Introducción. Políticas de ciencia, tecnología e innovación en la Argentina: contexto, historia y tensiones
p. 11-44
Texte intégral
Introducción
1Desde fines de la década de 1960, la cuestión de las Políticas de Ciencia, Tecnología e Innovación (pcti) en América Latina se ha instalado como un tópico de debate político y, tiempo después, también académico. Entre el histórico Pensamiento Latinoamericano en Ciencia, Tecnología y Desarrollo (placted) y la más reciente institucionalización regional del campo de los Estudios Sociales de la Ciencia, Tecnología e Innovación (cti), historiadores, sociólogos, politólogos, economistas, hacedores de políticas y expertos vinculados a la gestión han realizado contribuciones relevantes para comprender los rasgos y el rol de las pcti latinoamericanas en la (des)articulación de la investigación con el desarrollo.1 Ese proceso implicó la conformación de foros regionales (como la Asociación Latinoamericana de Estudios Sociales de la Ciencia y la Tecnología –esocite–) y nacionales (como el Congreso Argentino de Estudios Sociales de la Ciencia y la Tecnología –caescyt– en la Argentina) para la discusión de diferentes aspectos de la cti, en los que ha ido cobrando cada vez más vigor el análisis de las políticas. En parte, la idea de organizar el Primer Workshop Nacional de Políticas Científicas, con contribuciones de investigadores de diversas disciplinas, instituciones y regiones de la Argentina, es fruto de los intercambios generados en el marco de esos encuentros periódicos. Este libro reúne varias de las ponencias presentadas en dicho workshop realizado en 2021.
2La primera parte se concentra en el análisis de las transformaciones producidas en el sistema de financiamiento de la investigación desde la década de 1980 en adelante. El capítulo de Francisco Aristimuño, Manuel Lugones y Juan Carlos Del Bello analiza los presupuestos para la finalidad ciencia y tecnología entre 1983 y 2020 tomando en consideración la evolución de la inversión pública, la participación relativa de diversas instituciones en el presupuesto, los porcentajes atribuidos a distintos tipos de gastos y las fuentes de financiamiento. Complementariamente, el trabajo de Gastón Montesino y Diego Aguiar aborda el rol del financiamiento provisto por el Banco Interamericano de Desarrollo (bid) a la Argentina entre 1979 y 1989 con el propósito de analizar las concepciones de pcti y los tipos de influencia ejercida por el organismo de crédito en dos préstamos: el primero, gestionado durante la última dictadura militar; el segundo, durante el gobierno de Raúl Alfonsín.
3La segunda parte del libro pone el foco en el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (conicet) y la gestión de los recursos humanos. El capítulo de Fernando Svampa y Diego Aguiar recorre los cambios producidos en la carrera del investigador científico (cic) desde su creación (1961) hasta el 2003, rastreando los grados de autonomía de los diversos actores que intervienen en su gestión. Por su parte, el texto de Andrés Niembro, Francisco Aristimuño y Juan Carlos Del Bello aborda las políticas orientadas a la federalización del conicet entre 1983 y 2021, planteando una interesante discusión acerca de la federalización de la ciencia y la tecnología argentinas.
4Por último, la tercera sección enfoca el problema de la evaluación de los recursos humanos. El capítulo de María Guillermina D´Onofrio registra las tensiones que surgen del análisis de los discursos oficiales sobre la evaluación, por un lado, y los criterios utilizados por las comunidades disciplinarias que integran las comisiones de biología molecular y biotecnología del conicet, por el otro. Finalmente, el trabajo de Fabiana Bekerman pone el foco en los criterios y las prácticas de evaluación del Programa de Incentivos a los docentes-investigadores (proince) en busca de las especificidades de la cultura evaluativa universitaria.
5En términos generales, el libro se circunscribe, con algunas transgresiones, a un recorte institucional y temporal específicos. En primer lugar, se ha privilegiado el estudio de organismos públicos e instrumentos transversales, es decir, que permean diversas instituciones (Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación –mincyt–, Agencia Nacional de Promoción de la Investigación, el Desarrollo Tecnológico y la Innovación –Agencia i+d+i–, conicet y programa de incentivos), por sobre los organismos sectoriales (Comisión Nacional de Energía Atómica –cnea–, Instituto Nacional de Tecnología Industrial –inti–, Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria –inta–, otros). No obstante, el capítulo de Aristimuño y otros contiene referencias a organismos sectoriales, poniendo de relieve el lugar de instituciones como el conicet, la agencia o las universidades en el sistema público de investigación (spi) (Whitley, 2010). En segundo lugar, se ha puesto particular énfasis en el período que se extiende desde la década de 1980 hasta nuestros días. Sin embargo, en tanto las políticas de ciencia y tecnología se institucionalizaron a partir de la década de 1950, algunos capítulos contienen referencias a períodos previos (sobre todo el de Svampa y Aguiar), que permiten marcar quiebres y continuidades en el tiempo. Por último, aunque naturalmente todos los capítulos se refieren estrictamente al sistema público de investigación (spi) argentino, uno de los capítulos (el de Montesino y Aguiar) se interroga acerca de la influencia de los organismos internacionales en los modelos institucionales y de políticas.
6En la introducción a esta obra colectiva, me interesa presentar una mirada complementaria abordando algunos aspectos que trascienden el recorte temporal, institucional y geográfico del libro para ofrecer una visión de largo plazo de las pcti argentinas, puestas en contexto internacional y regional. El propósito es construir una síntesis de diversos aportes recientes, que subraye las principales transformaciones, líneas de continuidad o nudos problemáticos históricos, por un lado, y las singularidades o adecuación a tendencias globales/regionales de nuestro sistema público de investigación, por otro.
7La dimensión internacional es relevante porque desde la década de 1970 muchos analistas de las pcti en América Latina han señalado que dichas políticas se estructuraron con base en la difusión (por parte de instituciones de países desarrollados y de organismos internacionales) o en la imitación (por parte de distintos actores latinoamericanos) de determinados paradigmas de políticas o modelos institucionales que prevalecieron en el escenario internacional (Amadeo, 1978; Albornoz y Gordon, 2011; Dagnino y Thomas, 1999; Finnemore, 1993; Oteiza, 1992). Con mayor encarnadura empírica y nuevo sustento conceptual, algunos trabajos recientes han revisitado esta idea, prestando atención a los procesos y mecanismos que explican la adecuación de instituciones, normativas e instrumentos latinoamericanos a paradigmas y modelos internacionales (Loray, 2020). Recurriendo a la literatura sobre transferencia, difusión y convergencia de políticas y a conceptos como redes de asuntos (Heclo, 1978) o comunidades epistémicas (Haas, 1992), otros estudios han puesto el foco en las zonas de contacto de actores transnacionales que construyen y comparten conocimientos, valores, normas y modos de definir los problemas (Nupia, 2014; Aristimuño, Aguiar y Magrini, 2017; Aguiar, Davyt y Nupia, 2017). Se trata de una mirada que, combinada con factores estructurales internacionales (como los paradigmas dominantes), nos permite ofrecer una explicación (entre otras posibles) a los cambios en las pcti nacionales en el largo plazo.
8Aunque existen varias propuestas de periodización de las pcti, hay dos trabajos clásicos que sintetizan muy bien los rasgos centrales de cada período y que han sido referenciados recurrentemente en la literatura sobre la pcti argentina. Uno de ellos es el de Lea Velho (2011), cuyo supuesto de partida es que la evolución histórica de la pcti está fuertemente relacionada con las transformaciones en la concepción dominante sobre la ciencia y en el modo en que se conciben las relaciones entre ciencia, tecnología, innovación y sociedad en cada momento. Eso constituye repertorios discursivos o marcos conceptuales que definen no solo el foco de la política, sino también el tipo de instituciones, instrumentos, formas de gestión, criterios de análisis y evaluación de las políticas. El otro texto es el de Aant Elzinga y Andrew Jamison (1996) que, utilizando otras categorías, propone un recorrido histórico similar. Estos autores recurren al concepto de culturas políticas para referirse a diversas perspectivas normativas sobre las pcti, que clasifican en cuatro tipos ideales: la cultura burocrática, la cultura académica, la cultura económica y la cultura cívica. Su argumento principal es que el peso de cada cultura en un período determinado, así como las relaciones que se establecen entre estas, puede moldear las pcti y sus organismos.
9Ambos trabajos pueden contribuir a comprender qué ideas y valores circulan y estructuran parcialmente las pcti de la Argentina y de la región. Sin embargo, otros autores también propusieron periodizaciones de las pcti latinoamericanas poniendo de relieve las especificidades del contexto regional. Los aportes de Francisco Sagasti (2013), Manuel Marí (2018) y Renato Dagnino, Hernán Thomas y Amílcar Davyt (1996) son, quizás, los más conocidos y pueden ayudarnos a pensar las políticas argentinas a partir de tendencias regionales. Necesariamente, por su enfoque, estos trabajos han subrayado las convergencias e isomorfismos en un territorio sumamente heterogéneo como América Latina. Por el contrario, algunos trabajos comparativos muestran que, incluso entre países relativamente semejantes como la Argentina y Brasil, es posible identificar especificidades en la organización de los spi y en la trayectoria de las pcti que inciden sobre su actual performance (Emiliozzi y Forcinito, 2020; Unzué y Emiliozzi, 2013; Carro y Lugones, 2019; Feld, 2015a; Lovisolo, 1996; Adler, 1987).2 Por ejemplo, Sergio Emiliozzi y Karina Forcinito (2020) sugieren que, a diferencia de la Argentina, luego de las reformas neoliberales de la década de 1990, Brasil pudo continuar incidiendo en el proceso de desarrollo científico-tecnológico en sectores estratégicos. Los autores atribuyen esa continuidad a la historia, es decir, a «la prioridad asignada históricamente por las élites económicas y gubernamentales brasileñas al desarrollo de capacidades de ciencia y tecnología» y a la mayor tradición de las políticas sectoriales (Emiliozzi y Forcinito, 2020, p. 16). La mirada de largo plazo que propongo en esta introducción apunta, justamente, a comprender qué aspectos del pasado fueron moldeando la configuración actual de nuestras instituciones e instrumentos y, también, algunas tensiones irresueltas.
10Por lo tanto, las cuatro secciones siguientes se despliegan en orden cronológico y ponen el foco en los paradigmas internacionales predominantes en cada período, las tendencias regionales y sus expresiones nacionales, marcando contrapuntos o similitudes con el caso de Brasil.3 En las consideraciones finales, presento algunas de las tensiones o desafíos a futuro que se desprenden de este recorrido histórico y de las contribuciones de los autores de este libro.
El paradigma de la ciencia como motor de progreso
11Según Lea Velho (2011), entre el fin de la Segunda Guerra Mundial y principios de la década de 1960, se fue configurando el paradigma de la ciencia como motor de progreso en el que prevaleció una concepción de la ciencia como actividad objetiva, desinteresada e independiente de la sociedad, pero capaz de generar transformaciones en cadena, que irían desde la investigación básica a la investigación aplicada, permitiendo el desarrollo tecnológico, el crecimiento económico y, por último, el bienestar social. Esto es lo que se conoce como modelo lineal. En buena medida, durante la posguerra, el énfasis discursivo del mundo occidental en la investigación básica apuntó a enlazar las virtudes de objetividad, neutralidad y fundamentación empírica de la ciencia, regulada con autonomía por la propia comunidad científica, con las virtudes políticas asociadas a los regímenes democráticos (Schauz, 2014). La ciencia pura, alejada de cualquier doctrina política, autónoma, libremente comunicable, universal e internacional, era la perfecta contracara de los regímenes que, como la Alemania nazi o la Unión Soviética, habían buscado amoldar la ciencia a sus doctrinas políticas.
12Dentro de este marco conceptual, los Estados –principales financistas de la ciencia– delegaron las principales decisiones en los consejos de investigaciones, y en otras agencias con fuerte predominio de las comunidades científicas, confiriéndoles autonomía en la organización de la investigación y la distribución de recursos. Consecuentemente, las políticas efectivamente implementadas tuvieron dos características. Por un lado, el énfasis estuvo puesto en la construcción de infraestructura, la provisión de recursos materiales y la formación de recursos humanos para investigación. Eso es lo que se ha denominado política ofertista (supply side). Por otro lado, los principales instrumentos de financiamiento fueron los subsidios individuales otorgados a través de fondos concursables, con características muy distintas de los block grants, otorgados a institutos o laboratorios bajo pautas presupuestarias relativamente rígidas. En estos años, tanto la evaluación ex ante de los proyectos como la evaluación ex post de los investigadores (es decir, sus resultados) se asentó en el criterio de la excelencia (Velho, 2011; Kreimer, 2015).
13No obstante, si separamos las configuraciones retóricas (como el modelo lineal) de los dispositivos institucionales, encontramos tensiones y quiebres que complejizan el panorama de este período. Aunque el origen del modelo lineal a menudo se ha atribuido al conocido Informe Vannevar Bush (1945), autores como David Edgerton (2004) y Benoît Godin (2009) afirman que no hay nada parecido a un marco teórico basado en el modelo lineal en ese informe, sino más bien una afirmación de la importancia de la investigación básica en el marco de una política científico-tecnológica que favorecía la investigación aplicada. De hecho, la discusión sobre la creación de la National Science Foundation (nsf) propuesta por Bush en su informe se prolongó durante siete años en torno a dos proyectos en pugna: uno proponía crear un organismo que coordinara y planificara la política de investigación federal e incluyera la investigación básica y aplicada; el otro, el de Vannevar Bush, que consideraba que la ciencia no prosperaría si estaba sujeta a controles políticos o burocráticos y proponía una agencia con una misión más modesta, abocada a la provisión de recursos para la ciencia básica (Kevles, 1977; Kleinman, 1994). Este último proyecto logró concretarse en 1950, pero fue solo a partir de 1957 que el presupuesto de la nsf comenzó a incrementarse en mayor proporción que el de los organismos militares o sectoriales de investigación, como la Comisión Nacional de Energía Atómica, los Institutos Nacionales de Salud o el Instituto de Investigación Naval (Elzinga y Jamison, 1996). En paralelo, el lanzamiento del Sputnik (1957) –y previamente la Guerra de Corea– tornaría imperiosa la necesidad de incrementar la cantidad de recursos humanos altamente calificados formados en las universidades para hacer frente a las demandas simultáneas del sector industrial, académico y de defensa (Kaiser, 2002).
14Algunos trabajos que han propuesto periodizaciones de las pcti en América Latina indican tendencias similares a las reseñadas por Velho (2011) en el escenario internacional. Por ejemplo, Francisco Sagasti (2013) señala que, en las décadas de 1950 y 1960, prevaleció el criterio del empuje de la ciencia, basado en el modelo lineal y en el estrechamiento de vínculos con países científicamente avanzados. Lo propio de este período es, según el autor, la creación de consejos nacionales de investigación con el propósito de proveer recursos materiales y humanos para el desarrollo científico. Países como la Argentina, Brasil y México fueron pioneros a nivel regional en la creación de organismos bajo esa denominación o similar, cuya función puede diferir de un país a otro o transformarse en el tiempo. De hecho, Arie Rip (1996) define a los consejos como instituciones «a medio camino entre un parlamento de científicos y una burocracia gubernamental» (p. 57). Por lo tanto, podríamos decir que hay consejos en los que uno de esos dos componentes tiene más peso que el otro y ese equilibro o desequilibrio de ingredientes expresa una concepción específica de las pcti.
15Si miramos los casos de la Argentina y Brasil encontramos, en 1951, la creación de una primera generación de consejos (Consejo Nacional de Investigación Científica y Tecnológica –cnicyt– y Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico –cnpq) con un mayor peso de la cultura burocrática y, por lo tanto, más preocupados por la planificación, por la coordinación de la investigación realizada en diversas reparticiones estatales y su orientación hacia el desarrollo de sectores productivos y estratégicos. En efecto, en estos países, en los que ya se había iniciado un camino de desarrollo económico basado en la industrialización por sustitución de importaciones, la percepción del rol estratégico de la ciencia y la tecnología durante la guerra, sumado a un imaginario que asociaba estas actividades con el desarrollo industrial, condujo a la puesta en marcha de proyectos tecnocientíficos en sectores estratégicos (como la aeronáutica y la energía nuclear) y a la creación de una primera generación de organismos de pcti fuertemente asociados con ese ideario. La creación de los consejos en ambos países no solo coincidió en el tiempo, sino también en algunos rasgos de la organización institucional, que dan indicios del tipo de actores considerados adecuados para formular las políticas. Fundamentalmente, los órganos directivos de estos consejos se caracterizaron por el establecimiento de mecanismos de representación de diversos organismos públicos y ministerios y tuvieron como misión inicial la formulación de políticas.4 Sin embargo, a diferencia del cnicyt, el cnpq había surgido de un diálogo más fluido con la comunidad científica y tendría continuidad en los años siguientes (Motoyama, 1985; Andrade, 2001; Hurtado y Busala, 2006; Feld, 2015a).
16Aun así, las nuevas políticas despertarían críticas de las élites científicas agrupadas en torno a asociaciones para el progreso de la ciencia de ambos países.5 En la Argentina, algunos referentes de la élite científica comenzaron a esbozar un repertorio discursivo con componentes similares a lo que llamamos modelo lineal, que marcaban un contrapunto con el discurso y la política oficial. Ese discurso enfatizaba los ideales de autonomía y libertad y diferenciaba la técnica, como actividad de incumbencia estatal, de la ciencia, librada al gobierno de la comunidad académica. Uno de los arquitectos de este discurso fue Bernardo Houssay que, luego de obtener el premio Nobel en 1947, se instituyó en referente nacional e internacional y en vocero de buena parte de la élite científica e intelectual que mantuvo una relación conflictiva con el gobierno de Juan Domingo Perón. La prédica de Houssay encontraría sustento institucional luego del derrocamiento de Perón, con la disolución del cnicyt y la creación del conicet. Desde la perspectiva de Houssay y su círculo, el conicet era una institución llamada a desarrollar la ciencia a resguardo de las frecuentes intervenciones gubernamentales en las universidades (una preocupación que compartía con sectores más progresistas), de la masificación de la educación superior y la injerencia del movimiento estudiantil (Hurtado y Busala, 2002a y 2002b; Hurtado y Feld, 2010; Feld, 2015b). Quizás aquí resida una de las primeras explicaciones (aunque no la única) de la centralidad que tiene el conicet en el spi argentino.
17Por lo tanto, el período que se inicia en la segunda mitad de la década de 1950, al menos en la Argentina, parece encajar mejor con el paradigma de la ciencia como motor de progreso. Tanto la creación del conicet como la restitución de la autonomía universitaria confirieron un rol protagónico a los representantes de la cultura académica. Ambas instituciones están en el origen de la construcción de un imaginario de aquel período como los años dorados de la ciencia argentina, que contó con una cantidad creciente de recursos, con nuevos instrumentos y criterios para su distribución (Feld, 2015b). Es en estos años que el conicet diseñó e implementó tres instrumentos que conocemos muy bien, pero que resultaban novedosos en aquella época, al menos en la Argentina:
- Subsidios otorgados a través de concursos para proyectos de investigación generalmente individuales, aunque excepcionalmente se destinaran fondos para la compra de instrumental ligado a proyectos institucionales.
- La creación de un escalafón de investigadores (la conocida Carrera del Investigador Científico) y otro de técnicos (hoy, Carrera del Personal de Apoyo), que muchas veces se utilizaba como complemento salarial de docentes universitarios que hacían investigación y no tenían dedicación exclusiva.
- Un programa de becas en el país y en el exterior, estas últimas financiadas parcialmente con subsidios de la Fundación Ford.
18Los tres instrumentos fueron gestionados a través de una novedosa maquinaria de evaluación, integrada por las comisiones asesoras disciplinarias y regionales, que hicieron de la institución, siguiendo la metáfora que propone Rip (1996), un verdadero parlamento de científicos. A su vez, la actividad del conicet estuvo muy vinculada con el proyecto de reformar el perfil de las universidades, a cuyo personal destinó la mayor cantidad de recursos (Feld, 2015b).
19Si el conicet tenía algunos de los componentes del modelo institucional representado por el Centro Nacional para la Investigación Científica (cnrs) de Francia –un país hacia el que miraban muchos científicos e intelectuales antes de la guerra– la reforma de la educación superior se asentaría en el modelo estadounidense, difundido por instituciones como la Fundación Ford, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (usaid) y el bid que, entre fines de la década de 1950 y principios de la década de 1970, contribuyeron a forjar los años dorados de la asistencia estadounidense a universidades y centros de investigación latinoamericanos. Ese modelo contrastaba con la tradición universitaria latinoamericana y se caracterizaba, entre otras cosas, por una estrecha articulación entre docencia e investigación y por la organización departamental (Levy, 2005).
20Las instituciones estadounidenses respaldaron este tipo de reformas proveyendo financiamiento a instituciones y contrapartes receptivas al nuevo modelo. En 1962, el bid otorgó un préstamo de usd 5 000 000 a la Argentina para el reequipamiento de las ochos universidades públicas nacionales con miras a compensar la orientación eminentemente profesionalista de estas instituciones. Aunque originalmente la Argentina solicitó usd 10 000 000, el préstamo fue reducido a la mitad para excluir las humanidades y las diversas carreras de formación profesional (odontología, medicina, farmacia y bioquímica, arquitectura y derecho) que, por otra parte, eran menos proclives a la organización departamental (Feld, 2019a; Prego, 2010).6 No obstante, el financiamiento externo no condujo a una reforma estructural del sistema universitario argentino.
21Aunque el énfasis en la formación de recursos humanos para investigación, que es uno de los componentes del modelo ofertista, puede interpretarse como un reflejo de objetivos planteados en otros contextos (como Estados Unidos), en países semiperiféricos como la Argentina ese énfasis tenía un significado diferente: no se trataba de incrementar el tamaño de la ciencia, sino de organizar sociocognitivamente campos o especialidades emergentes y consolidar el proceso de institucionalización y profesionalización de la investigación. Tanto la carrera del investigador, como la valorización de la dedicación exclusiva y el progresivo cambio en los criterios de evaluación docente, contribuyeron a estabilizar la categoría de investigador en un contexto en el que su definición era aún difusa (Feld, 2015b). Asimismo, la preocupación por el desarrollo de la investigación básica tenía un significado distinto al que tuvo a principios de la década de 1950. En particular, para las autoridades innovadoras de las universidades, el término opuesto a investigación básica no era necesariamente investigación aplicada, sino aplicación de la ciencia y la tecnología extranjera (Feld, 2019b).
El paradigma de la ciencia como solución y como causa de problemas (las décadas de 1960 y 1970)
22Entre principios y mediados de la década de 1960 se inició un proceso de institucionalización de los estudios de pcti. A lo largo de esa década se crearon centros de investigación en diversos países europeos (como la Science Policy Research Unit de Gran Bretaña) y en organismos internacionales (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos –ocde–, Organización de Estados Americanos –oea–, Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura –unesco), paralelamente a la aparición de revistas especializadas como Minerva, Research Policy e Impact of Science on Society. Lo que empezaban a preguntarse académicos, expertos y hacedores de políticas era si el modelo lineal y el modelo ofertista efectivamente funcionaban y si bastaba invertir en la investigación científico-tecnológica para obtener beneficios económicos y sociales (Elzinga y Jamison, 1996).
23En ese marco comenzó a construirse cierto consenso en torno a la idea de que la investigación debía orientarse hacia problemas específicos considerados relevantes o prioritarios tanto para la sociedad como para el mercado. Es decir, se invertía la relación conceptual entre productores y usuarios del conocimiento pasando de una perspectiva science push hacia una de demand pull. El foco de las políticas pasó a estar en la identificación de sectores prioritarios y en la política tecnológica. Sobre la base de esta concepción de la ciencia se diseñaron nuevas instituciones e instrumentos para orientar y financiar la investigación. Los consejos pasaron a tener responsabilidades en el desarrollo tecnológico y, aunque la evaluación por pares continuó cumpliendo un rol importante en la asignación de recursos, los científicos debieron compartir el escenario con otros expertos y funcionarios públicos en la definición de prioridades (Velho, 2011).
24Como reflejo de este nuevo escenario, en América Latina también se inició un proceso de sistematización e institucionalización de la reflexión sobre las pcti en el marco de foros de discusión constituidos hacia fines de la década de 1960 en organismos internacionales como la oea y la unesco. Por esos años, la unesco comenzó a difundir, a través de reuniones, publicaciones y asesorías, un modelo de consejos entre cuyas responsabilidades se encontraban la realización de diagnósticos cuantitativos, la formulación de planes de ciencia y tecnología, la elaboración de programas sectoriales o temáticos articulados con los planes de desarrollo socioeconómico, además de propiciar la articulación entre diversos organismos de investigación (Feld, 2015b; Nupia, 2014). Aunque las reflexiones generadas en el marco de la oea tuvieron elementos en común con las propiciadas por la unesco, un rasgo distintivo fue el énfasis en la política tecnológica y la mayor participación de economistas, ingenieros y tecnólogos latinoamericanos influenciados por el pensamiento cepalino y dependentista. En ese ámbito, se fue consolidando lo que denominamos Pensamiento Latinoamericano en Ciencia, Tecnología y Desarrollo (placted) y se gestaron proyectos regionales que apuntaban a reforzar la autonomía tecnológica –uno de los conceptos centrales del placted–, como algunos de los instrumentos de política tecnológica diseñados en el marco del Pacto Andino y el Proyecto Piloto de Transferencia de Tecnología (Marí, 2018). En ambos circuitos (la oea y la unesco) se aplicaría el enfoque de sistemas al análisis y formulación de las pcti, propiciando la incorporación de la demanda –fundamentalmente de empresas públicas– en el diseño de las políticas (Sagasti, 2011).
25En ese marco, se produjeron importantes cambios en el diseño institucional y la formulación de las políticas. En primer lugar, hacia fines de la década de 1960, distintos países de América Latina reestructuraron sus organismos de pcti o crearon nuevas instituciones encargadas de estudiar y diseñar explícitamente las políticas y articularlas con los planes de desarrollo. La creación del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (conacyt) en la Argentina (1968), el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (cncyt) y Colciencias en Colombia (1968) y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (conacyt) en México (1971) son algunos ejemplos. En Brasil, el gobierno militar creó el Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (fndct), encargado de financiar la investigación de diversas instituciones, y su secretaría ejecutiva, la Financiadora de Estudios y Proyectos (finep). Asimismo, instituyó el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología (sndct), destinado a integrar las actividades de investigación de diversas secretarías y ministerios, coordinadas por el cnpq. En lo sucesivo la Secretaría de Planificación, el cnpq y la finep colaborarían estrechamente en la elaboración de los Planes Básicos de Desarrollo Científico y Tecnológico (pbdct) (Albagli, 1987; Brunetti y otros, 1981; Morel, 1979; Ferrari, 2002).
26En el caso de la Argentina, luego del golpe de Estado de 1966, el gobierno impulsó una reformulación del organigrama ministerial, en el marco del cual se crearon el conacyt y su secretaría técnica, la Secretaría del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (seconacyt). El primero se ubicó en el mismo plano jerárquico que el Consejo Nacional de Desarrollo (conade) con el que se esperaba que articulara los lineamientos de políticas. A fines de 1971, el conacyt y la seconacyt se fundieron en la Subsecretaría de Ciencia y Tecnología (subcyt), dependiente de la Secretaría de Planeamiento y Acción de Gobierno. La subcyt elaboró dos planes de cyt (uno en 1971 y otro en 1972), que proponían coordinar los proyectos de investigación individuales o de pequeños grupos en programas nacionales referidos a diversas temáticas prioritarias (Feld, 2015b).
27En segundo lugar, como complemento de esta jerarquización y explicitación de las políticas, también se estableció la cyt como finalidad diferenciada dentro del presupuesto de la administración pública nacional y se produjo una creciente concentración de recursos y poder de decisión en las agencias centrales de financiamiento de la investigación, como el Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (fndct) en Brasil y el conicet en la Argentina (Dagnino, 1984; Schwartzman, 1979 y 1986; Bekerman, 2009). De hecho, si en la década de 1960 las principales receptoras de los préstamos del bid fueron las universidades u organismos vinculados con la educación superior, en la década siguiente, el fndct y el conicet fueron sus principales destinatarios: el fndct recibió un préstamo en 1973 (usd 25,8 millones y usd de 6,2 millones) y otro en 1977 (usd 40 millones), mientras que el conicet recibió el suyo en 1979 (usd 42 millones) (Longo y Derenusson, 2009). En el caso argentino, el préstamo se destinó a la creación de cuatro centros regionales, cuya organización se basó parcialmente en mecanismos de planificación y en la identificación de temáticas prioritarias establecidas en los diagnósticos y planes formulados en la Argentina a principios de 1970 (Feld, 2015b). Como muestran los capítulos de Montesino, Aguiar y Niembro y otros, los criterios de localización de los centros regionales, acordados con el bid, respondieron a una política de descentralización geográfica de la investigación y de generación o fortalecimiento de polos regionales de desarrollo. Esto pone de relieve que, si los foros de la oea y la unesco contribuyeron a forjar nuevos modelos institucionales y de políticas en el plano de las ideas, el bid favoreció, al menos parcialmente, su institucionalización.7
28En tercer lugar, los proyectos de la región orientados a la autonomía tecnológica tuvieron su expresión en la Argentina y Brasil con el establecimiento de nuevas regulaciones e instituciones que apuntaban a promover la autonomía tecnológica y controlar la importación de tecnología (Adler, 1987). En ese sentido, Renato Dagnino y otros (1996) señalan que tres de las características de las políticas de las décadas de 1960 y 1970 fueron: a) autonomía tecnológica restringida a sectores productivos estratégicos; b) el vinculacionismo, es decir, la generación de lazos entre institutos públicos de Investigación y Desarrollo (i+d) y el sector productivo; c) regulación de la transferencia de tecnología proveniente de los países desarrollados. En la Argentina, por ejemplo, el Programa Piloto de Ingeniería Química (plapiqui), incorporado a uno de los cuatro centros regionales financiados con el préstamo del bid (el Centro de Investigaciones Básicas y Aplicadas de Bahía Blanca –cribbab–), estuvo muy vinculado a los planes y políticas de promoción del sector petroquímico iniciadas en la década de 1960, que implicaron, entre otras cosas, la construcción del Polo Petroquímico Bahía Blanca. Allí se realizaron actividades de investigación y desarrollo, de asesoramiento, transferencia y servicios técnicos para la industria (Matharan y Feld, 2016). En el caso de Brasil, el fndct y su secretaría ejecutiva, la finep, asignaron recursos no solo al cnpq, la Coordinación de Perfeccionamiento de Personal de Nivel Superior (capes) y los programas de posgrado, sino también a organismos sectoriales de investigación y empresas públicas (Longo y Derenusson, 2009).
29A pesar de las similitudes en varias de las reformas producidas desde finales de la década de 1960 en la Argentina y en Brasil, ambos spi tenían diferencias que se acentuaron a partir de mediados de la década de 1970. En primer lugar, los militares brasileños atribuyeron un rol central a la planificación y a la ciencia y la tecnología en su política de desarrollo económico, que apuntaba a profundizar el proceso de industrialización. Por el contrario, en la Argentina, los militares que tomaron el poder en 1966 y aquellos que lo hicieron en 1976, con un convulsionado interregno democrático signado por el retorno del peronismo, tenían perfiles bien distintos. Mientras que durante la denominada Revolución argentina (1966-1973) la cuestión del planeamiento y el desarrollo ocuparon un lugar relevante, en el Proceso de Reorganización Nacional (1976-1983) la idea de crear un Ministerio de Planificación colisionó con los postulados del liberalismo económico del Ministerio de Economía.8 Por otra parte, en 1973, en medio de un escenario político sumamente turbulento, el conicet y la subcyt fueron intervenidos y colocados bajo la órbita del Ministerio de Cultura y Educación. En los años siguientes, el órgano de planificación y coordinación del sistema público de investigación y las regulaciones tendientes a la autonomía tecnológica perderían relevancia (Feld, 2015b). Por el contrario, Brasil avanzaría en la articulación entre planificación económica y el desarrollo tecnocientífico, coordinando diversas instituciones de un spi con mayor grado de diferenciación funcional. En 1976, mientras en la Argentina se iniciaba su primera ola de desindustrialización, la finep instituía el Programa de Apoyo a la Empresa Nacional, que venía a establecer una novedosa distinción entre el financiamiento para cyt (a través de los recursos del fndct), el financiamiento de activos tangibles (como hacía el fondo administrado por el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social –bndes–) y el financiamiento de la innovación (Melo, 2009).
30En segundo lugar, es posible conjeturar que, tanto en la Argentina como en Brasil, la concentración relativa de recursos en organismos como el conicet y el fndct respecto de las universidades fue consecuencia de un nuevo clima de ideas sobre las políticas, pero también de una perspectiva tecnocrática que aspiraba a despolitizar la sociedad civil y, en particular, a instituciones críticas como las universidades. La diferencia es que, en la Argentina, el emblemático episodio de la Noche de los Bastones Largos marcó el inicio de una etapa más bien oscura para las universidades, no solo por las intervenciones represivas sino también por la merma de sus recursos. Simultáneamente, el conicet incrementó notablemente su presupuesto y sus recursos humanos (en particular durante la última dictadura) y devino un importante organismo de ejecución de la investigación a partir de la creación e incorporación de institutos, para los que no se basó necesariamente en los mismos criterios y mecanismos utilizados para los centros regionales: si en 1966 el organismo contaba con tres institutos de investigación, para 1981 contaría con 100 (Bekerman, 2009).
31Por el contrario, los militares brasileños, aún con su faceta represiva, incorporaron las universidades y la formación de recursos humanos en sus esquemas de planificación y desarrollo. La reforma de la educación superior iniciada en 1968 a partir del acuerdo entre la Agencia Internacional para el Desarrollo, o en inglés Agency for International Development (aid), y el Ministerio de Educación implicó, además de una organización mucho más apegada al patrón estadounidense, una planificación, estructuración y expansión de programas de posgrado a nivel de maestría (para formación profesional) y de doctorado (para formación académica), vinculados con la investigación. En ese marco, se atribuyó a la capes la función de formular los Planes Nacionales de Posgrado (el primero para el período 1975-1979) y establecer mecanismos y criterios para su evaluación, que permitieron estandarizar los patrones de calidad (Balbachevsky, 2005; Hostins, 2006).9 Durante esos años se produjo un incremento muy significativo de las becas de posgrado (otorgadas por la capes y el cnpq) y se consolidó un modelo de universidad elitista, pero funcional a la estrategia de desarrollo (Gordon, 2013).
32A pesar de los contrastes, sea debido al autoritarismo y la discrecionalidad que caracterizó a los gobiernos militares, o bien, por la creciente incidencia de la cultura burocrática en las pcti, durante este período, la comunidad académica de ambos países vio restringirse su autonomía para definir agendas de investigación y asignar recursos. En el caso argentino, como destacan Svampa y Aguiar en el capítulo de este libro, la expansión del conicet se combinó con nuevas modalidades de financiamiento que trasladaron la autoridad a los directores de institutos: a diferencia de la modalidad de financiamiento característica de los años sesenta, es decir, centrada en el otorgamiento de subsidios individuales previa evaluación por pares, el financiamiento de los institutos adquirió la modalidad de partidas globales no competitivas, que se renovaban de un modo casi automático y eran ejecutadas discrecionalmente por los respectivos directores de institutos (Caldelari y otros, 1992; conicet, 1989).
La ciencia como fuente de oportunidad estratégica (décadas de 1980 y 1990)
33Las décadas de 1980 y 1990 colocarán progresivamente en el centro de la escena de los países desarrollados los conceptos de innovación y competitividad. En esos años, el éxito del modelo industrial japonés y el desarrollo de los países del sur de Asia pusieron en evidencia la posibilidad de generar un desarrollo tecnológico e industrial significativo partiendo de sistemas científicos menos consolidados que los de los países de industrialización temprana. Jean-Jacques Salomon (1996) señala que lo que aparece en la década de 1980 es la idea de que «los problemas de la innovación dependen menos del tamaño de la inversión en investigación y desarrollo que de basar la administración de los recursos universitarios e industriales en el modelo empresarial» (p. 72). En consecuencia, los países industrializados iniciaron una reorganización de sus sistemas de investigación para adaptarse, a la reestructuración industrial y a la competencia de los países recién industrializados. Entre las principales medidas que adoptaron se destacan la implementación de estudios de prospectiva tecnológica, el desarrollo de programas o políticas focalizadas en la tecnología microelectrónica, la biotecnología y los nuevos materiales y el fomento de los vínculos entre las universidades y el sector industrial (Elzinga y Jamison, 1996). Como corolario, en la década de 1990, el concepto de Sistema Nacional de Innovación, propuesto por Christopher Freeman (1995) y por Bengt-Åke Lundvall (1992), se instaló tanto en el campo académico (en especial los estudios económicos) y en los organismos internacionales, exaltando las interacciones entre actores del sector público y privado y la participación de los subsistemas productivo, financiero, de mercado y académico en la difusión de las nuevas tecnologías a nivel nacional (Velho, 2011).
34En América Latina, el escenario tecnoeconómico signado por la emergencia de nuevas tecnologías (la biotecnología, la informática y los nuevos materiales), el agotamiento de la isi, la crisis de la deuda y las reformas neoliberales, condujo a la realización de esfuerzos por implementar un modelo de integración competitiva al mercado internacional apostando a las nuevas tecnologías y a la innovación (Dagnino y otros, 1996). En esa línea, se impulsaron proyectos nacionales y regionales de apoyo a la biotecnología y la informática y marcos regulatorios e instrumentos para incentivar la articulación universidad-empresa (oficinas de vinculación, incubadoras de empresas y parques tecnológicos) y la innovación en las empresas (incentivos fiscales, créditos, etcétera) (Marí, 2018; Sagasti, 2013).10 No obstante, Manuel Marí (2018) señala que los nuevos marcos regulatorios e instrumentos se implementaron relegando la política, fundamentalmente la política sectorial e industrial, y poniendo en primer plano la gestión, tecnológica y pública. Lo que prevaleció, por lo tanto, fueron las políticas horizontales (de apoyo a investigadores y a empresas) y la «distribución de fondos a través de convocatorias públicas, según la calidad de las propuestas [evaluadas por comités de expertos], y en forma transparente como habían enseñado los organismos internacionales» (p. 178). En efecto, otros trabajos también destacan el rol del bid en el nuevo rumbo de las pcti latinoamericanas desde la segunda mitad de la década de 1980:11
el bid reorientó su política hacia la ayuda a los países para enfrentar la competencia internacional y el incremento de sus niveles de productividad. Esto se reflejó en el uso de nuevos instrumentos, como la asignación de subsidios mediante competencia de proyectos, alianzas entre universidad y empresa, y el establecimiento de fondos de desarrollo tecnológico para fomentar la innovación mediante préstamos a empresas que implementaran proyectos de investigación y desarrollo. (Nupia, 2014, p. 117)
35Cabe destacar que los cambios en la gestión pública tenían un significado específico para algunos países de la región. Sobre todo en los países que atravesaron dictaduras como la Argentina o Brasil, la participación de la comunidad científica en los procesos decisorios, tanto en lo que se refiere al diseño de las políticas como a la evaluación, se asumió como parte de un necesario proceso de democratización que apuntaba, entre otras cosas, a dotar de mayor transparencia a los mecanismos de asignación de recursos. En Brasil, la comunidad científica participó activamente en la creación del nuevo Ministerio de Ciencia y Tecnología (mct) y en la formulación del Programa de Apoyo al Desarrollo Científico y Tecnológico (padct). Este programa, iniciado a mediados de la década de 1980 con financiamiento del Banco Mundial, volvió a poner en primer plano las convocatorias competitivas y la evaluación por pares (Dias, 2012; Stemmer, 1995).
36En la Argentina se produjo un proceso similar que, además, apuntó a restituir la función de investigación a las universidades. En 1986, el conicet puso en marcha el Programa Especial de Promoción de la Ciencia y Tecnología (pepcyt), financiado por el bid, a partir del cual se implementó una modificación del sistema de adjudicación de subsidios, que suprimió el financiamiento a través de los directores de institutos para establecer convocatorias públicas a proyectos anuales y plurianuales, adjudicados sobre bases competitivas (conicet, 1989). Por otro lado, en el marco de la recuperación de la autonomía universitaria y del objetivo de impulsar la investigación en la universidad, se creó el Sistema de Apoyo a Investigadores Universitarios (sapiu) y el Programa de Apoyo a los Núcleos Universitarios de Investigación (proanui), que apuntaron también a estrechar el vínculo entre investigadores del conicet y las universidades. Se trataba, en buena medida, de recuperar los valores de la cultura académica asociada con los valores democráticos (Albornoz y Gordon, 2011; Del Bello, 2014; Svampa y Aguiar, 2019).
37La recuperación de esos valores se produjo en el marco de una reorganización de los sistemas públicos de investigación que implicó la creación o fortalecimiento de instancias de nivel ministerial o de nuevos organismos públicos de promoción. Como vimos, Brasil llegó a la década de 1980 con una estructura institucional diversificada, especializada y articulada: un órgano de planificación, una agencia de financiamiento, una agencia de evaluación de posgrados e instituciones de ejecución, que fueron coronadas en 1985 con la creación del Ministerio de Ciencia y Tecnología (mct). A partir de entonces, el mct asumió las tareas anteriormente desempeñadas por el Ministerio de Planificación e incorporó las dos agencias más relevantes del sistema (el cnpq y la finep) permitiendo una mejor coordinación (Dias, 2012).
38En la Argentina, por el contrario, muchas de las funciones ejercidas en Brasil por diversos organismos estaban fuertemente concentradas en el conicet y otras ni siquiera fueron concebidas hasta la década de 1990. Una de las primeras medidas tomadas con el retorno democrático fue la elevación de rango de la ex Subsecretaría al de Secretaría de Ciencia y Tecnología y su traspaso al Ministerio de Educación, donde estableció una estrecha articulación con el conicet (secyt, 1989). Complementariamente, a mediados de la década de 1990, se puso en marcha un programa de reformas estructurado en torno a dos ejes: a) la creación de organismos de coordinación interministerial (Gabinete Científico-Tecnológico), interregional (Consejo Federal de Ciencia y Tecnología) e interinstitucional (Comisión de Gestión Interinstitucional de Ciencia y Tecnología); b) la separación de las tareas de promoción y ejecución, concentrando las primeras en la nueva Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (Agencia i+d+i), que tenía por objeto financiar proyectos de i+d de diversas instituciones evitando la asignación de recursos con los criterios endogámicos que se le atribuían al conicet (Albornoz y Gordon, 2011; Del Bello, 2014). El conicet pasó, pues, a concentrarse en la gestión y evaluación de sus recursos humanos. En paralelo, la recientemente creada Secretaría de Políticas Universitarias puso en marcha el Programa de Incentivos a Docentes-Investigadores. En términos generales, podemos decir que lo que se inauguró en estos años fue una novedosa hibridación entre cultura burocrática y cultura académica.
39Una segunda línea de políticas implementadas en estos años fue el diseño de nuevos marcos regulatorios y arreglos institucionales para la articulación entre instituciones públicas de investigación y empresas. En la Argentina y Brasil, el pepcyt y el padct implementados a mediados de la década de 1980 ya contemplaban instrumentos de articulación entre instituciones públicas de investigación y empresas, aunque su implementación fue más bien débil (Buainain y otros, 2014; Aguiar y otros, 2017). Paralelamente, en la Argentina se fueron construyendo marcos regulatorios e institucionales novedosos. En 1985, se creó la Oficina de Transferencia del conicet, que no inauguró un nuevo tipo de actividades, pero permitió darles un marco institucional y capitalizar los servicios técnicos y consultorías que los investigadores, de hecho, ya realizaban, aunque de un modo asistemático e individual. Desde el conicet también se apuntó a promover la creación de núcleos de vinculación tecnológica en las universidades y, en 1988, auspició el Primer Taller Regional sobre Vinculación de la Universidad con el Sector Productivo (Buschini y Di Bello, 2015). A principios de la década de 1990, la Secretaría de Políticas Universitarias lanzó el Programa de Vinculación Tecnológica en las Universidades, a través del cual se capacitó a funcionarios universitarios sobre el acceso a recursos estatales derivados de la Ley de Innovación, la formulación de proyectos de vinculación tecnológica, la negociación con las empresas, etcétera.12 Así, la experiencia pionera de la Universidad de Buenos Aires, que creó su oficina de transferencia de tecnología en 1987 (ubatec), fue seguida por otras universidades nacionales (Naidorf, 2005).
40Otro punto de inflexión en las políticas orientadas a la innovación fue el préstamo del bid para financiar el Programa de Modernización Tecnológica (pmt i). El pmt i dio origen al Fondo Tecnológico Argentino (fontar) (1994) que, bajo la órbita del Ministerio de Economía, se instituyó en unidad ejecutora de dos subprogramas: uno que otorgaba créditos para proyectos presentados por las empresas (generalmente pequeñas y medianas) y otro que otorgaba créditos a instituciones públicas que prestaran servicios tecnológicos a las empresas. En los años siguientes, el fontar se integró al organigrama de la anpcyt e incorporó otros mecanismos de financiamiento como los aportes no reembolsables y los créditos fiscales. También, en el marco del pmt i, la secyt ejecutó otro subprograma (Programa de Investigación Tecnológica) que brindaba apoyo a instituciones de investigación públicas o sin fines de lucro, que desarrollaran proyectos asociativos con empresas (privadas y públicas) (Del Bello, 2014).
41Brasil seguiría un camino similar al de la Argentina. A principios de la década de 1990 se aprobó una ley que definía la política de incentivos fiscales para la innovación en las empresas y el mct lanzó el Programa para Apoyar la Capacitación Tecnológica Industrial (pacti), que implementó diversos instrumentos para estimular la inversión en i+d del sector privado y fomentar su vinculación con universidades (Dias, 2012; Velho y otros, 2004).
42A mediados de la década del 2000, algunos trabajos que analizaban los resultados de programas iniciados en el marco de esta cultura de la innovación en la Argentina y en Brasil señalaban que el éxito fue más bien limitado. Ultz Hoeser y Mariana Versino (2006) señalan, por ejemplo, que en la Argentina el programa de incubadoras de empresas tuvo como principal debilidad la existencia de pocos inversores privados interesados en inversiones de riesgo. Para el caso del pacti de Brasil, Velho y otros (2004) también advierten una baja tasa de demanda de los fondos ofrecidos y, más importante aún, un uso de los programas públicos como sustitutos de la inversión industrial en laboratorios de i+d.
43Más allá del comportamiento de los empresarios, las limitaciones de estas experiencias se explican por las reformas neoliberales, que tendieron a favorecer la importación de tecnología, privatizar empresas públicas (consideradas a principios de la década de 1970 un actor fundamental en los enfoques sistémicos) y a generar un clima poco estimulante para la inversión privada en i+d. De hecho, uno de los principales protagonistas de las reformas de mediados de la década de 1990 en la Argentina, asevera que «la idea de reforma adhería a una política de keynesianismo tecnológico, totalmente disfuncional con el enfoque del Consenso de Washington» (Del Bello, 2014, p. 44). Asimismo, algunos autores señalan que las reformas institucionales orientadas a la innovación, al menos en la Argentina, no fueron impulsadas por la cultura económica, como sucede en países desarrollados, sino que fueron introducidas desde el Estado, a partir de la perspectiva de expertos locales (en general economistas) en políticas de cti y de organismos como el bid (Albornoz y Gordon, 2011; Aguiar y Aristimuño, 2018). Dicho de otro modo, se pretendió, desde un Estado modernizador, crear un sistema nacional de innovación al estilo de lo que se prescribía para los países más desarrollados, con incentivos desde las políticas públicas, aunque los instrumentos utilizados no estuvieran alineados con las políticas macroeconómicas.
El paradigma de la ciencia para beneficio de las sociedades: tendencias en el nuevo milenio
44Si entre las décadas de 1980 y 1990 se crearon marcos legales, instituciones e instrumentos para fomentar la innovación y la competitividad, en el comienzo del nuevo milenio parece observarse la emergencia de un nuevo paradigma (el de la ciencia para el beneficio de las sociedades), o bien, un giro poscompetitivo, que incorpora conceptos como los de grandes desafíos (en referencia a cuestiones como el cambio climático) o investigación e innovación responsable en la jerga de los organismos de pcti (Vasen, 2016). En buena medida, ese giro se asienta en una nueva concepción de la ciencia y la tecnología que admite que existen distintas formas de conocimiento y de tecnología factibles de ser construidas en la interacción de actores científicos y no científicos, local o nacionalmente situados. En ese marco, la empresa ha dejado de ser el foco principal en la identificación de prioridades, en las elecciones tecnológicas y en los instrumentos de orientación de la investigación para incorporar otros intereses y actores de la sociedad civil y nuevos mecanismos y criterios de diseño de políticas y de evaluación (Velho, 2011).
45En América Latina se expresó en la emergencia de nuevas propuestas conceptuales, como las de tecnologías sociales o innovación para la inclusión social (Vasen, 2016). Rosalba Casas y otros (2013, p. 1) señalan (comparando 10 países) que aquellos países latinoamericanos que en la primera década del milenio transitaron hacia un sistema político más abierto y plural, han tratado de construir una vía distinta de desarrollo que asigna, a nivel del discurso, una alta prioridad a la inclusión social y al incremento del bienestar de sus poblaciones, para lo cual el conocimiento, la ciencia, la tecnología y la innovación deben jugar un papel sustantivo.13 Paralelamente, con la recuperación de la situación económica en la región, se produjo un incremento de los recursos para cti (Albornoz, 2020) y se implementaron nuevas políticas y diseños institucionales para responder al desafío de la innovación, el desarrollo y la inclusión, complementando programas e instrumentos horizontales con otros más focalizados y selectivos en campos o sectores prioritarios. Un país pionero en este sentido fue Brasil que, en 1999, creó los Fondos Sectoriales, adoptados luego por otros países como la Argentina y México bajo la influencia de organismos financieros como el bid y el Banco Mundial. Se trata de fondos asignados a través de convocatorias competitivas, orientados al desarrollo de tecnologías de propósito general para la solución de demandas tecnológicas en diferentes núcleos socioproductivos, que apuntan a generar proyectos conjuntos entre instituciones públicas de investigación y empresas (Rivas, Rovira y Scotto, 2014; Carro y Lugones, 2019; Emiliozzi, 2020). En el marco de esos fondos, los organismos de pcti oficiaron de articuladores entre diversos actores, que adquirieron un nuevo protagonismo en los procesos decisorios y, en algunos casos, en el financiamiento.
46En la Argentina, estas transformaciones se produjeron en el marco de un pronunciado incremento de la inversión en i+d y de la jerarquización del organismo de pcti con la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (mincyt) en el 2007. En efecto, el aumento del presupuesto para cti a partir de 2003 ha permitido, en una primera etapa, expandir la infraestructura institucional, formar una mayor cantidad de recursos humanos e incrementar muy significativamente la cantidad de investigadores de carrera, consolidando al conicet como principal organismo público de investigación, sobre todo, frente a las universidades (Unzué y Emiliozzi, 2017). En una segunda etapa, que coincide con la creación del mincyt, se produjo también una expansión y diversificación de instrumentos (Sarthou, 2018), que apuntaron tanto a promover la investigación y el desarrollo tecnológico como a fomentar la innovación y a afrontar grandes desafíos globales o los problemas del desarrollo.
47En estos años, la Argentina avanzó en la implementación de políticas focalizadas recurriendo a instrumentos que favorecieran dinámicas asociativas (consorcios, cadenas de valor, etcétera), además de aquellos dirigidos a actores individuales (firmas o instituciones) (Verre y otros, 2020). En 2006, el Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (2006-2010) estableció áreas temáticas prioritarias y áreas-problema y la anpcyt puso en marcha el Programa de Áreas Estratégicas (pae) para financiar proyectos de investigación de consorcios integrados por diversas instituciones públicas y empresas privadas que apuntaran a desarrollar «clusters de conocimientos» en las áreas definidas por el plan (Codner, 2011). Entre las innovaciones más relevantes en esta línea, se destaca la creación de dos fondos sectoriales bajo la órbita de la anpcyt: el Fondo Fiduciario de Promoción de la Industria del Software (fonsoft) en 2004 y el Fondo Argentino Sectorial (fonarsec) en 2009. El fonarsec se encargó de gestionar dos subfondos destinados a una reducida cantidad de proyectos con mayor escala de recursos en comparación con los proyectos que financian el foncyt y el fontar (Verre y otros, 2020). Por un lado, los Fondos Tecnológicos Sectoriales (Biotecnología, Nanotecnología y tics) orientados al desarrollo de plataformas tecnológicas de propósito general. Por otro lado, los Fondos de Innovación Tecnológica Sectorial (fits), que financian proyectos asociativos público-privado, destinados a resolver problemas o aprovechar oportunidades tecnológicas de alto impacto sectorial en agroindustria, energía, salud, ambiente y cambio climático y desarrollo social.
48Los nuevos instrumentos incorporaron objetivos que iban más allá de la innovación y la competitividad industrial con la participación de nuevos actores en la definición de líneas temáticas específicas. Por ejemplo, en el marco del pmt iii (2006-2010), el fontar incorporó una línea de financiamiento para el estímulo de la Producción Limpia que apunta a la introducción de innovaciones de procesos y productos que reduzcan el impacto ambiental de las actividades de las pymes (Peirano, 2011). Por su parte, el diseño de las convocatorias para los fits del fonarsec incorporó la participación de diversos agentes (ministerios, empresas y comunidad científica) en el proceso de selección de las líneas temáticas específicas dentro de cada sector. En tanto algunos sectores tenían como horizonte la obtención de productos apropiables por la industria, otros se alineaban con los grandes desafíos (ambiente y cambio climático) o con problemas sociales (desarrollo social).14 Incluso, en sectores en los que se apuntó a obtener nuevos productos, las líneas seleccionadas respondían a problemas sociales locales (por ejemplo, métodos de diagnóstico de chagas en el sector salud) o a los grandes desafíos (como los proyectos sobre diversas energías renovables en el sector energía) (Verre y otros, 2020).15
49Paralelamente, también se idearon nuevos criterios y mecanismos para la orientación temática y la evaluación de recursos humanos. Como muestra el capítulo de Niembro y otros, a partir de 2013 el conicet estableció convocatorias diferenciadas para becas e ingresos a la carrera del investigador en temas estratégicos con el propósito de orientar la trayectoria de los investigadores desde su formación o, al menos, desde las etapas tempranas de su carrera, donde la flexibilidad es mayor que en las trayectorias más consolidadas. Simultáneamente, los autores destacan que volvió a ponerse el foco en la cuestión de la desconcentración y descentralización geográfica, asociada en los discursos oficiales con la resolución de problemas sociales (locales): en 2010, el conicet estableció porcentajes para becas e ingresos a carrera en provincias o localidades prioritarias y, más recientemente, a solicitud del Consejo Interuniversitario Nacional (cin), se han asignado cupos a universidades nacionales y organismos de cyt de menor desarrollo relativo.
50En lo que respecta a la evaluación, el capítulo de Guillermina D´Onofrio pone de relieve el rol que ha tenido el mincyt como impulsor de diálogos interinstitucionales acerca de la evaluación de los recursos humanos. Eso dio lugar, a partir de 2011, a la creación de los Proyectos de Desarrollo Tecnológico y Social (pdts), es decir, proyectos orientados a la resolución de problemas sociales o a la innovación, que debían incluir adoptantes en su formulación y en el proceso de investigación. El eje no estaba puesto en temáticas preestablecidas ni en líneas de financiamiento específicas, sino en los criterios con los que serían evaluados los investigadores que participaran de dichos proyectos (Naidorf, Vasen y Alonso, 2016).
Consideraciones finales
51Es evidente que, desde la segunda posguerra, América Latina ha iniciado, con distintos ritmos según el país, un proceso de aprendizaje sobre las pcti, que permitió diseñar instituciones e instrumentos cada vez más diversificados y precisos, incorporando nuevos saberes, instrumentos y criterios de evaluación. Los organismos internacionales (unesco, oea, bid), e incluso las instituciones filantrópicas y agencias públicas estadounidenses, han tenido un papel importante en ese proceso de aprendizaje de nuevos modelos. Sin embargo, la adopción de sucesivos paradigmas ha adquirido características específicas en los escenarios regionales o nacionales.
52A lo largo de este recorrido, de hecho, hemos delineado algunas de las particularidades regionales. En primer lugar, aunque la posguerra estuvo signada por el predominio del modelo ofertista y la retórica lineal, en la América Latina de la década de 1960 esa política y esa retórica se insertaron en un contexto de débil institucionalización y profesionalización de la investigación en comparación con lo que sucedía en los países desarrollados, por lo que tuvieron una función y un significado diferentes. En segundo lugar, las dictaduras militares han configurado escenarios que requirieron respuestas específicas. Como muestra el capítulo de Svampa y Aguiar y el de Montesino y Aguiar, el retorno democrático se caracterizó por una revalorización de la cultura académica, que se expresó en una mayor participación de la comunidad científica en los procesos decisorios para dotar de transparencia a los mecanismos de asignación de recursos (algo que también han observado otros autores para el caso brasileño). Aún si los mecanismos competitivos fueron la norma establecida por los organismos internacionales de crédito, se trató de una norma bien recibida en contextos que apuntaban a democratizar el sistema público de investigación. En tercer lugar, es preciso destacar que a pesar de ciertas convergencias con modelos dominantes en el escenario internacional, los actores que representan cada cultura política pueden variar de un contexto a otro. En América Latina, las empresas privadas han tenido un rol más bien marginal en la cti, por lo que fue el Estado el encargado de asumir los ideales de la cultura económica y la responsabilidad por impulsar la innovación. De hecho, el capítulo de Aristimuño y otros destaca el bajo nivel de inversión en i+d del sector privado en América Latina si se lo compara con los países desarrollados.
53El contrapunto entre la Argentina y Brasil, por su parte, muestra que, bajo la influencia de los mismos paradigmas o de tendencias regionales comunes, las especificidades nacionales pueden definir trayectorias institucionales y tensiones diferentes. Por ejemplo, aunque la tensión entre cultura académica y cultura burocrática en la inmediata posguerra se expresó en diversos países, en la Argentina se desplegó con particular virulencia al calor del antagonismo peronismo-antiperonismo (Hurtado y Feld, 2010). En ese sentido, el reemplazo del cnicyt por el conicet contrasta con la continuidad del cnpq y es ilustrativo de esa tensión.16 De hecho, el conicet se originó en 1958 y se fortaleció a partir de 1976, como un espacio a resguardo de la inestabilidad de las universidades, atribuida por algunos a las intervenciones gubernamentales y por otros a la politización de estudiantes y profesores (o a ambos factores a la vez). En esta misma clave debe interpretarse la carrera del investigador del conicet (analizada en el capítulo de Svampa y Aguiar), que permite hacer investigación sin hacer docencia y es un sistema bastante atípico en la región. Eso ha dado lugar, desde la década de 1980, a la búsqueda de estrategias para restituir la función de investigación a las universidades a través de sistemas de categorización e incentivo de docentes-investigadores, que dieron lugar a lo que Bekerman denomina culturas evaluativas y formas de acumulación de capital simbólico diferenciadas del conicet. No obstante, como muestran los capítulos de Aristimuño y otros y Niembro y otros, en las últimas dos décadas estos sistemas han ido perdiendo dinamismo y relevancia como política pública, al tiempo que el conicet incrementó la cantidad de becarios, investigadores, personal de apoyo y unidades ejecutoras.17 En tanto, la política de federalización de los recursos humanos de conicet también ha avanzado con dificultades, Niembro y otros plantean un interrogante que ya vienen formulando otros autores (Alasino, 2020; Albornoz, 2019) y que remite a una tensión histórica: ¿qué relación debe existir entre el conicet y las universidades nacionales?
54Otras contribuciones a este libro, además, ponen de relieve que muchas cuestiones que fueron formuladas como problemáticas para la región hace varias décadas aún nos siguen interpelando o generando tensiones. Por ejemplo, la tensión entre la excelencia y la visibilidad internacional, por un lado, y la relevancia y el uso efectivo del conocimiento, por otro, aparecía ya sugerida en el primer libro de Oscar Varsavsky (1969) hace más de cincuenta años. Esa misma tensión podemos encontrarla en la literatura reciente sobre evaluación de recursos humanos. En un recorrido histórico sobre el tema, Pablo Kreimer (2015) señala que, desde la década de 1960, a medida que la investigación tecnocientífica y las pcti se institucionalizaron y profesionalizaron, las instituciones latinoamericanas fueron incorporando mecanismos de evaluación por pares cada vez más precisos y estandarizados internacionalmente, basados en normas de referencia como el uso de bases de datos (Web of Science o Scopus), que buscan medir los productos (artículos) en términos de su cantidad, originalidad, calidad y visibilidad (factor de impacto de la revista, cantidad de citas del artículo/autor). Aunque esto facilitó el establecimiento de indicadores cuantitativos en apariencia más objetivos, Kreimer advierte que esa estandarización también se convirtió en una poderosa política implícita que puede ser contradictoria con la política explícita que aparece en planes, programas y discursos oficiales. Al menos dos capítulos en este libro refieren a esta tensión. D´Onofrio observa que, incluso si en los últimos años se ha avanzado en la discusión de nuevos criterios y procedimientos de evaluación (como los pdts), aún queda un camino por recorrer en la implementación de sistemas de evaluación acordes con los objetivos planteados. Por último, Niembro y otros afirman que el discurso de los hacedores de políticas acerca de la relevancia de la federalización de la investigación para atender a problemas sociales y locales no se ve reflejado en la política de recursos humanos del conicet, donde –afirman– prima un enfoque liberal, meritocrático y academicista que tiende a la concentración.
55Para finalizar, la mirada de mediano/largo plazo sobre el presupuesto que proponen Aristimuño y otros revela que la inestabilidad económica no es un factor menor en la historia de nuestras políticas de cti. Los autores ponen de relieve un comportamiento procíclico en el financiamiento de la cti, que podría poner en riesgo la sostenibilidad de las políticas. Aunque el recurso a organismos internacionales de crédito (cuya participación en el financiamiento viene disminuyendo desde 2008) ha permitido mitigar parcialmente los efectos de la inestabilidad económica, los autores consideran que la nueva Ley de Financiamiento del Sistema de Ciencia y Tecnología ofrecía nuevas herramientas para revertir este patrón histórico.18 Se trata de un desafío no menor en tanto los vaivenes económicos generan escenarios de incertidumbre para todos los actores del sistema público de investigación y, también, para sus contrapartes potenciales o reales.19
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Notes de bas de page
1Sobre la institucionalización y el desarrollo del campo de los estudios sociales de la ciencia y la tecnología véase Kreimer y Vessuri (2017).
2Mario Albornoz (2020) señala que Brasil es el único país que, en el contexto de prosperidad económica regional que se inició con el nuevo milenio (2002-2017), ha podido superar la inversión del 1 % del pbi en ciencia y tecnología, mientras que la Argentina estuvo más cerca de los valores latinoamericanos, que oscilaron entre el 0,55 % y el 0,70 %.
3Una versión preliminar de estas secciones ha sido publicada en Feld (2020).
4El cnicyt, por ejemplo, reunía a los representantes del Ministerio de Asuntos Técnicos, al titular de la Dirección Nacional de Investigaciones Técnicas, al presidente de la Junta de Investigación Científica y Experimentación de las Fuerzas Armadas, al Director General de Cultura de la Nación, al de Servicios Técnicos del Estado, al secretario general de la Comisión Nacional de Energía Atómica y a los delegados de las diversas universidades nacionales, que por entonces habían perdido el estatus de instituciones autónomas. En la práctica, el cnicyt sesionó muy pocas veces y su función fue delinear el Plan de Investigaciones Técnicas y Científicas y construir un registro de personal, investigaciones en desarrollo e instituciones científicas y técnicas, definidos con criterios sumamente amplios o, al menos, muy diferentes de los que utilizaríamos hoy (Hurtado y Busala, 2006).
5 Para el caso de Brasil, véase Fernandes (2000).
6La política de la Fundación Ford, por su parte, fue mucho más selectiva y financió, sobre todo, departamentos universitarios, centros de investigación o laboratorios con buenas perspectivas de desarrollo, que a futuro pudieran funcionar como un modelo o difundirse –vía recursos humanos formados– hacia otras instituciones nacionales o latinoamericanas (Levy, 2005).
7En 1968, un grupo asesor del bid publicó una serie de recomendaciones que reflejaban esta nueva concepción de las pcti, entre las que destacamos las siguientes: a) promover la formulación de políticas de ciencia y tecnología en conjunción con planes de desarrollo; b) estimular la demanda de servicios de investigación; c) apoyar la investigación básica y aplicada (Abeledo, 2000).
8Respecto de este proyecto y las tensiones con el Ministerio de Economía, véase Canelo (2004).
9Entre 1969 y 1980 el número de programas y estudiantes de posgrado (maestría y doctorado) se incrementó de 288 a 992 y de 1372 a 38 609, respectivamente, con la ayuda, en muchos casos, de las becas provistas por el cnpq y la capes (Velho y otros, 2004).
10En esos años, los gobiernos de la Argentina y Brasil implementaron políticas de apoyo al sector informático, que se combinaron con políticas de formación de recursos humanos y de promoción de investigaciones ligadas a dicho sector. Con la crisis de la deuda y las reformas neoliberales, ambas iniciativas enfrentaron serias dificultades para sostenerse en el tiempo. Entre los proyectos de cooperación regional de la década de 1980 enfocados en nuevas tecnologías pueden mencionarse la creación del Centro Argentino-Brasilero de Biotecnología (cabbio), el Programa Argentino-Brasilero de Informática (pabi), las Escuelas Brasileño-Argentinas de Informática (esbai) y la Escuela Superior Latinoamericana de Informática (eslai).
11Una comparación del rol del bid en la Argentina, Uruguay y Colombia puede verse en Aguiar y otros (2017).
12La Ley de Promoción y Fomento de la Innovación Tecnológica, reglamentada en 1992, avanzó un paso más en la institucionalización de la vinculación, definiendo a las Unidades de Vinculación (uv) como entes no estatales, constituidos para la identificación, selección y formulación de proyectos de i+d, transmisión de tecnología y asistencia técnica (Chudnovsky y López, 1996, p. 51).
13Más allá del plano discursivo, en la práctica, varios países de la región vienen diseñando e implementando instrumentos y criterios de evaluación orientados al desarrollo o la inclusión social. Algunas de estas experiencias se pueden consultar en Dutrénit y Sutz (2013).
14Otra iniciativa que, aunque no recibió muchos recursos, expresa el nuevo clima de ideas fue la implementación, por parte del mincyt, del Programa Consejo de la Demanda de los Actores Sociales (procodas) para atender las necesidades de las organizaciones de la Economía Social y Solidaria promovidas por el Ministerio de Desarrollo Social. El instrumento fue diseñado para financiar proyectos en los que participaran instituciones de i+d y asociaciones civiles y cooperativas (Picabea y Garrido, 2015).
15Aun así, debe tenerse en cuenta que, entre 2009 y 2015, el fonarsec participó de un 27 % de los fondos de la anpcyt, frente a un 46 % asignado al fontar y un 21 % al foncyt (Carro y Lugones, 2019).
16Asimismo, comparando ambos países, Alejandro Blanco y Luiz Carlos Jackson (2015) destacan la mayor estabilidad del sistema político y el patrón menos conflictivo de relaciones entre intelectuales y Estado en Brasil, frente a la tradición argentina de oposición entre universidad y Estado, conformada a partir de la reforma universitaria de 1918 y reforzada por intervenciones recurrentes a lo largo del siglo xx (1930, 1943, 1946, 1955, 1976). Un argumento similar se esgrime en el libro de Lovisolo (1996).
17Al respecto, véanse también Unzué y Emiliozzi (2017) y Alasino (2020). Unzué y Emiliozzi (2017) sugieren que eso puede deberse a la modalidad de autonomía universitaria ejercida y defendida desde 1983 en adelante, que dificulta el control de la implementación interna de cualquier incremento presupuestario (p. 19).
18Los autores se refieren a la Ley 27.614 sancionada en 2021.
19En nuestra historia sobran los ejemplos y, sin ir más lejos, las tendencias inflacionarias de los últimos años, sumadas al tipo de cambio, han despertado alertas sobre las limitaciones para hacer investigación con subsidios devaluados, muchas veces utilizados para la compra de insumos importados.
Auteur
-
Adriana Feld
Universidad Maimónides, Centro de Ciencia, Tecnología y Sociedad (ccts). Buenos Aires, Argentina.
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (conicet). Argentina.
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2016
Impuesto a los bienes urbanos ociosos
Una herramienta tributaria contra la especulación inmobiliaria y al servicio de la planificación
Jorge Paolinelli, Tomás Guevara et Guillermo Oglietti
2014
Cómo lograr el Estado de bienestar en el siglo XXI
Pensamiento económico, desarrollo sustentable y economía mundial (1950-2014)
Roberto Kozulj
2017
