerciante y empleado de correos, respectivamente. Por otra parte, del análisis sustancial de la transferencia del dominio que se realizó en noviembre del año 2008 sobre el predio en cuestión, se observó que no se tuvo en cuenta lo prescrito por el artículo 42 de la Constitución rionegrina, la Ley 2.287, el artículo 75, inc.17 de la cn, así como el Convenio 169 de la oit. Vale consignar que ya por entonces la comunidad mapuche Las Huaytekas tenía reclamadas formalmente las tierras en cuestión a la provincia, lo que estaba claramente en conocimiento del codeci y de la Dirección de Tierras. Estando en vigencia la Ley 2.287 que establece como prioritaria la asignación de las tierras a comunidades indígenas, la Dirección de Tierras de la Provincia prescindió por completo de la asignación de dichas tierras a las familias de la comunidad Las Huaytekas, a sabiendas de que tenían un orden preferente (artículo 20, Ley 2.287).

78En virtud de todas las irregularidades encontradas en el expediente administrativo de la Dirección de Tierras, se elevó el dictamen a la Fiscalía de Estado a los fines de que tome debida nota de las mismas e inicie las acciones legales necesarias, destinadas a obtener la declaración judicial de nulidad absoluta de los actos administrativos adjudicantes dictados por la Dirección de Tierras de la Provincia y en base a la violación de las leyes 279, 2.287 y 2.938.

79Como consecuencia de la investigación iniciada y del dictamen suscrito, en fecha 16 de diciembre del año 2014, el entonces fiscal de Estado de la provincia de Río Negro informó a la Comisión que se ha iniciado la causa «Provincia de Río Negro c/Zilberbeg, José Luis s/contencioso administrativo (lesividad nulidad)», expte. 022/2014-CAV. El proceso judicial iniciado tiene por objeto recuperar para el fisco de la provincia las parcelas identificadas en la denuncia correspondiente a través del dictado de nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se extendió la respectiva escritura traslativa de dominio –para una puesta en contexto de este caso, ver Iñigo Carrera en este libro–.

80El segundo caso que analizaremos evidencia las irregularidades en la entrega de tierras en la cuenca petrolera identificadas en el expediente legislativo cittr 1.552/2012.

  • 29 Para un análisis que pone en contexto histórico y etnográfico estas denuncias en la zona de Catriel (...)

81En 2012 ingresó a la Comisión este expediente solicitando la investigación de irregularidades existentes en la entrega de tierra fiscal sobre un inmueble ubicado en el departamento General Roca, sección xxv, fracción d parte del lote 8, 12, 13 y 14.29 Del análisis de los expedientes de la Dirección General de Tierras, se concluyó que esa dirección llevó adelante una conducta, al menos, irregular. El entonces director de Tierras otorgó unilateralmente un certificado de ocupación en base a una entrega de posesión realizada por dos inspectores de esa dirección sin la existencia de acto administrativo que sustente legalmente dicha autorización. Asimismo, la Comisión tomó conocimiento de ciertos aspectos relevantes en relación al manejo y disposición de tierras fiscales, particularmente sobre las ubicadas en el departamento General Roca. Uno de ellos es la aplicación del decreto del Poder Ejecutivo Provincial de fecha 11 de marzo de 2005, suscrito por el entonces gobernador de Río Negro, Miguel Saiz, y César Barbeito en su carácter de ministro de Coordinación. Este decreto del Poder Ejecutivo (227/2005) adjudica a la empresa Profesionales Patagónicos Asociados s. r. l. la iniciativa privada y oferta presentada para la gestión de cobro de servidumbres y daños derivados de la actividad hidrocarburífera en tierras fiscales de la provincia, ubicadas en el departamento General Roca. La finalidad es la generación de proyectos productivos en áreas rurales deprimidas con una parte de los fondos que se obtuvieran y para el desarrollo de un programa de regularización de tierras fiscales ubicadas dentro del referido departamento, de acuerdo al procedimiento de iniciativa privada 02/04, en el marco de la Ley provincial 3.484 y su reglamentación. Para ello, el artículo 2 de la citada norma aprueba el modelo de contrato a suscribirse entre la provincia y la empresa.

82Si bien el procedimiento llevado a cabo para el dictado del decreto referido se enmarca en la Ley provincial 3.484 de Iniciativa Privada, cierto es que el modelo que por él se aprueba es legalmente cuestionable, pues el Poder Ejecutivo se habría excedido en el uso de sus facultades al legislar aspectos relacionados con el régimen legal de tierras fiscales estatuidos en la Ley 279 introduciendo intermediarios entre los ocupantes superficiarios de tierras fiscales y las empresas encargadas del desarrollo de la actividad hidrocarburífera. De esta forma, se avaló la intromisión particularmente de la empresa adjudicataria Profesionales Patagónicos Asociados s. r. l. al vínculo jurídico existente entre el superficiario –en su carácter de titular de derecho real de servidumbre hidrocarburífera– y las concesionarias –empresas encargadas del desarrollo de la actividad hidrocarburífera–. El Decreto 227/2005 establece de manera aleatoria y sin criterio alguno no solo los porcentuales descritos en el contrato a percibir, tanto por el ocupante como por la provincia, sino también el monto del 17 % que el contrato fija como contraprestación por la labor encomendada a la empresa ppa. Ello implica una violación al derecho de crédito a favor del ocupante puesto que implica una clara disminución –del 17 % y desviación de los fondos por sobre el total que deben abonar las empresas en concepto de servidumbres hidrocarburíferas o daños derivados de dicha actividad. El condicionamiento aparece, al menos, como una suerte de maniobra extorsiva para con los pobladores que deben aceptar condiciones para la entrega del título de propiedad, siendo que su derecho a la tierra es preexistente a la sanción del decreto. En este sentido se afectan derechos adquiridos de los ocupantes.

83De esta manera, se alteraron significativamente las pautas que prevé la Ley 279 que de ningún modo legisla sobre la cuestión. Se vulneró el ordenamiento jurídico puesto que, de acuerdo a nuestro sistema jurídico, un decreto del Poder Ejecutivo no puede bajo ningún concepto alterar una ley dictada por el Poder Legislativo por tener esta última mayor validez dentro de la pirámide jurídica.

84En el año 2013, la Dirección de Tierras entendió que se debe proceder a revocar el artículo 5 (la inclusión como condición especial de la aplicabilidad del Decreto 227/2005), toda vez que hubiera afectación del interés público. No obstante, ante el pedido expreso realizado por el adjudicatario –en cada caso concreto–, no se debería dejar de condicionar de manera fehaciente el cobro de servidumbres y daños derivados de la actividad hidrocarburífera conforme lo establece el Decreto 227/2005. Como consecuencia del análisis de estos casos, integrantes de la Comisión presentaron un proyecto de ley a efectos de suspender la aplicación del decreto referido que se tramitó por expediente legislativo 655/2013, el cual no pudo llevarse al recinto por no contar con el aval suficiente en su tratamiento en las diferentes comisiones del Poder Legislativo.

8. 6. Conclusiones

85A través del recorrido propuesto en este capítulo, fue posible, en primer lugar, recuperar algunos de los aspectos centrales de las leyes que regulan el acceso, la tenencia y la distribución de la tierra pública en la provincia de Río Negro. En segundo lugar, se pudo dar cuenta del modo en que se articulan o desarticulan los distintos poderes del Estado en relación a este tema.

86Por un lado, entre los aspectos primordiales de la Ley 279 se encuentran la función social que desempeña la tierra en tanto instrumento productivo. Dando entidad a esa función, el Estado garantiza el acceso equitativo de la población a la tierra, pero también resguarda una dimensión sociocultural que considera como determinante el trabajo de las unidades familiares agrarias. Esto último se plasma tanto en la estabilidad y seguridad jurídica que se les da a las personas que la trabajan directamente, como en la explícita oposición a la especulación, el desarraigo y la concentración de la propiedad de corte mercantilista.

87Por otra parte, el estado provincial rionegrino ha sido innovador en cuanto a haber incorporado a su marco normativo una ley que aborda integralmente la situación de la población indígena. Además, como producto del proceso de movilización, ha entendido que la situación de inseguridad jurídica que históricamente han sufrido los indígenas debe repararse mediante mecanismos administrativos. En ese sentido, promueve la investigación de los mecanismos ilegales que no solo han generado procesos de desarraigo territorial, sino que además han tenido consecuencias que trascendieron a todos los aspectos de la vida social. Es por eso que el mismo Estado –a través de las entidades administrativas, las judiciales y legislativas– impulsa la investigación de los procesos de despojo resultantes de las relaciones asimétricas de las que el propio Estado participó.

88Sin embargo, queda en evidencia que, pese a la impronta de igualdad social de la Ley de Tierras y a los avances legislativos en materia indígena, el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo no han velado por la efectivización de la función social de la tierra y por el reconocimiento de los derechos indígenas, salvo excepciones como las analizadas aquí. Tomando como base las denuncias investigadas en el seno de la Comisión, se evidencia que es en estos dos poderes donde se encuentra el mayor desajuste a la hora de aplicar e interpretar las leyes, resultando que las mejores tierras y las más extensas no estén en manos de quien las trabaja. Las normas jurídicas que reconocen el derecho de las familias agrarias y el derecho al territorio comunitario de los pueblos indígenas quedan supeditadas a la aplicación por parte del Poder Ejecutivo Provincial y de la interpretación que de ellas realice el Poder Judicial.

89El apartamiento del principio que reconoce la función social de la tierra queda demostrado en las actuaciones de la Dirección de Tierras, organismo actuante dentro de la órbita del Poder Ejecutivo Provincial. La consecuencia es la concentración de las tierras productivas provinciales en manos de especuladores inmobiliarios y la falta de seguridad jurídica en la tenencia de la tierra de los pobladores y comunidades indígenas que aún hoy residen en tierras fiscales. De esta manera, la función social de la tierra es desvalorizada, invisibilizada y apartada de las acciones administrativas del estado rionegrino, como si ella fuera solo un principio enunciativo.

90El recorrido analítico nos permite visualizar las diferentes lógicas de usos y de administración que el estado provincial proyecta sobre las tierras públicas y aquellos espacios que debieran ser reconocidos como territorios tradicionales de las comunidades indígenas. Esas lógicas dan por resultado formas diferenciales –e inequitativas– de acceso a la tierra. Sin embargo, recalcamos la importancia que reviste la ejecución de una política pública que aborde de forma integral las problemáticas de la población rionegrina respecto a la ocupación y reconocimiento de sus ocupaciones, así como las posibles soluciones en el marco de la legislación vigente. Por un lado, tal plan integral evitaría la recurrencia al ámbito judicial para abordar conflictos que, como vimos, no siempre suelen comprender la totalidad del marco normativo vigente. Por otro lado, permitiría convocar a los diferentes actores y reconocer sus trayectorias históricas, que afianzaría la pretendida integración armónica que promulga la Constitución Provincial.

Bibliographie

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Expediente legislativo 655/13. Proyecto de Ley. Se deja sin efecto la aplicación del Decreto 227/2005 que adjudica a la empresa Profesionales Patagónicos Asociados s. r. l. la iniciativa privada y oferta presentada para la gestión de cobro de servidumbres y/o daños derivados de la actividad hidrocarburífera en tierras fiscales de la provincia. Legislatura Provincia de Río Negro. Comisión Investigadora Transferencia de Tierras Rurales. 3 de octubre de 2013.

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Expediente legislativo 1.552/12. Asunto Oficial. Legislador Cesar Miguel, remite nota ante la Comisión Investigadora Transferencia de Tierras Rurales, solicitando se disponga inicio en expediente de las actuaciones Gutiérrez, Segundo y otros, lotes 8 y 13 fracción d, sección xxv, departamento General Roca. Legislatura Provincia de Río Negro. Comisión Investigadora Transferencia de Tierras Rurales. 18 de diciembre de 2012.

Expediente legislativo 1.613/13. Asunto Oficial. Presidente de la Comisión Investigadora Transferencia de Tierras Rurales, remite nota adjuntando documentación presentada por la señora Paola Estela A. Cañuqueo, representante del Lof Mariano Epulef solicitando se ordene el estudio del título de propiedad ubicado en las Leguas d, c y b del Lote 91 y Leguas c y d del Lote 100 Sección v y iv del departamento de Pilcaniyeu. Legislatura Provincia de Río Negro. Comisión Investigadora Transferencia de Tierras Rurales. 3 de diciembre de 2013.

Expediente 022/2014-cav. Provincia de Río Negro c/Zilberbeg, Jose Luis s/contencioso administrativo (lesividad nulidad).

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Notes

1 Principio de validez de las normas.

2 La misma data del 6 de octubre del año 1961 y corresponde al Orden del Día número 69, referido al despacho sobre tierras públicas y a la creación del Instituto de Promoción Agraria.

3 Herberto Sigfrido Castello fue legislador entre 1958 y 1962.

4 Esto se torna relevante toda vez que pobladores de distintos puntos de la provincia continúan demandando la regularización de sus ocupaciones, pese a que la han sostenido por décadas. La Comisión Investigadora creada en la Legislatura de Río Negro para investigar la transferencia de tierras rurales, así como organismos encargados de trabajar con comunidades indígenas, como el Consejo de Desarrollo de Comunidades Indígenas, vienen recepcionando numerosos pedidos de pobladores campesinos e indígenas para revertir situaciones de inestabilidad jurídica respecto a su tenencia. En su mayoría, aunque hayan permanecido de forma ininterrumpida y cumpliendo con las obligaciones legales, no han logrado obtener títulos de propiedad, siendo catalogados como «intrusos en tierra pública».

5 El mismo artículo 42 de la Ley de Tierras 279 establece que, «no obstante, todo adjudicatario que llegare a tener seis hijos de cualquier sexo o cuatro varones que vivan o colaboren con él, podrá solicitar tantos predios adicionales como veces reúna este requisito. Queda condicionado este derecho a la capacidad de trabajo del productor y su familia, como así a la productividad económica del predio adjudicado y a las disponibilidades de tierra colonizable».

6 En 2005, a instancias de una causa judicial, se citó al entonces jefe del Departamento de Fiscalización de la dgtyati, Néstor Gentile, para preguntarle por la aplicación del pacto de preferencia. El funcionario declaró que «la provincia nunca demostró interés en ello, tanto es así que ni siquiera creó un fondo para tal destino» (causa 058/05, Linares, Norberto Cristian Lucas- S/Dcia., Fiscalía 1 de Bariloche, f. 18). La declaración dio cuenta de la negligencia en la aplicación de las leyes por parte de las administraciones estatales.

7 El decreto explícitamente dice: «Los contratos de venta, sin perjuicio de las otras limitaciones que fija la Ley, insertarán una Cláusula de inenajenabilidad e inembargabilidad del predio por el término de cinco (5) años a partir de la fecha de venta, después de cancelada la deuda» (Decreto 545/70).

8 La definición de pequeño y mediano productor es polisémica. Según el proinder, un pequeño productor es quien dirige una explotación agropecuaria que trabaja por sí mismo y no tiene como forma jurídica la «sociedad anónima» (Scheinkerman de Obschatko, Foti y Román, 2007). Otra definición establece que son aquellos que están por debajo de las 3000 ovejas (Ressel y Silva, 2008). Para los productores de la zona sur, un pequeño productor es quien tiene menos de 500 ovejas. Ninguna de las definiciones establece relación entre explotación ganadera y propiedad de la tierra.

9 En 2011, en el contexto de la caída de ceniza por la erupción del cordón Caulle-Puyehue, un plan de ayuda similar fue implementado por la Diócesis de Bariloche y la Red Solidaria en los parajes rurales afectados. Parafraseando el de 1984, este plan se llamó «Un fardo para mi hermano» y tuvo como finalidad paliar la situación productiva. A diferencia del primer plan, el proceso de organización comunitaria que se llevó adelante fue autogestionado por las comunidades indígenas afectadas que retomaron, en varios aspectos, el espíritu del plan de promotores (Cañuqueo, Kropff y Pérez, 2015).

10 Al director aborigen se le exigía ser «argentino nativo o naturalizado, aborigen o descendiente» y debía hablar «castellano y lengua indígena» y tener «no menos de diez años de residencia inmediata en la provincia» (artículo 2, Ley provincial 109). Por los requisitos, se puede evidenciar que subyacía en el criterio de los legisladores una retórica nacionalista que vinculaba la condición de ser indígena con una supuesta «extranjería» (Lenton, 1998) que hacía necesario fijar al aborigen en términos espaciales antes de incorporarlo a la comunidad política provincial.

11 La comisión se conformó con representantes de la Legislatura, del Ministerio de Recursos Naturales –entre ellos el director general de Tierras–, del Ministerio de Gobierno, de la Secretaría de Trabajo, del Ministerio de Educación y Cultura, del Ministerio de Salud Pública y del Consejo Asesor Aborigen. Estaba presidida por el legislador Ernesto Epifanio y su vicepresidente fue Jorge Douglas Price. En tanto, fue designado secretario Guillermo Soria y como vocales fueron designados Esteban Rodrigo y Miguel Ciliberto.

12 En 2016, el gobierno provincial manifestó su intención de reformar la Ley de Tierras 279 y crear un Código de Tierras. La reforma fue cuestionada por diversos sectores, entre ellos el indígena, por no haber propiciado la consulta previa ante la evidente afectación a los territorios tradicionales. Eso originó que en abril de 2017, comunidades y organizaciones mapuche-tehuelche realizaran una marcha para rechazar el proyecto que tuvo como destino la ciudad de Viedma. La movilización retomó explícitamente los objetivos de la de 1987: la defensa de la tierra y la demanda de participación indígena.

13 La Ley 23.302 de Política Indígena y Apoyo a las Comunidades Aborígenes establece el criterio de autoreconocimiento para identificar a las comunidades indígenas, a las que define como aquellos «conjuntos de familias que se reconozcan como tales por el hecho de descender de poblaciones que habitaban el territorio nacional en la época de la conquista o colonización» (artículo 2). El texto de esta ley nacional fue difundido por el Centro Mapuche Bariloche, propiciando la incorporación de este criterio a la Ley Integral del Indígena (Gutiérrez, 2001).

14 El artículo 42 de la Constitución de Río Negro dice: «El Estado reconoce al indígena rionegrino como signo testimonial y de continuidad de la cultura aborigen preexistente, contributiva de la identidad e idiosincrasia provincial. Establece las normas que afianzan su efectiva incorporación a la vida regional y nacional, y le garantiza el ejercicio de la igualdad en los derechos y deberes. Asegura el disfrute, desarrollo y transmisión de su cultura, promueve la propiedad inmediata de las tierras que posee, los beneficios de la solidaridad social y económica para el desarrollo individual de su comunidad, y respeta el derecho que les asiste a organizarse».

15 En 1997 los centros mapuche de las ciudades de Viedma, General Roca, Bariloche, Catriel, Sierra Colorada, Carmen de Patagones, a los que se sumaron el Consejo Asesor Indígena, la comunidad Cañumil y pobladores de parajes, firman un Acta Acuerdo mediante la cual constituyen la Coordinadora del Parlamento del Pueblo Mapuche. De esta manera, la Coordinadora comienza a ser la estructura que nuclea la participación de distintas organizaciones. Junto al cai, protagonizarán el reclamo por la operativización de la ley en el ámbito político-administrativo provincial.

16 Cabe citar que la Ley 279, que regula uno de los puntos más controversiales de la demanda indígena –las tierras- no considera a los pobladores de las tierras fiscales en términos étnicos, aunque sí construye una imagen subalterna. La ley exige demostrar moralidad, idoneidad y capacidad técnica, tres conceptos que se asocian por contraposición dentro de la narrativa hegemónica a barbarie, incapacidad y atraso en términos del ideal desarrollista.

17 La Resolución 48.117, operatoria de la Ley nacional 23.302, establece la creación del Registro Nacional de Comunidades Indígenas (renaci) que es el organismo encargado de reconocer y otorgar números de personerías jurídicas a las comunidades indígenas del país. En el renaci se encuentran inscriptas y registradas numerosas comunidades de la provincia.

18 En una lista de la Dirección Provincial de Tierras emitida en el año 2000 figura que únicamente siete «reservas y agrupaciones aborígenes» fueron reconocidas por leyes provinciales (un total de 382 970 has), aunque en épocas anteriores a la creación de la Ley 2.287.

19 En 2015 el diario Río Negro, uno de los principales referentes de la prensa escrita de la Patagonia, publicó un dossier titulado «La “cuestión mapuche”. Identidad, mito y conflicto» en la que sostenía que «los reclamos sociales de las comunidades indígenas apela a derechos de los “pueblos originarios” […] con difusas reivindicaciones basadas en el relato histórico», justificando así la posición que considera ilegítima e ilegal la demanda territorial.

20 A los planes de relevamiento y regularización de la tenencia de la tierra pública se ha sumado desde 2007, el relevamiento impulsado por la Ley nacional 26.160 de Emergencia de la Propiedad Comunitaria Indígena a nivel nacional y destinado a la población indígena. En Río Negro, el Programa de Relevamiento se encuentra suspendido desde 2012.

21 La Ley nacional 26.160 declara «la emergencia en materia de posesión y propiedad de las tierras que tradicionalmente ocupan las comunidades indígenas originarias del país» (artículo 1) y ordena suspender «por el plazo de la emergencia declarada, la ejecución de sentencias, actos procesales o administrativos, cuyo objeto sea el desalojo o desocupación de las tierras contempladas en el artículo 1» (artículo 2), en función de proceder a la realización de un «relevamiento técnico-jurídico-catastral de la situación dominial de las tierras ocupadas por las comunidades indígenas» (artículo 3).

22 Para presentarse como parte en el juicio, el lof debió recurrir a la instancia de la Cámara de Apelaciones para ser reconocido, pues se le imputaba la falta de personería jurídica, pese a que la Constitución Nacional reconoce la personería jurídica como derecho y no como condición para el reconocimiento (Ver «Las Chinitas s. a. Agropecuaria/Linares Benito y otros s/Interdicto de Retener». Interlocutoria. Cámara de Apelaciones Civil y Comercial iiia Circunscripción, expediente 15065-106-08).

23 En el año 2005 el lof presentó un reclamo administrativo ante el codeci denunciando la usurpación de su territorio. El reclamo iniciado tuvo como objetivo lograr que se impulse la investigación de los títulos de propiedad que vulneran sus derechos colectivos. La demanda es por la restitución de 13 500 has de tierra que forman parte del territorio tradicional del Lof Epulef y que, en forma fraudulenta, fueron adquiridas por el terrateniente Ramón Fernández en la década de 1960, afectando una trama amplia de relaciones y trayectorias de ocupación espacial (ver Kropff, en este libro).

24 En una serie de recomendaciones elevadas al Estado nacional argentino en 2008, la oit advirtió sobre la situación de los derechos indígenas en Río Negro, haciendo notar las dificultades para «hacer valer los derechos de ocupación tradicional consagrados en la Constitución de 1994 y en la Ley provincial 2.287, frente a la aplicación de la ley provincial número 279 de tierras fiscales» (oit, 2010, p. 5). Por su parte, el relator especial sobre los derechos de los pueblos indígenas ante la onu, James Anaya, señaló «la grave inseguridad jurídica de tierras indígenas [que] se ha reflejado en el alto número de desalojos de comunidades indígenas […] Se ha alegado que los tribunales no dan una adecuada consideración e incluso desconocen por completo los derechos de los pueblos indígenas reconocidos en la legislación vigente» (Informe del Relator Especial sobre derechos de los pueblos indígenas-onu, 2012, párr. 53 y 54).

25 La denuncia tiene expediente legislativo cittr 1.613/13.

26 La comunidad mapuche Kom Kiñe Mu está ubicada en el paraje cordillerano de Arroyo Las Minas, perteneciente al departamento Ñorquincó de la provincia de Río Negro. En ese lugar se encuentran las nacientes de los ríos Chubut, Foyel, Pichileufu y Chico. El territorio que ocupa tradicionalmente está incluido dentro de la colonia Cushamen, que fuera creada por decreto del Poder Ejecutivo Nacional en el año 1890 (ver Martinelli en este libro).

27 Ley de Procedimiento Administrativo Provincia de Río Negro.

28 Ley Evaluación Impacto Ambiental Provincia de Río Negro.

29 Para un análisis que pone en contexto histórico y etnográfico estas denuncias en la zona de Catriel, ver Mombello y Spivak L’Hoste en este libro.

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