Sociologia do guichê: um olhar a partir do Brasil
p. 15-22
Texte intégral
1No Brasil das últimas décadas, é inegável o crescimento de um interesse multidisciplinar no estudo da produção de políticas públicas com foco nos encontros e interações entre os agentes que as implementam e os públicos a que se destinam. Discussões sobre como as políticas públicas tomam forma na prática cotidiana, quais racionalidades orientam percursos desviantes dos ideais expressos em atos normativos, e sobre os efeitos disso para a gestão pública e para os cidadãos, ganharam maior visibilidade, inclusive em termos bibliométricos.
2Podemos dizer que, em um primeiro momento, esse movimento se apoiou quase que exclusivamente na produção anglo-saxônica em torno do tema da implementação e nos debates internacionais sobre a street-level bureaucracy (Lipsky 1980). O reconhecimento da discricionariedade no “nível da rua” levou analistas a privilegiarem um foco sobre as decisões, como atos discricionários e passíveis de serem tomados como unidade de análise, para compreensão da forma por meio da qual os burocratas na linha de frente influenciam os resultados e o desempenho das políticas públicas. Afinal, tal como proposto por Lipsky, seriam precisamente as decisões dos burocratas de nível de rua, as rotinas que eles estabelecem e os artifícios que inventam para lidar com as incertezas e as pressões do trabalho que acabam por se transformar nos serviços públicos efetivamente entregues aos cidadãos.
3É somente mais tarde (pós-2010) que se torna mais perceptível a incorporação nos debates nacionais da produção acadêmica francesa associada a uma sociologia do guichê. Nesse momento, inicia-se uma ampliação significativa do quadro analítico mobilizado nas pesquisas sobre o tema no Brasil. A sociologia do guichê nomeia estudos que começaram a emergir na França a partir de meados da década de 1990. Trata-se de análises que se debruçaram sobre os guichês dos serviços públicos em áreas tão diversas quanto a assistência e seguridade sociais, saúde, habitação, imigração, segurança pública e serviços postais, financeiros e cartoriais. O guichê assume-se um local estratégico para a compreensão das relações Estado-sociedade na produção de políticas e serviços públicos. Um ponto de referência para a observação, descrição e interpretação de práticas por vezes mal conhecidas, mas que, no entanto, têm um caráter constitutivo no funcionamento governamental cotidiano.
4É nesse contexto que a presente obra “A vida no guichê: administrar a miséria”, de Vincent Dubois, finalmente traduzida para a língua portuguesa, assume o caráter de um divisor de águas, apontando caminhos para a análise crítica das interações que dão concretude à implementação de políticas públicas e chamando atenção para suas interfaces com processos mais amplos de reprodução de desigualdades e da dominação das classes subalternas. O livro, publicado originalmente na França em 1999, baseia-se em abordagem etnográfica, envolvendo observações e entrevistas na Caixa de Prestações Familiares. Ao longo do ano de 1995, Dubois observou cotidianamente as interações entre burocratas e usuários na provisão de transferências e benefícios sociais para as camadas mais empobrecidas e desestruturadas da sociedade em duas agências. Combinando um forte enraizamento nos insights do interacionismo simbólico com a sociologia crítica de Bourdieu, o livro exercita uma bem-vinda perspectiva interacionista crítica. Dubois, de um lado, denuncia a descontextualização de uma análise da estrutura social, presente nos estudos anteriores de cunho interacionista. Mas, por outro lado, apoia-se na descrição fina das práticas individuais nas situações de interação, como processos de produção de ordem institucional e social. Segundo Dubois, por detrás dos papéis de burocrata ou de usuário existem agentes sociais portadores de atributos e disposições que influenciam na forma e no desenvolvimento de suas relações. Nesse sentido, não há qualquer razão para supormos que os atores envolvidos em uma interação de provisão de serviço sejam naturalmente movidos por uma racionalidade comum na busca de uma finalidade também comum. Pelo contrário, nada deveria impedir de perceber cada ator perseguindo interesses não necessariamente convergentes, cada qual com seus próprios recursos, ainda que desiguais, para influenciar no curso da relação (Dubois 1996). A Vida no Guichê nos lança em uma reflexão sobre os efeitos das características e trajetórias sociais dos usuários e dos burocratas sobre as relações que se formam entre eles. Por isso, o esforço aqui é o de reconstituir as relações de guichê ligando-as ao conjunto das relações sociais no qual se inserem.
5Dubois oferece um esquema analítico que nos permite examinar as interações no guichê como influenciadas por relações de classe e possuindo efeitos sociais sobre os usuários dos serviços (por exemplo, violência simbólica, institucional e reprodução de desigualdades), dentro do qual discussões sobre poder e dominação ganham centralidade. Nesse esquema, um primeiro aspecto diz respeito à percepção de uma inevitável assimetria nas relações entre burocratas e usuários nos “guichês” do serviço público. De um lado, os usuários são postos diante de uma instituição na condição de demandantes de recursos importantes, muitas vezes urgentes, para sua sobrevivência. De outro, acrescenta-se a opacidade administrativa, requisitos de conhecimento e domínio de linguagem técnica, e, finalmente, as incertezas e o tempo do funcionamento burocrático. Desse encontro, Dubois identifica a emergência de uma situação de dependência estrutural do usuário em relação ao agente administrativo, pois à dependência financeira em relação ao serviço/instituição se acumula uma dependência em relação ao agente do guichê, pelo bom tratamento e encaminhamento das demandas e dos dossiês dos usuários. Em seguida, esses encontros estruturalmente assimétricos, nos quais os agentes transformam-se em juízes da pertinência das demandas que lhes são formuladas, fazem com que interações supostamente administrativas se revistam de um caráter normativo. Nesse contexto, “de um lado, a aplicação de uma categoria administrativa toma a aparência de uma atribuição de status e, do outro, a aprendizagem da relação administrativa parece ser uma (re)aprendizagem das normas da vida social” (Dubois, no prelo: 103).
6O trabalho dos agentes do guichê envolve, em grande parte, a verificação e processamento de informações sobre os usuários, as quais são, usualmente, fornecidas por eles mesmos (por exemplo, declarações sobre estado conjugal, idade, situação empregatícia, número de filhos, endereço, entre outras). Narrativas de situações íntimas, pessoais e particulares precisam ser enquadradas em categorias administrativas restritivas. E, por estarem associadas ao acesso a serviços e benefícios importantes para os usuários, na maior parte do tempo, as categorias administrativas produtoras de identidades são aceitas e fortemente interiorizadas, ao ponto de os indivíduos passarem a definir-se a si mesmos a partir dessas classificações frequentemente estigmatizantes (e.g. “família desestruturada”, “cotista”, “usuário/inscrito no Programa X”, etc.), perpetuando suas posições sociais subordinadas em relações estruturais de dominação. Assim, o controle burocrático das identidades ao guichê apresenta-se como exemplar do potencial de violência simbólica, pois impõe aos indivíduos uma leitura sobre sua existência social. Nesse sentido, as interações ao guichê transformam não só as políticas públicas que por meio delas são implementadas, mas também interferem na constituição dos seus próprios usuários, demandantes ou públicos beneficiários.
7A obra foi produzida no contexto de meados da década de 1990 na França. No entanto, como o próprio autor identifica no posfácio dessa edição, o tema, as hipóteses gerais e a linha de interpretação propostas seguem cada vez mais relevantes nas sociedades contemporâneas. Razão pela qual o livro já foi traduzido para o inglês, em 2010, para o italiano, em 2018, e para o espanhol, em duas edições, em 2018 e 2020. Para além do carácter atemporal da contribuição teórica já destacada acima, o objeto de análise a que se dedicou o livro vem ganhando crescente complexidade à medida que os serviços públicos se voltam ao atendimento de populações cada vez mais diversas em suas origens, trajetórias e situações sociais, assim como também em termos de suas necessidades, devido a processos mais amplos em marcha em nível global de empobrecimento e ampliação das desigualdades sociais. Uma evidência disso é a crescente influência das abordagens propostas por Dubois sobre a literatura europeia e americana, além da latino-americana, como discutimos neste prefácio.
8As questões abordadas pelo livro propuseram reflexões que permitem compreender o Estado para além daquele estudado pelo próprio Dubois nos anos 1990. Assim, mesmo as transformações mais recentes da relação estado-sociedade ganharam uma nova possibilidade analítica a partir das reflexões propostas pelo autor. Por exemplo, as interações por meio das quais ocorre a prestação de serviços públicos também se tornaram alvo de injunções no plano político e administrativo. A atenção pública aos pobres e vulnerabilizados viabiliza-se politicamente somente a partir da introdução de contrapartidas, exigências formais de monitoramento e prestação de contas, além de envolveram expectativas morais em torno da demonstração de merecimento por parte dos beneficiários. Estas são questões cada vez mais evidentes no contexto de crescimento das crises econômicas e migratórias na Europa; mas são também questões constitutivas do contexto latino-americano, de forma geral, e brasileiro, de forma particular.
9Soma-se a este quadro, no plano administrativo, a transformação digital dos serviços públicos e o envolvimento de empresas privadas e organizações não governamentais em arranjos de provisão. Já há certo consenso no debate internacional de que a digitalização dos serviços públicos não reduz a relevância das interações no “guichê”, mas apenas transforma alguns processos e rotinas. A introdução de TIC (portais de internet, call centers, aplicativos para smartphones, etc.) não substitui todas as relações administrativas possíveis (encontros face a face continuam sendo necessários em vários casos), e sim agrega novas possibilidades e instrumentos de interação (burocratas por trás de sistemas informatizados). Portanto, longe de provocar a desumanização do contato, o que ocorre é uma complexificação das relações entre administração e usuários, que precisa ser compreendida empiricamente nas suas especificidades.
10Sobre o envolvimento de atores privados e não governamentais, visualiza-se também, do contexto de produção da obra para os tempos atuais, uma maior participação de empresas prestadoras de serviços, ONG, associações de bairro, grupos religiosos, sindicatos ou movimentos sociais em arranjos de implementação de políticas públicas, assumindo tarefas que tipicamente eram desempenhadas por burocratas da linha da frente. Trata-se de um “novo guichê” que tem emergido em diversas áreas, como habitação, saúde, educação, assistência social e defesa de direitos. No lugar do burocrata, no entanto, encontram-se ativistas, militantes e simpatizantes de causas políticas e sociais específicas, assim como prestadores de serviço por contratos. Novamente, surgem aqui questões que indicam itinerários investigativos que podem ser construídos a partir do foco nas interações que dão concretude à provisão dos serviços.
11Em suma, apesar das importantes mudanças ocorridas ao longo do tempo, desde o contexto de produção da obra, a ideia do guichê como metáfora para se pensar os mais diversos tipos de encontros entre representantes do poder público e cidadãos nas situações de provisão de serviços públicos permanece como um quadro analítico válido e útil para um exame microssociológico do Estado em ação. E, além disso, a proposição teórico-metodológica feita pelo autor, de considerar os encontros e as interações como objeto de análise, se mostra cada vez mais potente e necessária para explicar este novo fenômeno.
12Para finalizar, acrescentamos ainda elementos que dotam a obra de especial relevância para pensarmos o contexto brasileiro. A Vida no Guichê deu suporte a uma produção emergente que tem se dedicado a compreender a atuação das instituições públicas e seus trabalhadores em contextos de extrema desigualdade social (Lotta et al. 2022). Ao situar as interações que dão concretude aos processos de implementação de políticas públicas em estruturas sociais que organizam as relações entre pessoas de diferentes classes, cor/raça, sexo/gênero, origem, idade e capacidades, a obra de Dubois apontou o caminho para a compreensão de processos de reprodução de desigualdades em marcha inclusive nas políticas públicas formalmente direcionadas a acolher e apoiar os vulnerabilizados ou mitigar a exclusão social. O percurso resultante vem relevando renovadas possibilidades de compreensão para as persistentes e duráveis desigualdades que caracterizam a sociedade brasileira (Pires 2019).
13A Vida no Guichê marcou de forma distinguível o alargamento de horizontes nos debates sobre a implementação de políticas públicas e o papel dos burocratas na linha de frente do serviço público no Brasil. O “guichê”, como metáfora, logrou dar centralidade analítica para os encontros, interações e relações entre agentes de implementação e usuários de serviços públicos, chamando atenção para os momentos em que institucionalidade, personalidade e contexto social se fundem na conformação cotidiana de políticas públicas. Mais do que isso, deu destaque às implicações daí derivadas não apenas para a esfera administrativa (como é a tradição dos estudos de implementação), mas, também, para a esfera social, por meio de interfaces com as relações de classe, gênero e raça, em contextos de desigualdades estruturais.
Roberto Pires e Gabriela Lotta
Brasília e São Paulo, 27 de fevereiro de 2023
Auteurs
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Roberto Pires
Roberto Pires
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Gabriela Lotta
FGV EAESP
Gabriela Lotta
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