Où va l’argent public ?
|3. Les données comme observatoire de la décision publique
Note de l’auteur
Les mots en gras italique suivis d’un astérisque sont expliqués dans le lexique de fin de volume, pages 107-113 ou https://books.openedition.org/eua/6532.
Texte intégral
Des orientations politiques
1Outre la question du choix du titulaire et la détermination du prix qui sera payé par l’acheteur public, la passation d’un marché public nécessite une multitude d’arbitrages, qui sont autant de décisions publiques, que l’on peut ainsi observer quasiment en temps réel. Revenons quelques instants sur la déclaration de la ministre déléguée chargée de l’Industrie et son idée de « tenir compte des critères sociaux et environnementaux ». À la lecture de ces mots, on comprend que l’on peut confier à l’acte d’achat public des objectifs politiques, en l’espèce des objectifs de politique sociale ou de politique environnementale, qui dépassent la simple nécessité de satisfaire un besoin. Les données de la commande publique nous offrent alors l’opportunité d’observer au plus près ce type de décisions, leurs évolutions au fil du temps, la façon dont ces objectifs connexes sont pris en compte.
2Votre commune, votre conseil départemental, votre intercommunalité se saisissent-ils de ce levier ? Comment se situent-ils par rapport à la moyenne nationale ? Les promesses d’exemplarité environnementale sont-elles tenues à travers les marchés passés ? Les discours sont-ils en conformité avec les faits ? À nouveau, se saisir des données de la commande publique permet d’objectiver les pratiques. Les données ouvertes offrent au citoyen un outil remarquable et facilement mobilisable de contrôle de l’action publique (voir fig. 5 ci-contre).
- 1 Les données du BOAMP intègrent un champ spécifique précisant si le marché en question prévoit une c (...)
3De manière très agrégée, sur une période relativement courte, de 2016 à nos jours, on peut constater une évolution massive du recours à des clauses sociales ou environnementales dans les marchés publics français, avec plus d’un triplement de leur usage sur la période, si l’on se réfère aux marchés publiés au BOAMP1. Aujourd’hui, près d’un marché public sur cinq incorpore explicitement une considération environnementale, et près d’un marché public sur dix, une considération sociale.
4En France, la circulaire du 3 décembre 2008, relative à l’exemplarité de l’État au regard du développement durable dans le fonctionnement de ses services et de ses établissements publics, résume à elle seule assez bien l’évolution qu’auront connue les objectifs assignés à la commande publique en France, et plus globalement en Europe. Sa logique s’est retrouvée dans toutes les évolutions réglementaires récentes, jusqu’au nouveau décret no 2016-360 du 25 mars 2016, venu remplacer notre « ancien » Code des marchés publics. Cette circulaire reconnaissait ainsi :
Les dépenses que l’État consacre annuellement à son fonctionnement courant dépassent les quinze milliards d’euros dont dix milliards d’euros pour les achats courants et cinq milliards d’euros pour les achats dits métiers. Ces dépenses doivent être désormais faites dans une approche de développement durable. Les dépenses de fonctionnement des administrations peuvent, en effet, apporter une contribution significative face aux défis environnementaux et sociaux que nous devons relever.
5Elle détaillait ensuite les deux leviers d’une telle politique de prise en compte des enjeux environnementaux et des enjeux sociaux.
6S’agissant des premiers, elle précisait :
L’État ne peut ignorer dans sa gestion quotidienne les objectifs de développement durable qu’il souhaite voir prendre en compte par les entreprises et les consommateurs. En outre, cette orientation des dépenses de fonctionnement doit contribuer au soutien des écoproduits et des écotechnologies qui constituent un facteur important pour promouvoir une économie hautement compétitive et innovante.
7De même, s’agissant des achats dits socialement responsables, la circulaire préconisait de :
-
Développer l’utilisation, par tous les acheteurs publics, des clauses sociales du code des marchés publics permettant l’insertion des personnes éloignées de l’emploi et des personnes handicapées […].
-
Développer les exigences d’achats éthiques (respectueux du droit du travail et des conditions de travail), pour faire progresser partout les droits sociaux fondamentaux, et d’achats équitables, pour mieux rémunérer les producteurs désavantagés situés dans des pays en développement.
8Que d’objectifs se cachent dans l’acte d’achat ! Principes éthiques, respect des droits fondamentaux, équité et inclusion d’un côté, développement durable, soutien aux innovations vertes de l’autre, on demande à l’achat public de traduire des ambitions politiques infiniment complexes.
9Dès 2004, le Code des marchés publics a autorisé les considérations environnementales comme critère d’attribution*, à condition qu’elles soient en rapport avec l’objet du marché. L’ordonnance no 2015-899 du 23 juillet 2015, qui abroge au 1er avril 2016 le Code des marchés publics, permet quant à elle une meilleure prise en compte des préoccupations sociales et environnementales.
10Des évolutions similaires dans la réglementation des marchés publics peuvent être observées dans la plupart des pays développés. L’Accord sur les marchés publics de l’Organisation mondiale du commerce, par exemple, dans sa dernière révision, en 2012, entrée en vigueur en avril 2014, envisage expressément l’inclusion des aspects environnementaux dans les spécifications techniques (art. X.6) et comme critère d’évaluation (art. X.9). La loi type sur les marchés publics de la Commission des Nations unies pour le droit commercial international (CNUDCI), approuvée le 1er juillet 2011, intègre quant à elle la possibilité de choisir les contractants en fonction de leurs caractéristiques écologiques.
11Cette évolution du cadre réglementaire de la commande publique trouve, en France, son point d’orgue dans le décret no 2022-767 du 2 mai 2022, qui supprime du Code de la commande publique toute référence à la possibilité de définir dans les marchés publics un critère d’attribution unique fondé sur le prix. Elle impose aux concessionnaires de décrire dans le rapport annuel communiqué à l’autorité concédante les mesures mises en œuvre pour garantir la protection de l’environnement et l’insertion par l’activité économique.
12Désormais, obligation est faite à l’acheteur de se fonder soit sur le critère unique du coût, déterminé selon une approche globale qui peut être fondée sur le coût dit de cycle de vie*, prenant en compte les caractéristiques environnementales de l’offre, soit sur une pluralité de critères parmi lesquels figure au moins un critère qui prend en compte les caractéristiques environnementales de l’offre. Ces critères peuvent également comprendre des aspects sociaux. Demain, ce seront donc 100 % des marchés publics français qui porteront une considération environnementale. Demain, tous verts ?
Ce que les données nous disent
13Se plonger dans les données ouvertes de la commande publique nous permet de mieux cerner cette évolution et les différentes façons, pour les acheteurs, de se saisir de cette politique. Une simple cartographie permet d’illustrer la très forte hétérogénéité des pratiques à l’échelle territoriale (voir carte 3 ci-contre).
14Ainsi, en 2021, alors que dans certains départements l’ensemble des acheteurs publics présente presque le quart des marchés portant des clauses environnementales, d’autres départements n’y ont recours que dans moins de 5 % des cas.
Focus
Évolution de l’usage de clauses environnementales à l’échelle départementale, 2016‑2021
Cette forte hétérogénéité géographique se retrouve également si on étudie le recours aux clauses environnementales en fonction de la nature de l’acheteur public. Si on observe trois années, de 2019 à 2021, de marchés publics publicisés dans le BOAMP, on constate un écart du simple au double sur le recours aux clauses environnementales entre les pratiques des communes et celles des établissements hospitaliers.
Mais il est probablement plus difficile d’incorporer des considérations environnementales lorsqu’on achète du matériel médical que lorsqu’on approvisionne les cantines de sa commune. Ces comparaisons n’ont pas forcément de sens. Il est sans doute plus parlant de comparer des choses plus comparables.
Carte 4 : Évolution de l’usage des clauses environnementales à l’échelle départementale

Source : BOAMP
Si on se concentre désormais sur les seuls conseils régionaux et sur la même période, l’hétérogénéité est encore fortement présente :
Tableau 5 : Clauses environnementales dans les achats des conseils régionaux
Conseil régional |
Marchés sans clause |
Avec clause |
Soit en % |
Pays de la Loire |
409 |
28 |
6,4 |
Auvergne-Rhône-Alpes |
1 020 |
88 |
7,9 |
Bourgogne–Franche-Comté |
1 211 |
126 |
9,4 |
Bretagne |
415 |
286 |
40,8 |
Centre-Val de Loire |
494 |
34 |
6,4 |
Grand Est |
1 013 |
462 |
31,3 |
Hauts-de-France |
225 |
24 |
9,6 |
Île-de-France |
542 |
56 |
9,4 |
Normandie |
889 |
12 |
1,3 |
Nouvelle-Aquitaine |
2 001 |
92 |
4,4 |
Occitanie |
1 697 |
39 |
2,2 |
Provence-Alpes-Côte d’Azur |
425 |
53 |
11,1 |
Source : BOAMP
Ce que les données ne nous disent pas
- 2 Le président du conseil régional de Bretagne et la présidente du conseil régional de Bourgogne–Fran (...)
15Que conclure de ces données ? Que le conseil régional de Bretagne est quatre fois plus écologique que le conseil régional de Bourgogne–Franche-Comté, alors qu’ils partagent la même couleur politique2 ? Ou qu’il convient de manier avec prudence les données ? Sans doute un peu des deux. Dire qu’un marché porte une clause environnementale ne signifie pas nécessairement qu’en dehors de cette clause les préoccupations environnementales sont absentes de la politique d’achat. Peut-être ces considérations sont-elles présentes à travers les critères techniques. À l’inverse, une clause environnementale peut être explicitement présente, sans que dans les faits elle ne modifie fondamentalement les attendus du marché. Intégrer une clause environnementale, dont le poids dans la décision d’attribution est négligeable, pourrait s’apparenter plus à du greenwashing* qu’à une stratégie écologiste. Et, comme la loi l’impose désormais pour l’avenir, obliger 100 % des marchés à intégrer un critère environnemental peut ne rien changer sur la nature de nos achats, sur les technologies mobilisées pour les satisfaire. Les statistiques produites à partir des données de la commande publique – comme, à dire la vérité, tout statistique – ne permettent de réaliser que des indicateurs très imparfaits par rapport à la réalité. Une bonne compréhension de leur signification et de leur construction est donc un prérequis à toute analyse.
16Amusons-nous à construire un nouvel indicateur de l’achat vert. Mais cette fois-ci, au lieu de mobiliser la présence ou non de clauses environnementales à travers les données du BOAMP, choisissons de prendre en considération le poids du critère environnemental dans les critères d’attribution. Cette information peut être calculée à partir des marchés publiés au JOUE (pour les plus gros marchés, donc, au-dessus des seuils européens). Cette nouvelle carte diffère sensiblement de celle que nous avons présentée p. 59 et vient modifier notre perception des politiques environnementales mises en œuvre à travers les marchés publics. En moyenne, aucun département ne fait apparaître un poids du critère vert supérieur à 7 % (voir ci-contre carte 5).
17Considérant maintenant les seuls conseils régionaux de Bretagne et de Bourgogne–Franche‑Comté, nous trouvons dans les données européennes 3 207 marchés passés par ces deux structures au JOUE sur la période 2010-2020. On constate, à rebours des statistiques précédemment évoquées, que, pour le conseil régional de Bretagne, la moyenne du poids accordé aux préoccupations environnementales lorsque ce critère est pris en compte est de 12 %, alors qu’il s’établit à 55 % pour le conseil régional de Bourgogne–Franche-Comté. Difficile de conclure à une politique quatre fois plus verte pour le premier ! L’accès aux données de la commande publique constitue une condition nécessaire à l’analyse des politiques publiques, ce n’est malheureusement pas une condition suffisante.
Marchés publics et politiques sociales
18La même analyse peut être réalisée si on s’intéresse désormais aux clauses dites sociales. Ces dernières recouvrent une assez grande diversité de pratiques, même si, dans les faits, elles correspondent très majoritairement en France à des clauses dites d’insertion : l’acheteur public va profiter d’un marché public pour faire en sorte qu’une partie du marché soit réalisée par des personnes en insertion (personnes handicapées, personnes éloignées de l’emploi, apprentis…). Il pourra ainsi prévoir qu’un des lots du marché soit réservé à des entreprises d’insertion (on parle de marchés réservés), ou imposera au titulaire du marché de réserver un volant minimum d’heures à des personnes en insertion, ou alors il tiendra compte des efforts d’insertion proposés par les entreprises candidates au marché dans ses critères d’attribution du marché.
Ce que les données nous disent
19Une cartographie sur l’année 2021 des marchés passés au BOAMP illustre la grande diversité des pratiques, entre départements dans lesquels ces clauses sont quasiment absentes, et territoires dans lesquels la pratique est présente dans 20 % des cas.
20À la différence des clauses environnementales, dont la proportion apparaît relativement stable en fonction de la catégorie des achats considérée, le recours à des clauses sociales est fortement lié à la nature du marché : compte tenu de la nature des logiques d’insertion par l’activité économique, les marchés de travaux sont ainsi beaucoup plus susceptibles de porter de telles clauses.
Carte 6 : Évolution de l’usage des clauses sociales à l’échelle départementale entre 2016 et 2021

Source : BOAMP
21La part des marchés portant des clauses sociales diffère fortement selon la nature de l’acheteur. Les conseils départementaux apparaissent comme les structures qui y ont le plus recours, à l’inverse des établissements hospitaliers, très largement en retrait et faisant apparaître dix fois moins de marchés portant une clause sociale. Est-ce à dire que par nature les premiers se sentent infiniment plus concernés que les seconds par les politiques sociales ? À nouveau, il convient d’analyser ces données brutes avec prudence. On peut, dans un premier temps, identifier les conseils départementaux comme des collectivités concernées au premier chef par les questions d’insertion, et donc par nature impliquées dans les solutions qui peuvent y être apportées. Ce sont elles en effet qui, par exemple, ont la charge de l’attribution du revenu de solidarité active, ainsi que de l’allocation adulte handicapé, dont les bénéficiaires sont les premiers concernés par les politiques d’insertion par l’activité économique. Mais on peut aussi constater que la structure de leurs achats est radicalement différente de celle des établissements hospitaliers.
22Comparer les statistiques globales n’a donc que peu de sens, car on sait, d’une part, que les marchés de fournitures sont moins susceptibles de porter des clauses sociales que les marchés de services ou de travaux, et, d’autre part, que la structure des achats d’un établissement hospitalier est principalement constituée de marchés de fournitures, à l’inverse d’un conseil départemental. Une lecture plus fine des données sera alors plus éclairante.
23Le ratio de 1 à 10 évoqué précédemment doit être amendé : il apparaît, compte tenu de la structure intrinsèque des achats de ces deux catégories d’acheteurs, finalement un peu plus faible. Il s’établit à 1 pour 8 dans les marchés de travaux, et 1 pour 4 dans les marchés de services.
Ce que les données ne nous disent pas
24Évidemment, une analyse encore plus fine de la structure des achats serait nécessaire pour comparer, toutes choses égales par ailleurs, les politiques d’achat de ces deux catégories d’acheteurs. Derrière la catégorie de marchés de travaux se trouve une foultitude d’activités très diverses, dont la capacité à porter des clauses d’insertion diverge probablement. Et derrière la catégorie des conseils départementaux se cache sans doute également pléthore d’entités politiquement, structurellement, financièrement très différentes.
Tableau 6 : Part des clauses sociales dans les marchés des conseils départementaux et des hôpitaux
Type |
Conseil |
Dont clause sociale |
% de clause |
Travaux |
5 128 |
1 266 |
24,7 |
Fournitures |
7 245 |
244 |
3,4 |
Services |
9 093 |
617 |
6,8 |
|
|||
Type |
Hôpital |
Dont clause sociale |
% de clause |
Travaux |
791 |
24 |
3,0 |
Fournitures |
12 187 |
54 |
0,4 |
Services |
4 033 |
77 |
1,9 |
Source : BOAMP
25Reconnaissons que la comparaison des hôpitaux et conseils départementaux dans leur usage de clauses sociales n’était probablement pas ce que vous souhaitiez découvrir en parcourant ces lignes. Mais, pour une connaissance plus fine de l’action publique, pour suivre au jour le jour les pratiques des administrations ou des collectivités locales auxquelles nous donnons mandat, nous devons nécessairement nous confronter à des données. Ces données font naître des statistiques. Et ces statistiques ne prennent sens que si on les met en perspective, si on les compare, dans le temps, dans l’espace.
26En réalité, les données ne nous disent strictement rien, ce ne sont que des tableaux de chiffres tristement muets ; c’est nous qui les faisons parler. Et si c’est un autre qui les fait parler pour vous, prenez soin de comprendre que tout indicateur statistique est une construction qui sert un propos. La compréhension des données publiques ouvertes va de pair avec celle des statistiques qui en résultent.
Focus
La nécessité d’un outil d’analyse fiable
Par une lettre en date du 23 février 2021, le Premier ministre a confié à Sophie Beaudoin-Hubière, députée de la première circonscription de Haute-Vienne, et Nadège Havet, sénatrice du Finistère, la mission de « proposer une méthode de suivi et de pilotage sur l’ensemble des acheteurs publics, en incluant également les collectivités territoriales et les établissements publics, afin de sensibiliser tous les acheteurs publics à la commande publique comme levier de développement social, environnemental et territorial ». De cette mission aboutit le rapport parlementaire Pour une commande publique sociale et environnementale, état des lieux et préconisations. À la lecture rapide de ce rapport de 52 pages, une section retient l’attention : « 2 – Évaluation de l’impact des évolutions engagées sous la 15ème législature ». Les auteures nous donnent à lire un argumentaire condensé et déroutant. À la section « 2-1 – Après la crise sanitaire, la reprise observée semble confirmer la pertinence des évolutions législatives et réglementaires récentes » succède la section « 2-2 – Toutefois, le morcellement du recueil des données ne permet pas de mettre en place un suivi approfondi des politiques publiques relatives à la commande publique ». En d’autres termes, à la question de savoir si les réformes mises en œuvre se sont avérées pertinentes et ont produit les effets escomptés, la réponse est, a priori, oui (section 2-1), mais en fait peut-être pas, on n’a aucun moyen de le savoir vraiment (section 2-2) ! La nécessité de se doter d’un écosystème performant de données de la commande publique pour évaluer les politiques publiques n’a jamais paru si évidente.
Bibliographie
Pour en savoir plus
C. Desrieux, K. Parra Ramirez, « La commande publique peut-elle constituer un levier de relocalisation de l’activité ? », Focus du CAE, no 058-2021, avril 2021.
F. Maréchal, P.-H. Morand, « Are social and environmental clauses a tool for favoritism? Analysis of French public procurement contracts », European Journal of Political Economy, 73, 2022, p. 102-140.
Notes
1 Les données du BOAMP intègrent un champ spécifique précisant si le marché en question prévoit une clause sociale ou environnementale. Ces informations n’apparaissent pas en revanche dans les données essentielles de la commande publique, ni dans les données du TED.
2 Le président du conseil régional de Bretagne et la présidente du conseil régional de Bourgogne–Franche-Comté étaient membres du Parti socialiste le jour de leur élection à la tête de l’exécutif régional.
Table des illustrations
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Titre | Figure 5 : La montée en puissance des clauses sociales et environnementales |
Crédits | Source : BOAMP |
URL | http://books.openedition.org/eua/docannexe/image/6522/img-1.jpg |
Fichier | image/jpeg, 154k |
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Titre | Carte 3 : Proportion de marchés portant une clause environnementale, de 2015 à 2021 |
Crédits | Source : BOAMP |
URL | http://books.openedition.org/eua/docannexe/image/6522/img-2.jpg |
Fichier | image/jpeg, 207k |
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Titre | Carte 4 : Évolution de l’usage des clauses environnementales à l’échelle départementale |
Crédits | Source : BOAMP |
URL | http://books.openedition.org/eua/docannexe/image/6522/img-3.jpg |
Fichier | image/jpeg, 241k |
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Titre | Carte 5 : Poids moyen du critère environnemental par département de l’acheteur |
Crédits | Source : BOAMP |
URL | http://books.openedition.org/eua/docannexe/image/6522/img-4.jpg |
Fichier | image/jpeg, 207k |
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Titre | Carte 6 : Évolution de l’usage des clauses sociales à l’échelle départementale entre 2016 et 2021 |
Crédits | Source : BOAMP |
URL | http://books.openedition.org/eua/docannexe/image/6522/img-5.jpg |
Fichier | image/jpeg, 137k |
© Éditions Universitaires d’Avignon, 2022