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Les mises en guerre de l'État

 | 
Sylvain Berstchy
, 
Philippe Salson

Section 2.3. Des notables à l’initiative

L’assistance aux démunis dans les communes occupées : un terrain d’expérimentation municipale ?

Philippe Salson

Texte intégral

  • 1 De 30 mois pour la partie ouest du département, qui est évacuée par l’armée allemande en février-ma (...)
  • 2 R. André, L’occupation de la France par les Alliés en 1815 (juillet-novembre), Paris, Boccard, 1924 (...)

1À partir de la fin août 1914, l’Aisne, comme neuf autres départements français, est partiellement envahie par l’armée allemande. Le préfet et les principaux fonctionnaires de l’administration étatique ont quitté précipitamment la moitié nord du département devant l’ennemi. Commence alors une occupation de plusieurs dizaines de mois1 pendant laquelle la population est coupée de l’État central par un front totalement étanche. Comme dans les autres occupations militaires qu’a connues la France au cours du xixe siècle, les maires restent la seule autorité légale reconnue et servent d’intermédiaires entre l’occupant et leurs administrés2. Malgré une situation assez inconfortable, pris entre les exigences de l’ennemi et les attentes de la population locale, ils voient s’ouvrir de nouvelles marges de manœuvre avec la disparition, de fait, de la tutelle préfectorale.

  • 3 Voir la contribution d’Alex Dowdall, « Entre improvisation et intervention : le rôle des autorités (...)
  • 4 Sur les difficultés socio-économiques engendrées par l’occupation militaire, voir P. Salson, L’Aisn (...)

2En France non occupée ou en Allemagne, les communes profitent également du contexte de guerre pour intervenir plus largement dans les domaines du ravitaillement ou de l’assistance aux démunis3. Or, les enjeux sociaux, dans l’Aisne occupée, sont précisément considérables avec une inactivité qui se généralise et des pénuries qui s’aggravent4. Les édiles, conscients de l’ampleur de l’appauvrissement de la population, sont assez rapidement amenés à proposer des secours qui empruntent, dans un premier temps, les contours habituels de la bienfaisance publique, la commune tâchant de remplacer l’État défaillant.

  • 5 On utilisera entre autres les archives des différents comités de ravitaillement et de bienfaisance (...)
  • 6 Les procès-verbaux de la Commission de ravitaillement, le rapport sur l’activité municipale rédigé (...)

3Pour analyser l’ampleur et les ressorts de cette déprise de l’État dans le domaine de l’assistance, il convient de placer la focale à l’échelle municipale, là où se prennent les décisions et où les actions sont menées, d’où le choix de comparer les pratiques dans les deux principales villes de l’Aisne occupée : Saint-Quentin et Laon. C’est effectivement en ville que les politiques d’assistance sont les plus abouties. En outre, les deux cas sont bien documentés dans les archives communales, particulièrement dans celles de Laon5. À Saint-Quentin, les récits et témoignages d’acteurs de la vie publique permettent de compléter les renseignements tirés des sources administratives6.

4La mise en relation de ces documents permet de retracer le contexte d’élaboration des mesures d’assistance, et d’expliquer les choix opérés par les municipalités en fonction des priorités politiques et des urgences sociales. Les maires des deux communes profitent-ils de la disparition de la tutelle préfectorale pour inventer des formes d’interventions qui puissent répondre aux difficultés nées de l’occupation ? Ou au contraire, est-ce l’occasion pour eux de mettre entre parenthèses les obligations légales dans ce domaine afin de préserver les finances locales ? En d’autres termes, le retrait de l’État correspond-il à un recul de l’action publique ou incite-t-il les acteurs locaux à combler, avec leurs modes d’action propres, le vide laissé par celui-là ? Et si extension de l’interventionnisme municipal il y a, cela ouvre le champ à de nouveaux acteurs en bienfaisance publique – élus, notables. Ces derniers en profitent-ils pour reconfigurer le régime de faveurs en fonction de leurs intérêts clientélaires ?

Entre continuité républicaine et charité traditionnelle, les réponses des maires à la nouvelle urgence sociale

  • 7 G. Pollet, « La construction de l’État social à la française : entre local et national (xixe et xxe(...)
  • 8 B. Dumons, G. Pollet, « Espaces politiques et gouvernements municipaux dans la France de la IIIe Ré (...)
  • 9 P. Tardivel, Les allocations journalières. Fonctionnement de la loi du 5 août 1914. Arrêté au 1er j (...)

5Au moment de la Révolution française, les tâches d’assistance, traditionnellement confiées aux établissements religieux, font partie des nouvelles compétences des maires, la nationalisation des biens d’Église étant censée en couvrir le financement. À partir des années 1880, la politique d’assistance connaît un début de centralisation et de généralisation ; les règles sont définies au niveau national, les maires devant en assurer l’application au niveau local. Les premières lois d’assurance sociale de la Troisième République s’appuient sur la commune comme échelon d’intervention : les municipalités sont chargées d’organiser la distribution des pensions de retraite ouvrières et paysannes, prévues par la loi de 1910 mais financées par les salariés, les employeurs et l’État7. Il y a ainsi extension à l’ensemble du territoire national des politiques d’assistance, sans que cela se traduise par une stricte étatisation8. C’est suivant cette même logique qu’est pensée la distribution d’allocations pour les femmes de mobilisés, prévues par la loi du 5 août 1914. La demande d’allocations doit effectivement être adressée à la mairie, qui se charge de vérifier l’exactitude des informations portées avant de transmettre le dossier au juge de paix et à la commission cantonale9. Au moment de l’invasion, les communes ont donc en charge la distribution de divers secours financés, au moins en partie, par l’État ou le conseil général. La disparition de ces deux échelons et des subventions destinées à l’assistance redonne de l’autonomie aux communes, qui ont le choix de remplacer l’État défaillant ou d’abandonner des politiques de secours considérées comme coûteuses.

  • 10 P. Salson, L’Aisne occupée, ouvr. cité.
  • 11 Il serait passé de 4 000 à 26 000 selon le rapport que fait Louis Ancelet, secrétaire général de la (...)
  • 12 P. Collinet, P. Stahl, Le ravitaillement de la France occupée, New Haven - Paris, Dotation Carnegie (...)
  • 13 ADA Laon, 4 H 151, distribution de pain et de charbon.
  • 14 Commission qui a en charge la distribution du ravitaillement fourni par la CRB dans la France occup (...)
  • 15 À titre de comparaison, 900 000 personnes étaient secourues par les bureaux de bienfaisance en 1913 (...)

6Alors que la mobilisation a éloigné les hommes dans la force de l’âge, l’invasion et l’occupation ont encore davantage déstabilisé le tissu économique avec le départ des services publics et la réquisition des bâtiments industriels10. La population active encore présente en ville, comme les ouvriers du textile Saint-Quentin, est désœuvrée et sans ressources durant les premiers mois de la guerre. Le chômage et le départ des mobilisables font basculer de nombreuses familles dans la pauvreté. À Saint-Quentin, elle est perceptible dès les premières semaines du conflit : le nombre de bénéficiaires du bureau de bienfaisance est multiplié par six au cours du mois de septembre 191411. La moitié de la population de la ville serait aidée à la fin du mois. Des données un peu plus complètes sont fournies par l’organisation philanthropique qui prend en charge l’approvisionnement de la population civile occupée à partir de mai 1915 : la Commission for Relief in Belgium (CRB) créée à l’instigation du futur président américain Herbert Hoover12. La CRB distingue trois catégories de bénéficiaires : tout d’abord ceux qui ont des ressources et paient leur ravitaillement ; ensuite, ceux qui, sans ressources du fait de la guerre, s’engagent à rembourser après l’armistice ; enfin, ceux considérés comme insolvables, qualifiés selon la terminologie de l’époque d’« indigents ». À Laon, plus de 3 000 personnes reçoivent le ravitaillement à titre gratuit, sur une population de 9 773 habitants, soit un peu moins d’un tiers13. Un rapport du Comité d’alimentation du nord de la France (CANF)14 a estimé, en décembre 1915, la population sans ressources, devant être secourue, pour chaque district de ravitaillement. Près d’un million de personnes sur les 2,2 millions de Français occupés seraient ainsi démunis15, mais la pauvreté semble moins aiguë dans les districts concernant l’Aisne occupée (voir tableau 1).

Tableau 1. Estimation du nombre de personnes sans ressources par le Comité d’alimentation du nord de la France (décembre 1915)

Districts de ravitaillement Population du district Hommes Femmes Enfants Total
Fourmies 61 874 1 000 5 000 12 000 18 000 29,1 %
Marle 90 232 7 300 7 150 7 250 21 700 24,1 %
Tergnier 62 485 2 500 8 000 4 500 15 000 24,0 %
Saint-Quentin 397 638 32 000 48 000 60 000 140 000 35,2 %
Total 612 229 42 800 68 150 83 750 194 700 31,8 %
21,98 % 35,00 % 43,01 %

Source : Service historique de la Défense (SHD), 5 N 279, rapport du CANF, 31 décembre 1915

  • 16 SHD, 5 N 279, rapport général du comité de ravitaillement du sous-district de Tergnier, à la date d (...)

7On approche de la proportion du tiers (31,80 %), avec des difficultés plus marquées dans un district industriel comme celui de Saint-Quentin. Si les régions plus rurales, comme les districts de Marle ou de Tergnier, paraissent privilégiées, il ne faut pas s’y tromper : la situation économique de la majorité de la population est très précaire en 1915. Ainsi, dans le sous-district de Tergnier, seuls 12 % des habitants peuvent payer leur ravitaillement alors que près des deux tiers d’entre eux le reçoivent à titre remboursable16, tels les fonctionnaires d’État ou les petits rentiers percevant en temps normal des revenus qui se sont taris avec la guerre. L’occupation prolongée du nord et de l’est de la France se traduit donc par un appauvrissement quasi généralisé de la population, contrainte de vivre à crédit.

  • 17 AMSQ, 4 H 59, rapport cité, p. 4.
  • 18 Ibid., p. 9-10.

8Devant cette urgence nouvelle, l’action des municipalités tarde à s’inscrire dans la continuité des lois sociales de la République et revêt plus facilement l’aspect de la charité traditionnelle. À Saint-Quentin, dans les premiers jours de la guerre, une commission d’assistance est mise sur pied pour encadrer la création de cantines populaires, financées à hauteur du tiers par le bureau de bienfaisance17. Cependant, dès septembre, les difficultés d’approvisionnement rendent caduc leur fonctionnement. La municipalité décide alors de leur substituer une allocation de 25 centimes par jour et par tête correspondant au prix de revient des denrées distribuées18. Si le réflexe premier est d’offrir un secours en nature, traditionnellement distribué par les bureaux de bienfaisance, c’est le contexte qui conduit la Ville à développer des aides financières dont le principe se généralise de l’autre côté du front avec l’allocation aux familles de mobilisés. On le voit, le principe de l’assistance par les allocations ne va pas encore de soi en 1914, les classes populaires étant soupçonnées de les utiliser à tort et à travers.

  • 19 Ibid., p. 13.
  • 20 ADA Laon, 4 H 181, réponse du maire à l’enquête de la CRB, 28 mai 1917.
  • 21 Ibid., 4 H 138, courrier du maire à M. Guelle, 6 mars 1916.

9Les bénéficiaires étant en effet libres de choisir à quel besoin affecter la somme perçue, il n’est alors pas surprenant de constater, comme le fait le secrétaire de mairie Louis Ancelet, que le passage du secours en nature à celui en argent correspond à une explosion des demandes19. La réticence à l’égard de ce type de secours est plus grande encore à Laon où il faut attendre mars 1915 pour que la Ville propose des avances remboursables20 ; elle refuse en revanche de verser l’allocation aux femmes de mobilisés21.

  • 22 Le Moniteur de l’Étape, bulletin officiel du district de Vervins-Fourmies, no 2, mars 1917, p. 2.

10En réalité, avec la disparition de la tutelle préfectorale, les communes parviennent à s’affranchir du devoir d’assistance à l’égard des plus pauvres. La prise en charge du ravitaillement par l’organisation philanthropique CRB décharge les municipalités des missions frumentaires et de bienfaisance. Elle favorise également l’harmonisation des pratiques d’une commune à l’autre, d’autant que les critères se précisent au cours de la guerre après qu’ont été constatées de grandes inégalités de traitement. En 1917, une grille est établie pour définir à partir de quels revenus une contribution sera demandée aux bénéficiaires22.

11Concernant les allocations que les municipalités sont tenues, par la loi, de verser, le sous-préfet de Saint-Quentin, resté en territoire envahi, constate de grands manquements aux obligations légales :

  • 23 Courrier du sous-préfet aux maires, 27 mars 1916, reproduit par J. Rabaux, « Journal de guerre d’un (...)

Les états des dépenses ou des avances effectuées jusqu’ici par les Administrations municipales permettent de constater que de trop nombreuses communes n’ont pas satisfait au devoir d’assistance qui leur incombe. Il est pénible de songer que malgré d’assez larges moyens financiers que la Commission des Bons régionaux a créés à cet effet, des femmes et des mères de nos soldats, des vieillards et des infirmes, sont encore laissés dans le plus grand dénument. Les secours en pain seulement ne suffisent pas à l’alimentation et à l’entretien d’une famille. Il faut y ajouter des avances en numéraire. […] Cette allocation sera indubitablement payée par l’État avec tout l’arriéré des mois vécus dans l’occupation. Il n’y a donc pour la commune aucun risque à en faire l’avance aux ayants-droit. Si elle ne peut verser la totalité, qu’elle consente tout au moins l’avance d’une somme représentant 50 % de la mensualité due, ce qui rendra efficace le rôle de la commune se substituant provisoirement à l’État.23

  • 24 AMSQ, 4 H 59, rapport cité, p. 23.

12Une telle injonction, visant à rappeler aux maires la continuité de l’État républicain malgré la situation d’occupation, révèle surtout l’impuissance du sous-préfet devant le constat que les obligations légales ne sont pas respectées. Rares sont effectivement les communes ayant versé l’intégralité de l’allocation. À Saint-Quentin, il faut attendre le 1er avril 1916 pour que le montant de l’aide corresponde à celui prévu par la loi du 5 août 1914, soit 1,25 franc par jour24. À Laon, elle était comprise entre 2,5 et 5 francs par mois en octobre 1914, puis entre 5 et 12 à partir d’avril 1915, soit moins de 14 % du montant de l’allocation, et elle n’est distribuée qu’aux familles présentant des garanties de remboursement, laissant les plus démunies de côté.

13Prétextant le manque de moyens financiers, les municipalités, en particulier en milieu rural, cessent de verser ces allocations et refusent de remplacer l’État défaillant. Lorsqu’un secours est maintenu, son montant est considérablement réduit quand il n’est pas remplacé par une aide en nature peu coûteuse pour les municipalités puisqu’elle est assurée par la CRB. Cette situation témoigne des réticences de nombreux élus à l’égard de lois d’assistance votées dans les années précédant le conflit. Les édiles marquent en effet leur préférence pour des formes plus traditionnelles de charité publique, comme la distribution de nourriture ou la mise au travail de la population.

Les moyens mobilisés au service des actions sociales

  • 25 ADA Laon, 4 H 138, courrier du maire à M. Guelle, 6 mars 1916.

Nul plus que moi n’a souci de soulager, dans toute la mesure du possible, les misères, à la condition qu’elles soient réelles et que, par le travail, ne fût-ce que dans les jardins, les personnes qui en sont victimes, fassent le possible pour y échapper. Si nous agissions autrement, nous engagerions gravement pour l’avenir les finances de la ville. Il ne suffit pas en effet d’accorder des allocations, il faut encore pouvoir les justifier lorsqu’on demandera le remboursement.25

14Comme le maire de Laon, nombreux sont ceux qui justifient leur refus de verser une allocation par l’incapacité financière des communes à suppléer l’État défaillant. Pour apaiser leurs craintes, le sous-préfet de Saint-Quentin leur assure que l’État remboursera les sommes après-guerre et leur indique une source de financement possible par le biais des bons régionaux. Effectivement, avec la disparition du numéraire, les communes ont émis, dès les premières semaines, des bons de monnaie censés financer leurs dépenses sociales. Le manque de liquidités s’accroissant, les autorités allemandes encouragent, à partir de 1915, la création de syndicats intercommunaux ayant pour mission de fabriquer des bons régionaux à l’échelle d’une zone d’armée, pouvant être utilisés pour payer les contributions dues par les communes à l’armée allemande ou financer des dépenses sociales. Malgré le contexte d’occupation militaire et de pénurie du numéraire, les communes bénéficient donc, comme le souligne le sous-préfet, de marges de manœuvre réelles pour financer les actions sociales.

  • 26 Archives départementales de Haute-Savoie, 4 M 517, procès-verbal no 1798 du receveur municipal de S (...)

15La seconde contrainte à laquelle sont confrontés les maires est liée au manque de personnel compétent pour encadrer une telle politique. C’est d’ailleurs l’une des raisons de la lenteur du traitement des dossiers pour le versement de l’allocation aux femmes de mobilisés. Pour y faire face, l’action municipale reprend, là encore, des formes traditionnelles : au lieu de s’appuyer sur des fonctionnaires spécialisés, les municipalités vont faire appel à la bonne volonté des notables réunis en différentes commissions chargées du contrôle de la distribution des secours. Par exemple, à Saint-Quentin, pour éviter toute saisie de la caisse municipale, celle-ci est dissoute et remplacée par une commission d’assistance et du travail composée de conseillers municipaux et du receveur municipal ; les élus reprennent ainsi à leur compte des tâches ordinairement exécutées par les fonctionnaires municipaux26.

  • 27 ADA Laon, 4 H 144.
  • 28 Ibid., 4 H 146-149.
  • 29 Ibid., 4 H 180.

16À Laon, le bureau de bienfaisance prend en charge, dès le début de la guerre, la politique sociale avec la distribution de secours jusqu’à la mise en place du ravitaillement par la CRB27. À partir de juillet 1915, une commission spéciale de ravitaillement et d’avances en papier-monnaie – composée des membres ordinaires du bureau de bienfaisance et de deux délégués du conseil municipal – prend ensuite le relais. Il lui revient d’examiner la situation des demandeurs28. Ainsi, le maire délègue les opérations de contrôle social à des notables, membres de la commission, au lieu de les confier aux fonctionnaires municipaux. Une commission de ravitaillement est enfin créée en avril 1916 pour vérifier le bon déroulement des distributions et le respect des prix fixés. Elle comprend neuf membres issus pour la plupart de la bourgeoisie urbaine : deux qui exercent une profession juridique (dont le président, ancien notaire), deux négociants, un cultivateur-industriel, un publiciste, mais également deux fonctionnaires et un employé29.

  • 30 Ibid., 4 H 149, courrier du maire au président du bureau de bienfaisance, 26 novembre 1916.
  • 31 Ibid., respectivement : 4 H 146, procès-verbal de la Commission spéciale de ravitaillement et des a (...)

17De telles commissions gagnent en importance et confèrent à leurs membres un pouvoir certain sur leurs concitoyens. Elles déterminent qui a droit au ravitaillement gratuit et peuvent même décider de le suspendre pour des personnes considérées comme suspectes ou peu honorables. C’est particulièrement vrai à Laon où le maire refuse d’établir a priori des catégories précises de bénéficiaires pour privilégier le cas par cas, et donc, bien souvent, l’arbitraire. Ainsi, lorsqu’il met sur pied une commission pour désigner les bénéficiaires des distributions gratuites de vêtements, il s’appuie sur les notables qui ont des liens avec les quartiers ouvriers et peuvent se prononcer sur l’honorabilité de telle ou telle famille30. La sélection ne se fait pas sur la seule base des ressources des habitants, mais également en fonction de leur moralité. Des secours ont, par exemple, été suspendus par la Commission spéciale de ravitaillement et d’avances en papier-monnaie pour cause de « conduite légère », de vol, voire de détention d’objets interdits par l’occupant, telles ces deux habitantes sanctionnées pour avoir gardé un vélo31. La lecture des courriers et des procès-verbaux produits par la Commission spéciale de ravitaillement et d’avances en papier-monnaie de Laon révèle alors des critères d’attribution implicites : les femmes doivent faire preuve d’une certaine réserve et de fidélité à l’époux absent, la famille doit montrer qu’elle se contente du minimum pour survivre et qu’elle fait tous les efforts possibles pour trouver des ressources, quitte à travailler pour l’ennemi. Le régime de droits est mis entre parenthèses le temps de la guerre au profit d’un régime de faveurs.

  • 32 AMSQ, 4 H 59, rapport cité, p. 15.

18À Saint-Quentin aussi, on « fait enquêter » sur les habitants qui demandent des secours, mais ce travail incombe à des employés de mairie et non aux membres des commissions32. En revanche, lors de la distribution de vêtements fournis par la CRB, les notables se trouvent de nouveau en première ligne. Il est en effet décidé de créer quatre sous-commissions, correspondant aux quatre quartiers de la ville, pour examiner les demandes et effectuer la distribution. L’objectif de la municipalité étant bien de s’appuyer sur ce qui est considéré comme la préoccupation traditionnelle des dames de la bourgeoisie, à savoir les actions charitables, elles seront confiées aux épouses des conseillers municipaux :

  • 33 É. Fleury, Les murailles de Saint-Quentin, ou reproduction et commentaire des 213 affiches apposées (...)

Alors commençaient les enquêtes à domicile très sérieusement faites (on avait choisi surtout des personnes d’œuvres, en ayant l’habitude) et, sur les rapports, il était établi une fiche d’affectation définitive se référant à la fois aux existences en magasin et à la situation du secouru […].33

19Les visites à domicile ont vraisemblablement comme objectif de vérifier le niveau de vie des personnes, ainsi que les situations familiales. L’implicite de cette nomination de femmes dans les sous-commissions renvoie au présupposé que les ménagères ne pourront faire comprendre leurs besoins vestimentaires qu’à d’autres femmes, et non à des fonctionnaires municipaux. Il est alors très probable que les critères retenus par les épouses de notables pour donner ou non des vêtements ne soient pas différents de leurs pratiques au sein des œuvres de charité : les considérations morales doivent vraisemblablement s’ajouter à d’autres plus économiques.

L’ampleur de l’assistance municipale

20À Laon et Saint-Quentin, les secours sont décidés au fur et à mesure que des difficultés nouvelles sont constatées. Pourtant, progressivement, ils constituent un ensemble cohérent offrant des solutions spécifiques aux différentes catégories de population.

21À Laon, un tel système est relativement simple. Il s’appuie sur deux types d’actions : les secours en argent réservés aux habitants n’ayant plus de ressources à cause de l’occupation et les secours en nature octroyés à ces derniers mais également aux indigents (voir tableau 2).

Tableau 2. La politique d’assistance mise en place à Laon (1914-1918)

Tableau 2. La politique d’assistance mise en place à Laon (1914-1918)
  • 34 Compte-rendu des débats parlementaires, séance du 4 août 1914, en ligne : [http://www.assemblee-nat (...)
  • 35 Voir le courrier du maire déjà cité, en réponse à une demande de M. Guelle.

22L’essentiel des dépenses d’assistance concerne en fait la distribution gratuite du ravitaillement, assurée à partir de mai 1915 par la CRB : elle représente plus de 13 fois les avances accordées aux particuliers. Cette forme d’aide est effectivement distribuée largement puisque plus de 1 700 familles, soit près de 60 % de celles présentes en octobre 1914, ont reçu à un moment ou un autre le ravitaillement gratuit au cours de l’occupation. Les avances en argent sont distribuées de manière beaucoup plus ciblée et limitée. Elles sont perçues par seulement 486 familles, soit moins de 17 % de celles présentes en octobre 1914, avec un montant moyen très faible, inférieur à 10 francs par famille et par mois. À titre de comparaison, le montant de l’allocation en faveur des femmes de mobilisés est fixé par l’État, en août 1914, à 1,25 franc par jour, auquel est ajouté 0,50 franc par enfant de moins de 16 ans34. Une femme seule perçoit plus de 37 francs par mois, bien davantage donc que les avances moyennes consenties par la ville de Laon. Ces contrastes dans l’envergure des deux principales mesures d’assistance confirment bien la très grande réticence de la municipalité à l’égard des distributions d’argent. L’essentiel des charges concernant le ravitaillement gratuit est en réalité inscrit sur un compte distinct, celui de la CRB, tandis que le maire s’oppose tout au long de la guerre à l’attribution des allocations prévues par l’État. L’argument de l’orthodoxie budgétaire est mis en avant au détriment de celui de la solidarité sociale35. La seconde logique consiste à limiter au minimum le périmètre des mesures d’assistance, la municipalité craignant que l’effet d’aubaine ne conduise de nombreux habitants à l’inactivité. C’est le sens de l’intervention du président du bureau de bienfaisance lors d’une réunion de la Commission spéciale du ravitaillement et des avances en papier-monnaie, en novembre 1916 :

  • 36 ADA Laon, 4 H 146, procès-verbal de la réunion de la Commission spéciale du ravitaillement et des a (...)

Certaines personnes qui pourraient travailler ne le veulent pas, ne font aucun effort pour se créer des ressources et se suffire. La Ville accablée par des charges de toutes sortes, doit-elle les encourager dans cette voie en les subventionnant, au risque de décourager celles qui travaillent ?36

23La situation est tout autre à Saint-Quentin où de multiples secours sont proposés, d’une part, au public habituel des politiques d’assistance et, d’autre part, aux populations ayant perdu leurs sources de revenus avec la guerre. Ainsi, la municipalité se substitue à l’État pour assurer les obligations du temps de paix : assistance-vieillesse, secours aux familles nombreuses, aux femmes enceintes, pensions de retraite, traitement des fonctionnaires et allocations aux femmes de mobilisés. Cette prise en charge est progressive ; elle se fait courant 1915, avec des avances dont le montant augmente pour atteindre le niveau de prestation du temps de paix en 1916, lorsque la mise en place des bons régionaux permet d’en assurer le financement (voir tableau 3).

Tableau 3. La politique d’assistance mise en place à Saint-Quentin (1914-1918)

Tableau 3. La politique d’assistance mise en place à Saint-Quentin (1914-1918)

Sources : Rapport d’Albert Labouret, AMSQ, 4 H 59 ; Élie Fleury, Les soixante-quatre séances du conseil municipal de Saint-Quentin pendant l’occupation allemande, 24 août 1914 - 3 février 1917, Paris - Saint-Quentin, Feuillâtre-Dupré, 1924.

  • 37 32 000 personnes aidées sur environ 45 000 habitants. A. Labouret, « Notes tenues par le conseiller (...)

24En plus des mesures relevant habituellement de l’État, la ville assume les tâches ordinaires de charité publique qui lui sont dévolues : le bureau de bienfaisance vient ainsi au secours des plus pauvres par la distribution de denrées, comme lorsqu’il organise des cantines populaires dans les premières semaines de la guerre. La pénurie entravant le fonctionnement des cantines, la municipalité conçoit de nouveaux modes d’assistance plus novateurs. Elle propose de remplacer l’aide en nature par une aide financière accessible à tout habitant, sans garantie de remboursement ultérieur. Près de 70 % des habitants en bénéficient en décembre 191437, avant que la mise au travail ne se généralise et que ce taux ne décroisse. La démarche est donc inverse de celle de Laon : les secours monétaires sont largement distribués, les conditions d’accès étant assez peu restrictives. Ils ne sont pas envisagés comme un simple complément au ravitaillement gratuit mais constituent le principal pilier de la politique d’assistance de la ville. Par conséquent, les montants alloués sont bien supérieurs à ce qu’ils sont à Laon : 12 francs par personne en 1916 contre 9,33 par famille à Laon.

25L’autre innovation importante dans la politique d’assistance consiste en une offre variée d’aides réservées à un public plus ciblé, correspondant aux possédants ayant perdu leurs principales ressources avec la guerre. À ces habitants sont proposés des crédits, sous forme d’allocations mensuelles, aux montants bien plus élevés que les simples secours et permettant aux familles de maintenir, en partie, leur niveau de vie : ce sont les emprunts consentis par le service des avances ou la Caisse des prêts. Les bénéficiaires – à peine plus de 2 % des ménages – sont moins nombreux que ceux des avances en argent de la ville de Laon mais pour des montants par famille dix fois supérieurs. La politique d’assistance de la ville de Saint-Quentin repose donc sur deux piliers : soutien large à un public étendu et aide renforcée à une minorité de familles, issues des milieux aisés mais se trouvant sans ressources du fait du conflit. Sans doute, une forme de compromis social s’esquisse-t-elle ici. La distribution très large des allocations aux familles ouvrières est acceptée par la petite et moyenne bourgeoisie parce que celle-ci bénéficie également de prêts communaux et des avances opérées par la Ville.

26Le contraste dans les dépenses sociales des deux villes est souligné par les comptes apurés après-guerre. Alors que l’occupation a duré une trentaine de mois à Saint-Quentin contre une cinquantaine à Laon, les dépenses sociales par habitant y sont trois fois plus élevées (diagramme 1).

Diagramme 1. Les dépenses d’assistance à Laon (1914-1918) et Saint-Quentin (1914-1917)

Diagramme 1. Les dépenses d’assistance à Laon (1914-1918) et Saint-Quentin (1914-1917)

Sources : ADA Laon, 1 D 58, et Élie Fleury, Les soixante-quatre séances du conseil municipal de Saint-Quentin pendant l’occupation allemande, ouvr. cité.

27Les deux principales villes de la moitié nord du département font donc des choix radicalement différents. Mais qu’est-ce qui peut expliquer qu’un système d’assistance large puisse s’imposer par la force des choses à Saint-Quentin et non à Laon ?

  • 38 É. Fleury, Les soixante-quatre séances du conseil municipal de Saint-Quentin, ouvr. cité, p. vi.
  • 39 Il préside en 1919 la réunion politique ayant pour but d’établir la liste des candidats radicaux au (...)

28Les étiquettes politiques ne semblent pas être très significatives en la matière. La majorité municipale de Saint-Quentin est qualifiée par le journaliste Élie Fleury de « panachée et hétéroclite »38, le seul point commun étant l’opposition aux candidats socialistes. D’après son témoignage, l’équipe paraît plutôt conservatrice et libérale. À Laon, l’ancrage politique du maire est plus clairement établi. Georges Ermant siège au Sénat sur les bancs des républicains et devient, après-guerre, une figure du radicalisme au niveau départemental39. Le maire de Laon serait donc situé plus à gauche que son confrère de Saint-Quentin, qui propose pourtant un système d’assistance plus généreux.

  • 40 É. Fleury, Les soixante-quatre séances du conseil municipal de Saint-Quentin, ouvr. cité, p. vi.
  • 41 A. Labouret, rapport cité, 19 novembre 1914.
  • 42 Ibid., 8 février 1915.
  • 43 Conseil municipal du 22 juillet 1915, É. Fleury, Les soixante-quatre séances du conseil municipal d (...)
  • 44 Préface de R. Jourdain, ibid., p. xi.

29L’histoire et la sociologie locales permettent sans doute d’expliquer cette étrangeté. La ville de Saint-Quentin est ouvrière, avec une importante tradition textile. Or, les ouvriers sont directement touchés par le chômage avec l’arrêt de la production au moment de la mobilisation. En outre, le passé de la ville est marqué par des conflits sociaux assez durs. Fleury considère d’ailleurs que l’équipe municipale a bénéficié du contexte pour remporter les élections de 1912, les « émeutes de la vie chère » ayant fragilisé la municipalité socialiste40. Ce mécontentement populaire continue de s’exprimer dans la rue au cours de l’occupation : émeutes et pillage des réserves de charbon de la Compagnie du gaz en novembre 191441, manifestation de 600 femmes contre les profits scandaleux que ferait un boucher en février 191542, bousculades et mouvements d’humeur aux Halles municipales en juillet 191543. Sans doute est-ce la crainte d’une explosion sociale qui conduit la municipalité à aller plus loin que celle de Laon dans les mesures d’assistance. En outre, la pratique municipale socialiste, de 1900 à 1912, a peut-être, non pas constitué un modèle, mais imprimé sa marque sur le fonctionnement des services et même sur les perceptions des élus. La lecture des procès-verbaux des conseils municipaux ou bien des notes prises par Albert Labouret, principal conseiller du maire, révèle l’inquiétude récurrente de la municipalité à propos des conditions de vie de la population ouvrière. D’ailleurs, certains membres de l’équipe précédente apportent leur soutien à la municipalité et participent aux commissions durant la guerre, dans un esprit d’unanimisme patriotique44.

30À Laon, le contexte social et politique est très différent. L’administration de la commune semble reposer, pour l’essentiel, sur la personnalité de Georges Ermant qui bénéficie d’une grande marge de manœuvre : très peu d’opposition au conseil municipal, grande légitimité conférée par plus de vingt ans à la tête de la commune, absence de représentants de l’État sur place depuis le départ du préfet pour Château-Thierry à la veille de l’invasion. Sa pratique du pouvoir local apparaît comme très ferme et plus assurée qu’à Saint-Quentin où une équipe a dû se constituer dans la précipitation de l’invasion.

  • 45 P. Salson, L’Aisne occupée, ouvr. cité, p. 93.
  • 46 Respectivement : La Croix, 5 février 1898 ; 24 mai 1898 ; 9 novembre 1901.
  • 47 Ibid., 21 février 1897.

31Il faut dire également que la sociologie de la population laonnoise est bien différente de celle de Saint-Quentin. Laon est une ville administrative au sein d’un territoire rural. Aucune concentration industrielle ici, hormis les ateliers de la Compagnie des chemins de fer du Nord. Or, de nombreuses familles ouvrières travaillant pour les chemins de fer sont parties à la veille de l’invasion, en même temps que les cadres de la compagnie qui se sont repliés sur Paris45. Les fonctionnaires, nombreux en temps de paix, ont également été mobilisés ou bien ont quitté la ville au même moment. Les travailleurs encore présents sont donc le plus souvent des travailleurs isolés, ouvriers et employés dans des petites entreprises commerciales ou artisanales. Leur capacité de mobilisation est bien moindre que celle des ouvriers des industries saint-quentinoises. La ville n’a pas la même tradition « rouge » que Saint-Quentin : aucun élu socialiste ne l’a administrée avant-guerre. Enfin, le radicalisme du maire de Laon est des plus modérés. Le journal La Croix a d’ailleurs du mal à le situer politiquement : il est qualifié avant-guerre d’opportuniste, de républicain libéral et de républicain progressiste46. Le quotidien appelle, en 1897, les catholiques à voter pour lui au second tour des élections législatives pour empêcher un candidat radical « impie »47 de siéger. C’est donc à la faveur du report des suffrages conservateurs que le maire de Laon accède à la Chambre des députés. Malgré le positionnement radical d’Ermant en 1919, la différence idéologique avec la municipalité de Saint-Quentin est finalement assez ténue. Ce qui se joue dans les choix politiques effectués renvoie davantage au contexte politique et social local, dont les pratiques municipales sont une des expressions.

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  • 48 B. Dumons, G. Pollet, « De l’administration des villes au gouvernement des “hommes de la Ville” sou (...)

32Si les pratiques municipales de Laon et de Saint-Quentin en matière d’assistance paraissent radicalement opposées – réticence de la Ville de Laon et générosité de celle de Saint-Quentin –, il est cependant indéniable que leur intervention dans le champ social revêt de nouveaux contours. Du fait de l’occupation, les municipalités bénéficient d’une grande autonomie d’action en la matière : elles ont la possibilité d’étendre ou de s’affranchir des obligations légales en la matière sans avoir à en rendre immédiatement compte à la tutelle préfectorale. Du fait de l’ampleur du désœuvrement dans les deux communes, c’est plus de la moitié de la population qui est soutenue durant les premiers mois de l’occupation : les habitants dépendent désormais de la puissance publique pour s’approvisionner et avoir quelques maigres ressources. L’urgence sociale constitue une aubaine pour les notables encore présents en ville. De leur propre initiative, ou sollicités par les municipalités, ils investissent des commissions jouant un rôle stratégique dans la distribution et le contrôle des aides. Ils créent ou entretiennent de la sorte leurs réseaux de clientèle, renouant ainsi avec les pratiques notabiliaires traditionnelles. La situation particulière de l’occupation militaire constitue alors une parenthèse dans les processus de centralisation et de professionnalisation de l’assistance publique, en cours depuis la fin du xixe siècle48.

  • 49 Voir par exemple S. Bedhomme, Reconstruire le Chemin des Dames (1919-1939), thèse de doctorat d’his (...)
  • 50 R. Payre, « À la recherche de la “science communale” : socio-histoire d’une science de gouvernement (...)

33À travers l’exemple des politiques d’assistance, nous pouvons constater que la déprise de l’État résultant du sort des armes entraîne des « mises en guerre » des municipalités dans le champ social, dont les modalités varient en fonction des priorités locales et des exigences politiques. Un nouveau champ d’intervention s’ouvre aux élus volontaires qui inventent, parfois malgré eux, un municipalisme social qui aura cependant peu de suite dans l’immédiat après-guerre dans le département de l’Aisne, l’urgence étant davantage à la reconstruction49. Il en est tout autrement dans le reste du pays, les expériences interventionnistes au cours de la guerre faisant office de modèle pour les réformateurs50.

Notes

1 De 30 mois pour la partie ouest du département, qui est évacuée par l’armée allemande en février-mars 1917, à 50 mois pour la Thiérache, au nord du département.

2 R. André, L’occupation de la France par les Alliés en 1815 (juillet-novembre), Paris, Boccard, 1924 ; G. Parisot, « De la négociation comme instrument d’occupation pacifiée et d’exploitation économique efficace pendant la guerre de 1870-1871 », Le temps des hommes doubles. Les arrangements face à l’occupation de la Révolution française à la guerre de 1870, J.-F. Chanet, A. Crépin, C. Windler éd., Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2013, p. 279-302 ; P. Nivet, « Les municipalités en temps de guerre (1814-1944) », Parlement[s]. Revue d’histoire politique, vol. 20, no 2, 2014, p. 67-88.

3 Voir la contribution d’Alex Dowdall, « Entre improvisation et intervention : le rôle des autorités locales dans le ravitaillement en nourriture des villes du front français ». Voir aussi R. Chickering, The Great War and Urban Life in Germany : Freiburg, 1914-1918, Cambridge, Cambridge University Press, 2007 ; T. Bonzon, Les assemblées locales parisiennes et leur politique sociale pendant la Grande Guerre (1912-1919), thèse de doctorat d’histoire, sous la direction de J.-L. Robert, Université Paris 1, 2000 ; P. Purseigle, Mobilisation, sacrifice et citoyenneté : Angleterre-France, 1900-1918, Paris, Les Belles Lettres, 2013.

4 Sur les difficultés socio-économiques engendrées par l’occupation militaire, voir P. Salson, L’Aisne occupée. Les civils dans la Grande Guerre, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2015, p. 85 et suivantes.

5 On utilisera entre autres les archives des différents comités de ravitaillement et de bienfaisance conservées aux Archives départementales de l’Aisne (ADA).

6 Les procès-verbaux de la Commission de ravitaillement, le rapport sur l’activité municipale rédigé par le secrétaire général de la mairie en mai 1918 et les notes tenues, au jour le jour, par le conseiller du maire, Albert Labouret, ont été conservés aux Archives municipales de Saint-Quentin (AMSQ), voir en particulier les cotes 4 H 59 et 4 H 178.

7 G. Pollet, « La construction de l’État social à la française : entre local et national (xixe et xxe siècles) », Lien social et politiques, no 33, 1995, p. 115-131.

8 B. Dumons, G. Pollet, « Espaces politiques et gouvernements municipaux dans la France de la IIIe République. Éclairage sur la sociogenèse de l’État contemporain », Politix, vol. 1, no 53, 2001, p. 24.

9 P. Tardivel, Les allocations journalières. Fonctionnement de la loi du 5 août 1914. Arrêté au 1er juillet 1916, Saint-Brieuc, Guyon, 1916, 18 pages.

10 P. Salson, L’Aisne occupée, ouvr. cité.

11 Il serait passé de 4 000 à 26 000 selon le rapport que fait Louis Ancelet, secrétaire général de la mairie, lors du conseil municipal du 21 mai 1918, AMSQ 4 H 59.

12 P. Collinet, P. Stahl, Le ravitaillement de la France occupée, New Haven - Paris, Dotation Carnegie - Presses universitaires de France, 1928 ; G. I. Gay et H. H. Fisher, Public Relations of the Commission for Relief in Belgium. Documents, Stanford (États-Unis), Stanford University Press, 1929. Voir aussi P. Salson, « Philanthropique, para-public et international : le ravitaillement de la Belgique et de la France occupées en 1914-1918 », carnet de recherche Lectures sociales de la guerre, 2015, en ligne : [http://lsg.hypotheses.org/171] (consulté le 29 décembre 2017).

13 ADA Laon, 4 H 151, distribution de pain et de charbon.

14 Commission qui a en charge la distribution du ravitaillement fourni par la CRB dans la France occupée. Voir P. Collinet, P. Stahl, Le ravitaillement de la France occupée, ouvr. cité.

15 À titre de comparaison, 900 000 personnes étaient secourues par les bureaux de bienfaisance en 1913, soit 2,8 % de la population nationale. Direction de la statistique générale de la France, Annuaire statistique, 1914, Paris, Imprimerie nationale, 1917.

16 SHD, 5 N 279, rapport général du comité de ravitaillement du sous-district de Tergnier, à la date du 14 novembre 1915.

17 AMSQ, 4 H 59, rapport cité, p. 4.

18 Ibid., p. 9-10.

19 Ibid., p. 13.

20 ADA Laon, 4 H 181, réponse du maire à l’enquête de la CRB, 28 mai 1917.

21 Ibid., 4 H 138, courrier du maire à M. Guelle, 6 mars 1916.

22 Le Moniteur de l’Étape, bulletin officiel du district de Vervins-Fourmies, no 2, mars 1917, p. 2.

23 Courrier du sous-préfet aux maires, 27 mars 1916, reproduit par J. Rabaux, « Journal de guerre d’un Familistérien », Familistère de Guise, non coté. L’orthographe et la ponctuation originales ont été respectées.

24 AMSQ, 4 H 59, rapport cité, p. 23.

25 ADA Laon, 4 H 138, courrier du maire à M. Guelle, 6 mars 1916.

26 Archives départementales de Haute-Savoie, 4 M 517, procès-verbal no 1798 du receveur municipal de Saint-Quentin, M. Soret.

27 ADA Laon, 4 H 144.

28 Ibid., 4 H 146-149.

29 Ibid., 4 H 180.

30 Ibid., 4 H 149, courrier du maire au président du bureau de bienfaisance, 26 novembre 1916.

31 Ibid., respectivement : 4 H 146, procès-verbal de la Commission spéciale de ravitaillement et des avances en papier-monnaie du 16 août 1915 ; 4 H 148, procès-verbal du 18 juin 1918 ; 4 H 146, procès-verbal du 20 septembre 1915.

32 AMSQ, 4 H 59, rapport cité, p. 15.

33 É. Fleury, Les murailles de Saint-Quentin, ou reproduction et commentaire des 213 affiches apposées sur les murs de la ville du 25 août 1914 au 28 février 1917, Saint-Quentin, Feuillâtre-Dupré, 1923, p. 402.

34 Compte-rendu des débats parlementaires, séance du 4 août 1914, en ligne : [http://www.assemblee-nationale.fr/histoire/guerre_14-18/seance_4aout1914.asp] (consulté le 29 décembre 2017).

35 Voir le courrier du maire déjà cité, en réponse à une demande de M. Guelle.

36 ADA Laon, 4 H 146, procès-verbal de la réunion de la Commission spéciale du ravitaillement et des avances en papier-monnaie, 18 novembre 1916.

37 32 000 personnes aidées sur environ 45 000 habitants. A. Labouret, « Notes tenues par le conseiller du maire de Saint-Quentin », AMSQ, 4 H 178, p. 13.

38 É. Fleury, Les soixante-quatre séances du conseil municipal de Saint-Quentin, ouvr. cité, p. vi.

39 Il préside en 1919 la réunion politique ayant pour but d’établir la liste des candidats radicaux aux élections sénatoriales. La Croix, 31 octobre 1919.

40 É. Fleury, Les soixante-quatre séances du conseil municipal de Saint-Quentin, ouvr. cité, p. vi.

41 A. Labouret, rapport cité, 19 novembre 1914.

42 Ibid., 8 février 1915.

43 Conseil municipal du 22 juillet 1915, É. Fleury, Les soixante-quatre séances du conseil municipal de Saint-Quentin, ouvr. cité, p. 229.

44 Préface de R. Jourdain, ibid., p. xi.

45 P. Salson, L’Aisne occupée, ouvr. cité, p. 93.

46 Respectivement : La Croix, 5 février 1898 ; 24 mai 1898 ; 9 novembre 1901.

47 Ibid., 21 février 1897.

48 B. Dumons, G. Pollet, « De l’administration des villes au gouvernement des “hommes de la Ville” sous la IIIe République : étatisations », Genèses, no 28, 1997, p. 52-75.

49 Voir par exemple S. Bedhomme, Reconstruire le Chemin des Dames (1919-1939), thèse de doctorat d’histoire, sous la direction de F. Rousseau, Université Montpellier 3, 2012.

50 R. Payre, « À la recherche de la “science communale” : socio-histoire d’une science de gouvernement municipal », Annuaire des collectivités locales, vol. 24, 2004, p. 855-864.

Table des illustrations

Titre Tableau 2. La politique d’assistance mise en place à Laon (1914-1918)
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Titre Tableau 3. La politique d’assistance mise en place à Saint-Quentin (1914-1918)
Légende Sources : Rapport d’Albert Labouret, AMSQ, 4 H 59 ; Élie Fleury, Les soixante-quatre séances du conseil municipal de Saint-Quentin pendant l’occupation allemande, 24 août 1914 - 3 février 1917, Paris - Saint-Quentin, Feuillâtre-Dupré, 1924.
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Titre Diagramme 1. Les dépenses d’assistance à Laon (1914-1918) et Saint-Quentin (1914-1917)
Légende Sources : ADA Laon, 1 D 58, et Élie Fleury, Les soixante-quatre séances du conseil municipal de Saint-Quentin pendant l’occupation allemande, ouvr. cité.
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