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Araucania-Norpatagonia II

 | 
Paula Núñez
, 
Andrés Núñez
, 
Marcela Tamagnini
, 
et al.

Eje 1: Disrupciones de lo institucional

Capítulo 4. Institucionalización del desarrollo territorial en la región de la Norpatagonia: una mirada desde lo rural

Carolina Lara Michel

Texte intégral

4. 1. Introducción: sobre el concepto de desarrollo

1El concepto de desarrollo adquiere relevancia en estos últimos 60 años (Reyes, 2001). La llamada teoría del desarrollo fue promovida desde los países centrales y adoptada por varios países de la región. Además, invitaba a los países periféricos a seguir la receta de sus economías para alcanzar mayores niveles de bienestar y disminuir los niveles de pobreza existentes.

2En sus inicios, para el período 1945-1980, se podían identificar dos grandes enfoques: modernización y dependencia, sobre los cuales se cimentó la teoría del desarrollo (Valcárcel, 2006). En los años 50, esta teoría estaba fuertemente vinculada a la idea de modernización, especialmente sobre el sector rural. Se apuntaba a sacar al productor agrícola del atraso para introducirlo en prácticas de manejo nuevas, apuntando al crecimiento económico. Las políticas agrarias estaban enfocadas en la introducción de la mecanización al productor y los insumos químicos en la actividad agraria, enfocando especialmente en el productor y a la transferencia tecnológica de estos paquetes productivos para él (Taylor, 2002). Sin embargo, se comprobó que el crecimiento económico no resultaba suficiente para garantizar ni el desarrollo ni una mejor calidad de vida de la población.

3De este modo, surgió una visión crítica por parte de intelectuales de países del tercer mundo que reconocían las diferencias socioeconómicas y políticas estructurales entre países centrales y periféricos. Esta visión intentó poner en evidencia que el camino del desarrollo estaba imbricado con el propio sistema capitalista y sus contradicciones. Situación esta que llevaba al crecimiento de unos y a la profundización de la dependencia de otros (Dos Santos, 1969; Cardoso y Faletto, 1971).

4Hacia finales de los años 60, comienza a instalarse una conciencia por el deterioro y el despilfarro de los recursos naturales que tuvo su máxima expresión en 1973 con la crisis del petróleo. Es este el momento en que comienza un período de maduración en que se van incorporando de forma progresiva los elementos relacionados con la preocupación de asociar al desarrollo la mejora de indicadores sociales. Entre estos, estaban los niveles de educación, la salud pública y la asistencia social; que hasta ese momento se consideraban una consecuencia directa del proceso de crecimiento económico y que la práctica demostró que en algunos países no fue así. Se empieza a instalar la idea de hacer un uso cada vez más racional de los recursos existentes en nuestro planeta, en conjunción con una distribución más equitativa de la riqueza social. A la vez, cómo evitar que la acción del hombre deteriore el medio ambiente hasta niveles irreversibles o que comprometan la existencia de las generaciones futuras. Esto se presenta en 1972, en la conferencia de Estocolmo, y conduce al concepto de desarrollo sostenible en la década de 1980 (Valcárcel, 2006). En definitiva, se consideran como elementos esenciales la satisfacción de las necesidades del hombre y la preservación del medio ambiente en un marco de crecimiento económico.

5Las distintas críticas a las ideas de progreso y modernización se fueron dejando de lado y se empezaron a generar matices y perspectivas enriquecidas. Contradictorias o superpuestas, aún coexisten en la actualidad y fueron adjetivando la palabra desarrollo de diversas maneras, tales como endógeno, humano, local, sustentable, territorial, entre otros.

6En cuanto al espacio rural, en los 90 se comienza a incorporar aspectos como las redes sociales rurales, el concepto de género, reducción de la pobreza, microcrédito, participación de los beneficiarios en el proceso de decisiones y gerenciamiento de los proyectos de desarrollo. Es decir, se suman nuevos conceptos que no solamente atañen al crecimiento económico de la producción agropecuaria de la sociedad rural. En esta década, también comienza a hacerse referencia sobre el deber ser de los territorios en ámbitos académicos y políticos (Manzanal, 2007). Sin embargo, no es hasta el 2003, con un cambio en el contexto nacional, que surge un renovado interés por la planificación territorial y las dimensiones territoriales de las políticas públicas que traen esta historia de reflexiones al establecimiento de políticas regionales.

7Estas nuevas formas de empezar a concebir la planificación, en una transición hacia lo territorial, estuvo ligada al contexto histórico de cambios impensados y de gran desigualdad. Uno en donde era inminente una propuesta de políticas alternativas en el contexto de la globalización. Es lo que Harvey (1998) denomina fase de máxima transformación, que ubica en los inicios de 1972. A la que caracteriza como: «una metamorfosis en las prácticas culturales y económico-políticas […] ligada al surgimiento de nuevas formas dominantes de experimentar el espacio y el tiempo» (p. 9). Siguiendo a Manzanal (2007), podríamos entender que este es uno de los principales motivos por el que la mención al territorio se haya tornado recurrente, ocupando lugares estratégicos en las planificaciones estatales relacionadas al desarrollo.

8Sin embargo, estos elementos no terminan de clarificarse en el espacio que nos ocupa. La Patagonia es el área más extensa y despoblada de la Argentina (Sili, 2002). Si bien se la presenta a nivel país como una región (a saber, una unidad de planificación), no se la debe pensar como un todo homogéneo, pues la homogeneidad está más en las carencias que en las características. Así como presenta una gran diversidad de áreas ecológicas, también presenta esta característica en situaciones demográficas, sociales, culturales y económicas. Sus provincias tienen, tal vez más que otras regiones del país, una dependencia estructural de las actividades extractivas, particularmente minería y petróleo. Pero a su vez se reconocen zonas productivas asociadas a la ganadería, la fruticultura, el turismo, que las diferencia de las economías de enclaves extractivos. A pesar de la diversificación productiva desarrollada a lo largo del siglo xx en el país, esto es una falencia en los territorios del sur. La falta de integración regional sigue siendo una de las características más destacadas de la Patagonia (Núñez y Almonacid, 2013; Nuñez, 2014).

4. 2. Planificación y territorio

9El territorio es una categoría estudiada fundamentalmente por la geografía. Sin embargo, en los últimos años comenzó a abordarse desde otras ciencias e incluso se la incorporó dentro de las planificaciones nacionales y provinciales, fundamentalmente en diversos países latinoamericanos. Coincidiendo con Clichevsky y Rofman (1989, p. 61) quienes afirman que:

la planificación territorial es una actividad político-académica prospectiva que ha tenido fuertes vínculos con los modelos de desarrollo vigentes al momento de su formulación e implementación, lo que implica reconocer que hay estrechos vasos comunicantes entre los objetivos globales que se pretenden imponer a la sociedad por los sectores dominantes en cada coyuntura histórica y la normativa espacial que acompaña a los respectivos estilos de desarrollo.

10Así, como podemos ver en los años 90, la planificación se comienza a realizar desde una gestión estatal vinculada a lo local. Los municipios empiezan a cobrar un nuevo rol en el desarrollo del territorio. Se les otorga competencias y atribuciones a las administraciones locales, transformándolos en actores más activos del desarrollo social y económico de los territorios. Esta descentralización neoliberal estuvo acompañada de la reestructuración que sufrió el Estado por la necesidad de solucionar los problemas de financiamiento y déficit fiscal de la Nación (Manzanal, 2007).

11En la Argentina, durante esos años se intensificaron las políticas sociales en general y específicamente para el sector rural. Especialmente, aquellas destinadas a promover la autoproducción de alimentos, la capacitación para mejorar las condiciones de trabajo y empleo y la infraestructura de las comunidades, así como algunos aspectos parciales de orden más productivos. Estas políticas de corte neoliberal, lejos de fomentar el desarrollo, estaban orientadas a atenuar la pobreza. ¿De qué manera? Atendiendo a las necesidades de los productores y familias rurales de menores recursos para mejorar su calidad de vida, buscando contener y atenuar los efectos que las políticas de ajuste macroeconómicas implementadas en el medio rural generaban a los pequeños productores (Manzanal, 2009).

12Es recién a comienzos de este siglo que los conceptos de desarrollo local y rural comienzan a transformarse, incorporando en la visión de desarrollo el enfoque territorial. Este consiste en adoptar al territorio como objeto de políticas y no a un sector productivo o a un grupo de actores (Pérez, 2001; Arzeno y Ponce, 2014). El territorio deja de ser el mapa, el espacio físico o geográfico objetivamente existente, y se convierte en una construcción social (Schejtman y Berdegué, 2003) en el que confluyen aspectos históricos, culturales, económicos, políticos y ambientales. Ya no se lo concibe más como un espacio rural neutro y comienza a cargar con un conjunto de intencionalidades políticas, sociales, productivas y culturales que se plasman o concretan en función de las capacidades de los actores o los grupos de actores para llevarlas a cabo. El territorio no es entonces un simple soporte físico, sino la arena o el espacio social donde los grupos sociales construyen un devenir (Cacivio, 2012). Por lo tanto, las características de estos territorios rurales no van a depender solo de sus condiciones naturales. Al contrario, sino también de las formas en cómo se articulan entre sí los proyectos de cada uno de los actores y cómo, a partir de esta articulación, son capaces de valorizar el lugar y construir una vida comunitaria que brinda contención y seguridad a sus habitantes.

13A su vez, el Estado toma un rol diferencial y deja de ser un gestor y ejecutor de una política descendente y estructurada que va desde los Gobiernos hacia la población, sino que comienzan a formularse políticas que contemplan las diferencias y particularidades locales que se construyen desde un abajo hacia arriba. En este diseño, se incorporan a los sujetos sociales como motores de cambio y se enfatizan los conceptos de planificación participativa, descentralización y promoción social y comunitaria. Estos, al tener un componente fuerte de participación de los actores sociales en el diseño y puesta en práctica de los programas, producen una diferencia sustancial con los programas o políticas asistencialistas promovidos por modelos librados al mercado o tecnocráticos (Findling y Tamargo, 1994).

14En este sentido, se empieza a pensar en un enfoque territorial a la hora de planificar el desarrollo del país y específicamente para los espacios rurales. El sociólogo Fernando Eguren (2002) indica que la dimensión territorial resulta fundamental y constituye uno de los rasgos centrales de la nueva ruralidad. Ello supone la fluidez y complementariedad de las relaciones entre los espacios rurales y urbanos, las sinergias entre distintas actividades económicas y recursos, al igual que el aprovechamiento de la diversidad.

15El concepto de nueva ruralidad comenzó a ser apropiado por las instituciones llamadas del desarrollo (iica, bid, fao, entre otras), las que han ido poniendo en marcha nuevos programas, políticas y acciones. Esto demuestra que la globalización y la nueva ruralidad son hechos interrelacionados que tienen impactos socioeconómicos y políticos a nivel global, nacional y local; pero que a la vez cada país o localidad asume con sus particularidades.

16El enfoque territorial desde una mirada Estatal abrió el juego para comenzar a pensar una estrategia integral para el ámbito rural, donde se da paso a un discurso que revaloriza la cultura y la identidad asociada a ella. Se miran aspectos como la sustentabilidad ambiental, la valoración del territorio, las habilidades y capacidades de las personas y la satisfacción de las necesidades básicas de las personas, entre otras (Sili, 2005). Distintos autores sostienen que se trata de un proceso histórico de cambio social y destacan la idea de sostenibilidad como principal atributo (Peña Forero, 2004).

17Sin embargo, a pesar de la resignificación que ha experimentado, el concepto de desarrollo y su instrumentación, a partir de distintas políticas públicas de planificación, contiene supuestos subyacentes que se han mantenido. Entre ellos, encontramos la connotación positiva, el crecimiento y evolución, principalmente económico, a partir de las potencialidades que contienen las sociedades, es decir, «el crecimiento de la oferta de bienes y servicios disponibles en cada sociedad nacional para cada habitante» (Rabey, 1990, p. 29). A su vez, al concepto de desarrollo se le ha agregado, en tanto discurso, el adjetivo de sostenible. Mediante este, se ha querido establecer un principio de equidad intergeneracional en lo atinente al monto de recursos naturales a disposición de las generaciones futuras, de manera que, en estos términos, gocen de las mismas oportunidades que las presentes. En principio, el desarrollo sostenible aparece como un discurso de gran fuerza, puesto que destaca la igualdad intergeneracional de oportunidades para el desarrollo. No obstante, cuando se lo analiza más a fondo, se descubre que sigue preso de la visión del crecimiento económico. Esto es así dado que pone el énfasis, por una parte en la naturaleza y no en la sociedad y, por otra, en los recursos para la producción de mercancías y no en la naturaleza en cuanto sistema de vida por excelencia en el planeta. De modo que esta visión «promete nada menos que la cuadratura del círculo: identificar un tipo de desarrollo que promueva tanto la sostenibilidad ecológica como la justicia internacional» (Sachs, 1996, p. 21). Este análisis de la dimensión ambiental tampoco es esperanzador. La escuela neoclásica encontró la forma de incluir la naturaleza, entendiéndola como una fuente de recursos para la producción de bienes y de servicios. Tanto así que, dentro de la lógica del mercado y del sistema de precios, casi nada la diferencia de otros insumos. Como tal, también a ella le aplica, dentro de una lógica perversa, el principio de escasez. Es decir que, mientras más degradados se encuentren los ecosistemas, más escasos serán sus rendimientos y, por tanto, más valiosos sus aportes. De esta manera, la teoría neoclásica encontró la forma de tasar en precios de mercado las distintas formas de vida del planeta (Peña Forero, s/f).

18A fin de indagar la compleja vinculación entre estos macroconceptos que contienen el espíritu de los cambios y las esferas de materialización de estos, en el presente trabajo recorro el establecimiento y diseño de una política en la provincia de Neuquén. Ella será tomada en tanto referencia del desarrollo territorial rural (dtr) para reflexionar sobre la efectividad en que el espíritu de las ideas deviene en prácticas.

4. 3. El devenir de las teorías

19La planificación territorial en relación a otras asume un carácter comprensivo de diseño de directrices que procuran armonizar espacialmente las diferentes políticas sectoriales. En este sentido, se enmarca en un campo multidisciplinario de diálogo; a la vez que es objeto de la investigación académica, la práctica profesional, la acción social y política (Cirio, 2014).

20Para comprender el enfoque territorial que las planificaciones de los últimos años han querido impartir es necesario preguntarnos por el concepto de territorio. Lefebvre expresa que «es el accionar social sobre el espacio el mecanismo por el cual este se transforma en territorio». Desde esta perspectiva, el territorio es un espacio en el que se ha proyectado trabajo, energía e información y que, en consecuencia, revela relaciones marcadas por el poder (Lefebvre, 1974). Por su parte, Milton Santos (1996) entiende al espacio como un complejo hibrido entre sistemas de objetos y sistemas de acciones. En Santos, el territorio puede concebirse como una categoría que cristaliza diversidad de territorialidades en constante tensión, como una dimensión material del espacio. Esto da lugar a la conformación de lugares, es decir, segmentos de territorio que son usados. A la vez, Blanco (2007) consigna dos grupos de ideas presentes en las acepciones disciplinares más difundidas sobre el territorio: «aquellas vinculadas a las nociones de apropiación, ejercicio del dominio y control de una porción de la superficie terrestre; y aquellas que refieren a las ideas de pertenencia y de proyectos que una sociedad desarrolla en un espacio dado» (p. 42). Siendo un concepto complejo por naturaleza, en estas ideas expuestas pueden identificarse dimensiones constitutivas diferenciales que incluyen aspectos sociales, culturales, afectivos, identitarios, y jurídico-administrativos. En todo caso, dichos autores interpretan que la incorporación de lo territorial a las planificaciones obliga a reconocer la existencia de disputas que se desarrollan en todas las dimensiones. Por lo tanto, es así que estas controversias ocurren también en el ámbito político, teórico e ideológico.

21Sin embargo, examinando distintas políticas territoriales de los últimos años tanto a nivel nacional como provincial, esto es algo que aún no termina de esclarecerse. Por ello surge la necesidad de comprender cómo definen al territorio distintos organismos del Estado.

22En la década del 2000, fueron amplios los debates y prácticas de planificación territorial que se desplegaron en la Argentina con activa participación de las instituciones y diversos niveles jurisdiccionales del Estado nacional, provincial y municipal. A nivel nacional, se diseñaron dos Planes estratégicos que involucraron aspectos territoriales y que fueron construidos a partir de una metodología participativa. Por un lado, se desarrolló el Plan Estratégico Territorial Argentina 2016 (pet), llevado adelante por el minplan y, por otro, el Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial Participativo y Federal 2010-2020 (pea2), implementado por el magyp. Desde esta perspectiva, el desarrollo provincial queda supeditado a una última evaluación diseñada desde la propia esfera provincial, en honor al espíritu federalista del país. De modo que la aplicación específica se vincula al diseño interno de la política neuquina en este caso.

23A su vez, dentro de las definiciones de territorio con las que nos encontramos, el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación afirma que es «un espacio en el que la sociedad desarrolla sus actividades primarias y del cual obtiene servicios y recursos naturales» (Basso 2012). En este mismo Ministerio en el año 2014, se promulgó la Ley de Agricultura familiar (Ley n.º 27 118) que tiene por intención «promover el desarrollo de los territorios rurales de todo el país, reconociendo y consolidando a la agricultura familiar como sujeto social protagónico del espacio rural» (magyp, 2014). En esta ley, hay una definición de desarrollo rural como «proceso de transformaciones y organización del territorio a través de políticas públicas con la participación activa de las comunidades rurales y la interacción con el conjunto de la sociedad», pero no hay referencia a lo que el territorio implica.

24Por su parte, en el 2015 y con el cambio político-institucional, el nombre del magyp se modificó a Ministerio de Agroindustria, marco en que se creó una subsecretaría de Desarrollo Territorial. Entre sus incumbencias se encuentra la de diseñar y proponer políticas de desarrollo sectorial, regional y rural, compatibilizándolas con las políticas macroeconómicas y sociales y la gestión sustentable de los recursos, coordinando la preparación de planes, programas y proyectos de inversión. Así mismo, hace alusión a procurar el arraigo y la inclusión social del producto agropecuario.

25Al observar los objetivos generales, la principal dimensión que se menciona es la económica. El sentido territorial está fuertemente relacionado con el desarrollo técnico, económico, comercial y de agregado de valor. Todos ellos destinados a la producción de los pequeños y medianos productores agropecuarios de las economías regionales; sin hacer mención alguna a otras dimensiones del territorio y sin preguntarse por los conflictos inherentes al territorio.

26En la esfera provincial, Neuquén elaboró el Plan Productivo Provincial 2009-2018 cuya autoridad de aplicación es el Ministerio de Desarrollo Territorial o el organismo que lo reemplace. En este caso, recientemente se lo renombró como Ministerio de Producción y Turismo. El plan construye el territorio desde una visión sectorial, olvidándose el nombre del Ministerio que le da origen.

27Del mismo modo, el Consejo de Planificación y Acción para el Desarrollo (copade), organismo encargado de diseñar y ejecutar planes y programas de planificación en la provincia con objetivos claros de desarrollo, elaboró el Programa de apoyo estratégico al desarrollo local. Este tenía la finalidad de propiciar la planificación del desarrollo sustentable territorial endógeno abordando, con criterios de integralidad y complementariedad, la escala local, regional y provincial de manera articulada y participativa con otros niveles de Gobierno y organizaciones de la sociedad civil. Si bien hay una clara mención al desarrollo del territorio, este no termina de ser definido en su totalidad.

28Lo aquí planteado es un ejemplo de distintas políticas a escala nacional y provincial que intentan constituir el territorio a partir de una planificación territorial pero que no terminan de consagrarse. Siguiendo a Coraggio (1994, p. 197):

El continuo girar en el vacío de la elaboración de planes que no se implementan y la ausencia de una tarea seria de investigación empírica para la planificación, hace que la trama conceptual que orienta las proposiciones se reproduzca, casi invariada, de manera academicista, con innovaciones de tipo especulativo que poco tiene que ver en el contrastamiento con la realidad. Por lo tanto, no es extraño que se orienten por la búsqueda de una mayor sofisticación y no por la eficacia operativa.

4. 4. Una estrategia de dtr: la denominación de origen del chivito criollo del norte neuquino

29Una de las estrategias de desarrollo territorial rural promovida en la última década por el Estado nacional fue la de aumentar el valor de alimentos con identidad territorial. Entre estas se encuentran las Indicaciones Geográficas –ig– y las Denominaciones de Origen –do–. El marco legal que las regula en la Argentina es la Ley n.º 25 380, sancionada el 30 de noviembre de 2000 y posteriormente modificada mediante la Ley n.º 25 966, sancionada en noviembre de 2004 y reglamentada en el 2009 mediante el decreto 556/2009. Estas leyes establecen el régimen legal para las ig y do de productos agrícolas y alimentarios en la República Argentina. Asimismo, dan cuenta que constituyen un instrumento destacado para la diferenciación de los productos agrícolas y alimentarios que presentan características o cualidades diferenciales en razón de su origen geográfico, incluyendo tanto factores naturales como humanos.

30Shiavone y Champredonde (2008) reconocen que los alimentos arman vínculo entre las sociedades y los espacios rurales. Particularmente, los alimentos con identidad territorial conectan a los consumidores con un lugar o región, con la gente que los produce, con un pasado y con un futuro. Muchos autores enfatizan cómo esta estrategia puede dinamizar territorios rurales al poner en el mercado productos con identidad territorial que aumenten su valor (Barjolle, 2006; Bowen, 2008; Champredonde y Borba, 2015; López y Aguilar, 2012), que a su vez contribuya con dos cambios: en el sistema productivo y a nivel institucional. En el primer caso, porque el sistema comenzaría a buscar la sostenibilidad de la economía local y su articulación con los mercados mundiales de forma competitiva. En el segundo, porque se apoya y fomenta la interacción y formación de redes internas y externas al territorio y el aumento de las oportunidades de participación de la población local en estos procesos y redes (Shejtman y Berdegué 2004). En este sentido, los saberes las formas de producción y los alimentos se territorializan, es decir que construyen una identidad generando lazos históricos materiales, simbólicos y costumbres.

31En este marco, los chivitos criollos del norte neuquino obtuvieron la denominación de origen en diciembre del 2010 y son el primer alimento de la Argentina en hacerlo. Estos productos llevan consigo características propias del sistema que los diferencian de otros similares: la cría de cabra criolla neuquina, la trashumancia, el pastoreo extensivo sobre pastizales naturales, el manejo estacional de los piños y el vínculo entre los crianceros y sus animales. Si bien el sistema de producción es marginal, el resultado es un producto de elevado reconocimiento en el mercado.

32Los productos que están protegidos bajo esta distinción son: la carne del chivito mamón y la de chivito de veranada, que provienen de animales nacidos de piños de raza criolla neuquina. Las principales características que diferencian a estos productos son la alimentación, el peso y cría: el chivito mamón que tiene entre 45 y 120 días de vida y el chivito de veranada, entre 120 y 180 días. El chivito criollo mamón se alimenta solo con leche materna y no realiza traslados a la veranada, a diferencia del chivito criollo de veranada que se alimenta con leche y pasto, por lo que debe haber efectuado por lo menos un desplazamiento a esta. Los animales se crían en un entorno natural, con la rotación de los campos a través de la trashumancia. El peso oscila entre los 4 y 9 kg del chivito mamón, cuya carne es más tierna y el sabor más suave debido a su alimentación compuesta solo por leche, y entre los 8 y 14 kg del chivito de veranada (inta, 2013).

33La cabra criolla neuquina es la síntesis de la selección efectuada por el hombre y las particulares condiciones ambientales, lo que lo hace una parte esencial de la identidad cultural de la región. Los productores trashumantes utilizan casi en forma exclusiva mano de obra familiar en pequeñas superficies. Los chivos son su principal fuente de ingresos así como la venta de sus cueros. Los crianceros abonan un derecho de pastaje anual por las tierras ocupadas en campos fiscales. Los derechos de uso son transmisibles de una generación a la otra y el productor es propietario únicamente de las mejoras introducidas en el predio. La ausencia de títulos impide el acceso a fuentes de financiación, por lo que así también existe el riesgo potencial de usurpación por nuevos ocupantes.

4. 5. El sistema trashumante

  • 1 Si bien la provincia de Mendoza no se la considera dentro de la región patagónica, se la incluye e (...)

34La región norte de la Patagonia se caracteriza por poseer una antigua práctica productiva denominada trashumancia. Esta práctica de clima mediterráneo frío se localiza, específicamente, sobre la zona de cordillera y precordillera que abarca desde el sur de Mendoza hasta el norte de Chubut,1 siendo la zona del norte Neuquino la más relevante para esta actividad. Dicho territorio comprende valles de altura en la cordillera sur y precordillera de los Andes, además de zonas áridas de monte y estepa en la meseta patagónica y hacia el norte del área.

35La trashumancia se trata de una forma de vida de productores en la que cada temporada se desplazan con sus animales desde las zonas altas de la montaña hacia las zonas bajas y viceversa, como respuestas a las difíciles condiciones agroecológicas del medio. La periodicidad que posee el movimiento está relacionada con los ciclos estacionales, ajustándose las actividades desarrolladas en las unidades domésticas de producción a ellas (Bendini, Tsakoumagkos y Nogues, 2005). El arreo de los caprinos puede durar de 1 a 30 días y normalmente se hace a caballo.

36Los actores sociales principales en los ámbitos andinos y de meseta en el norte de la Patagonia son los crianceros. A nivel local, la palabra criancero denomina a un amplio conjunto de productores familiares en el que predominan productores con rasgos campesinos y que se dedican fundamentalmente a la cría de ovinos y caprinos. En el año 2012 se sancionó la Ley Provincial 2809 que tiene por objeto «garantizar el derecho de los crianceros a transitar libremente con sus animales y contar con los lugares de descanso necesario durante el proceso de trashumancia». En su artículo 8 define «crianceros: pequeño productor ganadero mixto con predominancia de caprinos en su hato, que practica la trashumancia dentro de una economía de subsistencia».

37Esta práctica ganadera es llevada adelante por 1500 familias de pequeños productores, en su mayoría fiscaleros (ocupantes de tierras fiscales) que con sus familias constituyen más del noventa por ciento de la población rural del área (departamentos cordilleranos limítrofes con Chile de Minas, Norquín, Chos Malal, Loncopué, Picunches y Aluminé y los departamentos de meseta de Pehuenches, Añelo y Zapala de la provincia de Neuquén).

38La trashumancia es producto de los diversos sucesos históricos que fueron moldeando el territorio cordillerano, configurando política y jurídicamente el espacio, trazando las fronteras de los Estados nacionales y sus respectivas divisiones internas (Guagliardo, 2015). Sin embargo conocer cuál es la profundidad histórica de esta práctica en la región es muy difícil. Algunos autores la sitúan a mediados del siglo xix, asociados a grupos de indígenas como los Pehuenches quienes controlaban el paso cordillerano con Chile (Bechis, 2001; Bandieri, 2001). En Varvarco se había constituido una convivencia entre criollos chilenos y Pehuenches; relaciones que habían comenzado durante la etapa colonial y fueron fomentadas por los mismos borbones. Posteriormente, existió una población criolla estable dedicada a la agricultura y la ganadería controlada por un comisario que administró justicia en nombre del Estado chileno hasta 1879, momento en que el Gobierno argentino efectuó la campaña militar denominada Conquista del Desierto (1879-1885) y ocupó el territorio. Más tarde, los españoles introdujeron las cabras, que se convirtieron en una parte fundamental de la vida económica, social y religiosa de los nativos y que fueron a mezclarse con las razas autóctonas, dando vida al actual chivito criollo.

39En 1930, debido a la profunda crisis económica internacional, se aplicaron medidas proteccionistas y fuertes controles aduaneros que modificaron la relación de intercambio mantenida con Chile, especialmente el de la actividad ganadera. En la década del 40, la fase de industrialización de las economías nacionales implicó para la zona mayores barreras aduaneras, lo cual terminó de descomponer el mercado específico de la producción ganadera regional. Algunos autores asocian esta interrupción del comercio con un fenómeno de despoblamiento de las áreas rurales. Situación esta que provocó una concentración urbana en la capital de Neuquén y su zona de influencia, configurando un espacio regional de marcada desigualdad económica, demográfica y social que se empezó a visibilizar en la década de 1950 (Bandieri, 2012).

4. 6. Reflexión final sobre las políticas de desarrollo territorial rural

40Los modelos de desarrollo organizan la infraestructura y los servicios, determinando los tipos de usos de los territorios. La planificación territorial constituye un concepto que involucra un amplio abanico de procesos y políticas de distintas escalas que apuntan a la producción del territorio. Pero esta producción no es fortuita, sino que un territorio se produce a partir de la intencionalidad que sus actores manifiestan sobre ese espacio.

41Sin embargo, en la mayoría de los abordajes territoriales de nuestro país predominan los análisis de la dimensión económica, junto con una acepción de territorio como unidad geográfica determinada, casi siempre como un espacio de gobernancia. La definición de territorio por parte de órganos gubernamentales y agencias multilaterales no considera las conflictividades de los diferentes tipos de territorios contenidos en un determinado proyecto de desarrollo territorial. En este caso, el concepto de territorio pasa a ser instrumentalizado para atender los intereses de instituciones y expresa su propiedad más inestimable: la relación de poder.

42En esta condición, una determinada región es escogida para la implementación de políticas de desarrollo, en gran parte a partir de los intereses del capital. Evidentemente, las comunidades campesinas tienen menor poder político y, por tanto, tendrán menor poder de decisión en la determinación de las políticas. Incluso por más que el discurso de las instituciones defienda el empoderamiento de las comunidades rurales. De este modo, las políticas promueven el fortalecimiento de las relaciones capitalistas en detrimento de las no capitalistas, familiares y comunitarias.

43Numerosos estudios demuestran que las denominaciones de origen promueven procesos de desarrollo territorial rural (dtr). Para ello, se suele considerar tanto si están presentes sus elementos como la participación de los actores, la construcción de un proyecto en común de desarrollo, la construcción del territorio, la gobernanza territorial, entre otros. El marco legal posibilita, pero no es un indicador suficiente de que los procesos mencionados estén ocurriendo.

44Al mirar nuestro caso de estudio, los crianceros del norte neuquino poseen restricciones como consecuencia de múltiples factores. Estas comprenden, en primer lugar, la reducción de las áreas de pastoreo por el uso competitivo del suelo por la actividad forestal y petrolera. En segundo lugar, la clausura y apropiación privada de las rutas de arreo. El tercer factor afecta directamente a la población: la migración de jóvenes en búsqueda de empleo y escolarización, sumado al envejecimiento de los productores. Por último, la dificultad de estos para defender su producto en el mercado y la escasa organización de los productores, entre otros problemas que son comunes a demás comunidades pastorales (Blench, 2000; Leneman y Reid, 2001). Estas dificultades se suman a las condiciones estructurales que el sistema presenta por la fragilidad agroecológica, la tenencia precaria de la tierra, el bajo nivel organizativo, la dispersión geográfica, la distancia a los mercados y una oferta atomizada. Estos indicadores reflejan graves contradicciones de nuestra sociedad.

45Este tipo de estrategias de desarrollo pone énfasis entre los productos y su territorio pero no terminan de promover cambios sustantivos en la actual estructura de acumulación. De este modo, continúan el orden preestablecido y sostienen una inserción internacional subordinada y funcional a la globalización del capitalismo transnacional. No solo que se mantiene, sino que avanza «la fragmentación territorial, con áreas relegadas y enclaves extractivos asociados a los mercados globales» (Gudynas, 2009 y 2010). Una transformación profunda no puede ser reducida a políticas públicas sin preguntar primero si y de qué manera las estructuras sociales pueden ser cambiadas.

46La globalización conduce a que el mercadeo de bienes y servicios agrarios se enfrente a una mayor competencia, toda vez que las fronteras desaparecen. En el caso de la Norpatagonia, los territorios rurales sufren el avance de la frontera agropecuaria con economías de producción y distribución de alimentos cada vez más concentradas, así como de otras actividades extractivas (petróleo y minería principalmente).

47En este contexto, y en base a trabajos de Szajnberg, Cordara y Bories (2010), Garay (2004), Reese (1999, 2006) y Catenazzi y Reese (2001) entre otros, estas debilidades de la planificación territorial y sus instrumentos pueden resumirse principalmente bajo la idea de que existe una incapacidad para desarrollar una comprensión cabal e integral de los procesos territoriales. Esta dificultad puede estar relacionada con carencias teórico-metodológicas sobre el abordaje del territorio, con predominancia de concepciones físicas o sectoriales. Este tipo de abordajes temáticos poco integrales son importantes restricciones de la planificación territorial. La excesiva y artificial especialización de los instrumentos por temáticas (vivienda social, industria, otros) tiende a fragmentar la unicidad del territorio de manera que se pierden de vista sus relaciones constitutivas. Asimismo, siguen predominando visiones intervencionistas y neopositivistas, en las cuales se asume que el espacio es un reflejo de la sociedad, y por ende, la intervención y el desarrollo del territorio tienen una vinculación directa y causal.

Comentario al texto

48Fernando Landini

49conicet y Universidad de la Cuenca del Plata, Posadas, Misiones

50Carolina Michel presenta un interesante trabajo que nos invita a pensar y reflexionar en torno a dos niveles diferenciados pero articulados. Por un lado, a nivel conceptual nos propone pensar de qué manera los modelos de desarrollo y las metodologías de intervención públicas orientadas a impulsarlo guían las prácticas de actores e instituciones generando diferentes dinámicas e impactos a nivel territorial. Por el otro lado, a nivel concreto nos presenta el estudio de caso de la denominación de origen de los chivitos criollos del norte neuquino. En este proceso, nos propone una estrategia de producción académica de gran potencialidad: la de presentar este tipo de metodología como herramienta para pensar y profundizar en torno a un problema conceptual. En este caso, se refiere al impacto de las concepciones de desarrollo e intervención en las dinámicas territoriales. Pero a la vez, la autora sugiere que el valor de su trabajo no se agota en los aportes conceptuales este que pueda hacer, sino en su utilidad potencial para mejorar las prácticas de intervención en el territorio. Indudablemente, esto representa todo un posicionamiento a nivel científico que tiene importantes consecuencias para la estructuración misma de la propuesta investigativa. Pero que sin embargo no siempre son fáciles de asumir en el contexto de los marcos académicos a los que solemos estar acostumbrados. Retomaré este punto al final del comentario.

51En relación a los apartados conceptuales del trabajo, cabe señalar el interés que tiene la reconstrucción histórica del concepto de desarrollo, así como la descripción del proceso por el cual hoy suele pensárselo en términos de desarrollo territorial y de desarrollo sustentable. Si bien esto puede ser relativamente conocido para algunos lectores, para otros, no tan acostumbrados a este tipo de abordajes, puede representar un soporte conceptual interesante. Especialmente, para enriquecer sus abordajes a partir de la reflexión sobre los supuestos e implícitos de sus propios enfoques. En esta línea, la autora nos invita a tomar conciencia de la persistencia de la connotación positiva que tiene el crecimiento en tanto aumento de la oferta de bienes y servicios por habitante en las diferentes nociones de desarrollo. En el fondo, ¿es esta la noción de desarrollo que queremos? En cualquier caso, ¿por qué asumirla de manera implícita? Llamativamente, el concepto de desarrollo sostenible utilizado más frecuentemente tampoco parece escaparse de esta lógica, en tanto puede leerse entre líneas una incorporación de la naturaleza «dentro de la lógica del mercado y del sistema de precios», como se señala en el texto.

52Por último, el trabajo de Carolina Michel también nos alerta sobre el uso de ciertas nociones (que incluso se vuelven modas, como las de desarrollo territorial o desarrollo sostenible hoy) más por la connotación positiva que tienen que por un acuerdo o compromiso con su contenido. Es decir que las lleva a convertirse en frases vacías, usadas para repetir formas de pensamiento y acción instituidas bajo la imagen de novedad.

53Respecto al estudio de caso de los chivitos criollos del norte neuquino, la autora nos presenta una interesante experiencia de denominación de origen en el contexto nacional. En este proceso, nos lleva a observar de qué manera las acciones de planificación e intervención en el territorio lo van construyendo. Al hacerlo, nos muestra un interesante ejemplo de territorio que, si bien tiene límites geográficos en un sentido lato, es móvil a partir de la práctica de la transhumancia. A la vez, el caso también nos muestra que las nociones de territorio y de desarrollo territorial, generalmente utilizadas tanto por actores públicos como por agencias multilaterales, tienden a invisibilizar e incluso a ocultar los conflictos, tensiones y relaciones de poder que se dan en ese espacio, a partir de la existencia de diferentes objetivos e intereses. Ante esto, se señala la limitación genérica de los discursos de empoderamiento de los actores que carecen de poder (como las comunidades campesinas) frente a la fuerza de los intereses del capital. Esto la lleva a concluir que «este tipo de estrategias de desarrollo […] no terminan de promover cambios sustantivos en la actual estructura de acumulación».

54En este escenario, tal vez un poco desesperanzador, uno se siente llevado a preguntarse, alguien podría decir con más deseo que realismo, por las posibilidades de cambio y transformación en contextos radicalmente desiguales como el descripto. En esta línea, uno se plantea hasta qué punto los supuestos teóricos (incluso intuitivos) que nos llevan a ver relaciones de poder y de imposición (ambas tan consolidadas) surgen de la reflexión sobre datos empíricos o si, por el contrario, constituyen un supuesto que contribuye con el mantenimiento de las relaciones que se analizan. Así, vuelve a cobrar relevancia central el para qué de la producción científica, si para describir o para transformar.

55En el primer párrafo de este comentario, llamaba la atención sobre la dificultad de integrar los marcos académicos tradicionales con la investigación orientada a generar cambios y transformaciones en la realidad. Lamentablemente, no lo hacía porque tuviera una respuesta sino simplemente porque pensaba que se trataba de una buena pregunta. Ignacio Martín-Baró, psicólogo latinoamericano de la liberación, deja entrever el cambio radical que necesitamos a la hora de pensar el conocimiento: «el objetivo de servir a la necesidad de liberación de los pueblos latinoamericanos exige una nueva forma de buscar el conocimiento: la verdad de los pueblos latinoamericanos no está en su presente de opresión, sino en su mañana de libertad; la verdad de las mayorías populares no hay que encontrarla sino hay que hacerla» (1986). En el fondo, tal vez se trate de estudiar no lo que es sino lo que podría ser y las vías de alcanzarlo. Indudablemente, estos esbozos no llegan a constituir una respuesta pero no dejan de recordarnos que se trata de una buena pregunta que tenemos que hacernos.

Respuesta al comentario

56Carolina Lara Michel

57Agradezco los comentarios realizados por Fernando Landini. Sobre todo, la posibilidad que brindan de volver sobre el trabajo para continuar con su reflexión y sumar algunas consideraciones.

58El apartado conceptual del trabajo, a través de una reconstrucción histórica sobre el término desarrollo, intenta mostrar cómo este se actualiza a partir de la adjetivación por parte del enfoque territorial o de la sustentabilidad. A su vez, se busca dar cuenta del reconocimiento que hubo de la agricultura familiar por parte de las distintas agencias estatales. Sin embargo, las estrategias encontradas en los documentos evidencian la dificultad por salirse de un modelo basado en una economía de oferta. El Estado no termina de reconocer las lógicas de los pequeños y medianos productores, posicionándolos en una condición de abandono e incertidumbre. Situación que se nota principalmente en aquellas zonas de economías regionales, como lo son los territorios rurales de las provincias de Neuquén y Río Negro. En este sentido, las preguntas de Landini son acertadas al generar el interrogante respecto del tipo de desarrollo que queremos.

59A través del caso de estudio se intenta explicitar esta problemática ya que la Denominación de Origen, como estrategia concreta de desarrollo territorial rural, evidencia una realidad difícil. Esta es que el fin último es poner en valor al producto (la carne de chivo) y no la continuidad en el tiempo de la forma de producción y de vida de los crianceros trashumantes. Creo que es esperanzador pensar que la producción científica pueda –además de poner en evidencia los conflictos existentes– dar elementos para transformar la realidad imperante. Comparto el pensamiento de Landini respecto de intentar encontrar nuevas formas de liberación. A la vez, creo que es un gran desafío ponerse en ese camino.

60Pienso que una propuesta metodológica viable, en el proceso de pensar una transformación, puede ser la investigación-acción participativa. Es decir, una en la cual los sujetos tienen instancias de diálogo y decisión en el proceso de focalización y pasan a tener un lugar activo dentro de la investigación.

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Notes

1 Si bien la provincia de Mendoza no se la considera dentro de la región patagónica, se la incluye en este texto por integrar la zona predominantemente trashumante.

Auteur

Ingeniera Agrónoma de la Facultad de Agronomía de la UBA. Actualmente becaria doctoral en el Instituto de Investigaciones en Diversidad Cultural y Procesos de Cambio (IIDyPCA) perteneciente al CONICET y la UNRN y doctoranda en Geografía en la UBA. Sus temas de trabajo están relacionados con la planificación territorial y la producción rural en espacios de secano de Norpatagonia evaluando tensiones y acuerdos entre las políticas públicas y las demandas sociales.