«‘Devolution represented a fundamental shift from a centralised unitary state to one in which power has been devolved to new institutions with closer links to the people they serve… it has met its particular political goal I believe namely to guarantee the Union of the United Kingdom… The United Kingdom is a union of nations with devolution guaranteeing the rights of the nations of the United Kingdom within the Union… taking account and respecting the unique nature of the nations of the United Kingdom and the relationships between them.»
Lord Falconer, ministre des Affaires Constitutionnelles et Lord Chancelier, mars 2006.

Le modèle britannique

1Le Royaume-Uni est un objet constitutionnel singulier. « Union de nations », selon le terme de Lord Falconer ; non pourvu d’une constitution écrite - au sens où nous l’entendons notamment en France -, c’est-à-dire d’un document écrit de référence approuvé solennellement par la population et rassemblant l’ensemble des dispositions organisant les pouvoirs publics ; constitué au fil du temps et par ajustements pragmatiques et progressifs autour d’institutions (the Crown in Parliament), de valeurs (le libre échange, l’éthique protestante, la démocratie parlementaire), de symboles intégrateurs (the Union Jack) ; et surtout fédéré autour de ce terme éminemment flou et affectif servant de ciment identitaire, « Britain », à distinguer de Great Britain (terme géographique) ou de United Kingdom (référence politique). Le Royaume-Uni se présente comme un Etat multinational caractérisé par l’asymétrie, c’est-à-dire formé de quatre composantes identitaires, dont l’une - l’Angleterre - est politiquement, démographiquement et économiquement largement dominante, et où les trois autres nations « périphériques » entretiennent une relation historique particulière et des arrangements institutionnels spécifiques avec le centre névralgique du système, situé à Londres.

2Si l’on cherche des éléments de comparaison, le modèle britannique se distingue des deux idéaux-types que sont l’Etat-nation - à l’exemple de la France, où il y a adéquation entre la nation et l’Etat, et qui est à la fois centralisée et territorialement uniforme - et l’Etat fédéral - sur le modèle américain ou allemand -, modèle décentralisé où tous les niveaux territoriaux de pouvoir infra-étatiques sont traités de façon similaire, et donc qui repose sur le principe de l’égalité dans la diversité.

3Dans ce cadre-là, la gouvernance territoriale au Royaume-Uni a oscillé entre les deux modèles définis par Steve Rokkan : celui de l’Etat-union (union state), exemple d’organisation souple et flexible, prenant en compte la diversité des composantes territoriales et permettant une large autonomie politique de ces dernières - et celui de l’Etat unitaire (unitary state), correspondant à une structure à la fois rigide, centralisée et uniforme.

4Globalement, le premier modèle a prévalu aux XVIII^e et XIX^e siècles, puis, à partir des années 1930, c’est le deuxième type d’architecture institutionnelle qui s’est imposé.

5De fait, l’Etat britannique qui voit le jour en 1707 suite au traité d’union entre l’Ecosse et l’Angleterre est caractérisé par l’ambigüité, en raison de la période d’accouchement - pré-moderne - antérieure à l’avènement du suffrage universel et à l’éclosion d’un système partisan à l’échelle britannique ; en raison aussi des conditions d’émergence, fruit d’un compromis passé entre les élites des deux côtés du Tweed. L’Écosse est incorporée et non assimilée, elle conserve ses institutions nationales (le droit, la religion, l’enseignement notamment) sur lesquelles continuera de s’appuyer la société civile, mais son parlement est aboli.

6Tout au long des XVIII^e et XIX^e siècles, l’État britannique a fonctionné de façon souple et décentralisée, les élites de la périphérie écossaise bénéficiant d’un large degré d’autonomie pour la gestion des affaires locales, que ce soit en matière d’éducation, d’aide sociale ou du logement. À Londres, l’État britannique était un État minimal, avec une administration centrale légère et tournée vers l’extérieur, préoccupée essentiellement par les affaires diplomatiques, commerciales et militaires, et surtout la gestion de l’Empire. Dans ce contexte l’Écosse bénéficiera des avantages matériels (protection du commerce maritime, accès au marché intérieur britannique et aux échanges économiques avec les colonies) et symboliques liés à l’appartenance à l’État britannique, participant à la grande aventure impériale où elle jouera un rôle moteur.

7Ce mode d’intégration a fonctionné à merveille pendant deux siècles, qui ont vu le Royaume-Uni être au faîte de sa prospérité et de sa puissance. L’infléchissement vers l’État unitaire a commencé suite à la grande dépression économique des années 1930, considérée comme une faillite du système libéral et du tout marché. La montée en puissance de l’État central, inspirée par les idées de Keynes (au plan économique) et de Beveridge (au plan social), justifiée ensuite par l’état de guerre, s’affirme en 1945 à travers le programme du gouvernement travailliste d’Attlee (création du Welfare State et du National Health Service, mise en place d’une économie mixte, d’un Etat interventionniste redistributeur et d’une politique régionale volontariste), forcément au détriment de l’autonomie de l’Écosse et du pays de Galles. La toute puissance de l’État central est aussi une réponse aux difficultés économiques sérieuses de la périphérie, liées à la perte de compétitivité des industries traditionnelles. Ce dernier apparaît comme le reflet de la modernité économique et sociale et le garant de la solidarité britannique, et donc un élément nouveau de l’identité et des valeurs britanniques (égalité et solidarité entre tous les Britanniques, mais aussi entre toutes les composantes territoriales du Royaume-Uni).

8L’inscription des identités nationales dans ce modèle s’est faite selon le principe de l’asymétrie, en fonction de la spécificité du lien établi avec Londres et le cadre référentiel britannique : un partenariat dans le cas de l’Écosse, une assimilation forcée pour le pays de Galles, une colonisation en ce qui concerne l’Irlande.

9L’Écosse - ou du moins ses élites, à défaut de son peuple - a signé un mariage de convenance avec l’Angleterre, sur un pied d’égalité, conservant l’extraordinaire acquis de ses propres institutions nationales, cessant d’être un État, mais demeurant une nation par ailleurs surreprésentée à Westminster, eu égard à son poids démographique - tout comme le pays de Galles d’ailleurs -, ce qui constituera dans les années 1960-1990 un argument d’opposition à la dévolution, qui risquerait de remettre en cause cet avantage historique des nations périphériques. L’autre avantage important dont l’Écosse bénéficie est l’attribution d’un secrétaire d’État spécifique, courroie de transmission entre le territoire écossais et le gouvernement britannique, porteur à Londres des revendications écossaises et relais en Écosse des décisions gouvernementales. Au plan identitaire, les Écossais se considèrent sur un plan d’égalité avec les Anglais, évoquant 1707 comme un Treaty of Union, ce qui n’est pas exactement la position anglaise, qui fait référence à un Act of Union reflétant l’extension territoriale de l’Angleterre vers le nord et pour qui le nouveau parlement de Westminster est peu ou prou la continuation de l’ancien. Les Écossais ont développé une identité duale, écossaise et britannique, sans qu’il y ait conflit entre l’une et l’autre, la première par référence à une histoire, un vécu, et des institutions qui se perpétuaient, quand la deuxième renvoyait à une organisation politique et à ce vivre ensemble sur le territoire britannique s’incarnant dans les termes de Britain et Britishness. Les Écossais contribueront à la création de ces termes, par leur rôle majeur joué dans les Lumières, la révolution industrielle, l’extension et la gestion de l’Empire, et par leur participation active à la promotion de la langue anglaise, de l’éthique protestante et d’un modèle économique d’inspiration libérale.

10Au pays de Galles, la situation fut fort différente. Historiquement assimilé de manière forcée lors de la deuxième moitié de la période médiévale, géographiquement beaucoup plus proche de Londres, beaucoup moins étendu et moins peuplé que l’Écosse, le pays de Galles est le produit d’une conquête. Son identité a longtemps été en retrait, souvent associée indistinctement à l’Angleterre - cf. le fameux « for Wales see England » de l’Encyclopedia Britannica ou les références innombrables à England and Wales - et sans institutions nationales autour desquelles une société civile distincte aurait pu préserver son identité singulière et se développer de façon autonome. Contrairement à l’Écosse, le pays de Galles n’a par exemple guère développé de presse spécifique. Le sentiment gallois a, de fait, perduré à travers deux marqueurs identitaires : la langue et le paysage, non en termes politiques ou sociaux, mais selon des critères culturels et linguistiques. En même temps, ces facteurs d’identification ont aussi constitué des éléments de clivages au sein de la société galloise, entre galloisants et non-galloisants d’une part, entre ruraux, urbains et frontaliers de l’autre, aboutissant à une division de fait du pays de Galles entre trois entités largement différenciées selon le modèle de Balsom (British Wales / Welsh Wales / Y fro gymraeg).

11En Irlande, l’identité nationale a été réprimée dans le cadre du processus de colonisation, et la religion est devenue un marqueur identitaire fort, symbole de la fracture entre les deux communautés, protestante et catholique. Notons que par rapport à notre thème de la dévolution, le cas de l’Irlande est intéressant car un Parlement décentralisé doté d’une large autonomie y a fonctionné à Belfast suite à la partition et jusqu’aux années 1970.

12En Angleterre enfin, qui représente les deux-tiers du territoire et 85 % de la population totale, la confusion identitaire entre « anglicité » et « britannicité » est monnaie courante, Britain étant généralement considérée comme une simple extension de England et le sentiment britannique comme le prolongement naturel de la condition anglaise hors du territoire métropolitain.

La dynamique de la dévolution

13Dans ce cadre institutionnel ainsi brossé, comment s’est inscrite la dévolution, que l’on peut définir avec V. Bogdanor comme un transfert de compétences d’une autorité élue vers une autre autorité également élue qui lui est subordonnée et qui est compétente sur un territoire donné ?

14Si la période 1966-1999 nous intéresse particulièrement, remarquons tout d’abord que la dévolution vient de loin.

15Dans les années 1880, le parti libéral de Gladstone se fera le chantre du « Home Rule all around », et jusque dans les années 1920, ce sont plus d’une vingtaine de projets de loi sur le self-government de l’Écosse qui seront débattus - sans succès - à Westminster. Sans vouloir refaire l’histoire, on peut d’ailleurs estimer que sans la Première Guerre mondiale, l’Écosse aurait recouvré un parlement dès les années 1930.

16Les dernières décennies du XIX^e siècle témoignèrent des craquements initiaux du modèle britannique et des premières interrogations sur la gouvernance territoriale, dans un environnement européen propice à l’expression des nationalismes identitaires. Le cas de l’Irlande sera évidemment le plus marquant de l’émergence de la question nationale, à côté de celle plus traditionnelle des clivages sociaux, dans un Royaume-Uni donnant les premiers signes d’essoufflement économique en même temps que se mettait en place un système partisan à l’échelle de l’ensemble du territoire.

17Outre le fait qu’il devra désormais gérer la question irlandaise tout au long des décennies suivantes, la réponse de l’État britannique à ces dysfonctionnements - insignifiants au pays de Galles, sérieux en Écosse, et inquiétants en Irlande - sera en 1885 la création en Écosse du Scottish Office et le rétablissement du poste de secrétaire d’État, prévu dans le traité d’Union mais supprimé suite aux révoltes jacobites de 1745.

18Le Scottish Office est une administration déconcentrée dont le siège initial est à Londres mais dont le domaine de compétence territorial concerne exclusivement l’Écosse. Il permet de renforcer la relation entre l’Écosse et le centre du système, de mieux faire entendre les intérêts écossais à Londres par l’intermédiaire de cette courroie de transmission politique qu’est le secrétaire d’État. Petite structure au départ, le Scottish Office prendra de plus en plus d’importance au fil des décennies, verra son siège transféré à Edimbourg en 1939 et deviendra une super administration compétente sur toutes les affaires écossaises mais ayant un défaut majeur, le fait de ne pas être élue. Au fil des décennies, naîtra un hiatus entre d’une part l’existence de cette énorme machine administrative, d’ailleurs souvent formée de gens compétents, plutôt efficaces et recherchant volontiers le consensus transpartisan, et de l’autre l’absence de débat démocratique entourant ses activités.

19Pour le pays de Galles, le Welsh Office ne sera mis en place que près d’un siècle plus tard, signe de la différence de nature et d’acuité entre les problématiques écossaise et galloise. Cette naissance reflétera l’intérêt que le parti travailliste démontrera dans les années 1960 et 1970 à l’égard de la « périphérie celtique », électoralement importante. A chaque accession au pouvoir, le Labour enverra un signal positif en direction de l’Écosse et du pays de Galles et mettra en route une nouvelle étape de la déconcentration administrative et de l’aide économique : création du Welsh Office et de la Highland & Island Development Agency en 1964-65, de la Scottish Development Agency et de la Welsh Development Agency en 1975, autant de super quangos fonctionnant sans contrôle démocratique.

20Les années 1997-1999 viennent donc clôturer un cycle long de plus d’un siècle, marqué par des revendications épisodiques et des poussées de fièvre autonomistes passagères. Rappelons à cet égard que la création des partis nationalistes gallois et écossais date de l’entre-deux-guerres, et qu’en 1949 une pétition en faveur de la création d’un parlement écossais recueillit deux millions de signatures en Ecosse (pour une population de cinq millions).

21Mais la dévolution marque aussi l’aboutissement d’un cycle court, initié dans les années 1960.

22A partir de ces années-là, les critiques du fonctionnement de l’Union se font plus explicites et plus fréquentes. Certaines de ces critiques proviennent d’ailleurs des dirigeants politiques britanniques eux-mêmes, à la recherche d’une meilleure gouvernance territoriale et d’une organisation plus rationnelle et plus efficace de l’État, en écho à des questionnements présents dans la plupart des démocraties occidentales.

23Cette logique managériale des élites répond à l’essoufflement du mode de gestion de l’État mis en place en 1945, dont les limites financières et budgétaires apparaissent clairement. La crise d’adaptation de l’économie britannique, passant progressivement d’une logique industrielle à une dominance postindustrielle, qui affecte prioritairement les territoires écossais, gallois et nord-irlandais, est de plus en plus manifeste.

24Dans la population, la perception diffuse et complexe d’un déclin - crise de Suez, double refus de l’entrée dans la CEE - d’une perte de prestige et d’influence au plan international - « l’homme malade de l’Europe » - débouche sur une désaffection vis-à-vis des deux partis traditionnels, incarnation du post-war consensus. Il y a aussi l’immense vide laissé par la fin de l’aventure impériale, et des interrogations grandissantes dans l’opinion sur les symboles identitaires fédérateurs, tels que la monarchie ou le protestantisme, qui n’ont plus la même force intégratrice. Le ciment britannique n’a désormais plus la même densité.

25A ces causes générales se sont ajoutés des facteurs spécifiques. En Écosse, la question économique a toujours été importante depuis l’Union et le choix fait par les élites écossaises en faveur de l’intégration dans un grand marché commun dynamique. Si depuis les années 1930, le déclin industriel écossais était compensé par l’aide économique généreuse prodiguée par tous les gouvernements britanniques, dans les années 1970, l’Écosse apparait comme une région économiquement défavorisée au sein d’un ensemble britannique à la traîne au niveau européen. L’émergence du pétrole en 1969 - postérieure aux premiers succès électoraux du Scottish National Party - permet soudain d’envisager une autonomie écossaise sur la base de ressources propres. Les nationalistes s’empareront de cet argument au point que « It’s our oil, it’s Scotland’s oil » deviendra un slogan-programme. Les succès du SNP s’expliquent par leur offre politique nouvelle, le vote sanction contre les deux partis traditionnels, et le rôle de représentation et de porte-parole d’intérêts exclusivement écossais.

26Au pays de Galles, la situation est différente. L’identification aux valeurs de solidarité s’est incarnée dans les parti libéral puis travailliste, et un unionisme très fort, hérité notamment de la grande crise des années 1930, a fait que les Gallois ont intériorisé l’idée qu’ils sont trop faibles pour exister de façon autonome, et que leur seul recours est la logique protectrice et égalitariste incarnée par l’État keynésien et le Labour. Dans les années 1960, Galles est un bastion travailliste imprenable (les conservateurs n’y ont plus été majoritaires depuis 1859 !) plus encore que l’Écosse, où le parti conservateur était encore en tête aux élections de 1959. Une spécificité galloise est l’émergence d’un nationalisme culturel, reflet des nouvelles valeurs contestataires et de transgression à la mode dans ces années-là. Le réémergence du parti régionaliste Plaid Cymru s’inscrit dans cette logique, qui verra par exemple en France à la même période le succès des mouvements en faveur des langues et des identités régionales. Le SNP et PC émergent au même moment sur la scène politique britannique et cette concomitance frappe les esprits.

27Cette logique interne, qui explique l’apparition de la thématique de la dévolution sur le devant de la scène britannique, doit être complétée par des facteurs liés à l’environnement européen et international, qui pèseront sur la dynamique pro-dévolutionniste dans les années 1980 et 1990.

28Ainsi, remarquons que les problématiques de la dévolution, du nationalisme identitaire, de l’intégration européenne apparaissent au même moment et sont souvent en écho. La constitution du grand marché européen a permis aux nationalismes gallois et écossais de contourner l’État britannique, à travers l’aide économique régionale, la coopération transnationale entre régions frontalières ou la promotion de la diversité culturelle et linguistique. L’Europe, perçue plutôt comme une menace dans les années 1970, est devenue une opportunité pour faire entendre la voix des territoires infra-étatiques. L’Union Européenne va être instrumentalisée par le SNP et PC pour promouvoir leurs revendications nationalistes ou régionalistes, notamment dans les années 1980, au moment où les gouvernements britanniques évolueront vers une attitude réticente vis-à-vis de l’intégration européenne puis carrément eurosceptique. Dans les années 1990, l’émergence des nationalismes identitaires en Europe centrale a également conforté la logique des revendications autonomistes dans une perspective confédérale, et aujourd’hui des pays tels que les États baltes ou la Slovaquie constituent des exemples à suivre pour l’Écosse aux yeux du SNP.

29Il faudrait également évoquer comment, lors des deux dernières décennies, la globalisation économique a modifié l’organisation et le développement des territoires. Le Royaume-Uni a été en Europe le fer de lance du processus de mondialisation, après avoir été à la tête du changement de cap néolibéral. L’emploi y dépend désormais moins de l’État et des entreprises publiques que des stratégies d’investissement des multinationales américaines ou asiatiques, ce qui met les territoires infra-étatiques en situation de compétition généralisée et remet forcément en question la perception d’une destinée britannique commune.

30La période 1966-1999, qui nous intéresse particulièrement, a connu deux phases.

31La première, qui s’est close avec l’échec - relatif en Écosse, très net au pays de Galles - des référendums de 1979, a été globalement dominée par la question de l’amélioration de la gouvernance territoriale et de l’optimisation des ressources publiques, dans un contexte de difficultés économiques et de crise de l’État-providence. La question de la réforme des collectivités locales sera ainsi souvent posée, utilisée parfois d’ailleurs comme une stratégie de diversion par les gouvernements en place afin de clore le débat sur de la dévolution. En même temps on peut noter un souci électoral tactique évident, notamment chez les travaillistes, encore très imprégnés par le keynésianisme et la planification centralisée, afin de contrer la menace représentée par le SNP, notamment après les élections législatives de 1974.

32La deuxième phase de la dévolution est dominée par la question du déficit démocratique. En Écosse et au pays de Galles, les gouvernements néoconservateurs seront perçus comme insensibles à la diversité territoriale britannique. S’ils sont évidemment légaux et peuvent s’appuyer sur le soutien de la majorité de la population, le problème de leur légitimité se pose, eu égard à son rejet par l’opinion écossaise et galloise et aux valeurs qu’il véhicule. L’opposition au parti conservateur au pouvoir à Londres va se transformer en opposition au système britannique et au fonctionnement de l’État. C’est l’argument du « no mandate », et la création du parlement écossais apparaitra comme le moyen à la fois de protéger les Écossais de politiques jugées hostiles, et d’être le forum qui comblera le déficit démocratique existant.

33La mise en place de la dévolution, résultant des succès - incontestable en Écosse, à l’arraché au pays de Galles - des référendums de 1997, sera conforme à cette logique asymétrique de l’Etat britannique.

34Dans l’esprit du gouvernement Blair, le cas de l’Écosse était prioritaire, en raison des tensions existantes. Appliquée à l’Écosse, la dévolution législative introduit par le biais du Scotland Act un quasi fédéralisme de fait dans le système britannique.

35Au pays de Galles le Government of Wales Act a eu des ambitions plus modestes, et la dévolution exécutive mise en place s’apparente à une forme de régionalisme. N’oublions pas le cas irlandais, où les « accords du Vendredi Saint » de 1998 intègrent la résolution du conflit nord-irlandais dans le processus de modernisation de l’État britannique multinational asymétrique, dont la dévolution est le fer de lance.

36Appliquée à l’Irlande du Nord, celle-ci met en place un système de régulation politique original et complexe où trois niveaux de pouvoir (assemblée nord-irlandaise, conseil des ministres irlandais, conseil des îles britanniques) coexistent.

37On a donc une dévolution à la carte, où l’Écosse joue un rôle d’entrainement par rapport à la situation galloise - d’où le timing décalé des deux référendums périphériques - et sujette à différents niveaux d’interprétation selon son territoire d’application.

38Pour le pays de Galles, qui hésitait encore à franchir le pas en 1997 - comme c’était le cas en Ecosse en 1979 - et où l’indépendance n’a jamais été un objectif politique pour Plaid Cymru - la dévolution marque la reconnaissance d’un Royaume-Uni pluraliste, multiculturel et décentralisé. En Écosse, plusieurs interprétations sont possibles : la création du parlement écossais à Holyrood marque-t-elle le début d’une nouvelle phase dans le partenariat anglo-écossais ou le retour à la situation prévalant avant 1707 ? Les termes utilisés lors de l’inauguration du nouveau parlement refléteront l’ambigüité de la situation. Dans tous les cas la dévolution signifie le retour à une conception de l’État-union, oubliée pendant sept décennies.

Nouvelle phase, nouveaux enjeux

39Le démarrage de la dévolution en 1999 a ouvert une nouvelle page de l’histoire politique britannique mais n’a pas clos le débat sur le mode de gouvernance territoriale. Au contraire la réforme mise en place, si elle a répondu à certaines revendications ou dysfonctionnements, pose désormais des questions nouvelles. Le chantier institutionnel est plus que jamais d’actualité, et l’histoire semble désormais s’accélérer.

40En Écosse comme au pays de Galles ou en Irlande du Nord, la dévolution a acquis une légitimité incontestable, au point qu’aucun retour en arrière n’est envisageable, même si, en théorie, le parlement britannique peut défaire ce qu’il a fait.

41Le Parlement de Holyrood a fonctionné sur la base d’un partenariat original entre travaillistes et libéraux-démocrates, et la coalition au pouvoir, qui a été extrêmement active sur la période 1999-2007, a donné à l’Écosse une coloration politique sensiblement différente de celle du reste du Royaume-Uni. Le débat est désormais de savoir quelles nouvelles compétences - notamment financières ou en matière de relations avec l’Union Européenne - seront transférées de Westminster afin d’accroitre l’autonomie politique d’Edimbourg par rapport à Londres. Parallèlement le SNP s’est affirmé comme la principale force d’opposition et d’alternance. Les élections de 2007 ont permis à ce dernier d’accéder au pouvoir et de former un gouvernement minoritaire, au moment symbolique où avait lieu le trois centième anniversaire du traité d’Union, qui a donné lieu à des commémorations minimales. Pour la première fois deux partis de couleurs opposées sont en place à Londres et à Edimbourg, ce qui constitue un test important pour la nouvelle donne institutionnelle. L’objectif du SNP est à la fois de rassurer les Écossais sur sa capacité à gérer l’Ecosse dans le cadre actuel, tout en faisant avancer la cause de l’indépendance. En ligne de mire du parti du nouveau First Minister Alex Salmond, l’organisation d’une nouvelle consultation populaire sur le sujet à l’horizon 2012, dans le cadre d’un référendum constitutionnel multi optionnel.

42Au pays de Galles, la National Assembly, après des débuts incertains, a rapidement contribué à créer une identité politique et civique qui était pratiquement introuvable avant 1997. Elle est désormais le point de ralliement et de fierté de tous les Gallois. Ces derniers regardent aussi du côté de l’Écosse en vue d’une autonomie plus grande, ce qui leur a été partiellement accordé par le Governement & Wales Act 2006, qui prévoit pour le pays de Galles le passage à une deuxième phase de la dévolution, après l’organisation d’un nouveau référendum prévu pour 2011.

43En Irlande du Nord, s’il est trop tôt pour établir le bilan de l’assemblée nord-irlandaise, qui a très peu fonctionné depuis les « accords du Vendredi Saint », 2007 a été également une année importante, qui a vu le rétablissement d’un gouvernement de coalition fonctionnant sur la base d’un partage du pouvoir entre les deux communautés protestante et catholique. Le nouveau compromis politique - inimaginable il y a peu de temps encore - va désormais pouvoir être effectivement mis à l’épreuve.

44Dans ce chantier institutionnel sans cesse renouvelé et à géométrie variable, la grande absente est évidemment l’Angleterre. Si, comme l’affirme Lord Falconer, la dévolution garantit les droits des nations britanniques, quid de la plus importante d’entre elles ? La question de la légitimité - du déficit démocratique, disait-on dans les années 1980 - s’est aujourd’hui déplacée vers l’Angleterre, seule nation britannique à ne pas avoir de parlement ou d’assemblée représentative. La dévolution des pouvoirs à la « périphérie celtique » a contribué à l’émergence d’un certain nationalisme anglais, et à l’expression de ressentiments contre l’anomalie constitutionnelle que représente la « West Lothian Question » ou contre la présence de nombreux Ecossais au plus haut sommet de l’Etat.

45Pour sa part l’actuel premier ministre Gordon Brown refuse à l’Angleterre le droit de s’organiser politiquement en tant que nation, bien que - ou parce que ? - elle représente la principale composante territoriale du Royaume-Uni. En même temps il s’attache à remobiliser une identité britannique positive et valorisante, et à réinventer un nouveau patriotisme.

46Comme on le voit, la dynamique de la dévolution ne connait pas de pause. Plusieurs scénarios constitutionnels sont envisageables dans un avenir proche.

47La création à moyen terme d’une assemblée politique représentant les intérêts anglais au sein de la chambre des Communes, selon le principe « English votes for English laws » actuellement soutenu par l’opposition conservatrice, est une possibilité qui permettrait de répondre à la question anglaise, tout en rajoutant une anomalie constitutionnelle supplémentaire. Une autonomie politique renforcée pour le pays de Galles sur le modèle écossais est également dans le champ des possibles à court terme. En Irlande du Nord, les nouvelles institutions doivent d’abord être véritablement testées sur la durée, mais l’hypothèse à moyen terme d’une intégration de la province dans une Irlande réunifiée n’est pas à exclure a priori. Enfin dans les années qui viennent l’Écosse, pilier historique de l’Union, peut suivre la voie de la Catalogne (c’est-à-dire faire le choix d’une l’autonomie politique sans cesse renforcée tout en demeurant dans le cadre de l’État britannique), de la Slovaquie (signifiant le divorce rapide et à l’amiable du couple anglo-écossais) ou du Québec, démontrant l’impossibilité de gagner un référendum sur l’indépendance malgré le soutien d’une bonne partie de l’opinion à un gouvernement écossais à forte coloration nationaliste.

48Le pragmatisme (inné ou acquis ?) des Britanniques ainsi que les capacités d’adaptation de leur modèle constitutionnel ne vont pas manquer d’être mis à rude épreuve au cours des années à venir.