8. 1. Introducción

1Este artículo1 intenta comprender el vínculo entre la política urbana y la conformación territorial de la ciudad de San Carlos de Bariloche, a partir del funcionamiento del mercado de tierras y la disputa por la apropiación y el uso del espacio urbano. En este sentido, el trabajo aporta una reflexión en torno a la relación entre los modelos de desarrollo económico y urbano de las ciudades contemporáneas, relación que muchas veces se pierde de vista en la literatura, en tanto que se privilegia uno u otro componente. Para ello, se realiza un estudio de caso del actual barrio 10 de Diciembre, a través de fuentes documentales y entrevistas en profundidad. Este barrio aparece como un caso paradigmático de disputa de un área de la ciudad a la convergencia entre los intereses económicos del sector privado y un planeamiento urbano funcional a dichos intereses. La expansión de lo que se conoce como urbanismo neoliberal (Smith, 2002), que orienta los procesos de producción del hábitat y el territorio por la lógica privada (Pírez, 2006), hace que este tipo de conflictos por la apropiación del espacio urbano sean muy comunes en las ciudades contemporáneas (Guevara, 2010 y 2013).2

2Bariloche es una ciudad turística, que reconoce sus mayores atractivos en el paisaje natural que la circunda. El crecimiento de la ciudad se ha planificado en varias ocasiones tomando como eje de interés esta actividad económica (Lolich, 2010), pero a pesar de las recurrentes planificaciones, las tensiones de la expansión de la población no terminan de ser respondidas adecuadamente desde la política pública. Esta incapacidad se reconoce, entre muchos otros elementos, en la insuficiencia en la dotación de servicios para una proporción elevada de la población, así como en el crecimiento de las dificultades de acceso a la tierra para vivienda (Abalerón, 2005). Esto último puede observarse en el funcionamiento del mercado de tierras de la ciudad, caracterizado por un alto componente especulativo y por una arraigada cultura patrimonialista, que privilegia el interés individual del propietario en aras de promover la inversión, el crecimiento económico y la creación de empleo, sin considerar dinámicas de crecimiento que involucren a una pluralidad más compleja de sectores sociales. Así, las tensiones y contradicciones del desarrollo no fueron problematizadas y abordadas de manera cabal y, en consecuencia, apareció como un recurso reiterado del gobierno local la identificación de determinados sectores sociales vulnerables como obstáculos al desarrollo (Núñez y Guevara, 2014).

3En las páginas que siguen, se buscará indagar acerca de la relación entre los modelos de desarrollo económico y desarrollo urbano propuestos para la ciudad de Bariloche, a partir de la reconstrucción de la historia de la conformación de un barrio popular, el 10 de Diciembre.

4Elegimos este espacio porque resume muchas de las tensiones que afectan a la ciudad en su conjunto, siendo una de las áreas con mayores intentos de relocalización poblacional compulsiva, que se impulsaron desde las esferas de gobierno en consonancia con las presiones de los intereses del sector privado. Esta definición iba en la línea de cierta idea o modelo de ciudad que subyace tanto a los instrumentos de planificación, como a las prácticas e iniciativas concretas del gobierno local, que definen a las tierras periféricas como el lugar de localización de los sectores populares. En este sentido, la localización del barrio 10 de Diciembre es un desafío abierto a esta concepción de ciudad guiada por la necesidad de presentar cierta imagen idílica al turismo y configura lo que Duhau y Giglia (2004) caracterizan como un conflicto urbano, es decir, aquellas situaciones que ponen en disputa el conjunto de normas y reglas, tanto formales como convencionales, a las que recurren los habitantes de la ciudad en el desarrollo de las prácticas relacionadas con los usos y las formas de apropiación de los espacios y bienes públicos o de uso colectivo.

5La metodología utilizada en la reconstrucción del estudio de casos es el análisis documental y la historia oral (Plá, 2001; Schwarzstein, 2001). Los documentos que nos asisten en nuestro recorrido son fuentes documentales parcialmente indagadas, entre las que se cuentan los repositorios editados como los planes urbanos, las ordenanzas municipales, los reservorios periodísticos, los datos censales, las reglamentaciones municipales. Este corpus se complementará con publicaciones internas del barrio inéditas (boletines barriales realizados por la junta vecinal y por la Comisión de Tierras), así como una serie de entrevistas a vecinos y vecinas pertenecientes a organizaciones sociales de base.3 La metodología de la historia oral encuentra su justificación no solo en posibilitar la expresión y la perspectiva de determinados sectores sociales que no suelen participar activamente de los relatos historiográficos, sino que también en que el proceso de resistencia barrial que aquí se reconstruye está completamente ausente de esos relatos historiográficos, omisión que es de por sí una toma de posición fundamental.

6El trabajo se organiza en tres secciones. En la primera se analiza a escala de la ciudad la dinámica del mercado de tierras y su relación con el modelo de desarrollo centrado en el turismo que se vuelve hegemónico a partir de mediados del siglo xx. En la segunda se reconstruye el proceso de urbanización del barrio estudiado y su inserción urbana en la ciudad de Bariloche. En la tercera se analiza la construcción de marcas sociales vinculadas a grupos sociales vulnerables y su inserción en una matriz de pensamiento que los responsabiliza como los obstáculos para el desarrollo económico y social exitoso de la localidad. En el último apartado, y a modo de conclusión, se reflexiona acerca de la experiencia de urbanización del barrio 10 de Diciembre y los desafíos aún abiertos en la generación de procesos de integración urbana y social más amplios.

8. 2. Las tierras de Bariloche y el desarrollo del turismo

7Desde las décadas de 1930 y 1940, en Bariloche se fraccionaron masivamente tierras originalmente destinadas a lotes pastoriles4 (Vallmitjana, 1989) para ser incorporados al ejido urbano en expansión. Así, amplios sectores fueron subdivididos sin prever la consolidación urbanística, el trazado de las calles, ni la dotación mínima de infraestructura de servicios.5 Actualmente, Bariloche constituye uno de los ejidos urbanos más extensos y menos densos, configurando un modelo de desarrollo urbano poco sustentable (Ainstein, Kralich, Villadeamigo y Guevara, 2012).

8Esto fue posible por la vigencia de una normativa urbana muy laxa en términos de subdivisión y uso, que replica en una escala mayor la falta de una planificación rectora. Abalerón (2001) estima más de tres mil novecientas hectáreas loteadas en los años cuarenta, principalmente en áreas boscosas. Este loteo masivo fue propiciado por la Administración de Parques Nacionales (apn), primer organismo con incumbencia territorial en la zona, para financiar las obras de infraestructura que modernizarían la aldea de montaña a fin de convertirla en un destino turístico de elite. El informe de análisis y diagnóstico del Plan de Ordenamiento Territorial (1977), realizado por la arquitecta Odilia Suárez, calcula entre 1934-1960 un ritmo anual de parcelamientos suburbanos de ciento noventa y seis hectáreas por año, es decir alrededor de cuatro mil novecientas hectáreas. Entre 1960-1977, el proceso se frena pero no se termina, manteniéndose a un ritmo de parcelamientos de veinticinco hectáreas por año, lo que totalizaba cuatrocientas cincuenta y cinco hectáreas que, lejos de resolver los problemas habitacionales, alimentaron una iniciativa de especulación inmobiliaria cada vez más voraz.

9Todo el período estuvo atravesado por recurrentes normativas que buscaban controlar y condicionar los parcelamientos a la provisión de infraestructura y equipamiento, como el Reglamento de Subdivisiones de 1965 y su posterior modificación o flexibilización en virtud de las presiones vinculadas a los intereses que operaban en el mercado inmobiliario. Ya el estudio de Hardoy para el plan físico para Bariloche de 1964 diagnosticaba que gran parte de los loteos se producía por especulación y no por genuina necesidad. En 1978 se sancionó un Plan Director que impedía realizar nuevos loteos, sin embargo, el crecimiento urbano en extensión de Bariloche continuó de forma sostenida durante las últimas décadas, avanzando sobre las tierras rurales periurbanas.

10Desde la extensión del ejido municipal sancionada por la Ley Luelmo 14 487 de 1958, por la cual todas las tierras fiscales pasaban a control de la municipalidad, se reconoció que la extensión de los servicios básicos resultaba muy cara y problemática, cuando no directamente inviable. Esta dinámica de manejo parcial y errático es una marca de la gestión urbana de la ciudad que permanece hasta la actualidad (Núñez, 2008). Así, la falta de consideración, el silenciamiento y el desconocimiento respecto de las dinámicas poblacionales de los diferentes barrios impactan fuertemente en el desarrollo local, incluso llegando a amenazar la sustentabilidad de los servicios del turismo.

11Según Abalerón (1995), desde la década de 1980 se lotearon más de seiscientas hectáreas adicionales. Como resultado, prácticamente la totalidad del ejido urbanizable está loteada, pese a que su materialización y consolidación urbana se encuentran todavía pendientes. Si bien no se cuenta con datos recientes, puede observarse que la ciudad continuó extendiéndose y completándose hacia el sur y el este en los últimos años, con un alto grado de informalidad. Asimismo, emergieron nuevas tipologías habitacionales como las urbanizaciones cerradas, donde se localizaron sectores de ingresos medios-altos,6 lo que introdujo heterogeneidad en la trama urbana.

12Puede afirmarse que este manejo improvisado de las tierras y la exacerbación de los intereses empresariales inmobiliarios estuvieron directamente vinculados al desarrollo de la principal actividad económica de la localidad, el turismo. Desde la década de 1960, se reconocía a esta actividad como problemática por estar fuera de las consideraciones y las planificaciones de actividades económicas de nivel nacional (Fanjul, 1964) y, por ende, carente de una organización y proyección clara. Esto redundaba, una vez más, en la falta de planificación adecuada para el desarrollo de una ciudad basada en dicha actividad. La situación generó que la dinámica inmobiliaria y sus precios estén determinados por la demanda vinculada a una errática demanda exógena –relacionada con usos destinados a la población visitante, como hoteles, cabañas, restaurantes, etcétera–, ampliándose cada vez más la brecha con los ingresos de la población local.

13Las restricciones en la provisión y la infraestructura, por su parte, operaron impulsando todavía más el alza de los precios del suelo (Jaramillo, 2009). Es interesante reflexionar acerca de que esta falta de planificación adecuada afecta al sector turístico como tal. La ciudad aparece atractiva casi exclusivamente en un espacio particular, el circuito Centro Cívico-calle Mitre-catedral. Hay un descuido en la mejora de otras áreas atractivas, que carecen de servicios equivalentes o, incluso, que tienen restricciones en términos de accesibilidad.7 Asimismo, infraestructuras ya establecidas se han visto desmanteladas8 y puntos de atractivo han sido cooptados por emprendimientos que no tienen un suficiente cuidado del entorno natural, por lo que afectan la sustentabilidad del recurso.9 De modo que, en este crecimiento caótico, puede reconocerse tanto la base de una integración desigual al proyecto de desarrollo económico hegemónico, como el debilitamiento de la sustentabilidad a largo plazo del desarrollo de ese mismo proyecto.

8. 3. El barrio 10 de Diciembre en la ciudad

14El proceso de conformación del barrio 10 de Diciembre estuvo atravesado por las dinámicas territoriales y del mercado del suelo analizadas en el apartado anterior. Las tierras en las que se asienta el barrio tuvieron muchos destinos sucesivos que nunca terminaron de consolidar un uso legitimado socialmente, lo que dio origen a una situación conflictiva que se desarrolló durante décadas. Esta situación plantea la necesidad de reflexionar acerca de las políticas urbanas en función del papel que juegan a partir de y junto con las condiciones de producción y acceso al suelo urbano, en la producción social de la ciudad. Es decir, como parte de la pugna entre diferentes clases, sectores y actores sociopolíticos por su apropiación (Rodríguez, 2006).

15Originalmente, las tierras habían sido destinadas a la construcción de un conjunto habitacional de la Comisión Nacional de Casas Baratas10 para los sectores trabajadores de la ciudad turística que comenzó a planificarse en 193411. Este proyecto habitacional se formalizó a través de un acuerdo entre la comisión y la Dirección de Parques Nacionales (dpn) en 1938,12 que desde la creación del Parque Nacional Nahuel Huapi controló buena parte del crecimiento y el desarrollo urbano de la localidad inmersa en el área protegida.13 Los documentos de Catastro registran a la mencionada comisión como la propietaria del espacio recién a partir de 1940.

16No obstante, el proyecto del conjunto habitacional nunca se materializó. Por ello, no sorprende que desde la década de 1940 empezaran a producirse los primeros asentamientos informales en el espacio, que tenían en esa época una inserción completamente periférica en la estructura urbana. Era conocido como el barrio del tanque de agua, por la proximidad de dicho equipamiento.

17La Comisión Nacional de Casas Baratas se desarma en 1945, cuando se crea la Administración Nacional de la Vivienda bajo la gestión del expresidente Juan Domingo Perón, quien afirmaba que el «organismo (…) tendrá a su cargo la enorme, pero nobilísima tarea de proporcionar a miles de hogares techo sano, decoroso y agradable».14 Este nuevo organismo tampoco introduce avances en la concreción del conjunto habitacional en las tierras en cuestión, que a esta altura contienen nuevos vecinos y nuevos asentamientos informales, en muchos casos, en condiciones precarias.

18En 1947, esta administración pasa a depender del Banco Hipotecario Nacional (bhn), uno de los organismos más importantes en materia de políticas habitacionales por sus diferentes operatorias de créditos hipotecarios. El reconocimiento del banco como nuevo propietario recién se reflejará en las ordenanzas municipales a partir de 1968 y en los documentos de Catastro, a partir de 1971. No obstante, durante estos años el municipio tendrá un accionar contradictorio y errático, propiciando la instalación de nueva población en esas tierras, siempre con carácter de tenencia precaria. Los testimonios orales recolectados dan cuenta de un gran nivel de informalidad y de discrecionalidad en el asentamiento de nuevas familias, donde las redes sociales conformadas por contactos personales y familiares jugaban un rol central (di Virgilio, 2011).15

19Esta situación se modifica a partir de la década de 1970, cuando se produce un cambio radical en la orientación del municipio que decide propiciar la llegada del primer supermercado a la ciudad (Ordenanza 11-c-1968) y su localización en este lugar.16 La instalación del supermercado generó un fuerte impacto en la población que habitaba el predio. Los testimonios recolectados dan cuenta de la fuerte presión por parte del supermercado para remover la población asentada informalmente (Montoya, L., entrevista, 2011).

20Cabe mencionar que dicho supermercado fue el primero en la ciudad para el sector estudiado. De allí que modificó radicalmente la zona, al tiempo que impactó en la forma de comercialización local hasta entonces centrada en el mercado municipal.17 La irrupción de un proyecto alternativo para las tierras, vinculado no ya al hábitat social, sino a la modernización del sector de comercialización y a la posibilidad de gentrificar18 un área próxima al centro de la ciudad, da cuenta de la pluralidad de sentidos que se proyecta en el espacio y de las disputas por la apropiación de un determinado sector urbano. Es, asimismo, uno de los ejemplos más claros de las tensiones de crecimiento que pueden reconocerse en el devenir de la ciudad de Bariloche. El derecho al hábitat y la vivienda digna para los sectores populares se contraponía –y era relegado– al interés del municipio por generar una importante inversión económica, que modernizara el sistema de comercialización local y promoviera el crecimiento.

21Si bien existía todavía un remanente de tierras que podría ser utilizado para el proyecto habitacional, este proyecto se desdibuja en el marco del autoritarismo del gobierno de facto que se mantiene en el poder hasta 1973. En esta época puede constatarse la conformación de un clima de creciente xenofobia y clasismo, impulsado denodadamente por el gobierno dictatorial (Núñez, 2003). Los vecinos que ocupaban el espacio desde hacía casi treinta años, se señalan como intrusos, al tiempo que el área que habitaban comenzó a perder progresivamente su carácter periférico por la expansión del área central.

22Sin embargo, el interés económico se cubre de supuestos ideológicos, en los que la idea de intruso se arraiga en consideraciones nacionalistas y xenófobas. No es menor que desde mediados de los años sesenta comenzara la edición de textos emblemáticos para comprender el territorio patagónico como parte de la nación (Biedma, 1967; Bustillo, 1968; Ygobone, 1964). Núñez (2003) reconoce que, a partir del golpe de Estado de 1966, la retórica antichilena aparece de forma recurrente en la localidad.

23El actual barrio 10 de Diciembre, que en ese entonces también se conocía como barrio Lahusen –por el nombre del supermercado– fue cubierto por este estigma, sobre todo, en la década de 1970. A partir de 1973, año en que se produjo el golpe de Estado en Chile que derrocó al presidente Salvador Allende, llega un alto número de inmigrantes chilenos a Bariloche (Matossian, 2009). Algunos de estos migrantes se ubican en el barrio, entre otros espacios de la ciudad. Recientes estudios muestran cómo los sectores que nuclearon población chilena, diseñaron estrategias sociales de reconocimiento propias, con mayor o menor éxito, para otorgar legitimidad a la presencia de los nuevos habitantes.19 Pero en el caso del barrio que nos ocupa, los nuevos inmigrantes fueron el argumento para que todo el poblamiento se ubicara en el sitio del usurpador y el delincuente.

24Es destacable que ante una coyuntura de fuertes presiones en pos del desalojo, los vecinos apelaran a la mediación del comandante del Regimiento 34 de Gendarmería Nacional, ubicado en las inmediaciones del barrio. Las memorias recuerdan que el comandante fue a la intendencia a interceder en favor de ellos, porque era «gente trabajadora» (Montoya, L. y Fuentes, N., entrevista, 2011). Esta mediación, más la incipiente organización vecinal, ayudaron a debilitar la concepción más dura que intentaba instalarse respecto de los pobladores desde cierto sentido común xenófobo y clasista. A partir de estos testimonios es posible reflexionar acerca de la profunda imbricación entre la categoría nativa20 de gente trabajadora y el derecho al acceso y la tenencia de la tierra en Bariloche. Solo aquellos que fueran identificados como pertenecientes a dicha categoría por alguna institución mediadora, como la Iglesia (Núñez y Barelli 2013), o en este caso gendarmería, tenían un legítimo acceso a la tierra, con mayores o menores facilidades. El resto, los intrusos, se constituyen en los agentes que obstaculizaban ese desarrollo armonioso.

25El barrio quedó en una situación intermedia, no se desalojó pero tampoco se ordenó la tenencia definitiva de la tierra, ya sea en forma de propiedad, alquiler, comodato o cualquier otra forma de tenencia. Por el contrario, la entrega de tierras nunca se detuvo. Una serie de iniciativas institucionales comenzó a impulsarse en el lugar como el colegio María Auxiliadora de la orden Salesiana, reconocido en Catastro a partir de 1975.

26Las memorias barriales reconocen, a partir del golpe de 1976, una creciente presión en pos del desalojo de la población del barrio, con un punto crítico en 1982, cuando enfrentaron el intento material de erradicación forzosa (Núñez y Guevara, 2014). Parecía que con el devenir del gobierno dictatorial se recrudecía la presión en pos de la relocalización compulsiva de aquellas situaciones de tenencia precaria. «Vivíamos el día, sabíamos que era el barrio de paso, la tierra prestada» (Fuentes, N., entrevista, 2011). La entrevistada llegó a la localidad a mediados de los años setenta.

27No obstante, tampoco emergía una formulación clara de proyecto alternativo para la zona, sino un conjunto de iniciativas dispersas. Después del breve interregno democrático entre 1973-1976, la última dictadura retomó con fuerza el reconocimiento diferenciado de la población a partir de consideraciones clasistas y xenófobas. Por ejemplo, los chilenos aparecían como los grandes responsables de las limitaciones del servicio público de salud del hospital zonal de Bariloche (Núñez, 2003), una crítica que los vecinos recuerdan como parte de los argumentos para erradicarlos (Fuentes, N.; Reiner, A.; Hott, M.; Montoya, L.; Calfuquir, C., entrevista, 2011). La voluntad de desalojo se vinculaba más, entonces, a los prejuicios que a una planificación alternativa para la zona. Las presiones evidenciaron que el gobierno municipal se encontraba, en esos años de dictadura, claramente alineado con los intereses económicos más importantes de la ciudad, entre ellos, el sector inmobiliario y el turismo. La estética del paisaje y el destino turístico se tomaban como fundamento para el reordenamiento urbanístico y poblacional. Así, a partir de 1981, y en consonancia con lo que se vivenció en muchas otras ciudades del país, se impulsó una serie de iniciativas en pos de erradicar las villas de emergencia.21 El barrio 10 de Diciembre, a los ojos del gobierno municipal, se incluía en este universo. Algunos barrios fueron tomados como ejemplos de mejora, como el caso del Mallín, donde se otorgaron créditos y tenencias oficiales (Núñez y Barelli, 2013), pero otros fueron atacados, desarrollando estrategias para empeorar su calidad de vida, como el caso de Pilar 1 (Núñez, 2008).

28En el barrio que nos ocupa se gestó una organización barrial desde abajo (di Virgilio, 2011), que se ocupó especialmente de mostrar al resto de los vecinos, y sobre todo a los gobernantes, que estaba dispuesta a resistir el desalojo, porque eran sectores trabajadores que no se negaban en principio a trasladarse, sino a ser echados sin una alternativa habitacional que cumpliera con ciertos estándares mínimos. La alternativa que se va formando, en esa suerte de reconocimiento intermedio, fue un plan de viviendas en el sector sur de la ciudad que se diseña durante la dictadura, pero que comienza a implementarse ya en democracia, a partir de 1983.

29Era tal la confianza que los vecinos depositaron en el proceso democrático que se inauguró con las elecciones de 1983,22 que el 10 de diciembre de ese año, en ocasión de la designación presidencial de Raúl Alfonsín, bautizaron al espacio que ocupaban con esta fecha, nombre que expresaba sus expectativas en el período que se iniciaba. Pero la democracia estaba lejos de poder superar las contradicciones inherentes al modelo de desarrollo local que se consolidaba en Bariloche. La gestión municipal de 1983 heredó la decisión de asignar a ese territorio un nuevo rol en la dinámica de la ciudad.

30Entre las soluciones ideadas se contó el armado de un nuevo centro administrativo en las tierras del barrio. Este plan se vinculaba con la disputa que enfrentaba la gestión municipal con la Administración de Parques Nacionales por el uso del Centro Cívico.23 El plan contemplaba que se destinara una parte a la construcción de viviendas sociales en cabeza del Instituto de Planeamiento y Promoción de la Vivienda (ippv), pero como esta solo era una parte minoritaria, igualmente se planteaba la relocalización de casi la totalidad de la población asentada en el lugar. Dentro del barrio, los boletines comunitarios que se publicaron en la época constituyen una muestra del trabajo conjunto que se llevaba adelante y del compromiso de participación de los vecinos, quienes siguieron permanentemente las obras de la Quinta 58, espacio acordado para el traslado de la mayor parte de la población.

31De acuerdo a las fuentes legales, el municipio de Bariloche adquiere las tierras en julio de 1981 por medio de la escritura 56 al Banco Hipotecario Nacional. En 1983, la Ordenanza 25-i-83 dona a título gratuito y otorga a título de propiedad al ippv los lotes designados catastralmente como 19-2-E-187-10, 11, 12, 13, 17, 18, 19, 20 y 21, que pertenecen al espacio original del barrio para la construcción de setenta viviendas. No obstante, el ippv construyó solo treinta unidades funcionales. El resto de las tierras, en lugar de disponer su urbanización o la construcción de viviendas sociales nuevas, como era el proyecto original, se buscó destinarlo para la construcción del mencionado centro administrativo, a través de la Ordenanza 167-i-83, para lo cual declara a las parcelas restantes de dominio público.

32El cambio de destino para las tierras en cuestión contaba con numerosos antecedentes. En 1964, el estudio de Hardoy había planteado la posibilidad de que las parcelas del bhn fueran canjeadas para llevar los proyectos de vivienda social más hacia el este, como forma de promocionar un área de viviendas económicas, y que esas parcelas fueran destinadas a otros usos, conforme la característica de centro secundario del área.

33Asimismo, el estudio de Suárez de 1977 planteaba que, dada la elevada centralidad del Centro Cívico y la escasa desconcentración de las actividades, era necesario mejorar las condiciones de acceso e infraestructura sobre la plataforma en la meseta,24 favoreciendo a su vez la incorporación de la zona este de la ciudad. Esto ayudaría, según se afirmaba, a consolidar un centro secundario para la población de residencia permanente.

34La localización del centro administrativo en las tierras donde se ubica el barrio 10 de Diciembre es consonante con este esquema prospectivo del estudio de Suárez. También se preveía la construcción de una ciudad judicial en la zona, para alojar a los diferentes juzgados y cámaras dispersos en la ciudad en edificios que resultaban poco aptos para esa finalidad. Las concepciones sobre qué lugar debían ocupar los sectores populares en la estructura urbana se expresaban de esta forma con claridad en los instrumentos urbanos que, como toda política pública, expresan el estado de correlación de fuerzas entre los diferentes sectores sociales en pugna (Oszlak, 1991). No obstante, prácticamente nada de esta planificación termina materializándose en el espacio barrial, a excepción de treinta viviendas del ippv, que aún hoy permanecen.

35Si recapitulamos los documentos municipales podemos encontrar claves para entender los vaivenes en torno del modo de definir la ocupación del predio. La Ordenanza 167-i-83 declara la utilidad pública del predio en disputa, en el contexto del conflicto con la apn sobre el uso del Centro Cívico.

36Desde el municipio, ya en 1984, a través de la Ordenanza 56-c-1984, se ratifica el acta intención suscripta con la Administración de Parques Nacionales por el traspaso del Centro Cívico hacia el municipio, abriendo una vía de solución al conflicto por las dependencias de gobierno local.

37En este escenario de recuperación de la democracia, se afianza el trabajo con los vecinos para lograr un traslado de común acuerdo. La Ordenanza 159-c-86 afectó para el realojamiento habitacional de familias del barrio una parcela cuya superficie abarcaba más de cuatro hectáreas, donde se construyó el conjunto habitacional 28 de Abril. No obstante, una parte de la población estaba decidida a resistir. En 1987 se constituyó formalmente la junta vecinal25 Barrio 10 de Diciembre, cuando la Ordenanza 57-c-1987 le da personería jurídica municipal, lo que implicó un aval político importante para la consolidación de la organización barrial y la permanencia en el lugar.

38Pueden identificarse al menos dos factores que explican el fracaso del municipio para impulsar la transformación del área. En primer lugar, el complejo acuerdo entre vecinos y municipio y la distancia entre las expectativas de la organización barrial y los funcionarios municipales. En los sucesivos boletines se observa claramente que la confianza se va debilitando con el correr del tiempo, lo que genera que varias familias abandonen la idea del traslado y empiecen a manifestar voluntad de quedarse en el lugar, cuestión que terminaría expresándose en el reconocimiento de la junta. Al mismo tiempo, los dirigentes barriales se ven obligados a clarificar los rumores esparcidos por funcionarios municipales y comunicar lo que efectivamente se estaba sancionando. En segundo lugar, la dificultad por parte del municipio para dar forma acabada a un plan alternativo para el territorio en disputa, que sirviera para legitimar y fortalecer la idea de desalojo. De hecho, que de una parte se buscara propiciar el traslado, mientras que otras áreas del municipio daban reconocimiento legal a la forma de organización comunitaria habla de las diferentes visiones e intereses contrapuestos que había en el seno del gobierno local sobre el destino del barrio.

39La relocalización se hizo efectiva en forma gradual y parcial, en el marco del conjunto habitacional 28 de Abril, pero no se trasladó a la totalidad de la población del barrio porque algunos vecinos se negaron. La posición oficial era tan ambigua que, de hecho, algunos vecinos tardaron más de un año en mudarse al nuevo conjunto pese a tener la nueva vivienda asignada.26 Paralelamente, el conflicto entre la apn y el municipio se resolvía, dejando las oficinas de gobierno en el espacio original, lo que descomprimió la necesidad del gobierno local de contar con oficinas alternativas y desactivó, en consecuencia, el proyecto del centro administrativo. La Ordenanza 84-c-1987 ratifica el convenio suscrito entre la Administración de Parques Nacionales y la municipalidad por el traspaso del dominio del Centro Cívico.

40No obstante, un año antes encontramos todavía la intención de materializar la también planificada ciudad judicial: la Ordenanza 118-c-1986 faculta al presidente del Concejo a suscribir un convenio con el Poder Judicial de Río Negro, para establecer las pautas de cesión de tierras por parte de la municipalidad para la construcción de un edificio que nuclee el funcionamiento del Poder Judicial en el espacio que no terminaba de ser desocupado.

41El espacio, que nunca terminaba de despoblarse por completo, se llenaba de proyectos alternativos en disputa, que expresaban intereses económicos, políticos y corporativos diversos (Guevara, 2013). En este sentido, la Ordenanza 561-cm-1991 declaró espacio verde con destino a plaza pública algunas manzanas del barrio, o la Ordenanza 893-cm-98 y su ampliación por Ordenanza 1091-cm-00, que ceden en forma gratuita lotes para la construcción de un colegio (el Centro de Educación Media 36). Lo que todos estos proyectos tenían en común era la decisión de excluir a los sectores populares de un área que empezaba a ser cada vez más céntrica y relocalizarlos hacia el sur, una de las áreas definidas para su ubicación.

42En general, los avances que debían realizarse en el nuevo conjunto 28 de Abril fueron lentos y problemáticos. Esto se refleja en las denuncias publicadas por el boletín comunitario, por ejemplo, en relación a la molestia por el tipo de viviendas, que eran muy chicas.

43La relocalización parcial determinó que las tierras nunca terminaran de ser liberadas, de manera que se imposibilitó que se afirmara cualquier uso alternativo. Por el contrario, la población remanente fue el anclaje de un nuevo proceso poblacional, que ya comenzaba a observarse aun cuando no se habían terminado los traslados. Durante la década de 1990 se genera una fuerte corriente migratoria proveniente, sobre todo, de las localidades rurales cercanas a Bariloche.27 Este proceso de repoblamiento comenzó a saldar la disputa entre los proyectos para las tierras donde se asentaba el barrio, a causa de la imposibilidad de su traslado definitivo.

44El repoblamiento puso en evidencia la falta de decisión por parte del municipio en torno de la concreción de los proyectos alternativos para el área, que fueron dejados de lado progresivamente.28 No obstante, la decisión de urbanizar y consolidar a la población allí asentada tampoco se tomaba, de manera que se generó, con esta omisión, condiciones habitacionales muy precarias en el barrio.

45Se llega así al crítico escenario del 200129 que marca, entre otros factores, la emergencia y el protagonismo de los espacios de organización de base en todo el país. En el barrio 10 de Diciembre, este proceso se expresa en la conformación de la Comisión de Tierras (ct) en 2003, una organización de base que toma como único objetivo trabajar en pos de la regularización dominial de los lotes. Se afirma como un espacio alternativo al de la junta vecinal, dado que se plantea la necesidad de una mayor autonomía para negociar frente al municipio, al tiempo que busca alejarse de las obligaciones vinculadas a la Secretaría de Acción Social municipal, como el reparto de leña –que en muchos casos introducía quiebres en la organización a causa de las respuestas incompletas del gobierno municipal– (Guajuardo, N. y Calfuquir, M., entrevista, 2011).

46La ct, además, se caracterizó por no tener roles fijos y un funcionamiento asambleario. Los vecinos que la formaban recuerdan en sus testimonios las dificultades para lograr instituirse como representantes del resto de los pobladores, así como los permanentes desafíos para sostener la acción vecinal. Una de las estrategias iniciales fue la realización de un censo poblacional que pusiera en evidencia la situación que se buscaba resolver. Esto se hizo con el acompañamiento de los referentes territoriales de la Secretaría de Acción Social municipal. En octubre de 2003, se relevaron ciento diecinueve familias, algunas de las cuales se mudaron en los años siguientes, relevo que permitió reconocer una problemática habitacional que afectaba a cuatrocientas cuarenta personas.

47El censo puso de relieve, a su vez, que el problema habitacional no solo se vinculaba a la falta de reconocimiento de la tenencia, sino también a la precariedad de las construcciones. Las viviendas se caracterizaban por su escasa superficie (superficie promedio de 20 metros cuadrados), falta de espacios diferenciados, pérdida excesiva de calor, elevada posibilidad de incendios (el 80 % era completamente de madera y la única forma de calefacción era la leña), ambientes oscuros y escasa ventilación. En general, tenían pisos de tierra o cemento, chapas de cartón en el techo y letrinas en el exterior. El plan para llevar adelante el tendido de la red cloacal fue una de las iniciativas de mayor impacto que impulsó la ct y que se materializó finalmente en 2005. El recuerdo y el miedo a los incendios acompañaban todas las reflexiones de los miembros de la actual ct.

48A mediados de la década de 2000, la gestión vecinal logra la aprobación de dos ordenanzas centrales para la organización del territorio. La Ordenanza 1586-cm-2006, que toma como antecedente el censo de 2003, estableció la regularización dominial de los ocupantes del barrio 10 de Diciembre. En ese momento, de 96 lotes adquiridos por compra con destino al centro administrativo, restaban 47 lotes, de extensiones variables entre 100 y 500 metros cuadrados, repartidos en dos manzanas y media. Se encontraban ocupados por alrededor de 119 familias. En agosto de 2006, la Subsecretaría de Planeamiento municipal concluyó con la elaboración de un proyecto de urbanización de las parcelas resultantes de la unificación de los inmuebles indicados en el artículo segundo de la Ordenanza 1586-cm-06 y de un prototipo de vivienda social en conformidad con la comisión de vecinos.

49Para la materialización del proyecto se afectó la parcela identificada catastralmente como 19-2-E-187-26 que, una vez subdividida, permitiría obtener un total de 123 lotes que cubrían casi la totalidad de las familias que habitan el barrio. La Ordenanza 1785-cm-2007 aprobó la afectación de dicha parcela y aprobó el proyecto de urbanización del barrio.

50En marzo de 2007, se conformó una comisión mixta entre representantes de las áreas municipales mencionadas y la ct que estableció una mesa de trabajo que ha permitido afianzar un complejo proceso de urbanización, aún en desarrollo.30

51El modo de gestión de la organización barrial y su delicada vinculación con los actores institucionales responsables de llevar adelante el plan de obras determinó la lógica de la lucha en una estrategia de bajo perfil, limitada salida a la prensa y los medios, diálogo interinstitucional cuidado, exacerbando el carácter particular de la iniciativa –es decir, de difícil réplica en otras áreas de la ciudad–. En este sentido, se plantea una suerte de híbrido entre los tipos de organización social de base planteados por Herzer (2004), prestación de servicio y autorganización, porque la ct conjugaba la horizontalidad y la rotación de roles del segundo tipo con una manejo muy particular de los tiempos para activar a la población del barrio, más compatible con el verticalismo del primer tipo. Esto se ve muy claro en los relatos de cómo los miembros de la ct elegían los momentos adecuados para hacer asambleas y mostrar actividad, y aquellos donde lo que se necesitaba era trabajar hacia adentro.31

52Estas particularidades de la organización barrial y sus indudables logros en términos de conquista de derechos nos llevan a preguntarnos acerca de la dinámica política y social de una ciudad que, lejos de dar lugar a movimientos comunitarios extendidos y con articulaciones horizontales, parece reunir dinámicas barriales con diferencias mayores que las similitudes y da lugar a procesos fragmentados.

53De allí que, incluso observando un proceso exitoso de mejora habitacional resultante de la autogestión comunitaria, nos interrogamos acerca de la efectiva integración social, económica y urbana del barrio en cuestión.

8. 4. El barrio 10 de Diciembre y su integración social y urbana

54El barrio 10 de Diciembre permite repensar las relaciones entre el desarrollo urbano y económico de una ciudad, dado que puede ser interpretado como un ejercicio de resistencia al modelo hegemónico de ciudad y a las políticas urbanas que se ponen al servicio de dicho modelo. Podemos reconocer dos etapas de esta resistencia, primero, la lucha por el derecho a ser reconocidos como vecinos dada por una organización que se forja para enfrentar a la dictadura militar y que termina desdibujándose a causa de las erráticas políticas de la naciente democracia. La segunda, la de la ct posterior a 2003, ya claramente contrapuesta al embate de las concepciones más neoliberales del urbanismo –que restringían el acceso a la tierra y, por qué no, a la centralidad urbana (derecho a la ciudad)– que trabaja un proyecto para la regulación dominial definitivo. Podemos inscribir este caso en un amplio espectro de experiencias que, desde diferentes organizaciones de base, ha buscado edificar alternativas en un contexto difícil, dando lugar a una pléyade de iniciativas que no terminan de articularse (Iuorno y Pasquali, 2012).

55El barrio 10 de Diciembre, como caso emblemático de un barrio popular de Bariloche, no está incorporado en términos generales en la propuesta hegemónica de economía turística. Pero esta falta de integración al proyecto centrado en el turismo, no se agota, ni mucho menos, en lo laboral. El tipo de urbanización de Bariloche hizo que el acceso por parte de los sectores populares al suelo urbano sea por lo general en condiciones de informalidad y precariedad, en las cuales el habitante es responsabilizado por la vulnerabilidad de su situación y la precariedad de las construcciones, presentadas como argumento de la ilegitimidad del asentamiento.

56El caso del barrio 10 de Diciembre permite entrecruzar en el análisis las dinámicas territoriales con las dinámicas de integración social y económica. En este caso, se conjugó la permisibilidad o la falta de regulación por parte del municipio para impedir dicho asentamiento con una falta total de políticas de suelo y vivienda para dar respuesta a la demanda de la población que llegó a asentarse en la ciudad y que, en muchos casos, fue invitada a ubicarse en ese espacio para después ser tildada de intrusa.

57Junto a las marcas materiales, en los relatos descubrimos en las construcciones simbólicas formas de fragmentación que impactan en el tejido social e incluso hacen mella al interior del heterogéneo espectro de los sectores populares. Creemos que esta fragmentación se relaciona estrechamente con –y permite interpretar en su contexto– la estrategia desarrollada por la ct de mantener un perfil bajo para impulsar sus reivindicaciones. Podría plantearse a modo de hipótesis interpretativa que el barrio 10 de Diciembre, en alguna medida, ganó su lugar en la ciudad (especialmente desde la recuperación de la democracia) a través de las grietas del sistema, aprovechando una ventana de oportunidad (Tarrow, 1998) que determinó una coyuntura de apertura del gobierno municipal (Guevara, 2014) y no tanto por medio de una resistencia combativa, que sí estuvo presente durante la resistencia al desalojo en 1981-1982.

58Esto no implica restarle méritos ni heroicidad a la lucha, sino que apunta a reflexionar acerca de las condiciones de posibilidad de la acción social reivindicativa en esta ciudad. El barrio pudo terminar de afianzarse en el lugar porque las deficiencias en términos de planeamiento de la municipalidad no supieron generar una propuesta alternativa acabada para esas tierras. El barrio 10 de Diciembre ganó más por persistente y tenaz que por un conflicto explícito. Es más, parte de su estrategia ha sido evitar el conflicto abierto, llevando propuestas de soluciones en el proceso mismo de presentación de las demandas (Calfuquir, M., entrevista, 2011). Esta estrategia demanda una aceitada organización barrial, espacios estos que muchas veces se encuentran obstaculizados por las dificultades cotidianas que impactan en las posibilidades de participación de los vecinos.

59Este reconocimiento tiene una arista que es necesario explicitar. Entendemos que la estrategia desplegada por la ct se inscribe en una configuración ciudadana que ha fomentado las diferencias antes que los encuentros entre los habitantes más desfavorecidos de la ciudad. La fragmentación imperante dificulta la conformación de un movimiento social más amplio por el hábitat y el derecho a la ciudad que sea capaz de modificar la orientación de las políticas urbanas locales (Harvey, 2013). Este movimiento implicaría, además, revisar el proyecto económico hegemónico para la ciudad que desata una serie de oposiciones y disputas con diferentes actores e intereses. Todo esto permite cuestionar seriamente en qué medida la integración urbana y social del barrio está garantizada, aunque se reconozcan procesos barriales exitosos de reconocimiento de derechos, como el caso de su urbanización.

60En la medida en que la propuesta hegemónica de la economía turística no abra lugar para otras iniciativas y propuestas de desarrollo y en que la dinámica inmobiliaria especulativa no permita democratizar el acceso a la tierra, puede afirmarse que estos procesos de integración encontrarán numerosos obstáculos y se hallan bajo amenaza de quedar truncos. Asimismo, es necesario destacar que cuando no se resuelve eficazmente la integración, se produce de manera casi inmediata la emergencia de nuevas problemáticas, como por ejemplo el hacinamiento por la cohabitación de diferentes generaciones –los hijos crecen, se juntan, tienen hijos y no tienen otra opción muchas veces que vivir en la misma casa de los padres.

61El diálogo del proceso barrial con la dinámica urbana ampliada abre más interrogantes y certezas en una ciudad que no termina de perfilar una política clara de integración social, económica y urbana para una gran parte de su población.

8. 5. Conclusiones

62Este trabajo llevó adelante una reflexión en torno de la relación entre los modelos de desarrollo económico y urbano de las ciudades contemporáneas, partiendo de la constatación de que dicha relación muchas veces se pierde de vista en los abordajes empíricos, al priorizarse un componente sobre el otro.

63Para ello, se llevó adelante un estudio de caso sobre el barrio 10 de Diciembre, a partir de un análisis de fuentes documentales y entrevistas en profundidad con referentes del barrio que recuperan la historia oral de procesos que no han sido debidamente registrados.

64El proceso de conformación histórica del barrio estuvo vinculado a la incapacidad original para materializar un proyecto de vivienda de interés social para trabajadores en una localización originalmente periférica. La ocupación informal de las tierras fue promovida y avalada desde el municipio, pero cuando la expansión de la ciudad determinó que su localización coincidía con la de una centralidad secundaria reconocida en los diferentes instrumentos de política urbana se desató un conflicto entre diferentes proyectos alternativos para las tierras.

65Esta disputa nos permitió poner en diálogo los procesos de uso y apropiación del espacio urbano en un lugar determinado de la ciudad, mediados por las instancias de implementación de políticas urbanas y de ordenamiento y planeamiento del territorio, con el modelo de desarrollo económico hegemónico que se asienta en la preeminencia de los intereses del sector turístico. Este modelo de ciudad promueve cierta imagen que determina la localización de los sectores populares en la periferia hacia el sur, por fuera de la ciudad turística.

66La localización del barrio 10 de Diciembre desafió ese patrón y generó un proceso de resistencia que logró mantener con éxito a lo largo del tiempo. En gran medida, la incapacidad de la municipalidad para concretar alguno de los proyectos alternativos fue el resquicio por donde la resistencia barrial logró colar su reclamo, que finalmente conquistó la urbanización definitiva, actualmente en proceso avanzado de realización.

67La historia reciente del barrio 10 de Diciembre nos permite reflexionar acerca de las articulaciones en el territorio concreto entre los modelos de desarrollo económico y de desarrollo urbano impulsados por parte de los gobiernos locales y en qué medida estos modelos y su articulación estructuran las posibilidades reales de integración social, económica y urbana de los sectores populares a la ciudad.