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Políticas de ciencia, tecnología e innovación en la Argentina de la posdictadura

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Diego Aguiar
, 
Manuel Lugones
, 
Juan Martín Quiroga
, 
et al.

Capítulo 2. Organismos internacionales de crédito y construcción de la agenda de las políticas públicas de ciencia, tecnología e innovación. El caso del bid en la Argentina durante los noventa

Francisco Aristimuño, Diego Aguiar y Nicolás Magrini

Texto completo

2. 1. Introducción

1Hay consenso entre los analistas de las políticas de ciencia, tecnología e innovación (cti) en que estas han atravesado tres fases en América Latina y el Caribe (en adelante, alc), al igual que en muchos países de occidente (Casas, 2004; Velho, 2011; Crespi y Dutrénit, 2013). Estas fases son: concepción lineal centrada en la oferta (de la década del cincuenta hasta finales de los setenta y principios de los ochenta), concepción lineal centrada en la demanda (de la década del ochenta hasta la de los noventa) y enfoque sistémico (desde los noventa a la actualidad).

2Estos modelos son el producto de la construcción social de las políticas públicas en ese sector, comprendiendo que las mismas resultan de un proceso interactivo de negociación, consenso y/o imposición entre los principales actores que intervienen en el diseño de las mismas (Elzinga y Jamison, 1995), los cuales, a su vez, se ven influenciados por los marcos teóricos que hacen a la comprensión de la relación entre ciencia, tecnología y sociedad (Velho, 2011). Numerosos analistas actuales de la política de cti han resaltado la relevancia que tuvieron los organismos internacionales en la creación de instituciones de ciencia, tecnología e innovación (cti) e instrumentos de fomento (Casas, 2004; Albornoz, 2009; Calza, Cimoli y Rovira, 2010; Mallo, 2011; Velho, 2011; Sagasti, 2011; Del Bello, 2014).

3En este sentido, principalmente a partir de la década del cincuenta, las instituciones internacionales como la Organización de Estados Americanos (oea) y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (unesco) cumplieron un rol fundamental por medio de asistencia técnica y otorgamiento de subsidios en alc. En las décadas siguientes, tanto el Banco Mundial (bm) como el Banco Interamericano de Desarrollo (bid) se sumaron al apoyo a la promoción de la cti en alc por medio del otorgamiento de créditos. Sin embargo, la relación de los países con esos bancos multilaterales no se ha estudiado en forma sistemática desde las ciencias sociales en general ni desde los estudios sociales de la cti en particular (Baptista y Davit, 2014).

4A pesar de ello, en los últimos años se han realizado algunos trabajos que analizan la relación entre el bid y las políticas de cti en la Argentina (Aguiar, Aristimuño, Magrini, 2015; Algañaraz y Bekerman, 2014). Este último se titula «El préstamo bid-conicet: Un caso de dependencia financiera en la política científica de la dictadura militar argentina (1976-1983)» y analiza el financiamiento del bid en la Argentina durante la última dictadura militar.

5Los autores afirman que, durante el último golpe militar, las Fuerzas Armadas tuvieron el objetivo explícito de debilitar a las universidades nacionales (identificadas por los militares como el foco de los grupos de izquierda), achicando su presupuesto para docencia e investigación, reduciendo la cantidad de investigadores y, de alguna manera, transfiriendo esos recursos al Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (conicet). En este marco, el conicet incrementó su personal, multiplicó la cantidad de institutos e implementó un programa de descentralización en el interior del país a partir de la creación de Centros Regionales de Investigación Científica y Tecnológica.

6Según los autores, esta política científica autoritaria, consistente en consolidar la expansión institucional del conicet en detrimento de las universidades nacionales, se sostuvo, en gran medida, con un préstamo del bid. Este fue otorgado en 1979 y permitió implementar una «modernización conservadora» en las políticas de cti durante el último gobierno militar. Los autores plantean su hipótesis en el marco de los estudios realizados desde la economía crítica. De este modo, afirman, por ejemplo, que tanto el bid como el bm no son solo organismos financiadores sino que operan como los diseñadores de las sociedades de los países prestatarios (Tussie, 1997 y 2000). Los autores concluyen que:

El bid otorgó el préstamo al gobierno argentino, uno más entre otros, para apoyar un programa modernizador e innovador en el ámbito científico. Pero, al hacerlo, legitimó y fortaleció los profundos rasgos autoritarios y conservadores que caracterizaron la política militar para la investigación científica. (Algañaraz y Bekerman, 2014, p. 15)

7Consideramos que este reciente trabajo hace una importante contribución al análisis de la relación entre los organismos internacionales de crédito y las políticas de cti en la Argentina. Sin embargo, creemos que si el objetivo es analizar el grado de influencia que pudo haber tenido el bid en las políticas de cti es necesario realizar un análisis microsocial de las negociaciones, de los distintos intercambios entre los expertos del bid y los funcionarios y expertos argentinos, de las diferentes políticas e instrumentos alternativos que se estudiaron y de los modelos teóricos que influyeron tanto en el bid como en la Argentina.

8La perspectiva anterior fue precisamente la que se utilizó en la presente investigación. Este trabajo se propone justamente analizar qué papel jugó el bid en las políticas de cti que intentaron, a mediados de los noventa, hacer ingresar a la Argentina en la etapa sistémica de las políticas de cti. En ese momento, se produjo una gran transformación tanto en las políticas como a nivel institucional que alteró hasta la actualidad la orientación de las políticas de cti. Al respecto, se destacan como hitos: la sanción de la Ley 23 877 de Promoción y Fomento de la Innovación; la creación del Fondo Tecnológico Argentino (fontar), el Fondo Científico y Tecnológico Argentino (foncyt) y la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (anpcyt); la elaboración de Planes Nacionales de mediano plazo como práctica institucionalizada; el reemplazo de esquemas de fomento focalizados (Programas Nacionales de Ciencia y Tecnología) por instrumentos de aplicación horizontal. En definitiva, se transformaron políticas, instituciones e instrumentos del sector con vistas a consolidar un Sistema Nacional de Innovación (sni) centrado en la empresa.

9En el trabajo se expone el análisis de la interacción entre las actividades de diseño de políticas e instrumentos de cti en la Argentina y el financiamiento y cooperación internacional, haciendo foco en el rol que cumplió el bid durante el Programa de Modernización Tecnológica I (pmt I) y el Programa de Modernización Tecnológica II (pmt ii) en los noventa. La elección del análisis de esos préstamos del bid en la Argentina se justifica por lo siguiente: la Argentina, a pesar de estar dentro de los países con mayores economías de alc, no estuvo exenta de estos apoyos en las políticas de cti, siendo su relación con el bid, en este sentido, ejemplar. Desde el comienzo de sus actividades en la década del sesenta, el bid ha financiado la cti a lo largo de toda alc, pero la Argentina ha sido quien más apoyo recibió en ese sector, llegando a ser el principal tomador de créditos para cti del bid (teniendo como criterio tanto el monto de los créditos como la cantidad de créditos otorgados para ese fin). Adicionalmente, la mayor parte de los instrumentos de cti de la anpcyt en la Argentina durante la segunda mitad de los noventa fueron financiados con fondos del bid, lo cual da cuenta de la relación simbiótica entre el desarrollo de las políticas de cti de la Argentina y las políticas del bid para ese sector. Justamente, el análisis de esa relación es el objeto central de este trabajo.

10El abordaje teórico utilizado se basa en conceptos del análisis de políticas públicas y la metodología es básicamente cualitativa. Se analizan, en particular, los microprocesos de negociación (relaciones de poder, negociaciones, intereses, representaciones, capacidades y estrategias) entre los agentes y se analizan los diferentes marcos cognitivos, supuestos, teorías y modelos que los orientaron. La metodología adoptada se basa en el análisis de documentos (informes de organismos públicos de cti como anpcyt, fontar, foncyt, estadísticas oficiales, leyes, documentos del bid, documentos de prensa del bid, estudios de expertos del bid) y en entrevistas a funcionarios de la Argentina y funcionarios y expertos del bid.

11El análisis se organiza en siete secciones, de las cuales la primera es este apartado donde se plantea el problema abordado en la investigación. En la segunda sección se plantea la perspectiva teórica. En la tercera sección se presentan las principales características de las tres etapas de las políticas de cti en alc, haciendo foco especialmente en cómo el bid acompañó esas políticas de cti en alc. En la cuarta sección se analizan las primeras negociaciones entre funcionarios del bid y del Ministerio de Economía de la Nación en vistas a la formulación del pmt i. La quinta sección analiza la reformulación del pmt entre funcionarios del bid y de la secyt. En la sexta sección se analizan las negociaciones entre el bid y la secyt para acordar el pmt ii. Finalmente, la séptima sección plantea las conclusiones donde se reflexiona sobre el papel que jugó el bid en las políticas de cti de la Argentina.

2. 2. Ciclo de políticas públicas y construcción de la agenda

12El campo de estudio en el que se ubica este trabajo hace referencia al conjunto de problemáticas que se dan alrededor de la concepción de las políticas (policies) científico-tecnológicas en la Argentina. Toda política tiene un ciclo constituido por distintos momentos o etapas en su desarrollo. Este ciclo de la política o policy cycle es una de las herramientas analíticas más utilizadas en este campo. Sin embargo, distintos autores le han otorgado diferentes significados a la misma, haciéndose necesario clarificar el uso que le damos en nuestro trabajo.

13Algunos autores, como Gabriel A. Almond y G. Bingham Powell (1978), presentan la herramienta como una representación fehaciente del ciclo vital de toda política pública. En este sentido, comprenden que toda política sigue las etapas enunciadas en el ciclo en forma secuencial, una tras otra. La otra vertiente, integrada por autores como André Noel Roth Deubel (2006) y Rafael Dias (2012), con la cual coincidimos, plantea que el ciclo de la política debe ser entendido (y utilizado) como un modelo ideal que simplifica la comprensión del proceso de elaboración de política. El proceso de elaboración de políticas es complejo y dinámico, con lo cual las etapas señaladas bajo el modelo no siempre son respetadas secuencialmente. Todo modelo teórico de un hecho real no es más que una representación estilizada de sus principales características o dimensiones explicativas. El objetivo del modelaje es la simplificación de dicha realidad para volverla susceptible de ser analizada. Si el modelo retuviera todas las complejidades inherentes a todo hecho real sería tan complejo e indescifrable como la realidad misma y, además, su voluntad simplificadora se perdería.

14Los principales momentos del ciclo de políticas públicas son: identificación de problemas, conformación de agendas, formulación, implementación y, finalmente, evaluación. El objetivo de este capítulo está centrado en las tres primeras etapas del ciclo. El interés está en indagar cuál fue la participación del bid a través del pmt I y pmt II en el surgimiento de nuevas políticas, instrumentos e instituciones en el campo de cti argentino. La implementación de dichas políticas y su impacto, más allá de su innegable relevancia, quedan fuera del objeto de estudio del capítulo. El foco, en cambio, está puesto en el proceso de construcción social mediante el cual se identifica un problema, se lo incluye en la agenda y se formula una solución. En este sentido, cabe destacar que los problemas sociales no son entidades objetivas que se manifiestan en forma natural a los ojos de todo el mundo (Dagnino, 2008) sino que, para constituirse como tales, debe mediar la actividad consciente de actores con intereses específicos en que dicho conflicto sea visibilizado, incluido en la agenda y solucionado de una forma particular.

2. 3. El bid y la evolución de las políticas en cti en alc

  • 1 Así, el 30 % del poder de voto lo concentra Estados Unidos, opacando en gran medida esta caracterís (...)

15El bid es un banco de desarrollo cuya evolución durante el siglo xx se vio fuertemente motivada por el interés de mantener la presencia de sus miembros prestatarios latinoamericanos y caribeños en los mecanismos y procesos decisorios sobre el destino de sus financiaciones. De esta manera, mientras que en otros organismos internacionales la influencia de los mismos está marcadamente relegada, en el bid han mantenido la mayoría del voto, desplazando así el poder de las potencias económicas participantes, como Japón, Alemania o Israel. Con esto se evidencia que los países prestatarios de la región son, al mismo tiempo, sus principales financiadores. No obstante, es necesario destacar que dicha mayoría de voto recae, de forma muy concentrada, en algunas economías (Brasil, Argentina, México y Venezuela) y en países con necesidades muy diversas. Ello dificulta la convergencia de intereses y la promoción de proyectos particulares.1

16Con respecto a su objetivo, el bid se propone acelerar el desarrollo económico y social de los países de la región para reducir la pobreza y la desigualdad social, abordando las necesidades de los países pequeños, promoviendo el desarrollo del sector privado y fomentando la cooperación e integración regional bajo el compromiso de lograr resultados mensurables, con integridad, transparencia y rendición de cuentas. Para ello, la institución identifica ciertas áreas de acción a partir de las cuales financia proyectos enmarcados en diversas categorías. Las categorías de modernización estatal, infraestructura en energía, transporte e inversión social constituyen en conjunto más de la mitad del financiamiento. Sin embargo, aunque en menor medida, también se promueven políticas y programas para respaldar el desarrollo regional de la cti. En la tabla 2. 1 se describe el escaso peso, solo un 1,9 % de los proyectos financiados por el bid es para ese sector.

Tabla 2. 1. Proyectos aprobados por el bid por sector histórico total hasta el año 2016

Sector Cantidad de proyectos %
Agricultura y Desarrollo Rural 563 14,4
Reforma/Modernización del Estado 482 12,8
Transporte 420 11,1
Agua y Saneamiento 377 10,0
Energía 331 8,8
Inversiones Sociales 268 7,1
Educación 248 6,6
Industria 241 6,4
Desarrollo y Vivienda Urbanos 232 6,1
Mercado Financiero 165 4,4
Salud 117 3,1
Comercio 76 2,0
Ciencia y Tecnología 72 1,9
Número total de proyectos 3778 100,0

Fuente: elaboración de los autores sobre la base de información del bid

17No obstante este factor, Juan Carlos Del Bello, secretario de Ciencia y Tecnología entre 1996 y 1999 y principal precursor de los cambios llevados adelante en el sector científico-tecnológico argentino durante la década del noventa, afirma:

La evolución de los instrumentos de apoyo a la innovación ha seguido la evolución del pensamiento del bid, principal fuente de financiamiento de la reforma institucional. En efecto, así como el bid contribuyó a consolidar el conicet de Argentina y con ello el enfoque lineal ofertista, a través de los préstamos dirigidos a ese organismo (bid I y bid II), luego el banco evolucionó hacia el enfoque de la vinculación entre oferta y demanda tecnológica, hasta asumir el sistema nacional de innovación como marco teórico y metodológico. (2014, p. 76)

18Esto fue así no solo para la Argentina, sino que muchos países de la región recurrieron al apoyo del organismo internacional para llevar adelante su política de cti. El bid es la principal fuente de financiamiento internacional para proyectos orientados a actividades de cti en alc (Abeledo, 2000). Sus primeros financiamientos se hicieron sin una política explícita en este campo, la cual se formulará recién en 1968 sobre la base de las siguientes premisas (Abeledo, 2000):

  • El desarrollo de los países de alc requiere de un desarrollo en cti propio, que exige la introducción de cambios radicales en sus sistemas educativos.
  • La investigación científica no puede prosperar si no está vinculada con la enseñanza. La investigación científica no es improvisada y depende de la existencia de personas competentes con capacidad creadora y apoyo adecuado en un contexto estable.
  • La investigación tecnológica prosperará solo en estrecha asociación con la sociedad, con los centros de investigación básica y la comunidad educativa.
  • 2 En teoría económica, esto implicaría una ley de Say en el campo de cti, basada en una equidad entre (...)
  • 3 Entendida como investigación académica, fortalecida mediante becas de postgrado en el exterior e in (...)

19Estas premisas se ajustaban al modelo lineal ofertista predominante entre las décadas del setenta y el ochenta tanto en occidente (Elzinga y Jamison, 1995) como en alc (Velho, 2011; Crespi y Dutrénit, 2013). El modelo estaba dirigido a las capacidades en investigación básica vinculadas a un sistema educativo fuerte. La idea fundamental del enfoque era que los agentes económicos, al encontrar una elevada oferta de conocimientos, buscarían la rentabilidad utilizando los mismos, aumentando así la demanda de servicios de cti. Se generaría, de este modo, un ciclo virtuoso, iniciado en una oferta que contribuía a la modernización tecnológica y al desarrollo socioeconómico.2 Esta política operativa del banco, esencialmente centrada en fortalecer el acervo de recursos humanos (rrhh) y capacidades en i+d3, no establecía prioridades, jerarquías, secuencias o relaciones entre los objetivos de la misma (Mayorga, 1997). En este contexto, los beneficiarios de su apoyo fueron generalmente los consejos, institutos tecnológicos y comisiones de carácter sectorial con capacidad de promoción y ejecución (Rivas, 2014).

  • 4 Algunas de estas empresas fueron ypf en Argentina, Petrobras y Embraer en Brasil y Pemex en México.

20En esta etapa, las empresas públicas situadas en sectores estratégicos también fueron importantes en la incorporación de tecnología.4 Sin embargo, la lógica del modelo de crecimiento basado en la industrialización por sustitución de importaciones (isi) que buscó implementarse en la región terminó configurando una empresa privada caracterizada por una escala de producción pequeña, gran heterogeneidad de productos, poca eficiencia y alto nivel de integración (Katz, 1986; Crespi y Dutrénit, 2013). Esta, si bien promovió procesos de aprendizaje para adaptarse al contexto, nunca logró el objetivo de acortar la brecha tecnológica (catching up) con los centros económicos desarrollados.

21Para la década de los ochenta, la comprensión de que la relación entre ciencia y tecnología o entre conocimiento y solución de problemas socioeconómicos no siempre sigue una única dirección (de la ciencia a la tecnología) sino que puede, a su vez, recorrer el camino inverso (de la tecnología a la ciencia) –sumado al descrédito generalizado de la intervención estatal en la economía (Crespi y Dutrénit, 2013)–, llevaron a la apertura de las economías al comercio internacional. Se despertó, así, el interés por el desafío de la competitividad en los países de alc (Mayorga, 1997). Paralelamente, el bid inauguró en 1987 una segunda etapa de su política de cti, más concentrada en el estímulo directo de la demanda y en la vinculación entre productores y usuarios de conocimiento. Un instrumento novedoso implementado a partir de aquí fueron los fondos de desarrollo tecnológico para promover financiamiento desde unidades descentralizadas. Esta etapa se corresponde con el enfoque lineal demandista (Elzinga y Jamison, 1995; Velho, 2011).

22Gustavo Crespi y Gabriela Dutrenit (2013) enfatizan lo paradigmático de alc donde, mientras la demanda de productos tecnológicos era vigorizada por el nuevo enfoque, el apoyo a la producción nacional disminuyó por las políticas neoliberales. La competencia contra el empresariado nacional, y especialmente las pymes, destruyó una parte significativa de la industria, configurando una estructura productiva muy concentrada. Esta lógica se intensificó por la especialización de las empresas transnacionales radicadas en la región en actividades sin contenido tecnológico alguno, lo cual llevó a la desintegración vertical de muchos sectores de la economía y dio origen, por ejemplo, a muchas pymes dedicadas al ensamblaje. Paralelamente, el desmantelamiento de los centros de i+d de alc se dio simultáneamente con la privatización de las empresas públicas (Katz, 2000). Este nunca fue un objetivo explícito del bid, ya que el incentivo a la demanda fue la respuesta al problema de desequilibrio entre la oferta y la demanda de cti, y la meta sugerida para solucionarlo fue asegurar una mayor correspondencia entre ambas (Mayorga, 1997).

23Como resultado de esta política implícita (Herrera, 1995), desde el campo de cti se vio un crecimiento de la productividad en las empresas nacionales más grandes vinculadas con el capital internacional junto con una creciente demanda de aplicaciones tecnológicas, pero con un simultáneo desmantelamiento de las capacidades de cti locales. La política explícita (Herrera, 1995), en cambio, fue desregular el sistema de educación superior incorporando instituciones universitarias privadas, reducir el presupuesto a cti, introducir la competencia en la asignación de recursos y fortalecer los derechos de propiedad intelectual.

24A partir de los noventa la idea de innovación gana peso motivando un esfuerzo conceptual por unificar la oferta y la demanda de cti. El modelo que tuvo mayor penetración sobre la política fue el sni (Freeman, 1987; Nelson, 1993; Lundvall, 2009). Este involucra a una amplia red de actores (empresas privadas, universidades, institutos de investigación, entre otros) que intervienen en el proceso innovativo e interactúan mediante vinculaciones técnicas, comerciales, jurídicas, sociales y financieras en un entorno sistémico propiciado por el Estado que se concentra en la empresa maximizadora de beneficios como actor clave de la innovación. Basándose en este nuevo paradigma, el bid redefine su estrategia de políticas de cti (Castro y otros, 2000), entendiendo que la región debe, colectivamente, fortalecer sus sni y vincularlos con la sociedad mundial del conocimiento. Los nuevos objetivos fueron:

  • Lograr que empresas e instituciones incorporen cada vez más nuevas tecnologías en la producción y los procesos conexos.
  • Acrecentar los montos, la eficacia y la productividad de las inversiones en cti.
  • Elevar la cantidad y calidad de los rrhh de nivel superior.
  • Establecer vinculaciones más estrechas entre los distintos componentes de los sni.
  • Fortalecer la cooperación internacional en cti y complementar con inversión en educación y en capacitación.

25Como resultado de este enfoque se multiplicó y complejizó la batería de instrumentos de fomento a la cti en alc. Esto implicó desafíos en la coordinación vertical y horizontal de la estructura estatal. La idea de sistema implica la existencia de canales de comunicación de arriba hacia abajo y viceversa, pero también con el resto de los ministerios del Estado. La primera necesidad buscó canalizarse mediante organismos específicos (ministerios y secretarías de cti) con dinámicas propias. La segunda buscó resolverse a través de gabinetes o consejos que reunieran las autoridades máximas de cada área para coordinar políticas. Actualmente, la política del bid (Castro y otros, 2000) promueve aumentar la inversión en i+d como porcentaje del pib, buscando que una porción progresivamente mayor de ese esfuerzo innovativo emerja del sector privado, tomando conciencia de las relaciones y dinámicas entre los distintos sni de la región y orientando los gastos hacia los sectores productivos que presenten potenciales economías de red.

26Para sintetizar, se ve una fuerte correlación entre los paradigmas de políticas de cti del bid y las acciones explícitas que se llevaron adelante en la mayoría de los países de alc. Sin establecer una causalidad directa entre ambas, puede verse que mutaron desde una concepción lineal ofertista (desde la década del cincuenta hasta principios de los ochenta) a un enfoque sistémico (desde los noventa hasta la actualidad), pasando por una concepción lineal demandista (durante las décadas de los ochenta y noventa).

2. 4. El caso del pmt i y pmt ii en la Argentina

27A continuación se presenta la tabla 2.2 donde se puede observar la cantidad de préstamos que recibió la Argentina para el sector de ciencia y técnica a partir de la década del sesenta, con sus respectivos montos y la institución beneficiaria.

Tabla 2. 2. Prestamos otorgados por el bid a la Argentina para cyt (1966-2015)

Fecha Monto en dólares Nombre del préstamo Institución
Abril/1966 1 000 000 Enseñanza e Investigaciones Metalúrgicas cnea
Feb./1979 66 000 000 Programa Global de Ciencia y Tecnología conicet
Dic./1986 61 000 000 Investigación Científica y Tecnológica conicet
Dic./1993 95 000 000 Programa de Modernización Tecnológica i (pmt I) Ministerio de Economía/secyt/conicet; anpcyt*
Sept./1999 140 000 000 Programa de Modernización Tecnológica II (pmt II) secyt
Abril/2006 280 000 000 Programa de Modernización Tecnológica III (pmt III) secyt
Sept./2009 100 000 000 Programa de Innovación Tecnológica I (pit I) Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva
Nov./2011 200 000 000 Programa de Innovación Tecnológica II (pit II) Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva
Sept./2012 200 000 000 Programa de Innovación Tecnológica III (pit III) Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva
Junio/2015 150 000 000 Programa de Innovación Tecnológica IV (pit IV) Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva

* A partir de 1996 participa la anpcyt.
Fuente: elaboración de los autores

2. 4. 1. pmt i : firma y ejecución hasta 1996

28En 1992, con el Plan de Convertibilidad, el Gobierno adoptó un programa de estabilización económica para superar la hiperinflación de 1989-1990 resignando la política monetaria mediante el establecimiento de un tipo de cambio fijo, uno a uno, entre el peso argentino y el dólar estadounidense. Paralelamente, se redefinió la política de comercio exterior, reduciéndose los aranceles de importación y liberalizando los mercados financieros. Esto llevó a una reducción de la protección efectiva para la industria local, que enfrentó la competencia de productos importados en condiciones desfavorables.

  • 5 Una institución dependiente del Ministerio de Economía que tenía como objetivos principales la coor (...)

29Si bien al principio se confiaba en que la liberalización de los mercados financieros internacionales promovería la modernización de las líneas de producción de las empresas nacionales, rápidamente se evidenció que ese no era el circuito de los capitales que ingresaban al país. Así, en 1992, dentro de la Secretaría de Programación Económica (spe)5, con Juan José Llach como director y Del Bello como subsecretario de Estudios Económicos, se desarrollaron diversos informes sobre competitividad y surgió la propuesta de crear instrumentos de apoyo al cambio tecnológico en las empresas privadas locales. En este contexto, las posibilidades de financiamiento desde el Tesoro Nacional eran limitadas, con lo cual se decidió recurrir a los organismos internacionales. Además, bajo la dirección de la spe se encontraba la Subsecretaría de Inversión y Financiamiento Externo encargada de autorizar préstamos internacionales. Esto simplificaba las gestiones burocráticas ya que la propuesta surgía de la misma secretaría encargada de aprobarlo.

30Entre 1992 y 1993, desde la spe, Del Bello estrecharía sus lazos con el bid trabajando en la negociación y formulación del préstamo. La intención era gestionar un préstamo íntegramente para la modernización tecnológica: el pmt i. Sin embargo, cuando el préstamo estaba próximo a firmarse, la secyt planteó su interés en que se la incorpore. Esto resultó en la división del programa en dos subprogramas: uno a cargo de la spe y otro a cargo del consorcio secyt/conicet.

Tabla 2. 3. Instrumentos y montos del pmt i

Pmt i (1993)
Organismo ejecutor Instrumento Financiamiento (en millones de dólares)
bid Local Total
Subprograma 1: fontar-spe-Ministerio de Economía Línea 1: Financiamiento a empresas privadas de reembolso total obligatorio 29,5 29,5 59
Línea 2: Financiamiento de riesgo y beneficio compartidos a empresas privadas para actividades de innovación de alto riesgo técnico 3 3 6
Línea 3: Financiamiento de reembolso total obligatorio a proyectos tecnológicos desarrollados por instituciones públicas no universitarias que prestan servicios al sector privado 7,5 7,5 15
40 40 80
Subprograma 2: secyt/conicet pvt: Subvención a Proyectos de Vinculación Tecnológica (secyt) 21,72 19,28 41
pid: Subvención a Proyectos de i+d con transferencia inmediata (conicet) 25 19 44
46,72 38,28 85

Fuente: elaboración de los autores a partir de informes y contratos de préstamos del bid

31Los objetivos originales del programa fueron: fomentar las actividades de innovación y modernización tecnológica de las empresas productoras de bienes y servicios con destino al mercado; desarrollar proyectos tecnológicos de entidades públicas y privadas que presten servicios tecnológicos al sector productivo; reforzar la vinculación entre los centros de investigación existentes y las empresas; incrementar la relevancia de la investigación que se realiza en el sistema nacional de cti para el desarrollo económico y social del país.

  • 6 El fondo tecnológico no fue una invención ad-hoc de los funcionarios de la spe. La Ley 23 877 estab (...)

32La implementación del Subprograma 1 condujo a la creación del primer fondo tecnológico del país, el fontar6, que originalmente incluyó tres líneas de financiamiento:

  • Línea 1: financiamiento de hasta el 80 % del costo, con reembolso total obligatorio, a empresas privadas que promovieran i+d.
  • Línea 2: financiamiento de hasta el 60 % del costo en inversiones de alto riesgo técnico, con devolución contingente7.
  • Línea 3: financiamiento con reembolso total obligatorio para proyectos tecnológicos desarrollados por instituciones privadas o públicas no universitarias que prestaran servicios al sector privado.
  • 8 «Como banco de primer piso» significa que el fontar no podía otorgar directamente los fondos a empr (...)

33En la negociación del Subprograma 1 se produjeron diferencias entre lo que el bid pretendía financiar y lo que los funcionarios deseaban ejecutar. Por un lado, el bid tenía exigencias sobre la ingeniería financiera del fondo. Partía de la premisa de que el Estado no podía funcionar como banco de primer piso,8 por lo que el Banco de la Nación Argentina (bna) debía funcionar como tal realizando la evaluación financiera y el riesgo cliente de los proyectos mientras que el fontar evaluaba el sustento tecnológico y económico. En segundo lugar, para el bid todo apoyo al sector privado debía basarse en créditos y rechazaba los subsidios. Mediante el fontar, se buscaba imitar a la Financiera de Estudios y Proyectos (finep) de Brasil y su sistema de crédito a tasa cero (juro zero), pero las condicionalidades del bid no permitieron alcanzar dicho objetivo (Del Bello, 2014). En cambio, se admitió la alternativa de la Línea 2 de devolución contingente, ya que esta atendía innovaciones de gran riesgo tecnológico.

34La puesta en marcha del fontar implicó un año y medio de trabajo previo a la apertura de la Línea 1 debido a diversas dificultades. Esta era la primera experiencia de un fondo destinado a financiar innovación en empresas privadas y el bna, en su carácter de intermediario financiero, no contaba con experiencia en evaluación de proyectos de inversión tecnológica. Esto retrasó la ejecución del fondo, que inició operaciones recién a fines de 1994 bajo una situación institucional singular: estar localizado en la spe, cuyas funciones eran de planificación, mientras que el fontar implicaba un rol ejecutivo de fomento a la modernización tecnológica. Esta situación se vio aún más agravada cuando Del Bello se trasladó a la Secretaría de Políticas Universitarias (spu) en 1993, quedando el fontar sin un respaldo político-técnico significativo dentro de la spe.

  • 9 Originalmente la ley preveía cuatro instrumentos: préstamos, créditos fiscales, subvenciones reembo (...)

35Paralelamente, la secyt, bajo la gestión de Raúl Matera, contaba con recursos propios generados por la Ley 23 877, con los cuales la secretaría comenzó a otorgar préstamos directos a tasa cero.9 Los créditos de la secyt apoyaban el desarrollo de nuevos productos y/o procesos, atendiendo propósitos similares a los del fontar. A su vez, la secyt contaba con fondos del bid (Subprograma 2 del pmt i) para la subvención de proyectos de vinculación tecnológica (pvt). La línea de financiamiento preveía la subvención de unidades de vinculación tecnológica (uvt) que consiguieran un aval empresario o contrato por el cual la empresa se comprometiera a adquirir o licitar los resultados de la investigación o desarrollo llevado adelante dentro de la institución a la que pertenecía la uvt. Finalmente, el conicet también contaba con financiamiento del bid para llevar adelante investigaciones científicas o tecnológicas que contaran con el apoyo del sector privado.

2. 4. 2. Pmt I: la reformulación

36En 1995 comienza la segunda reforma del Estado. Por un lado, se crea la Jefatura de Gabinete de Ministros que a partir de 1996 sería ocupada por Jorge Rodríguez, autor intelectual de la Ley 23 877 y muy comprometido con la reforma del sector científico-tecnológico. Simultáneamente, la secyt es transferida de la Presidencia al Ministerio de Educación (ahora Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología) y Domingo Liotta, secretario de Ciencia y Técnica desde 1994, es reemplazado por Del Bello. Este había vuelto a la spe como subsecretario de Inversión y Financiamiento Externo, posición que fortaleció sus lazos de negociación con el bid y el Banco Mundial. Aquí inicia dos procesos: uno donde buscará establecer consenso al interior de la comunidad científica sobre cuáles son los cambios necesarios en el sector y, otro, donde comenzará negociaciones con el bid para modificar las condiciones y formas de ejecución del pmt I. Convencido de que el sector necesitaba una reforma, se convocó a un centenar de expertos, tanto nacionales como internacionales, en la temática. Como resultado del debate, que se extendió desde mediados hasta fines de 1996, se elaboró el documento Bases para una política científica y tecnológica (secyt, 1996), cuyas principales conclusiones fueron:

  • Es necesario diferenciar institucionalmente la definición de política de su ejecución.
  • Los sistemas de asignación de fondos deben ser transparentes, competitivos y de evaluación externa.
  • La política científica debe estar diferenciada de la política tecnológica.
  • 10 El conicet surgió con el fin de ser la principal institución de fomento a la actividad científica. (...)

37La reforma del sector científico-tecnológico de 1996 se fundamentó en la involución que había experimentado el conicet como institución de promoción y en las inconsistencias en materia de fomento a la innovación y el cambio tecnológico (Del Bello, 2014), y resultó un punto de quiebre en varios aspectos.10 Aquí, se canalizaron todos los recursos en dos fondos: el fontar, para financiar innovación y cambio tecnológico, y el foncyt, para investigación científica tanto básica como aplicada. También se integró a ambos organismos en una misma estructura cuyo objetivo sería la promoción de la cti con autarquía de la secyt. Así fue que en 1996 se creó la anpcyt, que integró los dos fondos (fontar y foncyt). Simultáneamente, se determinó la intervención del conicet para asegurar la correcta coordinación del antiguo organismo con la novedad institucional y se creó el Gabinete Científico Tecnológico (gactec) bajo la Jefatura de Gabinete. Este se conformaría como ámbito interministerial y máximo organismo político del sector.

38Este nuevo entramado institucional implicó modificar las condiciones originalmente pactadas con el bid. Habiendo pasado cuatro años de la firma del préstamo, los funcionarios de la secyt acumularon suficiente experiencia sobre el funcionamiento de los instrumentos y lograron que sus impresiones quedaran plasmadas en la reformulación del préstamo. Sin embargo, había críticas al funcionamiento de la Línea 2, ya que algunas empresas prestatarias buscaban demostrar el fracaso inversor para evitar devolver el préstamo. Con esto, la línea estaba funcionando como subsidio pero con un mayor costo administrativo para investigar la naturaleza del fracaso. Por eso, en la renegociación se buscó quitar la Línea 2 y utilizar sus fondos para crear otras líneas. Paralelamente, también se identificaron dificultades con los pid y pvt del consorcio secyt/conicet. Se creía que el compromiso de la parte interesada no debía ser solo nominal sino que debía comprometer un aporte de capital propio para así demostrar un compromiso real y concreto con los proyectos. En ese momento se estableció que la parte participante debía solventar al menos un 10 % del valor total del proyecto.

  • 11 Mientras que los proyectos de investigación del conicet eran en esos años de aproximadamente 3000 d (...)

39Con parte de los fondos de la Línea 2 se creó en el foncyt un nuevo instrumento: los Proyectos de Investigación Científico-Tecnológica (pict), que financiaban investigación científica (básica y aplicada) bajo la modalidad de competencia meritocrática con evaluación por pares, preservando el anonimato de los evaluadores para garantizar imparcialidad. Esta inclusión fue importante para que la anpcyt tome preponderancia en el fomento a la ciencia sobre el conicet, ya que con los pict se incrementó significativamente el monto de los subsidios para los proyectos de investigación11. Esto resultó clave para lograr el apoyo de gran parte de la comunidad científica, que vio en la creación de la anpcyt una intervención estatal en el conicet. Adicionalmente, también fue clave para lograr que el bid financie investigaciones científicas. La política del bid se distanciaba del financiamiento de ciencia básica para volcarse a actividades tecnológicas o innovativas (Mayorga, 1997; Castro y otros, 2000). Difícilmente los pict pudieran haber surgido de una negociación para la entrega de un préstamo pero, una vez aprobado y en ejecución, las posibilidades de modificarlo fueron flexibles.

40Dentro del fontar, tras la adición de un nuevo objetivo, el de fortalecer la capacidad de provisión de tecnologías más modernas y adecuadas para competir en una economía abierta, se dio origen a la Línea 4 de proyectos de innovación tecnológica (pit), encargada de otorgar subvenciones o créditos a tasa cero a proyectos altamente innovativos y que superó muchas rigideces del programa original que no contemplaba las subvenciones. La nueva estructura de fomento, tanto para la ciencia como a la innovación, se sintetiza en la tabla 2.4.

Tabla 2. 4. Estructura de la anpcyt a partir de la reformulación del pmt i (1996)

anpcyt fontar Línea 1: Financiamiento a empresas con reembolso total obligatorio
Línea 3: Financiamiento a instituciones
Línea 4: Financiamiento no reembolsable a pit
foncyt Proyectos de Investigación y Desarrollo (pid)
Proyectos de Investigación Científico-Tecnológica (pict)

Fuente: elaboración de los autores con base en informes y contratos de préstamos del bid

41Fue notable la rapidez con que el bid aprobó la reformulación del programa. Las negociaciones culminaron con la firma del Contrato Modificatorio en 1997. Para el bid, esta reforma traía aparejadas mejoras significativas en la relación con el país. A partir de la creación de la anpcyt, el desempeño ejecutor, es decir, la capacidad para ejecutar y rendir cuentas por los recursos puestos a disposición, mejoró significativamente gracias a la unificación de organismos ejecutores. Desde el punto de vista del Banco, el diseño original había sido bueno, pero las diferencias entre el organismo diseñador original (spe) y el equipo que finalmente lo ejecutó (Ministerio de Economía y secyt/conicet), llevaron a que se tome demasiado tiempo en detectar las condiciones que dificultaron la fase inicial de la ejecución y las medidas correctivas que fueron posteriormente introducidas. Esto contribuyó a institucionalizar una lógica incremental en la gestión de los préstamos, ya que a partir del pmt I se da un solapamiento entre las financiaciones, de modo que el pmt II fue necesario para terminar lo iniciado en el pmt I; de la misma manera, el pmt III fue necesario para el pmt II y así en adelante. En efecto, según el bid, algunos aspectos relativos a la calidad y oportunidad de los componentes del pmt I fueron mejorados en el marco del pmt II. Esto otorgó una continuidad en el flujo de préstamos garantizando un financiamiento estable para las actividades de cti y una inercia en los instrumentos.

2. 4. 3. El pmt ii

42Hasta 1996 la Argentina careció de una política articulada y explícita para la cti. Simplemente existían algunas orientaciones generales: aumentar la vinculación entre el sector científico-tecnológico con el productivo, elevar los recursos destinados a investigación aplicada y transferencia de tecnología e incrementar el margen de autofinanciamiento de las instituciones públicas de cti (Chudnovsky y López, 1996). Sin embargo, posteriormente comenzó una transformación que se manifestaría en una mayor burocratización y organización del sector. En diciembre de 1997, los objetivos y estrategias de la nueva gestión de la secyt se materializarían en el Plan Plurianual de Ciencia y Tecnología 1998-2000 (secyt, 1997), el primer plan integral de cti del país (Chudnovsky, 1999). En este se exponía que el crecimiento económico alcanzado por el Plan de Convertibilidad en sus primeros años generó escasas oportunidades para utilizar el conocimiento y los recursos humanos en cti del país, lo cual llevó a la quiebra a una buena parte de las pymes y no produjo incentivos suficientes para que las grandes empresas invirtiesen sistemáticamente en innovación. Luego exponía una serie de objetivos y líneas orientadoras que se concentraban en la aplicación de instrumentos de carácter horizontal y competitivo. La posterior realización sistemática de planes (Plan 1999-2001 y Plan 2000-2002) favoreció la institucionalización del sector y allanaría el camino para un nuevo préstamo del bid.

Tabla 2. 5. Instrumentos y montos del pmt ii

Pmt ii (1999)
Componentes Instrumento Financiamiento
bid Local Total
Promoción a la Innovación Aportes no Reembolsables (anr) 30 27 57
Créditos a Empresas (cae) 24 11,3 35,3
Crédito a Instituciones (cai) 15 3,75 18,75
69 42,05 111,05
Desarrollo Estratégico de Capacidades de i+d Fortalecimiento de capacidades científico-tecnológicas 45 53 98
pict 30 36 66
picto 6 6 9
pid 7 7 14
pme 2 4 6
Atención en áreas de vacancia 12 15 27
57 68 125
Apoyo a la Consolidación Institucional de Entidades de Ciencia y Tecnología 3 3,175 6,175

Fuente: elaboración de los autores sobre la base de informes y contratos de préstamos del bid

43En 1999, a meses de dejar su cargo en la secyt por el cambio de gobierno, Del Bello negocia un nuevo préstamo por 140 millones de dólares. El pmt II era la continuación del programa previo, siendo un factor clave en la consolidación de la reforma. Desde el bid la negociación estuvo a cargo de José Marcus Menezes quien, fiel a la orientación del Banco, se inclinaba a apoyar la innovación y el desarrollo tecnológico por sobre los proyectos de investigación científica. Su ideal era que la ciencia básica debía desarrollarse con fondos del Tesoro Nacional, mientras que se podía contar con el apoyo del bid en el caso de proyectos de índole tecnológica. No obstante, la negociación fue mucho más amena que la del préstamo anterior, principalmente porque el bid consideró exitosa la ejecución del pmt I reformulado. Dante Caputo, el reemplazante de Del Bello, heredó un préstamo ya firmado que condicionó su gestión. Entonces, el pmt II se estructuró en tres subprogramas: Promoción a la Innovación, Desarrollo Estratégico de Capacidades de Investigación y Desarrollo y Apoyo a la Consolidación Institucional de Entidades de cti.

44El primer subprograma concentró tres instrumentos que resultaron de reformulaciones de las anteriores líneas de financiamiento del pmt I. Dentro de estos, la línea de Créditos a Empresas (cae) se correspondió con la Línea 1 del pmt I, mientras que la línea de Créditos a Instituciones (cai) derivó de la Línea 3. Con respecto a los aportes por sobre sus respectivas antecesoras, la línea de cae incorporó en sus potenciales beneficiarios a las empresas que buscaran modernización tecnológica, adquisición de equipos de informática, contratación de servicios de ingeniería y toda otra actividad de innovación tecnológica incorporada en el Plan Plurianual. La línea de cai de cofinanciamiento de proyectos de unidades productoras de servicios tecnológicos extendió su asistencia por sobre la Línea 3 desde las instituciones privadas y públicas no universitarias hasta todas las instituciones proveedoras de servicios tecnológicos (entre ellas las universidades) cuyos resultados fuesen apropiables y buscasen mejorar la competitividad de las empresas.

  • 12 Además, luego de que el sistema brasilero de la finep de crédito a tasa cero finalmente terminara e (...)

45Por otra parte, el instrumento más innovador y controvertido del programa fueron los Aportes No Reembolsables (anr), surgidos sobre las bases del fracaso de la Línea 2 del pmt I y de su sustituto, la Línea 4. Los anr complejizaron la estructura de la Línea 4 y pasaron a contemplar el reintegro de hasta un 50 % del total de los costos de proyectos de innovación presentados por empresas para el desarrollo o mejoramiento de productos o procesos. Los mismos plantearon un debate significativo en la mesa de negociación con el bid. Algunos de los funcionarios del Banco planteaban que podían generar un efecto crowding out (o efecto desplazamiento) en la economía, que indujera a las empresas a solicitar el subsidio en lugar de invertir aunque poseyeran los recursos para hacerlo. No obstante, muchos de los participantes en la negociación preferían las subvenciones a los préstamos a tasa cero, debido a que pensaban que era el mejor instrumento para impulsar la inversión privada, produciendo exactamente el efecto contrario en la economía (un crowding in)12. Adicionalmente, la Organización Mundial del Comercio consideraba que los anr, a diferencia de otros subsidios, no representaban competencia desleal, pues se concentraban en actividades de innovación sin afectar el libre comercio entre las naciones y promovían el desarrollo de la productividad y el mejoramiento de productos o procesos.

  • 13 Es decir, las empresas beneficiarias primero debían financiar el 100 % de los costos para después p (...)

46Desde el punto de vista nacional, la experiencia de las operaciones de crédito de la Línea 2 demostró que existe una disposición muy grande en el empresariado local a evadir el pago. Además, cuando se trata de la incorporación de intangibles en proyectos, la dificultad en la evaluación del riesgo lleva frecuentemente a que la banca comercial solicite garantías reales, que bloquean el acceso al crédito de muchas pymes. Esto evidenció que el pmt II debía continuar con un programa de créditos para inversiones menos riesgosas y ampliar los anr para conducir a las pymes, las instituciones financieras y el Gobierno a la generación de un conjunto integrado de instrumentos que brindase el entramado institucional adecuado para la innovación. Apoyado sobre este clima de opinión positiva, los anr fueron aprobados como instrumento en el programa bajo la modalidad de reintegro de pago hecho13. De esta manera, pasó a ser el principal instrumento (en términos de monto de financiamiento) dentro del fontar, dejando a los créditos el papel de financiar, mayormente, la modernización tecnológica.

47El segundo subprograma pretendía mejorar y aumentar la producción de conocimientos científicos apoyando actividades científicas orientadas a prioridades temáticas específicas para promover conocimientos demandados por el sector productivo. El mismo se configuró en torno a dos componentes: uno de Fortalecimiento de la Capacidad Científica y Tecnológica y otro de Atención a Áreas de Vacancia (pav). El primer componente incorporó los instrumentos creados durante el pmt I (los pid y los pict) y dos instrumentos nuevos: los Proyectos de Investigación Científica y Tecnológica Orientadas (picto), que en sus orígenes fueron previstos para ser destinados a proyectos orientados a la resolución de problemas cuyo resultado no sea conocimiento apropiable de manera privada sino un bien público con información publicable, y los Proyectos de Modernización de Equipamientos (pme), que consistieron en el financiamiento de actualizaciones en los equipos de laboratorios de i+d.

48Estos instrumentos, que se ubicarían en el foncyt, no fueron la prioridad del bid. Los funcionarios argentinos insistieron al respecto, argumentando que la promoción a la investigación científica era fundamental y que era imposible pensar en términos de vinculación, transferencia y sni sin capacidades científicas. Esto implicaba la necesidad de crear grupos de investigación altamente calificados que dispusieran de equipamiento de alto nivel para atraer a la empresa mediante servicios concretos de investigación. En este marco, los pid, originalmente formulados en el pmt I, fueron modificados: en su origen, eran proyectos de investigación industrial, es decir, investigación dirigida a descubrir nuevos conocimientos para desarrollar o mejorar productos, procesos o servicios. Los del pmt II, en cambio, fueron proyectos de desarrollo precompetitivo, es decir, vinculados a la translación de descubrimientos realizados mediante la investigación industrial a planes, proyectos o diseños de productos, procesos o servicios nuevos o mejorados, incluyendo la creación de un prototipo que no pueda ser destinado a un uso comercial.

  • 14 Estas temáticas fueron: Producción Agroindustrial, Minería, Educación, Salud, Recursos Naturales y (...)
  • 15 En el Plan Plurianual de Ciencia y Tecnología 1999-2001 las áreas prioritarias se consolidaron como (...)

49Los pict, que fueron creados durante la ejecución del pmt I con fondos de otros instrumentos, terminaron duplicando el financiamiento de los pid al final del período, posicionándose como el principal instrumento del foncyt y la línea de financiamiento a la investigación científica por excelencia. La convocatoria de los pict en 1998 fue la última en contabilizarse dentro del pmt I. En ella los proyectos de investigación solicitantes se dividieron en cuatro categorías: la categoría I se basó en proyectos de investigación abiertos a todas las disciplinas; la categoría II correspondió a la atención a los temas sectoriales y específicos del Plan 1998-199914; la categoría III obedeció a temas vinculados a prioridades provinciales; y la categoría IV correspondió a los pict orientados (picto), basados en convenios de cofinanciación entre la anpcyt y diversas instituciones de carácter público, empresarial y no gubernamental, en los que se acuerdan temáticas específicas. En la convocatoria pict de 1999, el objetivo fue tender a que, del total de los fondos, un 25 % fuese destinado a proyectos libres, un 50 % asignado a proyectos dirigidos a problemas productivos y sociales prioritarios y un 25 % dirigido a prioridades provinciales y regionales.15 Ya para este año, los picto dejan de ser una categoría de pict y aparecen en el Plan 1999-2001 como una nueva línea de financiamiento. Por lo tanto, los picto también surgieron durante la ejecución del pmt i, posteriormente al contrato modificatorio de 1997. En el pmt II los pict y los picto se consolidan como instrumentos independientes. No obstante, la diferencia entre los montos destinados a pict y las demás líneas se incrementó significativamente, llegando al punto en que más de la mitad de los fondos totales del subprograma fueron destinados a pict. Asimismo, fueron el instrumento con mayor financiamiento total del programa, superando los fondos de cualquier instrumento del fontar.

  • 16 Entre 1998 y 1999 se realiza una investigación a cargo de la secyt que dio origen al documento Diag (...)

50Paralelamente, los pav pretendían atender áreas en las que el país no contaba con una adecuada base en cti y serían medios para asegurar que los investigadores cuenten con infraestructura, equipamiento, accesos a bibliografía, servicios de información, y apoyo técnico y administrativo adecuados, para llevar adelante sus tareas. Este programa apoyaría la conformación de grupos nuevos de investigación orientados a la resolución de problemas identificados como prioritarios en el Plan Plurianual de Ciencia y Tecnología 1999-2001 y para cuya investigación existen vacancias de orden temático.16 Finalmente, el Subprograma de Apoyo a la Consolidación Institucional de Entidades de Ciencia y Tecnología fue orientado a mejorar y consolidar la calidad y eficiencia de la gestión institucional en el uso de los recursos en distintos niveles, dado que las instancias de planeamiento y ejecución de las políticas de cti adquirieron mayor relevancia a partir de las reformas iniciadas en 1996.

2. 5. Reflexiones sobre el papel del bid en las políticas y las instituciones de ciencia y tecnología

51Como se planteó al inicio del capítulo, esta investigación partió de la siguiente pregunta: ¿qué rol jugó el bid en la construcción de la agenda de las políticas de cti y la configuración institucional de ese sector en el período 1993-1999 en la Argentina? En este trabajo se analizaron las negociaciones de los dos primeros préstamos de modernización tecnológica (pmt I y pmt II), los cuales fueron fundamentales para el complejo de ciencia y tecnología. A partir de ellos, por un lado, se diseñaron e implementaron una serie de instrumentos de promoción a la cti que persisten hasta la actualidad y, por otro lado, permitieron realizar una serie de transformaciones estructurales que reconfiguraron el sector científico-tecnológico del país. Sobre esto, la pregunta planteada se responde a partir de las siguientes reflexiones.

52En primer lugar, se destaca que el bid fue determinante en los cambios institucionales entre 1993 y 1996, en los organismos nacionales de promoción a la cti. La formulación inicial del pmt I en el Ministerio de Economía permitió crear en 1994 el fontar, el primer fondo tecnológico de la Argentina. A su vez, su reformulación en 1996 permitió crear el foncyt para fomentar la ciencia y la anpcyt para concentrar ambos fondos. Sin duda, la creación y puesta en marcha de los fondos y de la agencia en esos años se constituyó en un hito en la configuración institucional del país para la promoción de la cti, el cual tuvo múltiples consecuencias en el sector científico-tecnológico. La anpcyt, a través de esos fondos y del financiamiento del bid, se constituyó en la principal institución de fomento de la cti del país.

53En segundo lugar, se concluye que el bid fue determinante en la creación, modificación e implementación de instrumentos de fomento de la cti a nivel nacional durante los noventa. En el marco de las negociaciones entre expertos del bid y del Ministerio de Economía (luego de la secyt), se crearon instrumentos tanto para fomentar la innovación (como créditos y subsidios a empresas) como para fomentar la ciencia (como pict) que serían luego centrales para el país tanto en términos de su cobertura como en montos.

54En tercer lugar, y relacionado con los dos puntos anteriores, se plantea que los préstamos del bid fueron fundamentales no solo porque contribuyeron con fondos económicos (235 millones de dólares entre ambos préstamos) para viabilizar la ejecución de los distintos instrumentos e instituciones, sino porque los expertos del bid funcionaron como una usina de ideas, perspectivas teóricas y modelos institucionales para el sector. Estos, sin duda, sirvieron para crear, evaluar y complejizar tantos las instituciones como los instrumentos de cti del país.

55En cuarto lugar, se afirma que el apoyo del bid no fue neutral. Como se evidenció a lo largo del trabajo, el bid tiene sus políticas generales, sus propias políticas de cti y su punto de vista sobre lo que se debe hacer en materia de cti y, en las diferentes instancias de negociación y evaluación de los resultados de los préstamos, intenta plasmar aquellas concepciones. En el período analizado, sin dudas el bid fue un importante transmisor del modelo sistémico en políticas de cti bajo la forma del sni en la Argentina –y que comenzaba a expandirse a otros países de alc–. Eso fue posible porque los expertos y funcionarios argentinos que negociaron con el bid también adherían sin dudas al modelo del sni, que era planteado por los economistas de la innovación y que se volvería hegemónico en el discurso de los funcionarios del área en nuestro país, a partir de entonces. Por lo tanto, los funcionarios argentinos y los del bid compartían una visión con respecto a cti que, en ese contexto, era generar un sni, es decir, un conjunto de instituciones e instrumentos que permitieran que la empresa privada innove favorecida por procesos de transferencia y vinculación con instituciones científico-tecnológicas, aumentando así la competitividad del país.

56Un quinto punto a destacar es la flexibilidad que tuvo el bid a lo largo de las negociaciones de los préstamos para cti. En particular, el pmt I, primero, había sido planteado solo para ejecutarse desde el Ministerio de Economía. Luego, ante un reclamo de la secyt, en 1993 se modificó para que se dividiera en dos subprogramas. Finalmente, en la gestión de Del Bello desde 1996, se le realizaron otras modificaciones que permitieron crear el foncyt. La flexibilidad en las negociaciones permitió incluso que el bid financie instrumentos que, en primera instancia, se alejaban de su modelo de política centrado en apoyar instrumentos fundamentalmente dirigidos a fomentar la innovación. Una de las renegociaciones del pmt i permitió crear los pict que luego serían consolidados en el pmt ii . Es política del bid, a partir de los noventa, que la ciencia básica debe ser financiada exclusivamente por fondos del Tesoro Nacional, pero en el caso analizado cedió ante los planteos de los funcionarios argentinos por dos razones: la primera, porque la creación de la anpcyt había recibido críticas por parte de la comunidad científica del conicet y porque la creación de los pict significaba una importante fuente de financiamiento para los proyectos de los científicos (muchos del conicet), lo que fue un factor que permitió a la anpcyt obtener legitimidad frente a la comunidad científica, pues los montos de los pict eran mucho mayores a los del conicet; la segunda razón fue que la gran cantidad de proyectos presentados en las convocatorias de pict aseguraban a la anpcyt y al bid la ejecución de un alto porcentaje de los préstamos. En cambio, la ejecución de instrumentos para fomentar la innovación del fontar resultaba más difícil e incierta dado que la subejecución de fondos de un préstamo no es vista favorablemente por las autoridades del bid. Esos dos factores permitieron introducir un instrumento como el pict que, si bien tenía algunas líneas aplicadas en su formulación inicial, luego se impuso como el principal instrumento de ciencia básica del país.

57Como sexto punto, destacamos al financiamiento del bid como un factor sin dudas significativo para que exista una continuidad en las políticas e instrumentos de cti del país. Autores referentes del campo del análisis de las políticas públicas destacan los bajos grados de institucionalización de las políticas estatales en diversos sectores (salud, educación, energía). En cambio, entendemos que el área de cti ha escapado a esa problemática debido, en parte, a que los préstamos del bid (que duran generalmente más de cuatro años) contribuyeron a que las políticas de cti tengan un margen alto de previsibilidad durante ese período, más allá de los cambios de gobierno. En este sentido, hay que tener en cuenta que los préstamos se van solapando, es decir, los instrumentos presupuestados con un préstamo se terminan de ejecutar en el siguiente. Además, cada nuevo secretario de la secyt o presidente de la anpcyt que ingresa tiene un préstamo vigente con presupuesto asignado que le condiciona las funciones básicas de promoción de la cti. Por otro lado, en esos años, el país no buscó reemplazar esos fondos externos por fondos del Tesoro Nacional, por lo que, a partir de los noventa, la Argentina contaría con un mínimo de un 60 % de fondos del bid para financiamiento de la anpcyt.

58Finalmente, con este trabajo se deja planteado que cualquier propuesta de cambio o continuidad en las políticas de cti que se quiera realizar en el país debe partir del análisis de la historia reciente de la relación con ese organismo. La misma nos muestra que el bid participó activamente en las transformaciones estructurales tanto a nivel institucional como de políticas de cti mediante su financiamiento y sus expertos.

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Velho, L. (2011). La ciencia y los paradigmas de la política científica, tecnológica y de innovación. En A. Arellano Hernández y P. Kreimer (Dirs.), Estudio Social de la Ciencia y la Tecnología desde América Latina (pp. 99-125). Bogotá: Siglo del Hombre Editores.

Notas

1 Así, el 30 % del poder de voto lo concentra Estados Unidos, opacando en gran medida esta característica de la organización, haciendo que dicha potencia adquiera una capacidad de presión para el cumplimiento de sus propios intereses.

2 En teoría económica, esto implicaría una ley de Say en el campo de cti, basada en una equidad entre oferta y demanda, donde toda oferta genera su propia demanda.

3 Entendida como investigación académica, fortalecida mediante becas de postgrado en el exterior e inversiones en infraestructura y equipamiento.

4 Algunas de estas empresas fueron ypf en Argentina, Petrobras y Embraer en Brasil y Pemex en México.

5 Una institución dependiente del Ministerio de Economía que tenía como objetivos principales la coordinación estratégica a nivel horizontal de los distintos esfuerzos estatales para fomentar el desarrollo económico, siendo su prioridad la evaluación de la coyuntura, de las principales variables macroeconómicas y de las políticas económicas.

6 El fondo tecnológico no fue una invención ad-hoc de los funcionarios de la spe. La Ley 23 877 establecía que un 20 % de los fondos generados por el impuesto sobre las ventas, compras, cambio o permuta de divisas sean transferidos a la secyt para crear un fondo para la promoción y el fomento de la cti.

7 «Con devolución contingente» significa que si el proyecto resulta en éxito, se devuelve; si fracasa, no.

8 «Como banco de primer piso» significa que el fontar no podía otorgar directamente los fondos a empresas privadas.

9 Originalmente la ley preveía cuatro instrumentos: préstamos, créditos fiscales, subvenciones reembolsables sin interés y mecanismos especiales. Según Chudnovsky y López (1996), no se contempló en la reglamentación la forma concreta de aplicación de los créditos fiscales. Además, en la práctica, las subvenciones casi no funcionaron, por lo cual el único de los instrumentos de promoción que operó fueron los préstamos.

10 El conicet surgió con el fin de ser la principal institución de fomento a la actividad científica. Sin embargo, en su desarrollo había adquirido actividades de ejecución, perdiendo claridad y transparencia en sus funciones (Del Bello, 2007).Ademas recordemos que con el fontar ubicado en la spe y con la secyt otorgando préstamos bajo la Ley 23 877, se estaban duplicando herramientas.

11 Mientras que los proyectos de investigación del conicet eran en esos años de aproximadamente 3000 dólares, los pict de la anpcyt llegaron a los 50 000 dólares.

12 Además, luego de que el sistema brasilero de la finep de crédito a tasa cero finalmente terminara en fracaso, porque no podía recuperar la inversión de capital, en el plano internacional surgió una oleada de cuestionamientos al crédito otorgado por entidades estatales, pues estas no poseen la capacidad de recupero que las entidades privadas tienen intrínsecamente. Paralelamente, los subsidios tipo anr ya se estaban implementando desde el fontec (Fondo Nacional de Desarrollo Tecnológico y Productivo) en Chile, el parámetro más fiel a la economía neoliberal de la época.

13 Es decir, las empresas beneficiarias primero debían financiar el 100 % de los costos para después pedir el reintegro del 50 % de lo efectivamente realizado. Esto implica una garantía para la administración pública de que el subsidio fue efectivamente aplicado a una actividad de desarrollo o de inventiva.

14 Estas temáticas fueron: Producción Agroindustrial, Minería, Educación, Salud, Recursos Naturales y Medio Ambiente, Biotecnología y Mar Argentino.

15 En el Plan Plurianual de Ciencia y Tecnología 1999-2001 las áreas prioritarias se consolidaron como: categoría A (Productivos), Producción Agroindustrial, Minería, Industria Manufacturera, Energía, Defensa, Tecnologías Limpias, Microelectrónica, Estudios sobre sni; categoría B (Sociales), Salud, Educación, Violencia y Seguridad Ciudadana, Estudios sobre Género; categoría C (Específicos), Biotecnología, Mar Argentino, Cambio Climático y Ozono, Biodiversidad. Las áreas surgieron por diálogo con la comunidad científica.

16 Entre 1998 y 1999 se realiza una investigación a cargo de la secyt que dio origen al documento Diagnóstico e Identificación de Áreas de Vacancia. El mismo resultó un intento de resolver desequilibrios en el sector científico-tecnológico nacional, fuertemente inclinado a las ciencias biológicas y de la salud, por un lado, y a la física y la energía nuclear, por otro. Para eso se determinaron diversas áreas temáticas dentro de ciertos campos disciplinarios, buscando encontrar cuán alejada estaba la ciencia en la Argentina de la frontera de conocimiento a nivel mundial. Eso se realizó buscando lograr un mayor equilibrio en el desarrollo disciplinario en el sector científico-tecnológico nacional. Las áreas de vacancia son, por lo tanto, áreas temáticas con niveles de desarrollo insuficiente dentro del país. No obstante, esto no implicó, en sentido estricto, una determinación de áreas prioritarias: estas, en realidad, representaban áreas de importancia sectorial para el desarrollo nacional y atendían cuestiones de desequilibrios de desarrollo regional más que desequilibrios de tipo disciplinario.

Autores

Becario de Doctorado del conicet con lugar de trabajo en el CITECDE-UNRN. Doctorando en Ciencias Económicas (Facultad de Ciencias Económicas, UBA), maestrando en Ciencia, Tecnología e Innovación (UNRN), licenciado en Ciencias Económicas (Facultad de Ciencias Económicas-UBA). Docente de Estadística e Historia del Pensamiento Económico en las licenciaturas de Economía y Administración (Sede Andina-UNRN). 

Investigador Adjunto del CONICET. Doctor en Ciencias Sociales (FLACSO). Magíster en Metodología de la Investigación Social (Università degli Studi di Bologna y UNTREF). Licenciado en Sociología (UNLP). Profesor Asociado regular en Sociología y Metodología de las Ciencias Sociales (UNRN). Profesor de Sociología de la Ciencia y Sociología de la Tecnología y director de la Maestría en Ciencia, Tecnología e Innovación (UNRN). Dirige tesis de maestría y doctorado. Director del Centro de Estudios en Ciencia, Tecnología, Cultura y Desarrollo (CITECDE-UNRN). Director del Programa de Investigación de Desarrollo, Política y Gestión de la Ciencia, la Tecnológica y la Innovación (CITECDE-UNRN).

Licenciado en Economía (UNRN). Es becario del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) del Programa de Investigación de Desarrollo, Política y Gestión de la Ciencia, la Tecnológica y la Innovación del (CITECDE-UNRN). Participa de proyectos de investigación dentro del citecde en temas relacionados con políticas públicas y gestión de ciencia y tecnología, vinculación y transferencia de tecnología.

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