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Políticas de ciencia, tecnología e innovación en la Argentina de la posdictadura

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Diego Aguiar
, 
Manuel Lugones
, 
Juan Martín Quiroga
, 
et al.

Capítulo 6. Política nuclear y democracia en un contexto de reforma estructural. La cancelación del programa nucleoeléctrico durante el gobierno de Alfonsín

Manuel Lugones

Texto completo

6. 1. Introducción

  • 1 Para la administración de dichas plantas industriales se constituyó un conjunto de empresas asociad (...)

1En 1964 la Comisión Nacional de Energía Atómica (cnea) anunciaba que se habían reunido las condiciones para encarar un plan de construcción de centrales nucleares y contribuir, de esta forma, al desarrollo del sistema eléctrico nacional y la promoción de una industria nuclear. Durante dos décadas, dicho programa avanzó de forma tal que posibilitó finalizar dos centrales nucleares (Atucha I y Embalse), iniciar la construcción de una tercera (Atucha II) y poner en marcha un conjunto de instalaciones industriales para abastecer de insumos y desarrollar las tecnologías requeridas para el funcionamiento de un parque nucleoeléctrico en crecimiento.1

2Pese a los logros obtenidos, la situación económica imperante en la década del ochenta y las transformaciones estructurales –que dieron lugar a un nuevo modelo de acumulación basado en la valorización financiera– trajeron como resultado la inviabilidad de un programa nuclear centrado en la construcción de grandes obras que demandan un elevado volumen de inversión. Además, los objetivos del programa eran contribuir al proceso de industrialización y la autonomía tecnológica. De esta forma, la modificación del escenario económico y energético posibilitó la reformulación del plan nuclear al cancelarse el programa de desarrollo nucleoeléctrico durante las reformas estructurales implementadas en la primera presidencia de Carlos Menem.

3Para dar cuenta de este proceso, en las dos primeras secciones de este capítulo se estudian las características del programa nuclear durante la última dictadura militar y su intento de continuidad por parte del gobierno de Raúl Alfonsín. En la tercera sección, se analizan los cuestionamientos que surgieron al intento de continuidad del programa nucleoeléctrico y, en la cuarta y última sección, se presentan las principales conclusiones del trabajo.

6. 2. La política nuclear en el régimen militar de 1976-1983

  • 2 En las previsiones iniciales, la cnea estimaba necesario que para finales de la década del ochenta (...)
  • 3 Se entiende por ciclo del combustible nuclear las distintas etapas que intervienen en la extracción (...)

4El régimen militar que se instala en el poder en 1976 impulsó un plan nuclear que paradójicamente –teniendo en cuenta el programa de reformas estructurales implementado– mantuvo en vigencia los principios del programa nuclear iniciado a mediados de la década del sesenta en torno al desarrollo de la nucleoelectricidad.2 Dicho programa se justificaba en torno a tres ejes. El primero consistía en aportar una solución tecnológica a las necesidades de crecimiento del sistema eléctrico y posibilitar la diversificación de las fuentes energéticas mediante la sustitución de hidrocarburos en la generación eléctrica. El segundo era contribuir al desarrollo industrial mediante la promoción de una industria intensiva en capital. El tercer eje, por último, se orientaba a hacer avances en la consecución de la autonomía tecnológica, lo que implicaba desarrollar las tecnologías involucradas en el denominado ciclo completo del combustible nuclear3.

5En función de los objetivos planteados, y teniendo en cuenta que en 1974 se había concretado la adquisición de la segunda central nuclear de potencia (Embalse), la cnea elaboró un ambicioso proyecto: un Plan Nuclear para el período 1975-1985 que requería un incremento significativo en las partidas presupuestarias para alcanzar los objetivos propuestos:

El volumen, naturaleza y responsabilidad que supone la ejecución normal del plan 1975-1985, difiere en órdenes de magnitud con los encarados […] en décadas anteriores. En efecto entre 1950 y 1960 la cnea invirtió 71,4 millones de dólares; entre 1960 y 1970 110 millones de la misma moneda, y entre 1975 y 1985, el volumen económico total previsto por el proyecto asciende a 3700 millones de dólares aproximadamente. (cnea, 1974, p. 2)

6Dicho incremento se justificaba en la necesidad de profundizar el programa nuclear como consecuencia de los siguientes factores: en primer lugar, para la década del ochenta se habría alcanzado el pleno aprovechamiento de los recursos hidráulicos, por lo que para suplir los futuros requerimientos de electricidad, evitando el uso de hidrocarburos, se debía recurrir a la nucleoelectricidad. En función de ello, se propuso un cronograma escalonado de construcción de un total de once centrales nucleares de potencia. En segundo lugar, era necesario acelerar el proceso de dominio tecnológico del ciclo completo del combustible nuclear debido a las restricciones impuestas al acceso de tecnologías en el mercado internacional, producto del desarrollo atómico de la India. En tercer lugar, y asociado al punto anterior, se debían desarrollar instalaciones industriales para la fabricación de insumos claves (dióxido de uranio, elementos combustibles y agua pesada), conformando así una industria nuclear que garantice la autonomía tecnológica en la materia. Sin embargo, la coyuntura política y económica del país impidió su tratamiento por parte del Poder Ejecutivo Nacional (pen).

  • 4 Castro Madero ocupó el cargo de presidente de la cnea hasta la asunción de Alfonsín en diciembre de (...)

7Inmediatamente producido el Golpe de Estado de 1976, la Junta Militar, al igual que en otras instituciones del área de ciencia y tecnología, resolvió la intervención de la cnea. Por medio del Decreto 1253/76, nombró como nuevo presidente de la institución al entonces capitán de navío Carlos Castro Madero4, quien impulsó la elaboración de un nuevo plan nuclear. Según las estimaciones efectuadas, para atender las necesidades de incremento en la capacidad energética del país, la ejecución del plan demandaría, en una primera etapa hasta 1985, una inversión aproximada de 5500 millones de dólares. Según las proyecciones de largo plazo, para el 2000 se estimaba que se requerirían 15 000 Mw de origen nuclear, los cuales podrían concretarse mediante la construcción de cinco reactores de 600 Mw para 1990; los restantes 12 000 Mw se resolverían en la década siguiente. Esto significaba realizar, en el transcurso de veinticinco años, una inversión total cercana a los 30 000 millones de dólares (Castro Madero, 1976).

  • 5 Para el primer caso, se firmó un contrato con la firma alemana kwu para realizar un estudio de fact (...)

8Bajo estos parámetros, se declaró de interés nacional la política nuclear (Decreto 3183/77) y se iniciaron las tratativas tendientes a la adquisición de una tercera central nuclear de potencia (Atucha II). Esta, de acuerdo a las previsiones pautadas en el Plan de Equipamiento Eléctrico Nacional, debía tener una potencia entre 540 y 640 Mw y entrar en operación en 1987. La decisión de instalarla suponía definir si la central, manteniendo el criterio de utilizar un reactor a uranio natural moderado por agua pesada, debía ser del tipo de tubos de presión (como el de la central de Embalse) o del tipo de recipiente de presión (como el de la central de Atucha I).5 El aspecto más sobresaliente del proyecto fue la decisión de que la cnea asumiera directamente la responsabilidad de la construcción de la central para favorecer «una importante participación de la ingeniería y la industria nacional» (Memoria de la cnea, 1977, p. 7). Por otro lado, al tenerse previsto incluir un número creciente de centrales en el mediano y largo plazo, se inició un conjunto de estudios de factibilidad de posibles emplazamientos en las regiones de Cuyo, centro-sur de la provincia de Buenos Aires y la zona del Paraná medio entre las provincias de Santa Fe, Entre Ríos y Corrientes.

9Sin poner en cuestión el mencionado objetivo de carácter industrialista, el avance del programa nuclear demandaba asumir de manera directa el desarrollo de conocimientos y tecnologías para garantizar el abastecimiento de insumos –en especial, el combustible nuclear– de forma tal de sostener el criterio de autonomía. Además, se debe tener en cuenta que las condiciones imperantes en el mercado nuclear a nivel internacional hacían imposible definir esquemas contractuales que facilitaran procesos de transferencia tecnológica.

  • 6 Como resultado de dicha licitación se recibieron ofertas de las siguientes empresas: aecl, canatom, (...)
  • 7 Para mayor información sobre el proyecto de desarrollo de la tecnología de enriquecimiento de urani (...)

10A principios del año 1979, se aprobó un nuevo plan nuclear por medio del Decreto 302 con el propósito de autorizar el llamado a licitación internacional para la construcción de la central nuclear de Atucha II y de la Planta Industrial de Agua Pesada (piap). Además, los objetivos incluían la constitución de una firma de ingeniería en asociación entre la cnea y la empresa contratista, que sería la encargada de la construcción de dicha central así como de las futuras centrales.6 Asimismo, un año antes se iniciaba de forma secreta un programa de desarrollo de la tecnología de enriquecimiento de uranio.7 Con ello, culminaba un proceso iniciado en 1974 por el cual la cnea planteaba la necesidad de concentrar los esfuerzos en la construcción de centrales nucleares de potencia y en el dominio del ciclo completo del combustible nuclear.

11Si bien el plan aprobado presentaba una singular continuidad respecto de la estrategia adoptada a principios de la década del sesenta (en materia de desarrollo de una industria nuclear), tiene como aspecto destacado una readecuación del tamaño del parque de generación nucleoeléctrica al disminuirse significativamente el número de centrales nucleares contempladas en él. Según se desprende de la tabla 6. 1, es posible observar que dicho redimensionamiento significó una previsión cercana a las estimaciones del Plan Trienal 1974-1977. Por otro lado, se modificaba el cronograma de instalación de las centrales al correrse las fechas de entrada en operación hacia la segunda mitad de la década del ochenta. No obstante esta reducción, los requerimientos en materia de inversión seguían siendo significativamente elevados.

Tabla 6. 1. Previsiones de incorporación de la nucleoelectricidad entre el Plan Trienal 1974-1977, el Plan Nuclear 1974 y el Plan Nuclear de 1979

Año Plan 1970 Plan Trienal 74-77 Plan 1974 Plan 1979
1974 cn i 320 Mw cn i 320 Mw cn i 320 Mw cn i 320 Mw
1977 cn ii 600 Mw
1980 cn iii 1000 Mw cn ii 600 Mw cn ii 600 Mw
1981 cn iii 600 Mw
1982 cn iii 600 Mw
1984 cn iv y v 1200 Mw
1986 cn vi 600 Mw
1987 cn iv 600 Mw cn vii 600 Mw cn ii 600 Mw
1988 cn viii y ix 1200 Mw
1990 cn x y xi 1200 Mw
1991 cn iii 600 Mw
1994/5 cn iv 600 Mw
1997 cn v 600 Mw

Fuente: elaboración del autor sobre la base de memorias institucionales de la cnea y decretos del pen

12Se plasmaba, de esta forma, un nuevo plan nuclear que establecía un conjunto de lineamientos para la consecución de objetivos hasta el 2000. En los considerandos del Decreto 302/79 se afirmaba que:

Desde el punto de vista del Desarrollo Nacional y de acuerdo con el Propósito y Objetivos Básicos del Proceso de Reorganización Nacional y otros Objetivos Políticos fijados por el Gobierno, la ejecución del Plan Nuclear constituye un Objetivo Nacional prioritario por cuanto contribuirá al desarrollo científico-técnico, a satisfacer la demanda presente de energía eléctrica, a fortalecer la capacidad de decisión nacional, a incrementar el prestigio de nuestro país, al ahorro del petróleo y a mejorar la capacitación del personal y la infraestructura requeridas para satisfacer la necesidad que tendrá el país de recurrir a principios del siglo próximo al uso intensivo de la generación nucleoeléctrica para atender la demanda energética que se producirá en esa época.

13Si se comparan las asignaciones presupuestarias en el rubro inversiones entre 1971 y 1976, se puede apreciar la importancia que adquirió el desarrollo de la infraestructura física en la ejecución del programa nuclear: en 1971 las inversiones sobre el total del presupuesto representaban el 31,4 %, contra el 69,3 % del año 1976. En este sentido, el Plan Nuclear implementado por el gobierno de facto se caracterizó por una clara orientación a la consecución de los objetivos planteados en el proyecto del Plan Nuclear de 1974, esto es, la puesta en marcha de centrales nucleares de potencia e industrias de insumos nucleares.

14Si se analiza la estructura presupuestaria del período 1976-1983, se aprecia que el objetivo de construir un parque nucleoeléctrico y un conjunto de industrias de insumos nucleares no constituyó una declaración de intenciones al observarse que el componente construcciones consumió cerca del 40 % del presupuesto de la cnea, alcanzando en los primeros tres años del régimen militar porcentajes superiores al 60 % (ver figura 6. 1).

Figura 6. 1. Porcentaje del inciso construcciones sobre el total presupuestario (1976-1983)

Figura 6. 1. Porcentaje del inciso construcciones sobre el total presupuestario (1976-1983)

Fuente: elaboración del autor sobre la base de datos presupuestarios de las memorias institucionales de la cnea

15La disminución presupuestaria que se observa para los años 1981 y 1982 no respondió a un cambio en los objetivos de la política nuclear sino a la crisis económica que empezó a condicionar la capacidad de ejecución financiera de los organismos estatales. Como veremos más adelante, dicha crisis significó derivar fondos al pago de intereses, afectando las inversiones en infraestructura física y de capital.

16El apreciable esfuerzo financiero que destinó la cnea al desarrollo del programa nucleoeléctrico adquiere mayor significación si se observa, en primer lugar, el incremento de la participación de las inversiones del programa nuclear sobre el total de las correspondientes al subsector energía entre 1976 y 1984 (ver tabla 6. 2). De esta forma, la participación de la cnea en este componente se elevó del 2 % entre 1971-1975 al 19,8 % entre 1981 y 1985 (Carciofi, 1990). Este incremento cobra mayor relevancia si se observa la participación del subsector energía respecto de la inversión pública total: esta se mantuvo durante todo el período del régimen militar por encima del 40 % y, en algunos años, con promedios cercanos al 60 % (Carciofi, 1990).

Tabla 6. 2. Distribución de la inversión en el subsector energía según componentes (1976-1983)

Organismo 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983
cnea 8,2 7,9 8,1 11,3 13,7 18,4 25,9 24,9
ypf 52,1 31,6 42,3 38,9 35,8 33,0 36,3 32,3
ayee 21,3 31,4 16,9 21,9 25,2 20,8 14,6 12,0
Gas del Estado 4,2 4,9 8,3 6,3 6,3 5,3 3,9 5,6
hidronor 4,6 3,8 2,4 2,7 4,8 6,4 7,9 14,8
segba 6,5 6,1 6,3 7,3 5,0 7,4 6,1 5,4
Entes binacionales 0,0 11,2 13,6 9,9 7,4 7,6 4,6 4,2
Resto 3,0 3,0 2,1 1,6 1,7 1,2 0,8 0,8

17Fuente: Carciofi (1990)

18Vemos, de esta forma, que el régimen militar incrementó de forma significativa el volumen de inversión del sector público en el sector eléctrico. Según datos de Alfredo Visintini y Carlos Bastos (1987), la inversión pública total, destinada principalmente a equipamiento eléctrico, se elevó del 15 % en la primera mitad de la década del sesenta al 30 % para mediados de la década siguiente debido a la ejecución de grandes obras de equipamiento hidroeléctrico y nuclear. Por su parte, Alieto Guadagni (1985) afirma que la inversión en el sector eléctrico trepó del 1 % anual del pbi en el quinquenio 1960-1965 al 2,3 % anual en el período 1976-1984.

19Este volumen de inversión se justificó en las previsiones de crecimiento de la demanda de electricidad. De acuerdo al Programa Energético Nacional de 1976, la demanda crecería a una tasa anual del 8,8 %. Si bien implicó un ajuste respecto de proyecciones anteriores (el Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad de 1970 estimaba una tasa de crecimiento del 12 % y el Plan Trienal de 1973 una tasa del 10 %), la misma implicaba el sostenimiento de un escenario de fuerte crecimiento.

20Tanto en el área de infraestructura energética como en la vial, desde finales de la década del sesenta se creó un conjunto de mecanismos para garantizar un flujo de financiamiento regular de la obra pública a través de recursos propios –impuestos con asignación específica– relativamente independientes del presupuesto general de la Administración Pública Nacional. Se crearon, de esta forma, el Fondo de Grandes Obras Eléctricas y el Fondo Nacional de la Energía. Como señala Ricardo Carciofi (1990), este sistema garantizaba a las áreas de gestión pública y a las mismas empresas públicas encargadas de la responsabilidad de ejecución de las obras de infraestructura «un enclave protegido de recursos que no podía ser reasignado hacia usos alternativos» y, al sector privado contratista, «un mecanismo de financiamiento ágil» (p. 14).

21Las inversiones en el sector energía, en general, y en el sector nuclear en particular, respondieron, entre otros factores, al hecho de que este sector en su conjunto se constituyó en un «ámbito privilegiado de acumulación» (Castellani, 2008). En este sentido, fue un mecanismo que contribuyó al proceso de concentración del capital mediante la transferencia de recursos públicos a un número reducido de grandes empresas que operaban en el sector de ingeniería y servicios. Gracias a esto, esas empresas pudieron acceder a un amplio conjunto de beneficios: subvenciones ligadas a la promoción industrial, discrecional manejo de los precios relativos de las empresas públicas, la política de compras estatales y las privatizaciones periféricas y, finalmente, la estatización del endeudamiento externo privado y la licuación de la deuda interna (Schorr, 2013, p. 90).

22El auge que cobró la inversión pública total durante el último régimen militar, cuya tasa de incremento fue aproximadamente de un 45 % respecto de la trayectoria histórica, tuvo un desempeño diferencial. En una primera etapa (1976-1980), en la cual representó un 11,7 % del pbi (Carciofi, 1990, p. 29), coincidió con el período de mayor inversión en infraestructura física del programa nuclear. A partir de 1980, con la desaceleración de la inversión pública, se registra una caída del rubro inversiones del presupuesto de la cnea (ver figura 6.1).

23Dicha desaceleración se explica por el programa de ajuste económico y la creciente restricción externa de la economía. Como consecuencia de este contexto, se observa que la caída del gasto en el programa nucleoeléctrico vino acompañado de un creciente gasto en el pago de intereses de las deudas contraídas por la cnea (ver gráfico 2). Para sus dos principales obras en construcción (Atucha II y la piap), la cnea había contraído con las empresas contratistas kwu (Alemania) y Sulzer Brothers (Suiza) créditos en moneda externa para financiar a las mismas. A ello se sumaban otros créditos contraídos para la construcción de las centrales de Atucha I y Embalse con las firmas Siemens (Alemania) y aecl (Canadá).

Figura 6. 2. Evolución porcentual de las partidas presupuestarias de los ítems: Centrales y suministros nucleares e Intereses de la deuda y amortización de deuda (1976-1983)

Figura 6. 2. Evolución porcentual de las partidas presupuestarias de los ítems: Centrales y suministros nucleares e Intereses de la deuda y amortización de deuda (1976-1983)

Fuente: elaboración del autor sobre la base de las memorias institucionales de la cnea

24El impacto del ajuste económico afectó significativamente la capacidad operativa de la cnea. Se producía en un momento en el que coincidían la ejecución de un conjunto de obras de gran envergadura: la finalización de la central nuclear de Embalse, el inicio de las obras de la central nuclear de Atucha II y la piap. A estas obras se le sumaba la ampliación de las capacidades industriales para la elaboración de concentrados de uranio, la construcción de las plantas de fabricación de elementos combustibles y del acelerador de partículas tandar y, finalmente, la ejecución del proyecto secreto de desarrollo de la tecnología de enriquecimiento de uranio.

25En 1976 se había estimado que, para impulsar el programa nuclear, la inversión requerida hasta 1985 sería de 5500 millones de dólares, de los cuales 3500 los aportaría el Tesoro Nacional, 1000 se financiarían a través de créditos y el resto surgiría de los ingresos generados por la producción de electricidad de Atucha y Embalse. En línea con las previsiones del proyecto del plan nuclear de 1974, se esperaba que a medida que fueran entrando en operación las centrales programadas, los ingresos generados por la venta de energía irían reduciendo paulatinamente el volumen anual de financiamiento requerido al Tesoro Nacional (ver figura 6. 3).

Figura 6. 3. Previsiones de inversión, ingresos y requerimientos anuales del Programa de Instalaciones de Centrales del Plan 1975-1985 (en millones de pesos de 1974)

Figura 6. 3. Previsiones de inversión, ingresos y requerimientos anuales del Programa de Instalaciones de Centrales del Plan 1975-1985 (en millones de pesos de 1974)

Fuente: elaboración del autor sobre la base de datos de la cnea (1974)

  • 8 Según Guadagni (1985), para 1983 el valor de las tarifas era aproximadamente un 30 % inferior al de (...)

26Al finalizar el régimen militar, la inversión realizada se ubicó entre los 3600 y 5000 millones de dólares (dependiendo del cálculo de la tasa de cambio). Mientras, la deuda contraída en dólares por la cnea alcanzaba los 879,1 millones en créditos a largo plazo y 538,4 millones en créditos a corto plazo (Hurtado, 2014), lo que representaba aproximadamente el 3 % de la deuda externa total en ese momento. A esto se agregaba el hecho de que la cnea generaba ingresos menores a los previstos por la producción de electricidad, como consecuencia de, en primer lugar, la demora en la finalización de la obra de la central de Embalse y, en segundo lugar, por la caída de los precios de las tarifas eléctricas8.

27De esta forma, a fines de 1983, el gobierno de Alfonsín heredaba un programa nuclear estructurado en torno a la construcción de grandes obras de infraestructura intensivas en capital y con un elevado nivel de endeudamiento. Esto significaba que continuar con el plan nuclear demandaría, a corto y mediano plazo, sostener un elevado compromiso presupuestario en un contexto de fuertes restricciones financieras y fiscales.

6. 3. Transición a la democracia y política nuclear

28Cuando asumió como presidente, Alfonsín se encontró con un escenario económico caracterizado por una elevada tasa inflacionaria (430 %), un endeudamiento externo superior a los 45 000 millones de dólares y un profundo desequilibrio fiscal (en torno al 17 % del pbi). A ello se le sumaba un escenario internacional no menos adverso producto de las elevadas tasas de interés en los circuitos financieros internacionales, con la consiguiente repercusión sobre los servicios de la deuda externa y la ausencia de nuevas líneas de crédito (Azpiazu y Schorr, 2010, pp. 79-80).

  • 9 Esta visión se sustentaba en proyecciones de recuperación de los precios internacionales de los gra (...)

29Pese a la situación económica imperante, en los primeros meses de gobierno prevalecía una visión optimista respecto de las posibilidades de una reorientación del desenvolvimiento de la economía. En otros términos, se creía poder lograr una reactivación del desarrollo productivo, recomponer los ingresos de los sectores populares y lograr una renegociación de la deuda externa compatible con dichos objetivos (Azpiazu y Schorr, 2010, p. 80).9

30En función de dichos elementos se puso en marcha un programa económico de carácter heterodoxo que se propuso continuar con el conjunto de obras en equipamiento eléctrico que se encontraban en ejecución. De acuerdo a un documento elaborado en 1984 por la Secretaria de Planificación, titulado «Lineamientos de una estrategia de crecimiento económico 1985-89» se indicaba que:

El papel del sector público debe adecuarse a las orientaciones de la estrategia de crecimiento. Desde el punto de vista macroeconómico, ello implica la reducción del déficit fiscal y la recuperación del nivel de inversión a partir de los bajos valores actuales […]. Los compromisos de gasto adicional que suman estos pagos (en referencia a los pagos de la deuda externa) no pueden ser totalmente compensados por la reducción de los gastos corrientes, y mucho menos, por la caída de la inversión pública […]. El logro de los objetivos de mediano plazo en el ámbito del sector público hace imprescindible […] mejorar los mecanismos de administración, gestión y control de los organismos y empresas del Estado, a fin de transformarlos en instrumentos ágiles, modernos y flexibles de la estrategia de crecimiento. (Citado por Carciofi, 1990, p. 52)

  • 10 Inclusive antes de asumir la presidencia, se hizo público el interés de continuar con el desarrollo (...)

31Bajo este marco, y pese a la crítica situación financiera, el gobierno de Alfonsín mantuvo el interés por concluir las obras de los dos principales proyectos en ejecución y por avanzar en la revisión del cronograma de ingreso de futuras centrales nucleares. Según Diego Hurtado (2014) «la energía nuclear aparecía como el único episodio que podía rescatarse, no sin críticas, de la última dictadura» (p. 239).10 De esta forma, entre 1985 y 1988 el rubro construcción absorbió una porción significativa del presupuesto de la cnea (ver figura 6. 4). Sin embargo, a diferencia de lo ocurrido en la etapa anterior, los fondos estuvieron destinados a finalizar las obras en ejecución.

Figura 6. 4. Porcentaje del inciso construcciones sobre el total presupuestario (1983-1988)

Figura 6. 4. Porcentaje del inciso construcciones sobre el total presupuestario (1983-1988)

Fuente: elaboración del autor sobre la base de memorias institucionales de la cnea

  • 11 Según Azpiazu (1992), entre 1986 y 1988 el presupuesto de la cnea valuado en dólares se contrajo un (...)

32Si bien puede observarse que el incremento porcentual del inciso construcciones para los años 1986 y 1987 fue superior al registrado desde 1981, debe destacarse, en primer lugar, que las asignaciones presupuestarias para la cnea registran, desde el retorno a la democracia, una caída constante.11 En segundo lugar, los atrasos en la aprobación del presupuesto solicitado y, por tanto, en los plazos en los que se disponían de los fondos para su ejecución, obligó a continuas reprogramaciones en la ejecución de las obras (en 1987 se estimaba que Atucha II entraría en operación en 1993). Esto indujo un incremento de su costo financiero por las penalizaciones derivadas de los incumplimientos contractuales. En consecuencia, el programa de inversión se vio afectado por el pago de intereses de la deuda de la institución, los cuales absorbieron entre 1985 y 1988 arriba del 20 % del presupuesto (ver figura 6. 5).

Figura 6. 5. Evolución porcentual de las partidas presupuestarias de los ítems: Centrales y suministros nucleares e Intereses de la deuda y amortización de deuda (1983-1988)

Figura 6. 5. Evolución porcentual de las partidas presupuestarias de los ítems: Centrales y suministros nucleares e Intereses de la deuda y amortización de deuda (1983-1988)

Fuente: elaboración del autor sobre la base de memorias institucionales de la cnea

33Según Hugo Erramuspe (1988a, 1988b), dada la incidencia del costo del capital en el costo de generación, las demoras en los procesos de construcción afectaron decisivamente la economicidad del programa nucleoeléctrico. En el caso de la central de Embalse, las demoras atribuibles a la ejecución presupuestaria y a la renegociación del contrato de provisión –por requerimientos adicionales de salvaguardas por parte del oferente–, implicaron que la construcción se extendiera por nueve años, incrementando el costo de generación estimado inicialmente. Mientras, en el caso de la central de Atucha II el lento avance de la obra «asegura altísimos costos de capital que, de no ser descargados del proyecto por su inimputabilidad, derivará en onerosos costos de generación» (Erramuspe, 1988b, p. 7).

34A partir de 1985, luego del giro en la política económica, producto del fracaso del programa heterodoxo de reordenamiento económico, comenzó a implementarse un plan de estabilización, siendo una de sus principales medidas la contracción de los gastos de inversión del sector público con el objetivo de reducir drásticamente el déficit fiscal (Azpiazu y Schorr, 2010, p. 83). Esto agregó como nueva dificultad la demora en la disponibilidad del crédito, lo que se tradujo en un creciente deterioro presupuestario para sostener un programa que abarcaba una infraestructura considerable y dispersa, sectores de producción y un peso relativamente importante de importación de bienes y servicios. Según Rubén Cancio y otros (1990), dichos obstáculos se explican por los retardos en las aprobaciones de los créditos presupuestarios, los atrasos en las fechas legales que habilitan el uso de los fondos, las diferencias entre las tasas reales de crecimiento inflacionario respecto de las utilizadas para calcular el presupuesto y, por último, los límites parciales en el uso del total de los créditos aprobados. Según dicho análisis, esto trajo como resultado que entre 1978 y 1987 se registrara una disminución presupuestaria equivalente a 1511 millones de dólares, según los valores de 1987 (Cancio y otros, 1990, pp. 17-18).

  • 12 Según surge de la información contenida en la memora institucional de 1988, en dicho año, como resu (...)
  • 13 Según Hurtado (2014), para 1988 la situación financiera se tornó crítica ya que, para continuar con (...)

35En relación con el proyecto Atucha II, según Cancio y otros (1990), los presupuestos otorgados desde el comienzo de la construcción se ubicaron por debajo de los requeridos al inicio de cada ejercicio, restricción que afectó principalmente los compromisos en moneda local, esto es, para las empresas contratistas nacionales. A esto se deben sumar los atrasos en el flujo de fondos del Tesoro y las demoras en la aprobación del presupuesto nacional. De esta forma, hacia finales del gobierno de Alfonsín la ejecución de la obra se encontraba paralizada por la insuficiencia de fondos y, como resultado de ello, se trasladaba la entrada en operación de la central a 1993, cuyo grado de avance se encontraba en un 64 %.12 Con respecto a la piap, la obra estuvo suspendida entre 1983 y 1985 por falta de fondos correspondientes a los trabajos de los subcontratistas locales. Si bien a partir de 1986 la obra se reactiva, persistió la insuficiencia de fondos, lo que obligó a renegociar el contrato de provisión de la planta y modificar el cronograma de obra.13

36Las crecientes dificultades para sostener financieramente el programa nuclear darán como resultado una serie de posiciones ambivalentes –tanto al interior como al exterior de la cnea– respecto a la continuidad de dicho programa. Hacia el interior, ciertas voces afirmaban que la institución se había desviado de su objetivo inicial, el de ser un centro de investigación y desarrollo. Al iniciarse un plan de inversiones que involucró la realización de múltiples obras de infraestructura de forma simultánea, la cnea se vio obligada, en consecuencia, a asumir una serie de tareas –como el seguimiento y control de obras y la producción de energía– que restaron importancia a las funciones de i+d.

37Por otra parte, al exterior de la cnea, si bien se la reconocía como un modelo exitoso en el sentido de contribuir a la autonomía tecnológica por reducir los requerimientos de importación de tecnología, se planteaban dudas respecto del costo del programa nuclear en un contexto de ajuste estructural y limitaciones presupuestarias. Así, por ejemplo, desde la Secretaría de Ciencia y Tecnología (secyt) se planteaba si el país debía sostener el nivel de inversión a costa de otras áreas de desarrollo científico y tecnológico (Hurtado, 2014, pp. 242-243).

6. 4. Cuestionamientos y cancelación del Programa Nucleoeléctrico

  • 14 Guadagni (1985) indicaba que entre 1974 y 1982 el consumo de electricidad creció a una tasa anual d (...)

38Desde diferentes ámbitos comenzó a cuestionarse, a comienzos de 1984, la ejecución tanto del programa nuclear como del sector eléctrico en su conjunto. Se planteaba, por una parte, que las inversiones programadas absorbían el 32 % de la inversión pública total. Como buena parte de los proyectos presentaba demoras en sus plazos de ejecución, era necesario mantener elevados niveles de inversión que impactaban significativamente en los gastos de capital del sector público en un contexto de creciente restricción fiscal. Por otra parte, se indicaba que las variables adoptadas para definir el escenario energético se habían modificado, lo que demandaba reevaluar la economicidad del equipamiento seleccionado. Por ejemplo, el consumo de electricidad estimado en el Programa Energético Nacional de 1976 fue un 33 % superior al efectivamente registrado en 1984.14 Por lo tanto, distintos sectores comenzaron a presionar para modificar las prioridades en materia de inversiones con el propósito de orientarlas a la generación térmica convencional (turbo-gas y ciclo combinado) de módulos reducidos y de baja intensidad de capital (Visintini y Bastos, 1987).

  • 15 La opinión de Guadagni cobra relevancia teniendo en cuenta que ocupó el cargo de secretario de Ener (...)

39Según Guadagni (1985), entre finales de la década del sesenta y principios de la década siguiente, las decisiones de inversión en el sector eléctrico en materia de equipamiento adoptadas, de alta inmovilización de capital por kw instalado, respondían adecuadamente al escenario vigente en aquel entonces.15 Este se caracterizaba por bajas tasas de interés, abundancia de financiamiento internacional y reducido nivel de endeudamiento externo; expectativas de fuerte incremento del precio del petróleo; incertidumbre acerca del potencial gasífero del país; y, por último, previsiones de altas tasas de crecimiento del pbi y, por tanto, de la demanda eléctrica.

40Sin embargo, aquel autor afirma que dichas variables se vieron profundamente modificadas, por lo que el escenario vigente a mediados de la década del ochenta pasó a caracterizarse por: altas tasas de interés en términos reales y el elevado endeudamiento externo, caída del precio internacional del petróleo por la expansión de la producción por fuera de la opep (Organization of the Petroleum Exporting Countries), descubrimiento de importantes reservas gasíferas, baja perspectiva de crecimiento económico; y, por último, reducción en el valor de las tarifas eléctricas. Por lo tanto, se tornaba necesario reevaluar la concepción estratégica del programa de inversiones, en el sentido de volverlo consistente con las nuevas condiciones económicas y energéticas. El cambio de escenario trajo como consecuencia la inconsistencia de los planes de expansión del sistema eléctrico, ya que estos se basaron en tasas de crecimiento superiores a las efectivamente verificadas. La situación impulsó la revisión de las obras proyectadas en hidroelectricidad y nucleoelectricidad.

  • 16 El Plan de Equipamiento Eléctrico de 1979 establecía como objetivos: limitar el uso de generación t (...)

41Para el caso del equipamiento nuclear, Guadagni (1985) afirmaba que la decisión adoptada en 1979 de iniciar la construcción de la central nuclear de Atucha II se tomó de forma externa al sector eléctrico: «el modelo de optimización del equipamiento eléctrico tomó esta decisión como un dato y escogió en consecuencia la mejor solución “subóptima”» (p. 198). De su análisis del plan nuclear y el Plan de Equipamiento Eléctrico de 1979 y de la revisión de este último en 1982,16 se desprende que el sostenimiento de la participación de la energía nuclear fue una decisión política, ya que no se tomó en cuenta el costo económico. Esto imponía un sobrecosto (sumando inversiones, gasto de operación, mantenimiento y combustible) del programa eléctrico entre los 2350 millones y 1600 millones de dólares. En consecuencia, Guadagni concluía que:

Las opciones de desarrollo eléctrico que enfrenta el país en 1985 son marcadamente diferentes a las imperantes una década atrás. Por ello es conveniente analizar con cuidado las opciones del pasado que de ninguna manera puedan constituir rigideces que traben la libertad que el país requiere para aprovechar plenamente sus recursos. (1985, p. 206)

  • 17 Solamente algunas de las grandes empresas que participaron del plan generaron divisiones específica (...)

42Por otro lado, surgieron cuestionamientos respecto al esquema de financiamiento del programa nuclear. En esta línea, según Raúl Boix Amat (1983, 1985), el mercado nuclear se caracterizó por sus reducidas dimensiones, por lo cual la demanda estaba sujeta a los vaivenes presupuestarios de la cnea, hecho que no ofreció grandes incentivos a la generación de economías de especialización.17 Si bien en las consideraciones del plan nuclear a largo plazo se produciría el retorno de la inversión, en el mediano plazo la continuidad del mismo dependía de que el flujo de fondos del Tesoro garantizara el mantenimiento del cronograma de ejecución de los proyectos en curso. De esta forma, se planteaba que la difícil situación financiera por la que atravesaba el plan nuclear respondía a una sobredeterminación de la capacidad presupuestaria y al incumplimiento de las premisas de crecimiento en las que se basó la elaboración del plan nuclear.

43En consecuencia, según Boix Amat (1983, 1985), el esfuerzo local privado no implicó más que mejoras en los niveles de calidad de las prestaciones convencionales para suministrar bienes y servicios requeridos por la cnea. Esto significó que la formación de capital se limitaba a los esfuerzos presupuestarios de dicha institución, agregando una carga adicional sobre un presupuesto que, debido a los atrasos en el cronograma de pagos, debió asumir de forma creciente costos financieros y gastos improductivos. Este aspecto también fue cuestionado por Alfonsín. Antes de asumir, indicó que una de las debilidades del programa nuclear era la falta de «incentivo para la formación de empresas de consultoría e ingeniería contratistas de suficiente tamaño y nivel técnico» (Hurtado, 2014, p. 240).

44No obstante estos cuestionamientos, la cnea indicaba en la memoria institucional de 1988 que, tras evaluar el funcionamiento de las centrales de Atucha I y Embalse, la demanda futura del sector energético y la escasez de otras fuentes de energía (tanto renovables como no renovables), no debía dejarse de contemplar la nucleoelectricidad como alternativa en los planes del sector eléctrico. De esta forma, la institución se proponía incorporar 12 000 Mw de origen nuclear entre 2000 y 2020. Para establecer las futuras incorporaciones, tomaba como hipótesis de crecimiento las previsiones efectuadas para el Plan Energético Nacional 1986-2000, según el cual se estimaba un crecimiento de la demanda a una tasa media anual acumulativa del 7,65 % (ver tabla 6. 3).

Tabla 6. 3. Evaluación de la potencia nucleoeléctrica instalada y su participación en la potencia instalada total

Años Potencia Instalada (Mw) Incremento Potencia Instalada (Mw) Potencia Instalada (%)
1985 1 018 0 17
1990 1 018 0 15
1995 1 763 745 19
2000 2 463 700 20
2005 2 093 -370 12
2010 3 493 1 400 14
2015 6 145 2 652 18
2020 12 645 6 500 28

45Fuente: elaboración del autor sobre la base de datos de la memoria institucional de la cnea (1988)

46Se observa, de esta forma, que la cnea mantenía vigente, para finales de la presidencia de Alfonsín, su intención de incrementar el aporte del sector nuclear sobre el crecimiento y desarrollo del sistema eléctrico nacional (ver tabla 6. 3). Sin embargo, trasladaba al próximo siglo la reanudación del programa de inversiones en nuevas centrales nucleares, lo que implicaba la aceptación tácita de la suspensión del programa nuclear iniciado en 1965.

6. 5. Reflexiones finales: la nucleoelectricidad en la encrucijada

  • 18 Tal es lo que sostiene un amplio abanico de autores como Canitrot (1980), Schvarzer (1983), Azpiazu (...)

47El proceso económico que se inició con el Golpe de Estado de 1976 significó un punto de inflexión debido a que se impulsó una reestructuración económico-social que marcó el fin del proceso de industrialización por sustitución de importaciones y el tránsito a un modelo de acumulación basado en la valorización financiera. Este proceso se fundamentó en una modificación en la relación de fuerzas entre capital y trabajo así como en el interior de la esfera del capital, al asumir el liderazgo los grandes grupos económicos (nacionales y transnacionales) asociados al capital financiero acreedor de la deuda externa argentina. En consecuencia, el régimen militar puso en marcha un proceso de concentración y centralización del capital en favor de dichos grupos económicos. Estas decisiones permitieron la subordinación del aparato estatal y tuvieron una influencia decisiva en el proceso económico, político y social de las próximas décadas.18

  • 19 Hacemos referencia a los mecanismos de subsidios directos, exenciones y diferimientos impositivos, (...)

48Dicho proceso de concentración del capital fue motorizado por un cambio en la dirección y magnitud de las asignaciones públicas que afectó no solamente a los sectores asalariados y a ciertas capas del capital, sino también al propio aparato estatal que comenzó a manifestar una crisis estructural en sus finanzas. Si bien este proceso de transferencia de recursos encuentra sus orígenes en la segunda fase del proceso de industrialización sustitutiva, a través de las políticas de formación de capital público y privado,19 a partir de 1976 adquirió una nueva dimensión. Las modificaciones introducidas en el funcionamiento del sector externo y financiero (apertura asimétrica del mercado de bienes y apertura del mercado de capitales), en un contexto de notable liquidez internacional, favoreció una elevada acumulación de excedente de las fracciones más concentradas del capital. Dicha acumulación estaba fundada en una valorización financiera a través de tres etapas: endeudamiento privado externo, colocación de fondos a plazos cortos en el mercado financiero local y fuga de capitales valorizados hacia el exterior (Castellani, 2006, p. 340).

  • 20 Entre 1976 y 1983, el número de recursos humanos se incrementó de 3954 a 6421 personas (cnea Memori (...)

49La singularidad del plan nuclear consistió en mantener vigente la estrategia de desarrollo industrial en un contexto de políticas macroeconómicas que operaban en un sentido contrario. Este hecho adquiere mayor significación si se considera que la última dictadura militar constituyó un período de gran despliegue del sector nuclear, donde hubo un incremento significativo del volumen presupuestario así como del número de recursos humanos destinados a la cnea.20

50Dicha contradicción es explicada por Milagros Rodríguez (2014) por la existencia de una facción industrialista al interior de las Fuerzas Armadas, la continuidad institucional de la cnea y la figura del presidente de la institución –perteneciente a la Marina de Guerra– como nexo entre la misma y el Gobierno militar. Según señala Paula Canelo:

Ni las políticas implementadas por la última dictadura argentina, ni la composición y orientaciones de sus elencos gubernamentales, expresaron una concluyente hegemonía del liberalismo (menos aún, del neoliberalismo). Al contrario: si algo caracterizó a las políticas implementadas (y muy especialmente a la política económica) fueron la heterogeneidad, la heterodoxia y el pragmatismo. (2012, p. 170)

51En este sentido, el ala política del Ejército presionaba para que se implementasen políticas dirigidas a incrementar la infraestructura básica requerida para sostener un proceso de desarrollo económico, alentar la formación de industrias básicas y generar polos de desarrollo en el interior del país (Canelo, 2012, p. 183). Por su parte, Hurtado (2009) explica dicha singularidad por la existencia de una cultura nuclear que permitía dar continuidad a los objetivos de desarrollo en condiciones anómalas. Asimismo, Hurtado (2009, 2014) pone el acento en la importancia geoestratégica que asumió el sector frente al avance del programa nuclear brasilero, en particular en el plano económico debido a la expansión de este mercado en particular, lo que ponía en entredicho el interés de liderazgo a nivel regional. El enfoque geopolítico fue defendido por un grupo cívico-militar organizado en torno a la figura del general Gugliamelli y tuvo en la revista Estrategia su principal canal de comunicación. Este grupo se caracterizó por una vertiente ideológica heterogénea que, en el marco del autodenominado Proceso de Reorganización Nacional, definió los objetivos de la política exterior, según Andrés Fontana (1990), en torno a una visión mercantilista de la integración regional y el interés por superar la dependencia regional en materia energética.

52Durante la presidencia de Alfonsín, y tras el fracaso del programa heterodoxo impulsado en su primer año de Gobierno, se inició un programa de estabilización (plan Austral) que tenía por objetivo central lograr reducir la brecha externa que derivaba del abultado endeudamiento con el exterior. Sin embargo, dicho plan se caracterizó por ser una política de estabilización de corto plazo «sin mayores repercusiones sobre ciertas rigideces estructurales» (Azpiazu y Schorr, 2010, pp. 84-85).

53En este contexto, pese al interés del Gobierno por sostener el plan nuclear dando lugar a la continuidad de las obras en construcción y reprogramando las inversiones futuras, el creciente desequilibrio fiscal trajo como consecuencia demoras en su ejecución, afectando sus costos y la economicidad futura del programa nucleoeléctrico. Frente a esta situación, surgieron un conjunto de cuestionamientos que planteaban la necesidad de adecuar el programa de inversiones en el sector nuclear a la nueva realidad económica y a la del escenario energético.

54Desde el sector energía, ciertos actores planteaban la necesidad de modificar las prioridades de equipamiento en favor de unidades de menor intensidad de capital e incrementar el uso del gas como fuente de generación energética por sus menores costos. Desde el sector de ciencia y tecnología, si bien se reconocía a la política nuclear como un modelo exitoso, se planteaba si, en un escenario de recursos escasos, se justificaba su continuidad en detrimento de otras áreas de desarrollo científico y tecnológico. Finalmente, desde el propio sector nuclear, se alentaba su continuidad modificando su marcha, en el sentido de retornar a un esquema de desarrollo más moderado para evitar la transferencia de recursos a funciones que no eran propias de un centro de investigación y desarrollo.

55En este sentido, Hurtado (2014) afirma que a lo largo de la década del ochenta se fue debilitando la cultura que permitió dar continuidad a los objetivos de desarrollo nuclear. En consecuencia, se abrió la posibilidad de reconsiderar la línea estratégica adoptada dos décadas atrás.

56Si bien desde 1985 se tomaron medidas de corte regresivo, se sostuvo el sistema de transferencias de recursos públicos (regímenes de promoción industrial, sobreprecios en las compras públicas, subsidios implícitos en los precios de los servicios públicos y/o provisión de insumos). Los beneficiarios de este sistema fueron los grupos empresarios, que se vieron favorecidos por la reestructuración efectuada durante la última dictadura militar. A su vez, se convirtieron en acreedores de títulos de deuda pública, sistema al que se recurrió para financiar el desequilibrio presupuestario frente a la imposibilidad de acceder a créditos externos (Azpiazu y Schorr, 2010, pp. 84-86).

  • 21 En este sentido, se destaca la conformación de dos consorcios (Nuclar y Argatom), con apoyo de la c (...)
  • 22 Según Gatto y Kosacoff (1983) dicha empresas concretaron entre 1974 y 1982 alrededor de cien proyec (...)

57Si bien el plan de inversiones del programa nuclear contribuyó al proceso de concentración del capital al favorecer la captación de recursos públicos a un número reducido de firmas, algunas de estas empresas adquirieron nuevas capacidades que les permitieron desarrollar nuevas actividades y acceder a los mercados externos.21 Francisco Gatto y Bernardo Kosacoff (1983) destacan que entre 1974 y 1982 un grupo reducido de firmas de ingeniería –ellos identificaron veintiún empresas– no solo pudieron consolidar su posición en el mercado local, sino que también se insertaron en el mercado regional como exportadores de servicios de ingeniería y construcción para grandes obras públicas.22 Dicho grupo de empresas estaba integrado por algunas de las principales empresas proveedoras del plan nuclear argentino desde finales de la década del sesenta.

58En una misma dirección, Jorge Schvarzer (1996) destaca que el sistema de empresas públicas, sumado a las actividades de inversión del Estado nacional, exigió compras de bienes y servicios que se convirtieron en una poderosa herramienta para incentivar la actividad industrial. El régimen del denominado poder de compra del Estado incentivó el desarrollo de la industria de bienes de capital. Al tratarse de un régimen no neutral de compras, alentó la producción de equipos pesados, la aplicación de tecnologías avanzadas y una inversión apreciable de capital, siendo el sector energía uno de los pilares de este proceso.

  • 23 En 1981 la Asociación Argentina de Tecnología Nuclear (conformada por la cnea y las principales emp (...)
  • 24 Un aspecto a resaltar, pero que excede la temática del trabajo, consiste en el análisis de la plani (...)

59Si bien el programa de inversiones en el sector nuclear, conjuntamente con las del sector energía, operó como un espacio privilegiado de acumulación, la dependencia de dicho programa en el flujo de fondos presupuestarios –fuertemente afectado por las restricciones de las cuentas públicas– y el escaso dinamismo del mercado nuclear, desalentó en las grandes empresas proveedoras la realización de economías de especialización.23 Ello permitiría explicar el fracaso de la cnea al intentar crear un conjunto de empresas mixtas en asociación con capitales privados nacionales –con la excepción de conuar– para la producción industrial de insumos nucleares. Dicho objetivo se puede definir como un intento fallido de privatización periférica (Castellani, 2008). Para la constitución de estas empresas se recurrió a la participación de aportes de capital de los estados provinciales de Río Negro, Mendoza y Neuquén. La empresa fae constituye un caso particular ya que es una empresa creada entre la cnea y conuar.24

60Finalmente, frente a las dificultades del elenco gubernamental para contener la inflación, reactivar la formación de capital y lograr un acuerdo de largo plazo con los acreedores externos, tanto desde el plano nacional como internacional comenzó a presionarse al gobierno para que implementase un conjunto de medidas de reforma estructural. Estas contemplaban, entre otros aspectos, la privatización de empresas públicas, la desregulación de monopolios estatales, entre otras. La debilidad del gobierno de Alfonsín posibilitó el avance de un programa de política económica que derivó en la moratoria de 1988 y la crisis hiperinflacionaria de 1989. Esto trajo como consecuencia, según Daniel Azpiazu y Martín Schorr (2010), entre otros autores, un punto de ruptura que posibilitó el programa de reformas estructurales encarado por el gobierno de Carlos Menem.

  • 25 Entre 1988 y 1994 la dotación de personal de la cnea pasó de 6171 agentes a 3628. En los años poste (...)

61Este programa significó la cancelación definitiva del plan nuclear y la reforma institucional del sector. Por una parte, fueron separadas las funciones de control de la seguridad nuclear, al crearse la Autoridad Regulatoria Nuclear, y la de gestión de las centrales nucleares, al constituirse la empresa Nucleoeléctrica Argentina S.A. –en este caso, tras el intento fallido de privatización–. Por otro lado, se modificaron los objetivos de desarrollo tecnológico a través de la firma del Tratado de No Proliferación (tnp) y, por tanto, la implementación de salvaguardias internacionales. También, a través de la eliminación del programa de centrales y suministros nucleares. Estos cambios se aprecian en la transformación de la composición presupuestaria de la cnea y el drástico achicamiento de la planta de personal.25

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Notas

1 Para la administración de dichas plantas industriales se constituyó un conjunto de empresas asociadas con mayoría accionaria de la Comisión Nacional de Energía Atómica. Estas son: enace (para la construcción de centrales nucleares), Nuclear Mendoza (para la provisión de concentrado de uranio), fae (para la fabricación de componentes en aleaciones especiales), conuar (para la elaboración de los combustibles nucleares), ensi (para la producción de agua pesada) e invap (para el desarrollo de tecnología). Salvo enace y conuar el paquete accionario se constituyó con aportes de los estados provinciales de Mendoza, Neuquén y Río Negro. En el caso de fae, el paquete es compartido entre conuar y cnea.

2 En las previsiones iniciales, la cnea estimaba necesario que para finales de la década del ochenta estuvieran operando dos centrales nucleares, aportando energía al sistema eléctrico nacional. En la actualización del Plan Nuclear 1967-1977 se fijaba como meta para el período 1970-1980 que, además de Atucha I, en 1977 tenía que entrar en operación una segunda central de 600 Mw, localizada en la provincia de Córdoba y, para 1980, una tercera central de 1000 Mw, cuyo posible emplazamiento podría ser la localidad de Bahía Blanca (Memoria cnea, 1970 y 1971).

3 Se entiende por ciclo del combustible nuclear las distintas etapas que intervienen en la extracción del uranio, su procesamiento y conversión en un elemento combustible y el reprocesamiento de los combustibles gastados y disposición final. El dominio completo implica la fabricación de combustibles de uranio natural y de uranio enriquecido.

4 Castro Madero ocupó el cargo de presidente de la cnea hasta la asunción de Alfonsín en diciembre de 1983. Además de ser oficial de la Marina, se había doctorado en física nuclear en el Instituto Balseiro.

5 Para el primer caso, se firmó un contrato con la firma alemana kwu para realizar un estudio de factibilidad de una central del tipo Atucha, de una potencia de 350 a 600 Mw. Para el segundo caso, se establecieron contactos con la firma canadiense Atomic Energy of Canada Limited (aecl) para analizar las condiciones para la construcción de una central tipo candu, similar a la que dicha firma estaba construyendo en Embalse.

6 Como resultado de dicha licitación se recibieron ofertas de las siguientes empresas: aecl, canatom, General Electric Ca (gec), Nucleare Italiana Reattori Avanzati (nira) y Kraftwerk Union ag (kwu), siendo esta última empresa la seleccionada.

7 Para mayor información sobre el proyecto de desarrollo de la tecnología de enriquecimiento de uranio, ver Hurtado (2014).

8 Según Guadagni (1985), para 1983 el valor de las tarifas era aproximadamente un 30 % inferior al de 1981. La reducción en términos reales de las tarifas de electricidad llevó a que, para cubrir el incremento del costo del kw instalado, las empresas y organismos del sector cubrieran sus déficits a través del endeudamiento. Para 1983 la deuda de Agua y Energía Eléctrica (ayee), la cnea y segba ascendía a 4600 millones de dólares.

9 Esta visión se sustentaba en proyecciones de recuperación de los precios internacionales de los granos y apertura de nuevos mercados de exportación, un mejoramiento en el clima de inversión apoyado en la renegociación de la deuda externa y en una subestimación de las transformaciones estructurales operadas por las políticas económicas de la última dictadura militar (Azpiazu y Schorr, 2010, p. 80).

10 Inclusive antes de asumir la presidencia, se hizo público el interés de continuar con el desarrollo de componentes de centrales nucleares y de la totalidad del ciclo de combustible nuclear y que se iba a evaluar el desarrollo de componentes nucleoeléctricos para ser vendidos en el mercado regional (Hurtado, 2014, p. 240).

11 Según Azpiazu (1992), entre 1986 y 1988 el presupuesto de la cnea valuado en dólares se contrajo un 40 %, mientras que su participación en el total del sector de ciencia y tecnología se redujo al 13 %.

12 Según surge de la información contenida en la memora institucional de 1988, en dicho año, como resultado de la contracción presupuestaria, la cnea debió limitar tareas programadas de la obra gruesa y de montaje de componentes así como postergar trabajos de terminación de la obra civil y la adjudicación de contratos tales como: ingeniería de cañerías, obra hidráulica, entre otros. Por otro lado, la falta de fondos determinó un incremento de la deuda con los proveedores, lo que llevó a la renegociación de los contratos para modificar la modalidad de pago, estableciéndose que este se realizaría un 25 % en efectivo y el restante 75 % mediante documentos.

13 Según Hurtado (2014), para 1988 la situación financiera se tornó crítica ya que, para continuar con dichas obras, se requerían en el corto plazo 900 millones de dólares.

14 Guadagni (1985) indicaba que entre 1974 y 1982 el consumo de electricidad creció a una tasa anual del 4,4 %, es decir, a la mitad de lo previsto en 1976.

15 La opinión de Guadagni cobra relevancia teniendo en cuenta que ocupó el cargo de secretario de Energía desde julio de 1982 hasta diciembre de 1983.

16 El Plan de Equipamiento Eléctrico de 1979 establecía como objetivos: limitar el uso de generación térmica convencional, intensificar la participación de la hidroelectricidad y desarrollar un programa de instalaciones nucleares que permita seguir avanzando en el desarrollo de esa tecnología.

17 Solamente algunas de las grandes empresas que participaron del plan generaron divisiones específicas o empresas subsidiarias. La reducida dimensión del mercado quedó en evidencia a partir de 1982, cuando la cnea comenzó a sufrir dificultades financieras que afectaron el cronograma de pagos. En este contexto, las principales empresas proveedoras optaron por concursar a través de consorcios industriales en los grandes proyectos y, en los proyectos menores, la estrategia se basó en calidad y cumplimiento apoyado en relaciones públicas para reforzar la imagen de confiabilidad (Boix Amat, 1983, 1985).

18 Tal es lo que sostiene un amplio abanico de autores como Canitrot (1980), Schvarzer (1983), Azpiazu, Basualdo y Khavisse (2004), Basulado (2006), Azpiazu y Schorr (2010), Schorr (2013), entre otros. Este proceso no debe ser entendido como resultado del agotamiento del modelo sustitutivo sino como un proyecto de reingeniería social que buscaba alterar de forma permanente la estructura económica y social, razón por la cual dicho proyecto ha sido caracterizado como «revancha clasista».

19 Hacemos referencia a los mecanismos de subsidios directos, exenciones y diferimientos impositivos, líneas preferenciales de financiamiento interno, aplicación de precios diferenciales en las operaciones de compra y venta de bienes y servicios realizados por el Estado en el equipamiento de las empresas públicas y en la concreción de grandes obras de infraestructura. Según Castellani (2006), estas medidas adoptadas en un marco de alta protección efectiva y tasas de interés reales negativas contribuyeron a la reproducción ampliada del capital aunque, en una medida, insuficiente para superar las trabas estructurales del modelo sustitutivo.

20 Entre 1976 y 1983, el número de recursos humanos se incrementó de 3954 a 6421 personas (cnea Memoria Institucional, 1984), mientras que, según Hurtado (2010), la inversión en el sector nuclear alcanzo los 4500 millones de dólares de la época.

21 En este sentido, se destaca la conformación de dos consorcios (Nuclar y Argatom), con apoyo de la cnea, para vehiculizar los contratos de prestación de servicios y provisión de componentes. Dichos consorcios, conformados por las principales empresas argentinas de ingeniería y montaje, tenían por objetivos declarados favorecer procesos de aprendizaje sobre especificaciones de calidad en la industria nuclear y establecer mecanismos para regular la contratación de personal y alquiler de equipamiento para grandes obras. Así por ejemplo, el consorcio Nuclar llego a cotizar el montaje de una central para la empresa norteamericana Westinhouse en Egipto.

22 Según Gatto y Kosacoff (1983) dicha empresas concretaron entre 1974 y 1982 alrededor de cien proyectos por un monto superior a los 1000 millones de dólares.

23 En 1981 la Asociación Argentina de Tecnología Nuclear (conformada por la cnea y las principales empresas proveedoras locales) impulsó un régimen de promoción de la industria nuclear que nunca llegó a ser tratado por el pen. Dicho proyecto contemplaba, por un lado, que la cnea debía dar preferencia en sus compras a las empresas de origen nacional y, por el otro, el otorgamiento de beneficios impositivos (desgravaciones al impuesto a las ganancias, exenciones impositivas a la importación y beneficios iguales a los regímenes de exportación, entre otros).

24 Un aspecto a resaltar, pero que excede la temática del trabajo, consiste en el análisis de la planificación del tamaño de las plantas industriales de insumos nucleares. Estas fueron diseñadas para abastecer un parque nucleoeléctrico de más de seis centrales nucleares en operación. Por lo que, al cancelarse el plan nuclear, las mismas quedaron sobredimensionadas, en especial la piap, lo que trajo problemas de gestión a futuro por la subutilización de la capacidad instalada.

25 Entre 1988 y 1994 la dotación de personal de la cnea pasó de 6171 agentes a 3628. En los años posteriores, continuó el achicamiento de personal llegando en el año 2001 a 1848. Este proceso no se concentró solamente en la cnea sino también en las empresas asociadas. Así, por ejemplo, invap redujo su planta entre 1988 y 1992 de 1057 personas a 323.

Índice de ilustraciones

Título Figura 6. 1. Porcentaje del inciso construcciones sobre el total presupuestario (1976-1983)
Leyenda Fuente: elaboración del autor sobre la base de datos presupuestarios de las memorias institucionales de la cnea
URL http://books.openedition.org/eunrn/docannexe/image/1237/img-1.jpg
Archivo image/jpeg, 60k
Título Figura 6. 2. Evolución porcentual de las partidas presupuestarias de los ítems: Centrales y suministros nucleares e Intereses de la deuda y amortización de deuda (1976-1983)
Leyenda Fuente: elaboración del autor sobre la base de las memorias institucionales de la cnea
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Título Figura 6. 3. Previsiones de inversión, ingresos y requerimientos anuales del Programa de Instalaciones de Centrales del Plan 1975-1985 (en millones de pesos de 1974)
Leyenda Fuente: elaboración del autor sobre la base de datos de la cnea (1974)
URL http://books.openedition.org/eunrn/docannexe/image/1237/img-3.jpg
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Título Figura 6. 4. Porcentaje del inciso construcciones sobre el total presupuestario (1983-1988)
Leyenda Fuente: elaboración del autor sobre la base de memorias institucionales de la cnea
URL http://books.openedition.org/eunrn/docannexe/image/1237/img-4.jpg
Archivo image/jpeg, 52k
Título Figura 6. 5. Evolución porcentual de las partidas presupuestarias de los ítems: Centrales y suministros nucleares e Intereses de la deuda y amortización de deuda (1983-1988)
Leyenda Fuente: elaboración del autor sobre la base de memorias institucionales de la cnea
URL http://books.openedition.org/eunrn/docannexe/image/1237/img-5.jpg
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Autor

Investigador del Centro de Estudios en Ciencia, Tecnología, Cultura y Desarrollo (CITECDE-UNRN). Director del Observatorio en Ciencia, Tecnología, Innovación y Educación Superior (CITECDE-UNRN). Es maestrando en Ciencia, Tecnología y Sociedad (UNQ). Licenciado en Sociología (FSOC-UBA). Docente de Sociología y Taller de Tesis de la Escuela de Economía, Administración y Turismo (Sede Andina-UNRN).

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