Capítulo 4: A assistência social e a política eleitoral
p. 219-281
Texte intégral
1Este capítulo tem por objeto a utilização político-eleitoral da assistência social, notadamente do Programa Bolsa Família (PBF).1 Dois eixos de observação foram escolhidos para conduzir essa análise: a descrição do funcionamento da “máquina político-eleitoral” e o ponto de vista das beneficiárias da assistência social. O objetivo aqui é descrever a dinâmica das relações entre eleitores pobres – as beneficiárias do PBF – e os políticos eleitos e candidatos, a fim de responder às seguintes questões: quem são os atores envolvidos? Qual é o conteúdo da relação (o que eles trocam)? Qual é a temporalidade dos encontros (relações de longo prazo ou episódios isolados)? Mais especificamente, o objetivo do capítulo é descrever a mobilização da máquina política durante as eleições em Angico. Para isso faremos, numa primeira parte, o relato etnográfico das práticas observadas no âmbito da assistência social em Angico, com detalhes de sua implementação em cada unidade observada. Em seguida, analisaremos as diferentes posturas tomadas pelas assistentes sociais em relação à sua participação nessas práticas. Por fim, concluiremos com uma análise dos fatores que permitem a utilização eleitoral do PBF.
2Antes de continuar, é importante lembrar que, até onde sei, há pouquíssimos trabalhos sobre o uso ativo do PBF para fins eleitorais, e essa é precisamente a contribuição deste capítulo. Em nível institucional, nossa abordagem acompanha aquelas que dizem que o processo de uso eleitoral dos programas de transferência condicionada de renda (PTCR) pode intervir em vários momentos da implementação do programa: durante a seleção dos beneficiários, na escolha das instituições e da equipe responsável, mas também na manipulação dos beneficiários pelos políticos eleitos para obterem recompensas políticas (Adato e Hoddinott 2010). Para esclarecer este último fenômeno, é necessário considerar as dinâmicas políticas em escala local por duas razões. A primeira é que os políticos que estão deixando o cargo normalmente consideram a “redistribuição tática” de políticas sociais como parte de uma estratégia eleitoral (Dixit e Londregan 1996). A segunda razão é que as elites políticas locais que influenciam as políticas públicas locais e que têm o poder de mobilizar votos – os “caciques eleitorais”, “chefes políticos”, ou os “coronéis”, que continuam a existir no Nordeste do Brasil – foram integradas na estrutura de administração do PBF e da maioria dos PTCR (Brun e Diamond 2014). Nesse contexto, as políticas de proteção social de larga escala podem ter um efeito de complexificação das máquinas político-eleitorais, ampliando a população que constitui seu alvo e aumentando a objetivação dos meios de controle.2 Em muitos casos, o orçamento do PBF ultrapassa sozinho o orçamento total das transferências do Fundo de Participação dos Municípios.3 Isso significa que, nesses municípios, a população recebe diretamente do governo federal um montante total maior que o valor recebido pela prefeitura para todas as outras despesas.
3Neste capítulo, veremos que a utilização da assistência social para fins eleitorais depende diretamente das práticas informais de implementação do programa descritas no capítulo precedente. Mais precisamente, a insegurança criada e reforçada pelas relações entre as assistentes sociais e as beneficiárias permite o uso eleitoral da assistência social, sobretudo porque os programas em questão não se consolidam como direitos adquiridos, e sua implementação e a distribuição dos recursos correspondentes têm sempre um caráter personalizado ou discricionário, conforme esperamos já ter demonstrado.
4Este capítulo baseia-se principalmente nas informações fornecidas pelas assistentes sociais e deve ser interpretado como sua visão do fenômeno. Os relatos foram coletados à medida que as assistentes sociais os vivenciavam. Nossos encontros a cada dois ou três dias – visto que o tempo passado em Angico era dividido entre duas instituições distintas – garantiram o acompanhamento das experiências vividas pelas assistentes sociais. Além disso, em várias ocasiões, testemunhei pessoalmente os eventos sobre os quais pudemos discutir mais tarde. Isso significa que, mesmo que os dados coletados consistam principalmente em entrevistas e conversas com as assistentes sociais, seu objeto sempre foram eventos presentes. A combinação de observação direta e de entrevistas repetidas revelou-se, assim, a principal vantagem da abordagem metodológica escolhida.
1. A política local e suas questões institucionais e culturais
1.1 O contexto político
5Além dos detalhes sobre o funcionamento do sistema eleitoral brasileiro – ver no Quadro 4.1 o resumo feito por de L’Estoile (2013) – vejamos alguns elementos da história política do Ceará que são importantes chaves de leitura para este livro. A vida política no estado do Ceará foi amplamente estudada. Uma de suas características é que poucas famílias dominaram as ações e serviços do Estado para seus próprios interesses. Desde a segunda metade do século XX, é assim que Cordeiro a caracteriza:
A ausência de autonomia provincial, a dependência agravada nos períodos de seca, a privatização da política, com seu exercício administrado a partir dos interesses familiares, a utilização dos partidos com objetivos de manutenção do mandonismo local, a impotência do eleitor sertanejo, a força policial como extensão do poder dos coronéis, a vitória política como legalização do arbítrio, o controle total dos postos da administração, da professora ao juiz, a violência como forma mais eficaz de intimidação dos adversários. (Cordeio 2007: 148)
Quadro 4.1 Detalhes sobre o funcionamento do sistema eleitoral
“O voto é obrigatório para os cidadãos que têm entre dezoito e setenta anos, facultativo entre dezasseis e dezoito anos e após os setenta anos, e para os analfabetos (que não tiveram acesso ao voto até 1988). Essa obrigação faz com que o voto envolva amplamente as classes populares. Por outro lado, as votações obedecem a regras diferentes: os cargos executivos eletivos de presidente da República, governador de Estado e prefeito são objeto de uma votação majoritária (de um ou dois turnos, conforme o caso); por outro lado, os titulares de cargos dependentes do poder legislativo (deputados federais, deputados estatuais ou vereadores, ou seja, membros da Câmara Municipal) são eleitos de acordo com um sistema proporcional pessoal (e não por lista). Em detalhe, o sistema é bastante complexo e suscita comentários de especialistas envolvidos no jogo eleitoral. Esses cargos são muito cobiçados, já que são muito bem remunerados (o salário de um vereador, em uma pequena cidade, corresponde a pelo menos dez salários mínimos), sem contar os benefícios associados, oficiais ou não. Devido ao número muitas vezes elevado de candidatos e à dispersão dos votos, um candidato pode ser eleito com poucos votos em um município com aproximadamente 20 000 habitantes. Esse sistema faz com que um candidato não precise vencer em termos absolutos, mas apenas que se saia melhor que seus concorrentes, que podem ter a mesma filiação partidária. Para isso, o mais seguro é constituir para si uma 'base', uma espécie de reduto eleitoral.” (de L’Estoile 2013: 122-123)
6É preciso notar que os partidos políticos brasileiros são fortemente enraizados nas dinâmicas políticas locais, anteriores à criação dos partidos nacionais e à redemocratização em 1945. Esses partidos tiveram que encontrar elites políticas em cada Estado federado para se estabelecer e criar laços sobre bases pessoais e não ideológicas. A fidelidade dos grupos familiares que formavam a classe política cearense dependia da capacidade dos partidos de distribuir recursos para eles (Parente 2007). Essa estrutura determina a vida política do Ceará até os dias atuais, e algumas famílias monopolizam o exercício do poder político.
7O objetivo desta introdução é demonstrar que a política partidária no Ceará é imprecisa, assim como suas identificações ideológicas. Para os eleitores, a história pessoal dos candidatos e grupos políticos é mais importante que sua filiação em um determinado momento. As alianças entre os partidos também seguem uma dinâmica similar. Ainda que os partidos sejam nacionais, as alianças sempre são realizadas na esfera estadual – e às vezes até mesmo na municipal. Portanto, um partido pode formar uma aliança nacional para apoiar um candidato à presidência enquanto seus membros nos diferentes estados apoiarão o oponente em função de suas próprias alianças locais.
1.2 A política do ponto de vista dos atores locais
8Na tentativa de apreender em detalhe a organização da máquina político-eleitoral, o emprego dos termos “clientelismo” e “compra de voto” foi evitado por ser estigmatizante. Em nenhum caso usei termos ou definições sobre esses assuntos que as próprias pessoas entrevistadas não teriam usado. Privilegiei o emprego de termos populares para descrever diferentes etapas ou aspectos das relações entre candidatos e eleitores. A apropriação por mim mesmo desses termos populares e sua utilização em minhas relações com os participantes da pesquisa fazia parte da abordagem etnográfica.
9Desse modo, dois cuidados foram tomados durante a pesquisa de campo: 1) observar as estratégias de formulação, de denúncia, de justificação e de omissão dos termos antes de utilizá-los com as pessoas entrevistadas; e 2) coletar as definições locais do uso eleitoral das políticas públicas, para evitar impor a meus interlocutores minhas próprias categorias de pensamento e palavras que eles não usariam. Esses cuidados não só possibilitaram entender como esses fenômenos são percebidos, mas também como os atores adaptam seu comportamento de acordo com as expectativas do pesquisador sobre o assunto. Isso deve ser considerado na análise dos discursos das pessoas entrevistadas, principalmente considerando que o termo “clientelismo” não aparece com frequência. No Brasil, embora o termo seja bastante conhecido, ele é frequentemente empregado no meio acadêmico e político, mas não é de uso popular corrente.
10Os termos alternativos mais comumente usados foram: “politicagem”, “intermediários” e “atravessadores”, e “apadrinhamento”. O primeiro termo, “politicagem”, refere-se, nesse contexto, à confusão entre política eleitoral e políticas públicas, expressando uma manipulação ou artimanha intencional – que compreende a compra de votos com recursos ou serviços públicos. Cada vez que um político eleito ou um funcionário público usa recursos públicos para fins explicitamente eleitorais, o rótulo “politicagem” é utilizado. O termo tem um sentido negativo e nunca é empregado pelos altos funcionários. Trata-se de uma etiqueta normativa de denúncia que, em geral, traduz a ideia de corrupção. Todas as práticas que são descritas neste capítulo, e no próximo são sistematicamente chamadas de “politicagem”.
11Já os termos que fazem referência ao personagem da intermediação,4 “intermediários” e “atravessadores”, nem sempre têm o mesmo significado. Como para os brokers na literatura estadunidense, esses intermediários também são vistos como facilitadores no acesso aos serviços públicos. Evidentemente, estão sujeitos a regras informais que determinam a aceitabilidade de suas ações, e que mudam para cada programa e agência. Eles não devem ser confundidos com os agentes dos candidatos políticos responsáveis pela compra direta de votos, mesmo que os dois papéis possam ser desempenhados pela mesma pessoa.5 Os atravessadores das políticas públicas estão diretamente ligados à administração pública local – normalmente ocupando cargos distribuídos pelo prefeito – e têm uma ligação pessoal com os coordenadores de programas e projetos públicos.
12A última categoria, “apadrinhamento”, refere-se ao laço específico entre “patrão” e “clientes”. O termo vem da relação de apadrinhamento de crianças no batismo católico. No Nordeste, os coronéis eram convidados a apadrinhar crianças para estabelecer um laço quase familiar com outras famílias. Esse laço garantia a proteção do patrão face aos riscos da vida e da pobreza, e a fidelidade dos clientes, notadamente pelo voto. Em Angico, o termo era usado para identificar uma relação durável entre um político eleito ou seus intermediários e os cidadãos, normalmente usuários de políticas públicas de distribuição discricionária às quais o apadrinhamento dá um acesso privilegiado. Refere-se, portanto, a uma garantia (ou à expectativa de uma garantia) de “costas quentes”: expressão local que faz referência à recomendação ou ao privilégio concedido a alguém para obter uma vantagem. Apadrinhamento pode também fazer referência ao laço entre o político eleito e seus protegidos, a quem aquele garante emprego em uma instituição pública, configurando práticas de patronagem. O acesso a cargos elevados normalmente é reservado a quem tem um padrinho importante, no melhor dos casos sendo o próprio prefeito. Trata-se, portanto, de uma expressão de (neo)patrimonialismo, uma confusão entre interesses privados e públicos (Weber 2008; Médard 1982).
13Quanto ao termo “clientelismo”, que carrega um caráter normativo e moral forte, ele apareceu algumas vezes durante as discussões sobre a natureza ilegal das atividades descritas e observadas. Os atores utilizam-no pouco por ser fortemente estigmatizante, exceto para referir-se a fenômenos como a compra de voto, a patronagem e a focalização eleitoral dos recursos públicos. Foi então por meio do uso de termos alternativos que pude apreender as diferentes esferas de relações entre candidatos políticos e eleitores pobres, e o papel desempenhado pela assistência social.
14Nas minhas primeiras conversas com as assistentes sociais, para abordar o tema da compra de voto, esperei que elas escolhessem os termos e formulassem suas próprias definições. Em geral, elas começavam com eufemismos que não envolviam transgressões jurídicas ou éticas. Eles descreviam as ações de compra de voto – que serão detalhadas mais adiante – falando em “fazer campanha”, “trabalhar nas eleições”, “pedir ajuda” ou “pedir votos”. Pouco a pouco, confrontei-as com a imprecisão desses termos para descrever as atividades que presenciei. A assistente social Márcia (28 anos, CRAS), hesitante, me perguntou: “Você quer dizer que é compra de votos, não?” Entendendo a hesitação como expressão de uma vergonha, insisti sobre o fato de que não a julgava, ou que não tentava incriminá-la. Ela me interrompeu para completar minha explicação, dizendo: “Sim, eu sei, você quer entender todo o esquema de politicagem, não é? Tudo bem, vamos lá, eu vou te contar.”
1.3 O lugar das assistentes sociais entre os diferentes atores envolvidos
15O primeiro passo para compreender o funcionamento da máquina político-eleitoral de Angico é situar os atores envolvidos em relação às interações possíveis e observadas. Os três grupos mais importantes são: os políticos eleitos, as assistentes sociais e os usuários da assistência social. Um quarto grupo de atores de importância secundária no uso da máquina político-eleitoral é formado pelos altos funcionários da assistência social e os intermediários entre candidatos e eleitores – ainda que não formem um grupo homogêneo.
16Estratégias de fidelização de eleitores por meio da distribuição de bens ou serviços são amplamente adotadas pelos diferentes partidos políticos. Quantificar esse fenômeno é um evidente desafio metodológico, pois envolve práticas ilegais ou estigmatizadas por todos os atores envolvidos. A abordagem mais eficaz é realizar a pesquisa entre os eleitores, o que implica em uma dificuldade em qualificar a ação dos candidatos políticos e dos seus agentes. Uma vez que a assistência social está no centro do estudo, as estratégias de compra de votos estudadas dizem respeito apenas aos políticos com poder sobre a distribuição dos recursos públicos. No Brasil, trata-se dos candidatos políticos com apoio de prefeitos, já que o município é o nível de poder responsável pela execução de todas as políticas sociais. Em consequência, os usuários da assistência social – ou seja, os beneficiários do PBF e de outros programas de menor escala – são os alvos das estratégias eleitorais observadas.
17Para estabelecer o sistema de uso da assistência social para fins eleitorais, políticos eleitos e candidatos contam com a participação de funcionários das secretarias de assistência social – seja ela voluntária ou forçada. As assistentes sociais, como os demais funcionários da Secretaria de Assistência Social, devem participar das campanhas eleitorais para manterem seu emprego. Enquanto outros funcionários estão engajados em atividades normais de campanha – tais como a participação em comícios, o uso de materiais publicitários e, eventualmente, a participação nas atividades de compra de voto –, espera-se que as assistentes sociais deem um passo adiante. Ao executarem seu trabalho, elas devem tentar convencer os usuários a votarem no candidato apoiado pelo prefeito (ou nele próprio). Para isso, é solicitado que utilizem sua relação íntima com os usuários ou, na falta de conhecimento das necessidades destes últimos, que utilizem a ajuda social como elemento de negociação. Elas podem, por exemplo, dar acesso a recursos normalmente indisponíveis ou a novos recursos disponíveis especificamente durante o período eleitoral.
18O engajamento das assistentes sociais nas campanhas eleitorais deve ser cumprido no contexto de suas possíveis carreiras, com e sem o apoio dos “padrinhos políticos”. Segundo as assistentes sociais entrevistadas, o acesso a cargos estratégicos e a cargos de coordenação nos órgãos de assistência social de Angico – que são muito bem remunerados em relação aos salários locais6 – é quase exclusivamente reservado a pessoas com padrinhos políticos. Esses laços de "apadrinhamento" normalmente são estabelecidos sobre os laços familiares com vereadores ou pessoas ligadas diretamente ao prefeito. Esse é o caso em particular da coordenadora-geral da SAS: a pessoa que ocupava o cargo na época das eleições de 2014 estava lá há apenas um mês. Ela foi substituída por uma pessoa da família do prefeito, que havia ocupado o cargo durante dois anos e havia sido demitida a pedido do Ministério Público do Ceará – instituição de controle independente dos três poderes da República – em uma ação visando a identificar todos os funcionários próximos aos eleitos no município.7 De acordo com vários trabalhadores da SAS, essa pessoa próxima ao prefeito continuou sua coordenação nos bastidores e, à ocasião das eleições de 2014, dedicou-se principalmente à organização da campanha política no âmbito da Secretaria.
19Esse dispositivo evidencia o papel dos intermediários nas relações entre políticos e eleitores pobres no Brasil, que estão diretamente ligados aos candidatos e aos partidos políticos, ao contrário, por exemplo, dos punteros na Argentina (Auyero 1999; Zarazaga 2014), que representam um bairro ou zona geográfica determinada. Esses agentes são recompensados por seu trabalho quando o patrão ganha as eleições e lhes dá acesso a empregos públicos, reforçando o laço entre eles. Quanto mais o patrão confia em seu agente, maior a importância do cargo ofertado, a qual é medida não apenas pelo status ou pelo salário, mas também por sua utilidade no processo eleitoral.
2. O uso político-eleitoral da assistência social
20O prefeito de Angico na época da pesquisa de campo, no cargo de 2013 a 2016, tinha uma longa carreira política no município e era membro de um partido de centro que compunha a base de apoio do governo federal do PT. No Ceará, entretanto, o partido em questão apoiava o candidato do PMDB ao governo, Eunício Oliveira. O prefeito aderiu, então, à campanha eleitoral de 2014 mobilizando recursos para que seu candidato pudesse ter bons resultados em Angico. Se a participação de Angico fosse relevante na eleição do candidato do PMDB, o prefeito poderia não apenas solicitar um apoio político mais tarde, mas a cidade também seria privilegiada na distribuição dos recursos do governo do Ceará, o que é ainda mais importante para a reeleição do prefeito.
21No entanto, apoiar o candidato do PMDB não foi uma tarefa fácil, pois o prefeito teve de ir contra o candidato do PT, partido que continua muito popular no Nordeste. O prefeito adotou então a estratégia de não mencionar sua posição sobre a eleição presidencial, concentrando a companha na figura dos dois candidatos ao governo do Ceará. Para o sucesso do PMDB no Ceará, eram necessários bons resultados em Angico, dado o tamanho da cidade, e o apoio do prefeito era uma grande vantagem, já que este poderia mobilizar os recursos da prefeitura para a campanha.
22No primeiro turno, a campanha eleitoral em Angico foi relativamente calma. O prefeito mobilizou alguns recursos para apoiar o candidato representante do PMDB ao governo do estado do Ceará: apenas os funcionários da prefeitura ocupantes dos postos de confiança ou os voluntários participaram da campanha, e o trabalho na SAS foi relativamente normal. Ao longo do mês anterior à eleição, o prefeito convocou todos os funcionários da prefeitura para uma reunião em sua casa. O objetivo foi apresentar os candidatos que ele apoiava em todos os níveis: os deputados estaduais e os federais, assim como o senador e o governador.
23Apesar disso, o primeiro turno das eleições não foi favorável ao prefeito e ao PMDB: o candidato do PT obteve quase dois terços dos votos válidos em Angico, e no estado do Ceará essa diferença foi pouco significativa: 47,81% para o PT e 46,41% para o PMDB, o que equivale a uma diferença de aproximadamente 60 000 votos. Dessa diferença podemos tirar duas conclusões importantes, que foram comentadas por todos em Angico: 1) o resultado foi uma derrota para o prefeito, que não soube utilizar seus recursos para fazer uma boa campanha para seu candidato; e 2) havia, no entanto, uma possibilidade de vitória no segundo turno, uma vez que a diferença entre os candidatos a governador foi muito pequena no primeiro turno, mas para isso era necessário que o prefeito revertesse a tendência em Angico.
2.1 A máquina político-eleitoral e a compra explícita de voto
24No dia seguinte ao primeiro turno das eleições de 2014, por causa do fraco desempenho do candidato apoiado pelo prefeito, o ambiente tranquilo da campanha eleitoral em Angico mudou. Desde a segunda-feira seguinte ao primeiro turno, que ocorreu no domingo, 5 de outubro de 2014, todos os funcionários da SAS foram convocados para reuniões de urgência com os coordenadores da campanha.8 Eu comecei minha pesquisa no CRAS no dia seguinte, e a assistente social Joana (26 anos, PBF/CRAS), com quem já tinha um vínculo de confiança desde o ano anterior, contou-me os detalhes dessa reunião. Cada coordenador era responsável por duas ou três unidades da assistência social, e eles eram funcionários da SAS que já participavam ativamente da campanha eleitoral. A ordem dada durante essas reuniões pelos coordenadores da campanha era clara: “ou trabalha ou vai pra rua”, na qual “trabalhar” significava colaborar na campanha e, mais precisamente, pedir votos a todos os usuários da assistência social.
25Por esse motivo, um guia de orientações foi dado às assistentes sociais: às pessoas que já declaravam apoio ao candidato do prefeito, os funcionários da prefeitura deveriam reforçar os serviços da assistência social e dizer que contavam com seus votos para a “manutenção do bom trabalho da assistência social”. Às pessoas indicando voto para o candidato adversário, os agentes – incluindo as assistentes sociais – deveriam oferecer bens e produtos correspondentes às necessidades mais urgentes das famílias em troca de seu apoio político. Uma vez aceita a oferta, os agentes deveriam anotar o nome, o endereço e os bens prometidos. Entre os produtos e serviços disponibilizados para a campanha, para além dos recursos normalmente disponíveis na unidade – cestas de alimentos e leite –, havia a facilitação de consultas médicas, materiais de construção, próteses, cadeiras de roda, botijões de gás e fraldas descartáveis.
26De certa forma, trata-se de uma atualização das práticas que fazem parte da memória coletiva da região, onde os coronéis davam a seus eleitores descalços o pé direito do sapato antes da eleição, e o pé esquerdo depois desta, apenas em caso de vitória de seu candidato.
27Quanto à escolha do candidato à presidência, a instrução era de não a comentar. Se o assunto fosse abordado, bastava declarar que “nosso candidato está com...” e completar com o nome do candidato apoiado pela família. Isso só foi possível graças às alianças feitas pelo PMDB, partido do candidato apoiado pelo prefeito de Angico: o PMDB foi o principal aliado do PT em nível nacional (concorrendo à vice-presidência na candidatura de Dilma Rousseff), ao passo que no estado do Ceará o PMDB e o PSDB (centro-direita e principal partido de oposição ao PT naquele momento) foram aliados em oposição ao partido do governo.
28Em Angico, entre os dois turnos de votação, de 5 a 26 de outubro, os serviços da SAS foram suspensos, exceto aqueles que não dependiam apenas do município, como o PBF. Um funcionamento mínimo foi assegurado com a menor equipe possível, e o restante participou das atividades ligadas à campanha eleitoral. No CRAS onde eu estava, uma saída coletiva foi organizada a partir de 6 de outubro para começar a cobrir sistematicamente as ruas dos bairros dos quais o CRAS estava encarregado. Após denúncia anônima, a Polícia Federal chegou ao local. Os agentes fingiram que a atividade dizia respeito ao trabalho do CRAS, e interromperam a campanha naquele dia. A coordenação decidiu então mudar de estratégia para os dias seguintes: em vez de uma divisão sistemática das ruas, os agentes formaram duplas e espalharam-se por diferentes áreas para camuflar o objetivo da ação. O grupo de oposição foi igualmente ativo nos bairros que constituíam o foco da ação da SAS, onde procurou pegar em flagrante os funcionários da prefeitura que fariam campanha nas horas de trabalho – o que é ilegal, passível de sanções administrativas e penais – a ponto de entrar nas casas durante as visitas para verificar o que algumas duplas faziam.
29No CRAS, a atmosfera era particularmente agitada. Desde o começo da campanha eleitoral – em julho de 2014 –, alguns funcionários foram demitidos por envolvimento (comprovado ou presumido) com a oposição. Fui testemunha da demissão de uma psicóloga do CRAS. Logo após tê-la encontrado, ela foi chamada com urgência para ver um funcionário da SAS. Assim que ela saiu, as assistentes sociais me contaram que ela provavelmente seria demitida, já que o funcionário que ela deveria ver era um dos coordenadores da campanha dentro da SAS, e que não haveria outro motivo para vê-la pessoalmente. As assistentes sociais discutiram entre elas os possíveis motivos para essa demissão, não acreditando que ela fosse também uma “informante”. Elas estavam todas surpreendidas, visto que a psicóloga não havia se oposto a trabalhar na campanha. Quando voltou uma hora depois, ela realmente foi pegar suas coisas para ir embora. Eu não estava presente na sala naquele momento, pois ela chorava e as outras assistentes sociais queriam falar com ela. Mais tarde soube que a demissão foi provavelmente o resultado do trabalho de uma comissão de pesquisa sobre o parentesco dos funcionários da prefeitura com os inimigos políticos do prefeito: um rumor na SAS que foi confirmado por esse caso, segundo as assistentes sociais. Essas demissões teriam ainda o objetivo de liberar vagas para sua redistribuição a aliados políticos.
30Em outros casos que presenciei, em vez de implementar estratégias de evasão para evitar uma participação ativa, uma recusa explícita em participar de certas atividades da campanha levou a uma demissão. Essas demissões foram justificadas pela coordenadora do CRAS sob a alegação de que as pessoas que as sofreram seriam "informantes" da oposição, divulgando ao partido adversário as estratégias utilizadas, e que elas seriam as autoras das denúncias anônimas que provocaram as investigações da Polícia Federal. Um caso que mobilizou a equipe do CRAS ocorreu na segunda semana da campanha eleitoral entre os dois turnos da votação, quando a assistente social Bruna (23 anos, CRAS) foi ao CRAS com a camisa oficial da unidade. Aparentemente, uma de suas colegas a teria denunciado às pessoas ligadas à campanha. Com efeito, vestir a camisa oficial teria sido interpretado como a expressão de uma relutância em trabalhar na campanha, pois vestida assim ela não poderia sair às ruas sem ser identificada como uma trabalhadora do CRAS. A coordenadora da unidade, Aline, que havia sido avisada desse problema por telefone, teria que puni-la. Ela então convocou toda a equipe para uma reunião e explicou o "golpe baixo" dado por essa pessoa que havia denunciado Bruna, pois ela mesma não interpretou o ato de Bruna como uma recusa, apenas como um descuido. Aline me explicou em seguida que, se a pessoa denunciou, foi por ambição política, para demonstrar aos responsáveis pela campanha sua própria lealdade ao prefeito.
31Na semana do segundo turno, as visitas domiciliares foram intensificadas, assim como as tensões. Na noite de quinta-feira, três dias antes das eleições de 26 de outubro, todos os funcionários da SAS foram convocados a participar de um comício em um dos bairros mais vulneráveis de Angico. Na sexta-feira, durante o dia – e, portanto, durante o horário de trabalho de todas as assistentes sociais –, uma reunião foi organizada para transmitir-lhes instruções: solicitaram a elas que fossem fiscais do partido9 nos locais de votação dos bairros onde trabalhavam, a fim de "colocar pressão" sobre os usuários da assistência social e de fazê-los cumprir a palavra dada durante a negociação.10
32Após um dia de eleição sem incidentes, saiu o resultado: o candidato a governador apoiado pelo prefeito perdeu a eleição. As assistentes sociais estavam incertas quanto ao futuro próximo, supondo que sofreriam represálias, e que as “promessas” feitas aos eleitores não seriam respeitadas. Algumas já estavam planejando honrar por si mesmas as promessas mais urgentes, mesmo mantendo uma estratégia para ganhar tempo, quando as pessoas iam à unidade para reivindicar o que havia sido prometido: ficavam evasivas, sem respondê-las diretamente, perguntando sobretudo quem havia feito a “visita”, e explicando que isso dizia respeito sobretudo ao “setor de benefícios” da SAS.
33As relações entre a coordenadora e as assistentes sociais do CRAS mostraram-se diferentes daquelas do Programa Bolsa Família. Com efeito, contrariamente ao PBF, era impossível para Aline ocultar as atividades de compra de voto na rotina do CRAS, uma vez que ela deveria suspender todas as atividades da assistência social para empregar todos os recursos disponíveis para a campanha eleitoral. Isso se explica pelo controle completo dos serviços do CRAS pela prefeitura, contrariamente ao PBF, no qual a suspensão dos trabalhos durante algumas semanas seria notada pelo MDS. O modo como as beneficiárias percebiam os serviços das duas unidades seguia a mesma lógica: o CRAS é perfeitamente identificado como um serviço promovido pela prefeitura de Angico e uma suspensão temporária dos serviços municipais não era um fenômeno visto como estranho ou anormal.
34Dito isto, minha posição no CRAS era mais delicada que no PBF, pois nunca revelei a Aline meu interesse pelas atividades referentes às eleições. Ela aceitou sem restrições que eu acompanhasse as assistentes sociais em suas "atividades cotidianas", o que considero revelador de seu envolvimento paradoxal no uso da unidade na campanha eleitoral. Embora ela não tenha discutido assuntos de campanha na minha presença, as assistentes sociais do CRAS me garantiram que Aline não lhes havia dado nenhuma informação quanto à sua participação em minha pesquisa. Ela não se preocupou em esconder de mim o envolvimento de seus funcionários na campanha eleitoral, o que seria bastante simples, a começar por restringir minha presença no CRAS durante os dias mais ativos de campanha. Em várias ocasiões, Aline me viu saindo ou entrando no CRAS antes ou depois das saídas de campanha, na companhia das assistentes sociais, o que sem dúvida indicava a ela que eu sabia exatamente o que estava acontecendo. Perguntei às assistentes sociais que estava entrevistando se Aline estava ciente das perguntas que eu lhes fazia, das atividades que eu acompanhava, e nenhuma delas soube me dar uma resposta definitiva. Em geral, elas achavam que Aline sabia, mas não tinham certeza. Aline não fazia nenhuma pergunta sobre mim a elas e as assistentes sociais também não comentavam de nossas conversas com ela. Todos os dias, Aline me perguntava se tudo corria bem com a pesquisa e se eu precisava de mais alguma coisa.
35As assistentes sociais pareciam ter uma boa relação com Aline, dando demonstrações de afeto frequentes. Roberta (25 anos, CRAS) disse-me que gostava muito de Aline, que ela era uma “pessoa muito boa”. Para Laura (35 anos, CRAS), Aline também era uma “vítima” da máquina político-eleitoral de Angico, ainda que ela coordenasse diretamente todas as atividades. Aos olhos da maioria das assistentes sociais, Aline “faz o seu melhor, dadas as condições”. Elas sabem que Aline não ocuparia seu cargo se entrasse em confronto com o prefeito. Esta é vista como uma “boa coordenadora” porque faz o que é obrigada a fazer, sendo “justa com seus funcionários”, “às vezes os defendendo” diante de seus próprios superiores, e é também “muito preocupada com as necessidades das beneficiárias”. Coordenar a ação do CRAS para a campanha eleitoral é visto como parte integrante do cargo de coordenadora. As assistentes sociais preferem que este cargo seja ocupado por alguém com experiência na área. Assim, o fato de Aline ter conseguido seu cargo graças a um padrinho político – conhecido por todos os funcionários do CRAS – não interfere no respeito que as assistentes sociais têm por ela.
36No final de minha estadia em Angico, em 2014, Aline comunicou à equipe sua saída do CRAS, o que me deu a oportunidade de conversar com ela de forma mais aberta sobre seu envolvimento na campanha eleitoral. Ela me disse que sua saída era motivada por razões pessoais, solicitada por ela antes mesmo das eleições, mas seus superiores lhe haviam pedido que permanecesse na coordenação do CRAS até o fim do período eleitoral. Ela não escondeu seu descontentamento com os últimos acontecimentos: "eu não posso mais lidar com essa politicagem", relatando como foi difícil para ela "perder excelentes funcionários por razões políticas absurdas" que estão "sempre fora de [seu] alcance". Sem mencionar diretamente as atividades eleitorais que coordenou pessoalmente no CRAS, ela disse que a unidade é "muito vulnerável à politicagem", "muito visada pelos políticos por causa de sua área de abrangência", referindo-se aos três bairros mais pobres e populosos de Angico.
37Para corroborar com sua fala, Aline me explicou que a próxima coordenadora já havia sido escolhida: Helena (24 anos), que mais tarde confirmei ser efetivamente a jovem assistente social do PBF com quem sua coordenadora, Olivia, contava para desenvolver o uso político-eleitoral do programa. Foi nessa conversa que soube que Helena era sobrinha de um deputado próximo ao prefeito, de quem o marido de Aline era amigo. Segundo ela, era no bairro onde ficava o CRAS – o mais populoso de Angico – que esse deputado tinha sua base eleitoral. Aline utilizou a expressão "curral eleitoral", que remete à expressão popular "voto de cabresto".11 Perguntei a Aline por que Helena foi promovida a coordenadora no período pós-eleitoral:
Pós-eleitoral? Essa gente não sabe o que é isso, não. Colocar a Helena aqui é pra preparar o terreno para as eleições municipais. Eles não param nem pra respirar, a campanha já começou. Com a sobrinha aqui, o deputado vai fazer do CRAS a sede da campanha. Eu acho que a gente vai ter dois anos sem bom serviço aqui. E nosso trabalho é essencial, você viu isso, né? A gente, como assistente social, tem um dever com essa gente que normalmente não tem nada, absolutamente nada! Você visitou as famílias que a gente acompanha, né? Você já viu gente pobre desse jeito? Cada vez que uma assistente social me traz um caso diferente, eu fico chocada. Quando a gente pensa que já viu de tudo, tem sempre uma família nova numa situação pior ainda. E é por isso que o trabalho do CRAS não deve parar. É disso que eu tenho medo.
38 Em seu discurso, Aline deixou entender que acreditava ter feito o possível para reduzir o uso eleitoral do CRAS, ou ao menos que ela mantinha bons serviços apesar da inevitável interferência das atividades eleitorais. Depois, explicou como conseguiu gerenciar toda a equipe, protegendo as assistentes sociais competentes, a exemplo daquelas que tinham necessidade de uma jornada de trabalho flexível, que seriam imediatamente demitidas caso a nova coordenadora tivesse por objetivo apenas o bom funcionamento das campanhas eleitorais.
39 Quando perguntei a ela se a colocar Helena em seu cargo havia sido um pedido direto do prefeito, ela evitou responder, dizendo que "essas são as regras do jogo..., mas o prefeito é um homem muito bom e justo, apesar do que você possa ter ouvido". Como já mencionado, todos os cargos de coordenação eram distribuídos a aliados políticos, inclusive para Aline, que era a esposa de um assessor ligado ao prefeito. Aline tentou se diferenciar de pessoas completamente sujeitas à "politicagem", e apesar de ter chegado ao cargo por meio de seus contatos, ela se considerava muito qualificada e fazendo o melhor que podia. Isso corresponde à imagem que as assistentes sociais tinham dela.
40 Em síntese, as atividades aqui descritas ocorreram quase todos os dias entre o primeiro e o segundo turno das eleições de 2014, de 5 a 26 de outubro, exceto nos dias em que os funcionários deveriam estar em grandes comícios, ou quando os coordenadores da companha suspeitavam que os agentes da oposição ou a polícia federal atuariam nos bairros abrangidos pelos CRAS. Com a ajuda das assistentes sociais Márcia, Joana, Bruna e Carla – todas sem nenhum laço familiar com os representantes eleitos –, contamos 15 dias dedicados exclusivamente às saídas para solicitar o apoio político e a compra de voto associada. Em Angico, havia oito CRAS no total, e a pesquisa foi desenvolvida no maior deles. Todas as unidades estiveram envolvidas na campanha eleitoral, mas as assistentes sociais não puderam confirmar se em todas elas foram executadas estratégias explícitas de compra de voto, como na unidade delas.
41Também é importante destacar que o prefeito de Angico desempenhava um papel de coordenador-geral de todas as práticas descritas. Mesmo quando os agentes não recebiam ordens diretamente – dado o tamanho e a complexidade da rede –, era em seu nome que eles agiam. Além disso, a população que constituía o foco dessas ações reconhecia essa autoridade: eles sabiam que os agentes representavam o prefeito, entre outras coisas porque esses agentes eram, em sua maioria, funcionários da prefeitura.
2.2. Estratégias escondidas da coordenação local do PBF
42As atividades de compra de voto realizadas nos escritórios de assistência do PBF e do Centro de Referência da Assistência Social (CRAS) se distinguiam em sua implementação, ainda que fizessem parte de uma mesma estrutura e que implicassem os mesmos atores, com o mesmo objetivo: forçar o voto dos usuários da assistência social, usando os recursos das instituições. Elas se diferenciavam apenas no objetivo da negociação, específico a cada aparelho de assistência social. O PBF foi um programa federal cujos recursos e regras de funcionamento eram externos à municipalidade, ainda que esta os executasse. Assim, a utilização político-eleitoral do programa não era feita de forma tão explícita quanto no CRAS, cujos recursos são originários do município. Além de contar com regras que definem a população que constitui seu foco, os recursos do PBF eram entregues diretamente às famílias beneficiárias, o que deveria impedir a fortiori que sua distribuição fosse condicionada ao apoio político. Como era possível, então, que o programa fosse usado com fins eleitorais?
43O uso político-eleitoral do PBF em Angico está enraizado num conflito muito forte entre as assistentes sociais e a coordenação do programa. O PBF não estabelece regras sobre a ocupação dos cargos de coordenação, deixando seu provimento para as prefeituras. Não há obrigação de formação ou de experiência. Em Angico, são pessoas de confiança do prefeito, geralmente sem formação profissional no domínio social, que ocupam esses cargos (este era também o caso em três dos quatro municípios vizinhos visitados)12. Essas pessoas têm um poder que vai muito além das atribuições burocráticas, e que ultrapassa amplamente o poder das assistentes sociais. Com efeito, as decisões das assistentes sociais, cuja contratação não é prevista pelo PBF, ainda que esta seja uma prática corrente, não têm formalmente um caráter definitivo,13 podendo ser ignoradas ou modificadas pela coordenação local do programa.
44Durante a pesquisa no PBF de Angico, essa tensão entre as assistentes sociais e a coordenação esteve no centro da questão do uso político-eleitoral do programa. Certa vez, quando a assistente social Denise (28 anos, PBF) mencionou a “politicagem” como o principal problema ligado a seu trabalho, nós pudemos abordar de forma mais aberta a interferência da coordenadora do programa, Olívia, no trabalho cotidiano do PBF. Denise se orgulhava de seu conhecimento do programa, e eu constatei que ela era referência para as outras assistentes sociais. A propósito, sempre que ela tinha alguma dúvida, ela dizia que consultava as colegas mais experientes das outras cidades. Quando era chamada pela coordenadora do PBF, Olívia, para dar explicações sobre seus relatórios, sempre se apoiava nas regras do MDS. E Olívia costumava lhe responder: “Não quero ouvir falar do Ministério aqui!”, numa tentativa de reforçar a autoridade local da coordenação sobre o funcionamento do programa. Segundo Denise, suas decisões e seus relatórios nunca eram definitivos.
45Reconhecendo o poder de Olívia sobre as decisões do programa, Denise desenvolveu um reportório de estratégias para tentar convencê-la em vez de entrar em conflitos inúteis. Para ilustrar as relações entre elas, Denise me explicou que, antes de evocar regras do programa como argumento, ela deveria reconhecer suas respectivas posições, dizendo: “Eu sei que a chefe aqui é você, mas...” Esse tipo de conversa acontecia, por exemplo, quando Olívia queria discutir com as assistentes sociais sobre suas decisões, mas não apenas. Também costumava acontecer quando Denise constatava que seus relatórios ou suas recomendações de procedimentos eram ignorados ou modificados. Ela se dava conta de que isso acontecia quando algumas beneficiárias voltavam ao escritório do PBF para pedir explicações, por exemplo, a respeito de um pagamento bloqueado, cujo bloqueio a assistente social tivesse anunciado previamente à beneficiária. Denise acessava então o sistema digital do Cadastro Único e verificava que sua recomendação estava devidamente registrada no cadastro da família, mas constatava que a ação não havia sido executada. Nesse caso, ela sabia que a única explicação era que a coordenadora, Olívia, havia invertido o procedimento, e ia então falar com ela. Denise lhe explicava as necessidades da família, dando a impressão de não ter compreendido o motivo de sua recomendação não ter sido aceita – ela agia como se fosse um erro do sistema – e insistia para que Olívia acolhesse sua demanda. Se esta era rejeitada, só restava a Denise explicar à beneficiária que havia feito o que podia, mas que o problema vinha da coordenação e recomendava que a beneficiária discutisse diretamente com Olívia. Assim, Denise exonerava-se de qualquer responsabilidade sem entrar em conflito direto com a coordenadora.
46Um episódio parecido foi descrito pela assistente social Joana (26 anos, PBF/CRAS), a quem Olívia pediu para “fazer uma visita e bloquear o benefício”, porque ela “viu a beneficiária no escritório usando uma bolsa de marca”. Joana contou ter realizado a visita e encontrado uma casa extremamente precária e não saber a origem da bolsa que, na sua opinião, poderia ser uma doação ou até mesmo uma peça falsa. Joana relatou o que viu e solicitou a continuidade do benefício. Depois de um tempo, sabendo que se tratava de um caso que interessava particularmente a Olívia, Joana constatou que o benefício havia sido bloqueado apesar de seu relatório. Ela contou que suas tentativas e discussões para convencer Olívia foram em vão.
47Depois de constatar que a coordenadora do PBF tomava regularmente decisões contra as das assistentes sociais, eu busquei compreender seus motivos, investigando junto às assistentes sociais. Para estas, eram motivações “pessoais” que desconheciam. Contudo, a reversão de decisões das assistentes sociais não era aleatória, mas partia de conhecidos pessoais de Olívia – para além de suas atribuições na coordenação do PBF – que a informavam sobre a situação material das famílias beneficiárias. E, com base nessas informações, Olívia parecia perseguir um objetivo similar ao das assistentes sociais: eliminar do programa as beneficiárias que não o merecessem. Ana (25 anos, assistente social do PBF) disse que Olívia “conhece todo mundo”, referindo-se às beneficiárias do programa, e que tomava suas decisões a partir disso. Toda vez que uma assistente social lhe pedia explicações sobre reversões, Olívia evocava ou sinais na aparência das beneficiárias que lhe davam a impressão de não se tratar de uma “pobre de verdade” – cabelos arrumados, uma bolsa “chique”, sapatos “de gente rica” – ou uma explicação vaga: “Conheço bem esse caso”. Para além das interações com as beneficiárias no escritório municipal do PBF, as assistentes sociais Joana (26 anos, PBF/CRAS) e Ana afirmaram que Olívia mantinha um contato intenso com beneficiárias em seu próprio bairro, algumas inclusive eram locatárias de casas que lhe pertenciam. Para Ana, essa relação também é resultado de uma rede de agentes ligados à coordenadora – que não são empregados no PBF – que a informavam sobre a vida das beneficiárias em seu entorno ou sua área de ação. Baseando-se nessas informações, Olívia pedia às assistentes sociais para conduzirem visitas, efetuarem bloqueios diretamente, ou ela reverteria as decisões das assistentes sociais.
48A existência dessa estrutura de intermediários informais que forneceriam informações sobre as beneficiárias à coordenadora indica que ela não buscava apenas “liberar espaço” no PBF para “pobres de verdade”, o que buscavam, aliás, todas as assistentes sociais questionadas. Alguns indícios encontrados permitem estabelecer uma motivação eleitoral para o comportamento de Olívia.
49O primeiro indício era seu bairro de residência, onde apenas a assistente social Helena (24 anos, PBF) estava autorizada a conduzir visitas de verificação do programa durante o período eleitoral. Rotineiramente, as assistentes sociais escolhiam um bairro por dia para conduzir suas visitas às famílias indicadas pelo MDS. Um relatório dessas visitas deveria ser feito, normalmente seguido de uma decisão sobre o bloqueio. Além deste caso, em 2014, quando dois bairros estavam reservados para Helena, nenhuma repartição de bairros por assistente social foi feita durante os três anos da minha pesquisa junto ao escritório do PBF, e as assistentes sociais faziam suas visitas de acordo com a necessidade do momento.
50O segundo indício era a relação da coordenadora do PBF com os locatários das casas das quais era proprietária. Além do contato pessoal com beneficiárias, essa relação também era marcada pelo controle do exercício de seus direitos políticos. De acordo com as assistentes sociais Joana e Ana (25 anos, PBF), Olívia havia proibido que os locatários colocassem material de campanha para o partido de oposição nos muros de suas casas – prática corrente no Brasil nos períodos eleitorais. Não associei este fato imediatamente ao PBF, dado que as próprias assistentes sociais o contavam para demonstrar a relação pessoal de Olívia com o prefeito de Angico, e que seu engajamento nas eleições chegava ao ponto de ter um comportamento abusivo com os locatários de suas casas. Para Joana e Ana, o fato de seus locatários serem beneficiários não era especialmente significativo. Além disso, o efeito dessa proibição estendia-se para muito além dos próprios locatários, através da discussão que gerava nos bairros pobres. A assistente social Natália (28 anos, CRAS), por exemplo, que não sabia que a coordenadora do PBF alugava casas, ou que estava pessoalmente envolvida em tais eventos, contou que algumas beneficiárias lhe perguntaram se podiam colocar material de campanha em seus muros sem risco para a continuidade do pagamento do benefício do PBF. Nesse sentido, uma beneficiária me disse o que aconteceu com uma de suas primas:
Não é que eles (pessoas ligadas ao prefeito) falaram “não, não pode” pra ela, eles são mais espertos que isso. Primeiro eles perguntaram pra ela se ela era beneficiária do PBF, no que ela respondeu “sim”. Depois eles perguntaram quem deu os cartazes pra ela, e ela disse que ela pegou na rua, onde tinha gente distribuindo. Aí ela me disse que eles falaram um monte de besteiras, dizendo que era ingrato dela, que o prefeito faz tanto esforço pro PBF funcionar bem. Eles perguntaram se ela tava com algum problema com a bolsa dela, que eles podiam arrumar. Mas ela disse que não, que não tinha problema. E aí eles falaram “mas aí, quando você tiver um problema vai ser difícil pra gente arrumar isso, porque a gente vai dar prioridade para as pessoas que deram apoio pro prefeito. Mas bom, a gente espera que não vai acontecer nada com sua bolsa, né?”. Você imagina o que minha irmã pensou depois disso, né? Ela tá morrendo de medo, e quer tirar os cartazes da casa, mas eu disse que não. Se eles se atreverem a mexer na bolsa dela a gente faz um escândalo. (Entrevistada n.º 17, 30 anos, três filhos, beneficiária desde 2005, trabalhadora informal esporádica)
51Um terceiro indício mostrava o envolvimento direto da coordenadora: várias beneficiárias que encontrei a conheciam pelo nome e a mencionavam espontaneamente. Quando perguntava sobre eventuais problemas com seus benefícios, respondiam, com frequência: “eu verifiquei isso com a Olívia” ou “eu vou ver com a Olívia para resolver isso”. A frequência da evocação do nome da coordenadora não correspondia nem às regras do programa nem às práticas cotidianas de trabalho no escritório do PBF: nenhum encontro entre beneficiárias e coordenadora era estritamente necessário para o funcionamento do programa.
52Enfim, um quarto indício dizia respeito às atividades de compra de voto explícitas diretamente ligadas à coordenação do programa. Em 2014, a assistente social Joana (26 anos, PBF/CRAS) me contou a principal razão pela qual decidiu deixar o PBF e pedir uma transferência para o CRAS. No início dos preparativos das eleições, em julho, Joana recebeu uma lista de mais ou menos 15 lares acompanhada de uma pequena nota escrita pela coordenadora que dizia: “Fazer uma visita e pedir o bloqueio.” Em seu cotidiano, as próprias assistentes sociais costumavam buscar os lares a serem visitados no dia, dentre as dezenas de pastas que esperavam uma visita de verificação, e essa lista com nome, endereço e número de identificação das famílias lhe pareceu estranha. Joana mesmo assim fez as visitas para atualizar os cadastros. Ela disse que apenas dois dos casos eram de fato casos que demandavam bloqueio, e que talvez dois outros teriam perdido o benefício após um aumento da renda. Para o restante, Joana não viu nenhuma razão para pedir o bloqueio, e não o fez. No dia seguinte, a coordenadora veio falar com ela e lhe perguntou se os bloqueios haviam sido feitos. Joana então explicou-lhe o que havia encontrado nas visitas. Olívia lhe disse que ela “perdeu seu tempo”, e que pediu a Joana apenas para fazer o bloqueio. Joana tentou convencê-la, como em outras situações, mas sem sucesso. Olívia lhe disse em definitivo para fazer os bloqueios e “parar de fazer cara de quem não sabe o que está acontecendo”. Eu lhe perguntei então do que a coordenadora estava falando e o que ela fez. Joana respondeu:
Não é que eu não sabia o que eles fazem lá na Secretaria, é só que eu não gosto de me meter assim no meio dessas coisas de compra de voto. Era claro que era punição de beneficiários que estavam ligados com o outro candidato [da oposição], ou que colocaram cartazes nas casas. Você vê, eu já vi Olivia dizendo pra beneficiaria “é o prefeito que te dá isso”, e mesmo se eu sei que essas coisas têm em todo lugar, eu não achava que a Olivia ia me pedir coisa desse tipo assim, abertamente. Então eu fiz… eu fiz os bloqueios porque ela não me deu opção. Se eu não fizesse, era demitida com certeza. Mas foi demais pra mim. Se já tava assim no começo da campanha, imagina depois em setembro, outubro? No dia seguinte eu procurei uma amiga que trabalha na Secretaria e perguntei pra ela se ela podia me colocar em outro lugar. Acho que uma semana depois eu já tava no CRAS.
53Da mesma forma, Joana disse saber que Olívia tinha uma lista de pessoas a proteger dos bloqueios. Essa lista teria sido fornecida – e constantemente atualizada – pelos agentes ligados ao prefeito, composta de números de identificação das famílias beneficiárias, a quem essa “proteção” era prometida como um retorno pelo apoio político. Denise pensava que, às vezes, Olívia aceitava voltar atrás em algumas de suas decisões arbitrárias, quando temia que as beneficiárias que lhe faziam a demanda pudessem chamar um canal de televisão para reclamar. Denise disse que Olívia tinha muito medo disso, e que as únicas vezes em que a viu aceitar a demanda de uma beneficiária que teve seu benefício bloqueado sem motivo foi em decorrência de uma ameaça desta de chamar a imprensa.
54Eu lhe perguntei em seguida se não seria muito mais fácil para a coordenadora ter uma assistente social que ela poderia controlar e, assim, evitar as incoerências no sistema (relatórios ignorados ou modificados). Denise olhou para a sala e me pediu, em voz baixa, que falássemos disso depois, fora do escritório. Na hora do almoço, saímos juntos e Denise me disse que minha questão era muito pertinente: era o caso de Helena (24 anos, PBF), a mais jovem das assistentes sociais. Denise disse não saber com que frequência Olívia fazia pedidos exclusivos a Helena, mas mencionou o fato de Helena ser a única a ter um bairro “exclusivo”. Além disso, nos poucos casos em que lhe aconteceu ter uma confrontação com Olívia sobre suas decisões, Helena foi chamada para dar uma terceira opinião, depois da visita. Denise não sabia se as visitas haviam sido feitas, mas toda vez que isso acontecia Helena dava um parecer diferente do seu. Num caso em que a beneficiária voltou para ver Denise, ela lhe disse que nenhuma pessoa do PBF havia ido vê-la.
55Em suma, a coordenadora do PBF agia como uma “porteira” (gatekeeper) do programa, fazendo a ligação entre as beneficiárias e o prefeito de Angico. Esse uso político-eleitoral do PBF era feito com ou sem as assistentes sociais. Olívia parecia buscar um meio de manter tais atividades sem ter que entrar a todo momento em confronto direto com as assistentes sociais. Ela tentava primeiro orientar o trabalho delas, motivando o bloqueio dos benefícios com explicações. Se isso não funcionava, ela podia mesmo assim modificar as decisões das assistentes sociais, que ocasionalmente iam contestá-la. Era nestes momentos que Olívia reafirmava sua autoridade, sempre sem fazer referência explícita às atividades ilegais. Para evitar confrontos diretos com as assistentes sociais, Olívia usava Helena, em quem podia confiar totalmente.
56Compreendi mais tarde a razão dessa confiança. Helena era, na verdade, a sobrinha de um deputado de Angico vinculado ao prefeito, e sua filiação e fidelidade nas campanhas eleitorais garantiram-lhe uma promoção muito rápida no âmbito da SAS. Logo após as eleições de 2014, em que Helena parece ter tido um papel fundamental para manter as atividades de compra de voto no PBF, ela foi promovida para ser coordenadora do CRAS onde realizei minha pesquisa, onde a assistente Joana (26 anos, PBF/CRAS) foi trabalhar depois de três anos no PBF. Helena era não apenas a mais jovem, mas também a menos experiente das assistentes sociais, tendo trabalhado apenas um ano no PBF. A título de comparação, Joana tinha três anos de experiência no programa e um no CRAS; e outras trabalhavam no CRAS há vários anos. Como veremos a seguir, o CRAS em questão se mostrou muito importante para a manutenção da máquina político-eleitoral na assistência social de Angico, e o fato de ter uma coordenadora em quem o prefeito podia ter total confiança era essencial.
2.3. Posturas tomadas pelas assistentes sociais: assimilação, resignação, contestação
57Pude constatar que o desconforto provocado pelos dilemas éticos relativos ao uso político da assistência social estava constantemente presente no discurso das assistentes. No caso dos CRAS, por exemplo, as assistentes sociais deviam fazer uso de seu conhecimento do terreno e de seu contato intenso com as beneficiárias para atingir os objetivos da compra de voto que lhes eram impostos. A relação delas com os usuários do CRAS era construída por meio de visitas regulares aos lares, mas também nas reuniões de acompanhamento que aconteciam com frequência na unidade, para as pessoas mais velhas e as mulheres grávidas, por exemplo. Eram pessoas com quem as assistentes sociais costumam manter uma relação estreita. A assistente social Roberta (25 anos, CRAS) afirmou: “Com toda segurança, eu poderia pedir qualquer coisa a essas pessoas e elas fariam de bom grado, graças a nossa relação.” Isso não significa que as assistentes sociais aceitavam a instrumentalização de sua relação com os usuários para fins políticos, ao contrário, ainda que seu engajamento nessas práticas possa ter sido forçado. Como se sentiam quando eram obrigadas a entrar em confronto com os usuários da assistência social, a mentir para eles e a ameaçá-los? Quais eram suas formas de envolvimento político e de contestação naquele contexto?
58Como vimos, as assistentes sociais tinham um status de emprego precário, e as demissões sem justificativa eram recorrentes. A manutenção do cargo era, por sua vez, condicionada à participação nas campanhas eleitorais, o que normalmente implicava a participação nas compras de voto. Isso não dizia respeito apenas à assistência social. Na verdade, todos os empregados da prefeitura eram sistematicamente recrutados para participar das campanhas eleitorais do lado do candidato em exercício ou de seus aliados. Os empregados que gozavam de um status de emprego estável – o que não era o caso das assistentes sociais encontradas – podiam recusar a participação, mas se expunham a serem alvo de outros tipos de sanções, como o bloqueio na progressão da carreira, o que aconteceu com algumas assistentes sociais que encontrei durante minha pesquisa, que foram viver e trabalhar em Angico depois de terem constatado que suas carreiras estavam “congeladas” em seus municípios de origem por causa de sua oposição na participação das campanhas eleitorais.
59Como era difícil para as assistentes sociais conseguir um emprego fora das prefeituras, elas geralmente aceitavam participar ativamente nas campanhas eleitorais. Em geral, um compromisso era encontrado para que esses funcionários participassem de atividades menos comprometedoras, como os comícios eleitorais fora do horário de trabalho ou o uso de materiais publicitários de campanha. As atividades que demandavam um engajamento moral mais relevante eram impostas aos funcionários que tinham contratos temporários, como era o caso das assistentes sociais. Isso as forçava, contudo, a agirem em contradição com sua ética de trabalho – em particular para aquelas que instrumentalizavam sua relação com os usuários da assistência social – ou ilegalmente, quando as atividades eleitorais eram realizadas durante as horas de trabalho e se tratava da compra direta de votos. Nesse contexto, a partir dos dados recolhidos, três atitudes diante dessa participação foram identificadas: a assimilação, a resignação e a contestação.
60O primeiro tipo de postura diz respeito às assistentes sociais que assimilaram completamente a lógica de participação política no âmbito da prefeitura. Elas se engajam nas atividades eleitorais com entusiasmo, por ambição política ou profissional. Nas atividades de compra de voto, essas assistentes sociais faziam um uso particularmente eficaz de seus conhecimentos das necessidades dos usuários. Um desses casos é o da assistente social Alana (31 anos, CRAS), que usava de ameaças veladas, dizendo aos usuários que o CRAS poderia ser fechado se perdesse o apoio que a prefeitura teria de um governador aliado. Alana era a única assistente social com esse tipo de postura sem vínculo pessoal com os eleitos. Ela manifestou uma forte ambição de carreira na SAS e, segundo ela própria, a participação ativa nas campanhas, além de lhe garantir a conservação de seu cargo, também aumentaria suas chances de promoção. As outras assistentes sociais com esse tipo de atitude eram as cinco que tinham relação de apadrinhamento já antes de serem colocadas na prefeitura. Essa participação sem reservas nas campanhas eleitorais se constrói numa lógica de reciprocidade, já que várias dentre elas obtiveram seu emprego graças precisamente a laços de apadrinhamento. Nos períodos eleitorais, essas pessoas organizam ações de compra de voto, já que são pessoas de confiança para manter o segredo.
61O segundo tipo de postura corresponde às assistentes sociais que se resignam por obediência a participar das campanhas eleitorais a fim de manter seu emprego. Identifiquei seis assistentes sociais neste perfil. Elas não agiam com entusiasmo, como as do tipo precedente, e nunca tomavam a iniciativa. Participavam das atividades apenas quando eram obrigadas. Tratava-se de pessoas sem apadrinhamento político que pudesse garantir seu emprego, para quem a participação nas atividades eleitorais era a única opção para assegurar a continuação de seu trabalho. O fato de não terem outras possibilidades de trabalho em Angico fora da prefeitura, além dos fortes laços na cidade, dificultando uma mudança para outro município, tornava a manutenção do emprego ainda mais necessária. A pressão para manter o cargo explicava sua postura “neutra”, de participação completa em todas as atividades, sem interferir com seus valores morais.
62Não são muitas as que assumiam essa postura, pois elas sabiam que as assistentes sociais com laços familiares com candidatos eleitos detinham uma vantagem por ocuparem os cargos mais elevados na administração, como é dito por uma delas:
Eu já tentei lutar contra, mas não muda nada. É assim mesmo. No final a gente é obrigada a fazer do mesmo jeito. Eu não vou lá ficar ajudando, mas eu não posso dizer “não” o tempo todo, porque eu não posso perder esse emprego. Você sabe onde a gente pode trabalhar de assistente social aqui? Lugar nenhum. Eu sei que eu estou presa aqui, que eu não tenho futuro na SAS, porque as pessoas com padrinhos vão sempre ser privilegiadas. Mas eu tenho que ficar do mesmo jeito, então eu faço o que eu preciso fazer. (Laura, 35 anos, CRAS)
63O terceiro tipo reúne as quatro assistentes sociais para quem a participação nas atividades de campanha eleitoral apresentava um problema moral maior. Eram as assistentes sociais que tinham necessidade temporária de seu emprego, mas que buscavam outras oportunidades de trabalho, de preferência fora das prefeituras, ou que tentavam uma vaga num concurso público que lhes garantiria o emprego. Estavam geralmente prontas para uma mudança de cidade, e algumas manifestaram a vontade de ir para cidades maiores (a capital do Ceará ou outras capitais na região). A ausência de uma necessidade urgente de emprego contribuiu para a sua resistência às atividades eleitorais. Elas participaram para não arriscarem perder o emprego, mas tentaram escapar das atividades não obrigatórias, fazendo o mínimo necessário. Além da violação de sua ética profissional, o que impedia essas assistentes sociais de “dormir bem”, era a violação da confiança das pessoas com quem mantinham um vínculo afetivo. A assistente social Carla (30 anos, CRAS) me contou como ela participou da campanha eleitoral de 2014 sem comprometer seus princípios éticos. Quando encontrava um beneficiário, apresentava-se como uma assistente social da prefeitura, mas destacava que não estava lá para “trabalhar”, mas para “pedir apoio” ao candidato a governador da coligação do prefeito de Angico. Para Carla, o fato de dizer claramente que sua visita era de natureza pessoal poderia impedir que os usuários vissem a demanda como diretamente ligada à assistência social.
64A indignação de algumas assistentes sociais foi exacerbada pela disponibilidade temporária de recursos e de serviços destinados à compra de votos comparativamente à dificuldade de obtê-los nos períodos ordinários, mesmo para as famílias em situação muito vulnerável. Algumas delas aproveitaram a disponibilidade desses recursos excepcionais para ajudar as famílias com maiores necessidades. Um caso ilustra bem os dilemas morais com que lidavam: foi a única vez em que a assistente social Márcia (28 anos, CRAS) recebeu uma resposta negativa a uma demanda de voto. Uma mãe em situação extremamente vulnerável, com um bebê com necessidades médicas específicas, havia tido uma experiência ruim com o prefeito. Quando Márcia lhe pediu para votar no candidato apoiado por ele, ela disse que não podia, ainda que se desculpando de modo efusivo em razão do respeito pelas assistentes sociais. Ao que Márcia lhe respondeu: “Não, não, sou eu quem devo me desculpar por pedir isso. Mas não se preocupe, de todo modo vou conseguir o que você precisa, vote em quem você quiser.”
3. O uso eleitoral do Programa Bolsa Família
65Esta seção tem por objetivo analisar as características do PBF e de sua gestão local e as condições institucionais que permitem seu uso para fins eleitorais. Para isso, os dados serão completados por entrevistas conduzidas nos quatro municípios vizinhos de Angico, assim como pelas entrevistas com os gestores do PBF federal.
3.1. Os determinantes do uso político-eleitoral do PBF
66O uso de recursos públicos com finalidades eleitorais é uma prática há muito tempo corrente na região Nordeste. O que torna então o PBF pertinente para a pesquisa do uso político-eleitoral das políticas públicas no Brasil? Há uma particularidade vinculada ao funcionamento do programa ou as práticas que foram observadas são apenas a expressão de uma estrutura problemática mais geral das políticas públicas na região? Ainda que uma resposta mais definitiva a essas questões não possa ser dada por um estudo de caso, nossos resultados sugerem que o uso político-eleitoral do PBF está em continuidade com as práticas preexistentes no interior da Secretaria Municipal de Assistência Social (SAS), mas com uma dinâmica e uma pertinência política próprias, sem precedentes.
67O papel das SAS mudou consideravelmente com a chegada do PBF. Essas secretarias funcionavam como um instrumento que permitia aos prefeitos a construção de uma imagem de homens generosos, que “ajudam os pobres”. O responsável pela secretaria precisava sem dúvida de ser, ao mesmo tempo, alguém em quem o prefeito podia confiar, mas também uma pessoa reconhecida pela população como diretamente ligado a ele, não um simples aliado político. Os recursos não eram abundantes, o que limitava o número de pessoas ajudadas, e costumavam ser completados por recursos próprios do prefeito, mas com uma distribuição às vezes fora do âmbito da assistência social, de forma a reforçar o caráter pessoal.
68A chegada do PBF em 2003 transformou esse quadro, e do dia para a noite essa secretaria tornou-se uma das mais importantes no cenário político, controlando mais recursos públicos que todas as outras secretarias públicas na maior parte dos municípios pequenos. Além disso, o imenso valor eleitoral do PBF é inegável, o que coloca a SAS no centro de todas as atenções. As estratégias de uso eleitoral do PBF observadas não podem acontecer fora do programa simplesmente porque os outros programas de ajuda social não têm a dimensão necessária para ter um impacto eleitoral significativo. É por essa razão que os prefeitos colocam pessoas de sua confiança na coordenação dessa secretaria e na execução municipal do PBF, e com pouco esforço conseguem converter os recursos disponíveis em apoio político. O fato de o PBF ser gerido exclusivamente pela Secretaria de Assistência Social, sem que nenhuma outra instituição local possa verificar as atividades ligadas ao programa, facilita a ação dos prefeitos. O MDS prevê que a gestão do programa seja acompanhada por um comitê social que reuniria vários atores-chave da sociedade, mas a ação desses comitês nunca atingiu o objetivo previsto em sua concepção, e em Angico ele não interfere na implementação do PBF.
69Mas será que todos os municípios faziam uso eleitoral do PBF? Se sim, os prefeitos valiam-se dos mesmos meios? Alguns fatores principais no que diz respeito à cultura política local e à robustez das instituições envolvidas parecem essenciais para responder a essas questões.
Interações com as instituições federais
70As instituições federais têm uma imagem positiva no âmbito das administrações públicas municipais, principalmente nos municípios pequenos. Isso acontece porque os agentes federais têm uma formação escolar sólida e essas instituições têm uma tradição burocrática forte. Assim, as interações com as instituições federais podem ter um efeito importante na administração pública municipal, reforçando as boas práticas pela imitação ou desencorajando as ruins por temor.
71Em um primeiro município vizinho, os agentes locais disseram que, depois de ter sido objeto, alguns anos antes, de uma auditoria local pela Controladoria-Geral da União14 (CGU), o PBF não é mais usado (explicitamente) para a compra de voto. Alguns meses antes da auditoria, um grande número de funcionários municipais do PBF foram beneficiários irregulares do programa, o que teria sido um problema grave para a prefeitura e para esses empregados. Os agentes da CGU passaram cerca de três semanas na cidade, fazendo um trabalho meticuloso. O episódio “traumatizou” a equipe e, segundo os dois entrevistados, contribuiu para a construção da imagem do programa como “intocável” para atividades “ilegais”, ainda que o cargo de secretária da SAS permanecesse ocupado pela esposa do prefeito. A reprodução dessa imagem garantiu a permanência de alguns funcionários-chave no PBF: pessoas não ligadas ao prefeito, reconhecidas por sua experiência na boa gestão do programa.
72Isso indica uma vontade do prefeito de não fazer uso do PBF para fins eleitorais. De fato, mesmo em Angico, se comparamos com o CRAS, é possível notar uma grande diferença de abordagem, pois as atividades eleitorais são claramente mais restritas e disfarçadas nos escritórios do PBF. Com efeito, o escritório do PBF em Angico também foi objeto de uma auditoria alguns anos antes, provocando a demissão de vários técnicos que estavam eles próprios inscritos como beneficiários do programa. Essa auditoria tornou-se um caso conhecido na região. A prática de inscrever funcionários no programa, descrita pelas assistentes sociais de Angico, nunca mais foi repetida desde então.
73Um segundo município vizinho mostra como o reforço positivo das boas práticas também pode impactar no uso político dos recursos do PBF. Esse município é reconhecido como um dos mais eficientes do Ceará na gestão do PBF e sua coordenadora costuma ser solicitada para ajudar em formações de agentes estaduais do Ceará, organizadas pelo MDS. A partir de 2005 (com um prefeito de um partido de oposição ao governo federal do PT), quando o município foi reconhecido pelo MDS pela excelência de sua gestão do PBF, o responsável da SAS encorajou os funcionários com mais experiência a continuarem seu trabalho, colocando-os nos postos mais elevados na hierarquia, e isso em detrimento de pessoas com padrinhos políticos. Este também foi o caso da coordenadora do PBF, que entrou na SAS por meio de concurso público. A coordenadora disse nunca ter recebido um pedido de políticos para favorecer alguém no PBF, direta ou indiretamente. Ela não chega nem a “imaginar uma coisa dessas”, mesmo reconhecendo que o programa é muito vulnerável a esse tipo de estratégia, por “tratar com os mais pobres, que são os mais fáceis de manipular”.
74Nesse município parece ter havido um círculo virtuoso de boa gestão e de eliminação das más práticas ligadas ao uso eleitoral do programa. Se tais práticas subsistem – e provavelmente elas ainda existem, ainda que a coordenadora não as (re)conheça –, elas são fundadas unicamente na manipulação da informação, realizada pelos candidatos políticos, isto é, na encenação de um poder que se apresenta como garantidor e responsável pessoal pelas benfeitorias do programa.
Organização coletiva dos usuários
75De acordo com a coordenadora do PBF do segundo município mencionado, em razão dessa cultura política já institucionalizada, qualquer pessoa que tentasse usar a estrutura do programa para fins eleitorais teria dificuldades não apenas com os funcionários, mas também com as beneficiárias. Ela acredita que estas sejam suficientemente informadas das regras do programa para serem “enganadas” pelos intermediários que tentam se aproveitar. Uma assistente social – que também entrou na SAS por concurso público – confirmou que, nas raras ocasiões em que os funcionários descobrem uma beneficiária que recebeu uma promessa de um intermediário, eles se encarregam de esclarecer “a natureza do programa como um direito social”. Depois de anos habituando as beneficiárias a receberem um tratamento exclusivamente burocrático do PBF, é possível supor que uma ingerência política no programa provocaria uma oposição organizada das beneficiárias.
Forças de oposição política
76A força da oposição política também é um fator determinante no uso eleitoral da assistência social. O tamanho do município não é pertinente neste ponto, pois mesmo as menores cidades costumam ser divididas em fações políticas que vão além dos partidos, com oposição constante que pode desencorajar tais práticas. É o caso de um terceiro pequeno município vizinho onde o PBF só conta com quatro funcionários: a coordenadora, uma assistente social e dois técnicos. Foi a assistente social Márcia, do CRAS de Angico, quem me recomendou essa visita a sua cidade natal.
A politicagem aqui [em Angico] é muito desorganizada. Lá onde eu trabalhava antes [município vizinho “C”] a máquina de pedir voto é mais eficaz. Quando eu trabalhava na prefeitura lá, a gente tinha reunião obrigatória sempre no fim do dia de trabalho, pra não correr risco de confundir com utilização de recurso público. Era sempre na casa dos cabos do prefeito, e com lista de presença, ou na casa do prefeito na hora do almoço. Eles faziam assim porque a cidade é dividida em duas fações de verdade, então a oposição tava o tempo todo em cima: se alguém [empregado da prefeitura] fazia alguma coisa idiota assim, de ir pedir voto na hora de trabalho, já era. (Márcia, 28 anos, CRAS, outubro de 2014)
77O que Márcia chamou de “politicagem organizada” seria uma estrutura de compra de voto que não faz uso explícito dos recursos da administração pública, que seria facilmente descoberta pela oposição. As entrevistas com a coordenadora e a assistente social do município esclareceram rapidamente o lugar do PBF. Elas se mostraram completamente à vontade para descrever todas as atividades da máquina político-eleitoral que ocorriam no município, pois não estavam envolvidas: o PBF foi “esquecido pelos políticos daqui”. Isso explicaria também a razão de o prefeito não colocar muitos recursos à disposição da gestão do programa, que funcionava com o mínimo possível desde que elas estavam lá, havia mais de cinco anos. Segundo elas, o PBF “não tem valor eleitoral para eles, porque todo mundo sabe que o prefeito poderia fazer uso dele, é muito evidente, e aqui eles têm que ser mais inteligentes que isso para escapar... então a gente é deixada em paz”. O que não quer dizer que ninguém tentasse se aproveitar do programa. A assistente social contou que a cada novo período de eleições, beneficiárias iam até elas para esclarecer dúvidas a respeito do programa e do futuro de seus benefícios, o que seria o sinal de uma tentativa de desinformação contra estes. Além disso, o grupo de oposição ao prefeito conta com seus apoiadores para denunciar estratégias eleitorais que fariam uso de recursos públicos: beneficiárias ligadas à oposição iam com frequência até o escritório do PBF para receber explicações sobre as razões do bloqueio de seus benefícios, e “rapidamente ameaçavam ir à polícia dizendo que o bloqueio é resultado de sua filiação à oposição”. Os funcionários do PBF disseram que várias vezes tiveram que dar explicações sobre as regras do programa diretamente ao advogado das beneficiárias – sempre a mesma pessoa, provavelmente funcionário do partido de oposição.
78Comparando esses três casos com Angico, constatamos que a interação dos três fatores – as forças da oposição política, a organização coletiva das usuárias, as interações com as instituições federais – resulta em práticas institucionais que podem variar substancialmente. Especificamente no caso das instituições de assistência social, esses fatores produzem uma “tradição de recepção” (Dubois 2015) das beneficiárias, a qual é reproduzida pelos funcionários e, em certa medida, respeitada pelos políticos. Ainda que não haja número suficiente de casos para a elaboração de uma tipologia, é possível esboçar casos extremos. De um lado, instituições com uma autonomia completa face à prefeitura, acompanhadas de uma cultura política fundada numa maior separação entre (alguns) recursos públicos e a política eleitoral. Do outro, instituições públicas cujas ações são retratadas como favores pessoais do prefeito, nas quais a confusão entre a política eleitoral e o governo é normalizada junto aos usuários e aos agentes de assistência social.
79No que diz respeito à equipe dos escritórios do PBF, trabalhadores sociais ou coordenadores, sua atitude também varia em função de sua relação com a política local. Quando apoiam o prefeito em exercício (geralmente por reciprocidade do cargo dado ou em razão de laços familiares), eles expressam em discursos idealizados uma maior defesa da integridade dos serviços de assistência social, o que está longe da realidade. Quando um funcionário não é partidário do prefeito, ou quando a estabilidade de seu emprego não depende deste, as críticas emergem facilmente (supondo uma relação de confiança estabelecida com o pesquisador). Aqueles que conseguem garantir sua autonomia na instituição são indivíduos que combinam competências de gestão e de negociação políticas, contribuindo para uma boa reputação diante das instituições supramunicipais.
3.2. Legitimidade recíproca: a persistência de uma relação de dependência entre os poderes federal e municipal
80Ainda que a falta de informação das beneficiárias não seja o único fator que permite o uso político-eleitoral do PBF, esse déficit de informações é, contudo, decisivo para o aumento do poder das autoridades locais sobre as beneficiárias do programa. Será que existe uma razão que explique a ausência de um tratamento do problema, por parte do governo federal, através de uma ação direta de publicidade contra o uso eleitoral do programa?
81Ansell (2014) encontrou indícios que poderiam esclarecer essa questão. O autor conduziu uma pesquisa sobre o uso político do Fome Zero, um projeto guarda-chuva que reunia várias ações de combate à fome e à miséria, inclusive o PBF, no primeiro ano do governo Lula. No início do programa Fome Zero, estratégias administrativas para contornar os prefeitos e desmantelar as estruturas de uso eleitoral das políticas públicas foram estabelecidas. A administração do programa a nível local era feita por um comitê de gestão municipal, o que desencadeou a hostilidade das elites políticas locais na região Nordeste. Sem entrar nos detalhes, Ansell diz que a medida foi vista como contrária às estruturas hierárquicas tradicionais, que valorizam a história pessoal, e no fim das contas a pressão dos prefeitos sobre o governo federal foi suficiente para que a medida fosse suprimida.
82O cargo de coordenação do programa foi então criado para substituir o comitê, incluindo os prefeitos no processo, ainda que exigisse uma formação obrigatória para coordenador. Além disso, foi definido um processo viável de seleção de beneficiários que não permitisse que os benefícios se tornassem uma moeda eleitoral.15 Outros estudos mais recentes – embora menos completos que a etnografia de Ansell – estão em acordo com essa hipótese. Para Hunter e Power (2007), o compartilhamento das operações administrativas do PBF com os prefeitos foi uma escolha estratégica do governo Lula para garantir o apoio ao programa, permitindo às elites locais – independentemente de sua filiação política – colher certas vantagens de um programa extremamente popular. Fenwick (2009) mostra que esse reforço do poder municipal foi construído em detrimento daquele do Estado federado, pois as prefeituras obtiveram a implementação da distribuição dos recursos advindos diretamente do governo federal, sem precisar de negociar com intermediários, sem, contudo, que o dinheiro transite pelas prefeituras, já que ele vai diretamente para as famílias.
83Em dois estudos sobre o Nordeste brasileiro, Bursztyn (1990, 2008) identificou uma relação de dependência entre as autoridades públicas nacionais e locais, a qual chamou de “legitimação recíproca”. Em resumo, depois de sua criação em 1889, o Estado republicano se deparou com um número crescente de eleitores – tendo o sufrágio sido estendido a qualquer homem adulto em 1891 – e com a necessidade do controle local de uma população dispersa. Por outro lado, os proprietários de terra, os coronéis, precisavam de apoio para enfrentar uma crise econômica. Assim, as elites locais e nacionais formaram uma aliança de autolegitimação fundada no controle do voto (voto de cabresto) nas zonas dominadas pelos coronéis.
84Essa estrutura tornou-se uma constante nas relações entre os três níveis da administração pública do país, e o PBF parece ter sido sequestrado por essa relação de interdependência entre o governo federal e o local. Em síntese, o PBF foi uma ferramenta que as elites locais puderam usar para fidelizar uma população crescente e cada vez mais urbana, na qual os mecanismos de reciprocidade não puderam conservar seu caráter pessoal. Com o crescimento relativo do poder burocrático face ao poder econômico das elites, novos atores encontraram na intermediação das políticas públicas a legitimação necessária para tomar o lugar dos coronéis, gerando uma nova elite tecnocrata emergente. Em alguns casos, a transição foi menos abrupta e as velhas oligarquias conseguiram estabelecer alianças com o novo governo federal, principalmente através de uma aliança de nível nacional entre o PT e o PMDB, partido de centro. De uma forma ou de outra, a necessidade de uma legitimidade mútua permaneceu.
85Se antes essa legitimação dependia dos recursos financeiros enviados pelo governo federal e utilizados pelas elites locais, com o PBF ela se fundou nas transferências em dinheiro enviadas diretamente aos beneficiários. O controle era complexo, mas a lógica permaneceu a mesma: um prefeito podia usar o PBF como um recurso político, qualquer que fosse seu partido, sem pôr em risco o ganho do próprio governo federal, visto como responsável – ou criador, no caso do PT – do programa.
O papel dos partidos políticos
86Na época da pesquisa, o prefeito de Angico pertencia a um partido aliado ao governo federal da presidente Dilma Rousseff (PT), partido amplamente reconhecido como aquele que está na origem da criação do PBF. Se o prefeito fosse de um partido de oposição ao governo, seria possível a existência de uma estrutura de uso político-eleitoral do programa como a de Angico?
87O governo federal era não apenas o responsável pelos recursos e pela administração geral do PBF, mas o PT, que ocupava a presidência do país no momento das eleições, também estava associado à própria identidade do programa, por meio da imagem de seu “pai” carismático, o ex-presidente Lula. Isso quer dizer que, embora as prefeituras fossem responsáveis pela execução e pelo controle do programa, e pudessem usar o poder discricionário dos agentes a seu favor, elas não conseguiriam fazê-lo com facilidade contra o PT em nível federal. Em outras palavras, o uso do PBF para forçar os votos dos beneficiários supõe um apoio completo – ainda que falso – à existência do programa. O PT ganha com uma imagem positiva amplamente difundida dentre os beneficiários do PBF, que apoiam o partido também por rejeição aos partidos que criticam o programa. Assim, nada impede que prefeitos que não são diretamente ligados ao PT façam um uso eleitoral do PBF. Contudo, para que a estratégia seja eficaz, o prefeito deve impor seu poder local sobre a distribuição do programa, para ganhar o voto do beneficiário enquanto este votaria no PT em nível nacional.
88Essa estratégia corresponde perfeitamente à cultura e às práticas eleitorais no Brasil. Dois fatores devem ser mencionados a fim de sustentar esse argumento. Primeiramente, em relação à cultura eleitoral, e sobretudo na região estudada, o pertencimento ou a afinidade com um partido não é o elemento mais pertinente para explicar a escolha de um candidato pelo eleitor. Por exemplo, pregar um cartaz na porta de sua casa é o resultado de uma “adesão” a favor de um candidato ou de uma fação, e não de um partido político ou de uma ideologia: “Mais que uma escolha individual, acertada ou não, o voto tem o significado de uma adesão. Para o eleitor, o que está em pauta numa eleição não é a escolha dos representantes, mas situar-se de um lado da sociedade. E, em se tratando de adesão, tanto quanto o voto, pesa a declaração pública antecipada do voto” (Palmeira 1992: 27).
89Essa identificação pode funcionar num movimento de baixo para cima, quando o contato pessoal com um candidato engendra a adesão política a favor de um partido – ou de um lado do espaço político – e o comportamento eleitoral que dela resulta em todos os níveis; ou de cima para baixo, quando a afinidade com uma personalidade política carismática aumenta a empatia com os candidatos de níveis inferiores do mesmo grupo político. Essas práticas podem ser complementares umas às outras e os políticos locais podem usá-las para formular diferentes estratégias de arrecadação de votos. Por exemplo, quando um político local enfrenta resistência dos eleitores a apoiarem candidatos que, por sua vez, não seriam apoiados por Lula, o que era o caso do prefeito de Angico, ele pode encorajar os eleitores a votarem no PT em nível nacional, mesmo confiando em sua relação interpessoal em nível local. Para isso, ele dá sua garantia de que trabalhará com, e não contra, o governo federal no que diz respeito aos interesses dos eleitores.
90Em segundo lugar, certas práticas políticas e eleitorais favorecem um comportamento de voto multipartidário e reduzem a identificação pessoal com partidos políticos. A classificação dos partidos ou candidatos em esquerda e direita está fora do alcance (ou do interesse) dos eleitores ordinários, sobretudo em relação às políticas sociais como o PBF: a título de exemplo, nas eleições de 2014 todos os candidatos à presidência afirmaram seu compromisso com a manutenção e a expansão das políticas sociais implementadas pelos governos do PT. A mudança constante de alianças também torna difícil de identificar se um partido é favorável ou desfavorável a um programa ou a uma política específica. Além disso, como destacado antes, é frequente que o mesmo partido se alinhe a diferentes grupos políticos em função do nível da eleição nas unidades administrativas da federação. Com as eleições locais e nacionais realizadas separadamente, a cada quatro anos, com dois anos entre cada uma delas, os candidatos locais podem tentar ocultar suas alianças formais nas eleições precedentes se isso lhes convier.
91Combinando esses dois aspectos, a personificação do comportamento de voto e as práticas de alianças políticas imprecisas, é possível compreender como um candidato local, de um partido de oposição ao PT em nível nacional, pode se beneficiar politicamente do PBF, estabelecendo certas estratégias eleitorais como as descritas neste capítulo. Se num contexto de competição clientelista “normal” os patrões estão em situação de concorrência para obterem o apoio dos potenciais clientes, o PBF dá recursos sem equivalentes ao patrão que controla a prefeitura. Se não resta dúvida sobre o fato de que o PBF permite aos prefeitos o uso dos recursos políticos para fins eleitorais, o estabelecimento de relações clientelistas repousa sobre outros fatores que não lhes dizem respeito. Resta-nos esclarecer o interesse dos beneficiários do PBF (ou de potenciais assistidos) pelo engajamento nas relações clientelistas. A seção seguinte é dedicada a essa questão.
4. O Programa Bolsa Família e a racionalidade do voto
92Nos estudos sobre o comportamento eleitoral dos pobres, simplificações podem reforçar estereótipos de “maus cidadãos” e frequentemente geram uma interpretação errônea sobre a “cultura da pobreza”. Para o caso do Programa Bolsa Família (PBF), esse pensamento foi retomado por políticos brasileiros para sugerir que os beneficiários do programa deveriam perder seus direitos políticos.16 Em relação ao uso de facto dos PTCR com fins eleitorais, a questão colocada por diferentes autores é a de saber se ele evoluiu para uma nova parceria entre políticos e cidadãos fundada no direito à assistência social ou de saber se os PTCR contribuíram para a exclusão daqueles que não fazem parte do grupo de eleitores leais aos candidatos que detêm o poder de distribuição dos programas (De La O 2015; Bucheli 2015).
93Concretamente, trata-se de definir qual é o papel desempenhado pelos PTCR nas práticas ditas “clientelistas”. Primeiro, como já dissemos antes, precisamos de resistir ao uso impreciso do termo “clientelismo”, frequentemente empregado para designar o comportamento de voto dos beneficiários dos PTCR, buscando as lógicas que explicam a fidelização dos eleitores aos partidos ou aos candidatos políticos identificados como responsáveis pela concessão dos benefícios. É preciso considerar que a reciprocidade ou a obrigação que os beneficiários podem ter com os responsáveis dos programas sociais pode ser o resultado do medo de perder o benefício (Baez et al. 2012). Além disso, estratégias ativas também podem ser usadas e eleitores podem estar mais inclinados a votar nos candidatos em exercício depois de uma promessa de inscrição nos programas sociais, como identificado nas eleições mexicanas de 2000 (Cornelius 2004). Nesse contexto, a questão concreta a ser colocada é: como os beneficiários do PBF escolhem seus candidatos políticos? Graças a entrevistas aprofundadas, é possível compreender a lógica de seu voto e como essa lógica está integrada à compra de voto. Queremos, assim, acompanhar o método de trabalho de Heredita e Palmeira (2013), ultrapassando a oposição dicotômica entre o voto “‘clientelista’, estigmatizado, e o voto ‘ideológico’, considerado mais ‘cidadão’” – como formulado por de L’Estoile (2013: 122).
94O sistema eleitoral moderno no Brasil não permite a identificação dos eleitores individuais, já que o voto é feito em segredo, numa cabine isolada. As relações políticas personalizadas não podem, portanto, ser analisadas a partir do voto de uma pessoa, mas antes através de seu apoio declarado a um candidato. Esse apoio deve ser visivelmente claro, geralmente pelo uso de material de campanha – como bandeiras, adesivos e camisetas. O apoio dos indivíduos-chave de uma comunidade, um bairro ou uma família é particularmente importante para os candidatos. Palmeira (1992) chama esses indivíduos de “eleitores que têm múltiplos votos”, e eles recebem bens de valor maior ou são procurados para distribuí-los ou coletar demandas junto aos residentes. Em Angico, enquanto o valor normal dos pagamentos pela compra de voto é de cerca de R$ 50 (US$ 15), essas pessoas-chave recebem duas ou três vezes essa soma. Além dos bens mais comumente trocados – como cestas de alimento, material de construção para as casas, dinheiro em espécie –, as ofertas também podem tomar formas excepcionais: uma beneficiária diz esperar próteses dentárias, uma promessa que deveria ser realizada depois que ela terminasse um tratamento em andamento; um político prometeu a uma outra registrá-la como prioridade no programa federal de distribuição de casas populares,17 mas como o candidato não ganhou as eleições, ele não fez nada por ela.
95A abordagem antropológica escolhida põe em destaque o plano microssociológico das relações políticas, as expectativas culturais de reciprocidade que precedem os indivíduos em duas dimensões fundamentais: materiais (produtos, serviços ou apoio) e simbólicas (modelos de avaliação e de percepção nas estruturas mentais dos sujeitos). O Nordeste do Brasil é caracterizado por uma tradição histórica de relações políticas personalistas. Esse livro defende que, através da herança histórica, o peso antropológico da gratidão tem o poder de transformar o PBF em “dom”,18 criando um laço de reciprocidade entre o doador e o destinatário. Em consequência, a representação do PBF enquanto direito social fica fragilizada.
96Para de L’Estoile (2014), as relações com os políticos são, para os pobres do Nordeste, uma forma de estabilização para um futuro incerto. Nesse contexto, os indivíduos nem sempre aderem a essas relações com a intenção de maximizar os interesses econômicos, nem exclusivamente em razão do engajamento nas estruturas de reciprocidade e de confiança. Para o autor, essas relações devem ser explicadas pelos diferentes “quadros de referência” que compõem os “campos de oportunidades” dos pobres para enfrentar esse futuro incerto. Neste espírito, proponho uma análise das relações políticas do ponto de vista do eleitor pobre, motivado tanto pelo interesse econômico quanto pelas normas de reciprocidade. Cada indivíduo ou grupo constrói seu sistema de avaliação dessas relações valendo-se dos quadros de referência disponíveis num contexto dado. Apesar de esses quadros terem por base lógicas diferentes, eles fazem parte de um mesmo campo de oportunidades por eles estruturados.
4.1. A relação dos beneficiários do PBF com a política
97Receber bens dos candidatos ou buscar a SAS no período eleitoral em razão da disponibilidade de recursos é um fato considerado como normal por todas as beneficiárias entrevistadas. Elas também estão acostumadas a serem abordadas por políticos ou seus agentes (brokers) para a compra de seus votos, a ponto de reconhecê-los facilmente, já que são sempre os mesmos que passam no bairro. As beneficiárias também consideram que é “normal” serem abordadas por assistentes sociais, pela mesma razão.
98No que diz respeito à distribuição de bens pelos candidatos, nenhuma entrevistada declarou que recusa essas ofertas. Contudo, a maneira como estas influenciam a escolha de um candidato político é variável, podendo ser identificados três tipos de atitude: recíproca, instrumental e indiferente. A partir dessas atitudes, vamos analisar como várias dimensões da cidadania dos pobres interagem entre si. Nosso objetivo não é o de homogeneizar as experiências das beneficiárias entrevistadas, mas, ao contrário, partindo de tipos-ideais, desejamos compreender as diferenças que caracterizam as experiências da população beneficiária do PBF. Essas atitudes são definidas segundo as duas dimensões da cidadania analisadas neste livro, a saber: o acesso aos direitos sociais e o exercício dos direitos políticos. Cada uma compreende duas categorias de análise.
A atitude recíproca
99A atitude recíproca trata do respeito à reciprocidade na relação com candidatos. Nela, as dimensões materiais e simbólicas de relações com os candidatos se completam a fim de fixar uma economia moral que implica direitos e deveres, obrigações que vão além da troca material, condições de reciprocidade negociadas a partir de um cálculo moral, enraizadas em valores familiares e de respeito mútuo (Thompson 1971; Fassin 2009). A distribuição dos bens ou dos serviços de assistência social é uma oportunidade para que esses candidatos possam demonstrar que são “homens de palavra”,19 e que são capazes de cumprir as promessas feitas. Aqueles que já são conhecidos por não terem cumprido suas promessas são considerados como simples fonte de fundos de urgência nos períodos eleitorais. Esse tipo de racionalidade de voto se aproxima daquela descrita por Heredia e Palmeira (2013: 130) como adesão do indivíduo – e de sua família – a longo prazo, além do “tempo da política”, que é o da campanha eleitoral. A dinâmica de reciprocidade é reforçada também por uma “adesão explícita e pública da palavra, [...] reconhecida como algo que cria um compromisso, um laço que implica a honra dos protagonistas” (ibid.: 135). O termo “hierarquia íntima” (intimate hierarchy), elaborado por Ansell (2014), evidencia a igualdade moral no contexto da desigualdade material integrada nessa relação. Ainda que não sejam essenciais, os bens ou serviços recebidos no âmbito dessa relação têm um peso importante no voto. Para o nosso caso, trata-se quase sempre de serviços oferecidos pela assistência social municipal e facilitados ou intercedidos pelos políticos, eleitos e candidatos. O fato de distribuir bens ou recursos públicos não é um critério negativo na avaliação dos candidatos, se esse comportamento é acompanhado de uma verdadeira preocupação com os eleitores,20 como demonstrado por essas duas interações com beneficiárias:
– Qual o principal critério da senhora pra escolher um candidato?
– Eu tento votar nos candidatos que prestam, sabe? Esses que fazem promessas e não cumprem, que vêm aqui só na época de campanha e depois desaparecem, esses não ganham meu voto duas vezes. Infelizmente eles são a maioria. O problema é que tem gente que esquece essas coisas muito fácil e votam neles de novo em troca de uma cesta básica. Mas meu voto eles não vão ter não. A gente precisa de muita coisa aqui, uma cesta básica a cada quatro anos não é nada. (Entrevistada n.º 3, 28 anos, três filhos, beneficiária desde 2007, dona de casa)
– Quais são as impressões da senhora sobre o prefeito?
– Eu gosto do prefeito, mas ele me prometeu coisas e não cumpriu. Eu tenho parente que ele prometeu pessoalmente um monte de coisa nas eleições, e depois sumiu. Ele deixou contato dos seus cabos e tudo, mas depois todo mundo sumiu. Aí, nessas eleições, os cabos me prometeram cestas básicas também, mas eu sei que eles não vão dar. Agora eu não voto mais nesses que fazem promessas vazias, eu preciso ver resultado antes. (Entrevistada n.º 26, 25 anos, dois filhos, beneficiária desde 2011, empregada doméstica)
100As beneficiárias também avaliam os candidatos pelo contato direto que tiveram com eles, sua disponibilidade e sua vontade de servi-las: falam em homens “bons” e “que prestam”. No que diz respeito à percepção da assistência social, a visão dominante é que esta – inclusive o PBF – é um benefício concedido aos pobres em razão da preferência mantida a seu respeito. A assistência social é um ato de compaixão, de bondade e, portanto, personalizado. Ela não é identificada como algo que emana do Estado, mas antes das pessoas que a administram ou que criaram certos programas, como é o caso das primeiras-damas responsáveis pela assistência social municipal, assim como o caso do PBF com o ex-presidente Lula. A frágil segurança é expressa por um temor de perder o benefício a qualquer momento ou por uma posição de precaução de não contar com essa renda suplementar. A adesão às relações com candidatos políticos é uma maneira de aumentar a estabilidade do PBF no contexto de pobreza estrutural, de acordo com de L’Estoile (2014), conforme discutido antes.
101Em consequência, percebe-se que o voto serve para manter essas relações em troca dos serviços de assistência social. Mas isso não é feito de forma pontual, isolada, ou simplesmente como uma troca. A relação de reciprocidade desses indivíduos significa que a adesão a relações duráveis – às vezes íntimas – com candidatos é privilegiada, enraizada em valores familiares e de respeito mútuo. Se a norma é que os eleitos e os candidatos devem respeitar as promessas feitas, qualquer que seja seu custo, as beneficiárias não entrarão em relações desse tipo com aqueles julgados incapazes de cumpri-las.
A atitude instrumental
102Uma postura instrumental foi identificada e corresponde àqueles que buscam ativamente a melhor oferta, mesmo entre diferentes candidatos, e para quem o elemento que determina seu voto é o valor dos bens ou dos serviços recebidos. Essa instrumentalização das relações com os candidatos não deve ser confundida com um desinteresse por essas relações, mas antes uma desafeição ou uma desvinculação: em vez de aderirem a uma relação durável e de respeito com os candidatos, essas beneficiárias os veem apenas em sua dimensão material. Os indivíduos que tomam essa atitude dão seu voto aos candidatos “que estão prontos para fazer mais” por eles. Dessa forma, aceitam todas as ofertas e negociam com os agentes para maximizar seus ganhos, o que leva estes a tentarem superar a oferta uns dos outros antes que eleitores que detêm essa postura decidam seu voto. Além dos bens que costumam ser oferecidos, o PBF também foi mencionado como fator decisivo em sua escolha. Nesse caso, ser “ajudado” no processo de inscrição no programa, ou ter alguém que possa “resolver um problema de bloqueio”, representa um benefício mais importante que as ofertas normalmente recebidas. Para aquelas que compartilham essa visão instrumental das relações políticas pessoais, a potencialidade de um efeito imediato e prático sobre suas vidas é o fator mais importante:
– Quando a senhora tem um problema com seu benefício, quem a senhora procura pra resolver?
– Eu já fui várias vezes no Bolsa pra resolver meu problema [benefício bloqueado durante vários meses], mas sempre dá [em] nada. Eles dizem que o benefício vai ser desbloqueado, e nada. Essa semana [alguns dias antes do segundo turno das eleições de 2014], uma pessoa lá da Secretaria passou aqui em casa e me perguntou se eu tava com algum problema com meu benefício. Quando eu expliquei pra ele, ele me disse que ele pode resolver se eu votar pro candidato do prefeito pra governador. Aí agora eu tô esperando, eu vou votar nele.
– A senhora acha que ele é um bom candidato?
– Nem melhor nem pior. É tudo igual. Eu só preciso desbloquear meu benefício. (Entrevistada n.º 5, 40 anos, dois filhos, beneficiária desde 2005, trabalhadora informal esporádica)
103Isso revela o valor de uma oferta de garantia da manutenção do benefício num quadro de incerteza constante. Quando perguntei a uma outra beneficiária se já havia recebido ofertas ligadas ao PBF, ela me respondeu: “Não, nunca, mas conheço gente que já. Eu ia gostar muito de receber uma oferta dessas, ia votar na hora em quem eles quisessem, sem problema! [risos]” (entrevistada n.º 30, 45 anos, quatro filhos, beneficiária desde 2005, trabalhadora informal esporádica). De forma mais sutil, a interação a seguir mostra como a confusão de relações profissionais e pessoais entre beneficiárias e assistentes sociais também têm seu papel:
– Quando a senhora tá com problema com seu benefício, quem a senhora procura pra resolver?
– Eu tenho um conhecido na Secretaria que sempre me ajudou, até pra receber meu Bolsa Família. Eu sou muito agradecida dele por isso.
– E ele te pediu alguma coisa de volta por esse favor?
– Não, não! Você quer dizer de gente que pede dinheiro ou coisa desse tipo, né? Eu ouvi falar disso. Mas não, esse conhecido não me pediu nada. Claro, a gente sabe como a política funciona, e pra manter o trabalho o prefeito tem que continuar, porque ele é o padrinho desse conhecido meu. Então, ele me pediu pra votar no prefeito pra ele poder continuar na Secretaria. Só isso, e eu fiz com prazer. (Entrevistada n.º 32, 31 anos, três filhos, beneficiária desde 2006, dona de casa)
104A obrigação da reciprocidade entre essas beneficiárias não tem um caráter moral, mas utilitário, oportunista, pois elas estão prontas para aceitarem a melhor oferta disponível. Em consequência, as trocas dizem respeito principalmente às compras de voto, transações econômicas que costumam ser desprovidas de laços emotivos. O que não implica uma ausência de regras morais: os patrões que não pagam suas promessas não são bem-vistos e as beneficiárias podem recusar-se a votar neles, ainda que tenham feito a melhor oferta. Para essas beneficiárias, a assistência social é percebida mais como um favor do que como um direito. O sentimento de segurança em relação ao PBF é muito frágil, o que as leva a “vender” seu voto.
A atitude indiferente
105Algumas entrevistadas declararam que as ofertas não tinham peso em sua decisão. Por isso, são identificadas como indiferentes à distribuição de bens e de serviços com fins eleitorais. Isso não significa que haja uma contestação completa da adesão nesse tipo de relação. Essas beneficiárias aceitam ofertas de compras de voto, mas disseram nas entrevistas que não tinham nenhum sentimento de obrigação por essas trocas, portanto, que não as levavam em conta no momento do voto. Sua postura é mais passiva, no sentido de não buscarem pelos patrões ou por seus intermediários, mas de não negarem suas ofertas. Elas aceitam as ofertas de todos os agentes ou candidatos, inclusive de concorrentes. Sua postura diante dos agentes varia: há aquelas que aceitam as ofertas sem prometer votar no candidato e aquelas que prometem seu voto a todos eles:
– Como a senhora faz pra escolher seus candidatos?
– Eu vejo gente que vende o voto barato, sem pensar se o candidato é bom ou não. Eu até aceito as ofertas, mas eu não prometo meu voto pra ninguém! Eles me dão coisas e ficam na esperança que eu vá gostar mais dos candidatos deles, mas não é assim que eu escolho não. A gente conversa junto com os parentes pra decidir em quem votar. A gente tenta saber quem vai fazer mais pelos pobres. É por isso que eu não gosto de candidato que tenta comprar voto no dia de eleição. A gente sabe que eles vão desaparecer depois. (Entrevistada n.º 25, 31 anos, um filho, beneficiária desde 2012, empregada doméstica)
106A avaliação dos candidatos concentra-se na capacidade de cumprirem suas promessas, nas ações efetivas para o desenvolvimento dos bairros, para a saúde, a educação das crianças, no conteúdo dos programas quando se trata de um voto nacional e na afinidade intuitiva com o candidato. Aliás, essas beneficiárias demonstraram uma sólida representação da assistência social como direito e concebem esse instrumento como um igualador de cidadania. Essa visão foi expressa por algumas beneficiárias entrevistadas como o reconhecimento das necessidades dos pobres pelo Estado, ou como um retorno dos impostos pagos por elas e por outros cidadãos.
107Essa representação da assistência social traduz-se em uma crença na segurança da continuidade do pagamento dos benefícios do PBF, fundada na confiança em seu direito de acesso ao programa e no conhecimento de suas regras. Assim, elas contestam com vigor os problemas burocráticos que ameaçam seu acesso ao programa. Por outro lado, algumas beneficiárias de atitude indiferente podem sentir uma insegurança quanto ao pagamento efetivo do PBF – como as beneficiárias que têm uma consciência frágil do caráter de direito da assistência social. É a consequência de sua percepção do que acontece na execução do programa e da constatação de que, na prática, as regras do PBF não são respeitadas. Uma expressão do distanciamento desses indivíduos de atitude recíproca é a de que as tentativas de compra de voto podem inclusive ser vistas como um fator negativo na avaliação dos candidatos. De forma similar, identificamos um julgamento negativo das pessoas que não fazem uma avaliação mais aprofundada dos candidatos políticos e para quem os bens distribuídos são determinantes na escolha do voto.
4.2. O cuidado e a assistência dada aos pobres
108Como essas variações dos casos empíricos se integram em nossa análise da regulação familialista da pobreza? Para responder a essa questão, é preciso saber como as beneficiárias escolhem seus candidatos políticos. Em Angico, a opinião dos vizinhos ou dos membros da família mais experientes é o critério mais importante para decidir o voto. Um critério sobressai nessa avaliação, presente no discurso das beneficiárias independentemente do tipo de atitude: a maneira como os pobres são assistidos. Em primeiro lugar, a honestidade dos candidatos é avaliada à luz das promessas cumpridas. Aquelas não cumpridas são percebidas como uma instrumentalização dos eleitores pobres. O político, desfrutando de uma posição confortável, tem a obrigação moral de ajudar aqueles que estão em necessidade. Essa ajuda, aliás, não pode estar limitada ao período eleitoral. Uma vez que as necessidades são permanentes, a preocupação dos eleitos com seus eleitores também deve ser contínua. Por isso, as tentativas de compra de voto que não são acompanhadas de ações a longo prazo podem ser vistas como negativas. Nesse ponto, a forma como uma grande parte das entrevistadas via o prefeito de Angico é reveladora:
– Como a senhora escolhe seus candidatos?
– Eu voto em quem eu quero, só naqueles que provam que são decentes. Esses que prometem coisas e não cumprem, que só aparecem na hora de eleição, não ganham meu voto duas vezes. É por isso que eu gosto do prefeito. Ele conhece os que tão sofrendo, os pobres. Ele nunca abandonou a gente. Não interessa sua situação, mesmo quando ele tá cheio de problema, se a gente precisa, a gente pode ir na casa dele e ele nunca vai fechar a porta pra gente. (Entrevistada n.º 3, 28 anos, três filhos, beneficiária desde 2007, dona de casa)
– Eu gosto do prefeito porque ele é um homem bom. Eu já fui recebida por ele, ele me escutou e me ajudou. Ele é o único a cuidar dos pobres daqui, até quando ele não tava na prefeitura. Eu voto nele toda vez, porque pra mim o importante é o que eles podem fazer pelos outros, pelo bairro, e não só pra mim. (Entrevistada n.º 28, 33 anos, três filhos, beneficiária desde 2008, trabalhadora informal esporádica)
109Em resumo, além das práticas descritas no início deste capítulo, o prefeito é conhecido por distribuir de forma permanente bens e serviços aos pobres com seus próprios recursos. Isso é feito nas instituições da prefeitura, mas também em sua própria casa, onde cerca da metade das entrevistadas já esteve quando se viram em situação de necessidade extrema. A disponibilidade do prefeito para receber pessoalmente os pobres de forma contínua lhe dá uma boa imagem: várias entrevistadas declararam sua fidelidade sem restrição a ele, principalmente porque “ele é o único que faz alguma coisa pelos pobres”.
110Ainda que muitas entrevistadas se distanciem da atitude recíproca, notamos que o caráter familialista mantém-se nas relações com a vida política e com os políticos. Isso se manifesta na predominância da moral familiar na vida política. Heredia e Palmeira (2013) a identificaram como
há um processo de estabelecimento de laços que passa por certas “lealdades primordiais”, pela solidariedade familiar, por relações de parentesco, amizade, vizinhança. Nesse tipo de sociedade, a vinculação familiar é, particularmente, muito importante. Mesmo quando não está em jogo a militância permanente numa fação, as obrigações sociais que alguém tem para com membros de sua família estendem-se à esfera política. (Heredia e Palmeira 2006: 45)
111Assim, as práticas comumente identificadas como “clientelistas” correspondem a uma expressão da regulação da pobreza no Brasil: um meio de manter a moral familiar no centro da vida política, onde as relações interpessoais impõem-se a todas as estruturas políticas formais.
Conclusão
112A cobertura da ajuda social aumentou consideravelmente no Semiárido entre 2004 e 2014, em particular graças ao PBF. Os recursos disponibilizados aos municípios para a implementação de programas de assistência social aumentaram, além daquele do PBF, pago diretamente às famílias beneficiárias. Apesar do aumento dos recursos disponíveis, a consolidação dessas instituições ainda é insuficiente, pois são suscetíveis de serem submetidas às máquinas político-eleitorais que envolvem funcionários e recursos dessas instituições. Neste capítulo, demonstramos a execução do sistema de uso eleitoral do PBF, coordenado pelo prefeito, no qual a participação das assistentes sociais é essencial. Essa participação pode ser forçada ou voluntária, em função de seus laços políticos pessoais e de suas aspirações profissionais. Ainda que este trabalho não tenha por objetivo uma generalização de seus resultados para outros contextos além daquele de Angico, alguns elementos mostram como o uso político-eleitoral do PBF poderia persistir, reproduzir-se.
113Neste ponto, convém se perguntar: como o PBF mudou o uso eleitoral dos recursos públicos? Podemos falar em “clientelismo” nesse contexto? Segundo a definição adotada aqui, o clientelismo é uma relação pessoal diádica, desigual ou assimétrica, fundada nas trocas recíprocas e visando a maximização dos interesses das duas partes. Um de seus aspectos, que merece discussão no caso de Angico, é a assimetria das relações. É estabelecido que “a interação de dependência na relação de clientela se funda, na verdade, na reciprocidade” (Médard 1976: 109). Mais especificamente, essa reciprocidade deve ser benéfica às duas partes, mas levemente desequilibrada a favor do cliente no que diz respeito a valores de bens e serviços trocados. O desequilíbrio é o fundamento da continuidade da relação, pois estabelece uma dívida sem fim. A troca desigual é a fonte de dependência do cliente, enquanto a fonte de poder do patrão vem da incapacidade do cliente em retribuí-lo de maneira equivalente. Duas características distinguem o caso do PBF dos casos clássicos. Primeiramente, o esforço do patrão é reduzido, pois ele não precisa usar seus próprios recursos para adquirir o favor de seus clientes. Podemos inclusive considerar que dispõe de recursos virtualmente ilimitados, pois dizem respeito a toda a população em situação de pobreza do município, que formam a totalidade de seus clientes potenciais. Em segundo lugar, o valor recebido pelo beneficiário é muito maior que aquele geralmente recebido nas relações clientelistas clássicas com trocas de bens ou de serviços. O acesso ao PBF dá a seus clientes uma fonte de renda sem fim previsto, o que representa para a maior parte deles um montante bem mais importante do que qualquer outra fonte de renda estável disponível. Na pesquisa, perguntei às usuárias da assistência social a soma oferecida para uma compra de voto, e o valor máximo indicado era de R$ 50, enquanto o benefício do PBF tinha um valor médio de R$ 150 por mês para Angico.21
114Um benefício maior em favor do cliente não leva necessariamente a um maior poder para ele nas relações clientelistas. O uso do PBF aumenta o poder de um patrão em relação aos outros que não podem exercer influência direta na distribuição dos benefícios, de forma real ou aparente. A diminuição da competição entre os patrões – com o risco de levar a um monopólio dos candidatos em exercício na prefeitura – resulta numa diminuição do poder de negociação dos clientes.
115Também vimos que o papel assumido pelas relações com os candidatos na racionalidade do voto dos pobres não pode ser considerado homogêneo. Essa heterogeneidade também põe em questão as teorias sobre o clientelismo que tentam explicar a totalidade das relações com os candidatos unicamente pela economia ou pela cultura. Contudo, como demonstramos neste capítulo, diferentes formas de racionalidade podem coexistir e serem usadas pelos eleitores.
116Em resumo, estamos num contexto no qual a oferta e a aceitação de produtos e de serviços em troca de apoio político são constantes. Contudo, nem todos os eleitores que participam de tais relações sentem-se obrigados a cumprir sua parte da adesão. Em larga medida, isso acontece precisamente porque os eleitores não costumam confiar nos candidatos. O que não quer dizer que a distribuição de bens e de serviços com fins eleitorais seja inútil. Ao contrário, ela é eficaz para os candidatos e os eleitos que respeitam os termos de reciprocidade e pune aqueles que não o fazem, prejudicando sua reputação.
117Esses dados mostram que os eleitores pobres têm um papel ativo nessas relações: eles costumam negociar as condições da relação e aderem frequentemente às trocas com vários candidatos. No caso de Angico, vimos que em tais relações, ainda que muito variadas, a moral familiar e a motivação de garantir a segurança material são os dois fatores que guiam a escolha do voto. O exercício da cidadania dos pobres deve ser entendido nesse contexto e não a partir de um ideal de cidadania abstrato.
Notes de bas de page
1 Algumas seções deste capítulo foram retrabalhadas e publicadas na revista Focaal (Eiró e Koster 2019), e no livro Corruption and Norms (Kubbe e Engelbert 2018, Eiró 2018).
2 Mais precisamente, segundo Souza (2012), as formas de dominação variam de acordo com o grau de objetivação do capital, indo de um capital pessoal, personificado (como no caso dos coronéis) a um capital impessoal, enraizado nas instituições. O último caso implica a opacidade e a autonomização de mecanismos que vão além da compreensão e do poder de ação dos indivíduos.
3 O Fundo de Participação dos Municípios é uma medida de redistribuição local de uma parte dos impostos recolhidos pela União prevista na Constituição de 1988. Todos os municípios recebem uma quota em função de seu tamanho, de sua população e da renda per capita. Para muitos deles, os fundos recebidos representam uma quantia maior do que a renda total coletada a nível local.
4 Os indivíduos que assumem este papel são identificados de diferentes formas na literatura acadêmica de língua francesa, o termo “intermediário” sendo o mais corrente. Bursztyn (1982), em seu estudo sobre o Nordeste brasileiro, preferiu o termo “mediador” [médiateur] para a tradução em francês. Olivier de Sardan e Bierschenk (1993) escolheram o termo “corretor” [courtier] para identificar esse tipo de atores nos projetos de ajuda ao desenvolvimento na África.
5 Essa diferenciação é importante para destacar o poder dos agentes ligados aos candidatos em fim de mandato. Os candidatos da oposição devem fazer sua campanha eleitoral sem contar com recursos públicos e sem intermediários ocupando postos públicos que possam usar esses recursos para fins eleitorais.
6 A título de comparação, em 2016, para um salário mínimo de 880 reais (um real equivalia a trinta e um centavos de dólar em janeiro de 2017), as assistentes sociais recebiam um salário de 2 mil reais (30 horas), as coordenadoras do Centro de Referência da Assistência Social (CRAS) e do PBF recebiam 2500 reais, enquanto os cargos mais elevados na SAS eram remunerados entre 4 mil e 5 mil reais. Por sua vez, a secretária de assistência social, que faz parte dos postos mais elevados da administração municipal, ganhava 8 mil reais.
7 O nepotismo é proibido por lei federal aplicável a todas os níveis do poder. Contudo, a fiscalização é feita apenas esporadicamente pelo Ministério Público, de forma aleatória, já que este não tem recursos para um controle mais efetivo dos municípios.
8 Lembremos que o Centro de Referência da Assistência Social (CRAS) é uma das unidades de serviço da Secretaria de Assistência Social (SAS) que é, ela própria, uma das secretarias da prefeitura de Angico.
9 Cada partido tem o direito de escolher fiscais para cada local de voto.
10 Deve-se observar que essa estratégia não tem como objetivo a verificação dos votos dados, já que no Brasil o voto é secreto.
11 Expressão que passa a ideia de uma “escolha eleitoral ‘guiada’, designa o voto dos eleitores que seguem docilmente o que lhes indica seu ‘patrão’" (Goirand 1998: 199), como descrito no Capítulo 2. De L’Estoile (2013: 126) esclarece que o termo identifica “as [pessoas] dependentes de um ‘coronel’ como ‘gado eleitoral’, levado ao voto como um rebanho”.
12 Esses cargos, assim como todos os outros de coordenação da administração pública brasileira, são chamados, não por acaso, de “cargos de confiança”.
13 O relatório (Parecer social) feito “preferencialmente” por um trabalhador social certificado está previsto pelo PBF e diz respeito a uma avaliação realizada em situações que exigem uma opinião técnica ou científica. Contudo, o PF prevê que, na inexistência de trabalhadores sociais no município, a coordenadora do programa pode fazer os relatórios (MDS 2015).
14 A Controladoria-Geral da União (CGU) é um órgão do governo federal encarregado de ajudar o presidente com a tesouraria, os bens públicos e as políticas de transparência do governo.
15 É preciso observar que, naquela etapa, o PBF era um projeto-piloto, e que os benefícios disponíveis não cobriam a totalidade da população em situação de pobreza. A seleção dos primeiros beneficiários seguia critérios de prioridade, mas ainda era em grande parte discricionária.
16 A título de exemplo, o deputado do Estado de São Paulo Aldo Demarchi (DEM) disse numa entrevista, em 27 de outubro de 2014: “Eu acho que quem depende do governo precisa ter temporariamente o seu título de eleitor suspenso. Ele deveria sim votar a partir do momento em que ele saísse da dependência do Estado” (Balza 2016, artigo de imprensa).
17 O programa Minha Casa Minha Vida, implementado em 2009, prevê a construção – pelo setor privado – de residências com uma ajuda progressiva ao financiamento para as famílias cuja renda mensal não excede 5 mil reais (cerca de mil e quinhentos dólares).
18 No sentido antropológico de reciprocidade, segundo Mauss (1925).
19 “Homem de palavra” é expressão corrente no Nordeste brasileiro para identificar as pessoas honestas. Ansell (2014), em sua etnografia dos programas sociais no Nordeste, também considerou que o homem de palavra é um dos principais critérios usados pelos eleitores pobres em sua avaliação dos candidatos.
20 Heredia e Palmeira (2013: 137) também identificaram uma condenação do recurso ao dinheiro ou a bens materiais “fora da mediação da obrigação, quando isso visa a se desfazer das obrigações preexistentes”, o que se aproxima da denúncia feita por pessoas entrevistadas a respeito de candidatos políticos que desaparecem depois do período das eleições. Ansell (2014) considerou que a distribuição de dinheiro em espécie e de álcool no lugar de recursos mais duráveis (como material de construção) é um fator negativo na avaliação dos candidatos.
21 Valor aproximativo relativo em agosto de 2016, entre 15 e 45 dólares.
Le texte seul est utilisable sous licence Licence OpenEdition Books. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.
A Europa é o Cacém
Mobilidades, Género e Sexualidade nos Deslocamentos de Jovens Brasileiros para Portugal
Paula Togni
2022
Mouraria, Retalhos de Um Imaginário: Significados Urbanos de Um Bairro de Lisboa
Marluci Menezes
2023
