Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Le territoire de l’expulsion

 | 
Nicolas Fischer

Chapitre liminaire

Un enfermement de police dans un État de droit

L’institutionnalisation problématique de la rétention administrative (1975-2016)

Texte intégral

1Si l’internement des étrangers en instance de renvoi forcé possède une longue histoire en France, l’institutionnalisation de la rétention administrative relève tout à la fois d’une temporalité plus courte, et d’une configuration juridique et politique particulière. C’est cette historicité spécifique de la rétention qui la rapporte à la « forme-camp » comme configuration sociale, tout en inscrivant pourtant ce rapport même dans une tension continue avec les principes et les opérateurs institutionnels de l’État de droit.

2Les presque quarante années que l’on va retracer ici abondent, de fait, en descriptions de lieux de rétention dont les traits principaux sont ceux de la forme-camp : des lieux précaires et insalubres, relevant d’une mesure de police faiblement codifiée, et abandonnés à l’usage discrétionnaire des forces de l’ordre. L’existence même de telles descriptions témoigne pourtant du caractère durablement problématique de ces lieux et de leurs caractéristiques. Tout d’abord, parce qu’il s’agit de descriptions critiques, engagées dans les multiples disputes qui accompagnent la constitution de la rétention des étrangers en problème public. Ensuite, parce que ces discussions critiques ne restent pas sans effets sur l’action publique qu’elles prennent pour cible. Il faut donc penser conjointement la récurrence d’une critique publique de la rétention des étrangers et son institutionnalisation progressive : chronologiquement, la dénonciation de l’enfermement des migrants précède et influence l’officialisation de la pratique ; par la suite, elle en relance régulièrement la réforme. Au delà de cette dynamique historique, le contenu même des innovations institutionnelles est largement influencé par les cadrages publics successifs de ce que peut constituer une rétention « acceptable » des étrangers dans le contexte d’un État de droit.

3C’est cette articulation entre les disputes publiques dont la rétention fait l’objet et sa production progressive comme institution qu’il s’agira de retracer dans ce chapitre liminaire. Entre 1975 et la décennie 2010, l’analyse se focalisera plus spécifiquement sur trois séquences critiques, séparées chacune par un intervalle d’une dizaine d’années, et correspondant précisément à trois moments de remise en cause publique et in fine de redéfinition institutionnelle de l’enfermement des étrangers. Comme on l’a déjà indiqué, l’intérêt d’une telle approche tient avant tout dans la mise en série de ces trois séquences (Dodier 2003). Leur rapprochement permet en premier lieu le repérage des continuités qui font précisément l’unité de la socio-histoire de l’institution rétentionnaire qu’on cherche à proposer ici. La première unité est celle des espaces de discussion : on l’a indiqué, les débats qui vont être retracés se déploient dans l’espace public, et sont alimentés par l’investissement récurrent de certains terrains de lutte par les acteurs – c’est notamment sur le terrain juridique qu’ils s’affrontent de manière privilégiée d’un bout à l’autre de la période de référence. Cette stabilité des scènes de confrontation permet, à rebours, de rendre compte de l’apparition de nouveaux espaces de discussion, à l’image des commissions de réflexion ou des autorités indépendantes de contrôle apparues dans les années 1990 autour de la privation de liberté, et dont on verra l’impact sur les réformes du statut de la rétention.

4Il en va de même pour le second élément fédérateur de ces trois moments critiques, qui concerne les acteurs de la discussion : là aussi, l’analyse des trois crises successives permettra de repérer les groupes d’acteurs impliqués de façon constante dans la problématisation publique de la rétention, mais également de rendre compte, autour de cette institution spécifique, de la constitution de réseaux d’action publique progressivement stabilisés (Marin et Mayntz 1991). Les responsables associatifs, ceux des administrations ou du champ politique, et pour finir les praticiens du droit (des magistrats aux avocats) sont de ce point de vue progressivement engagés dans une relation complexe, faite de coopération et d’affrontement, au sujet du fonctionnement de l’enfermement. Au cœur de cette configuration d’acteurs interdépendants, l’identité des protagonistes et la nature de leurs relations demeurent certes en constante évolution : certains acteurs peuvent être présents du début à la fin, d’autres sont progressivement placés hors du jeu ou s’invitent au contraire dans les débats.

5Enfin, ce sont les termes mêmes du débat, qui s’inscrivent dans un jeu homologue de continuité et de déplacements. Continuité, au sens où le problème public de la rétention administrative est formulé d’un bout à l’autre dans une grammaire sensiblement identique – celle qui oppose ou met en tension la répression de l’immigration irrégulière avec les principes et les procédures concrètes de « l’État de droit ». Là encore toutefois, cette délimitation du champ des arguments socialement acceptables n’empêche pas les déplacements de sens ou de problématiques au cours du temps, avec pour effet de reformuler certains enjeux, voire de les exclure du champ des débats légitimes.

6C’est à travers ces redéfinitions du « problème » de la rétention des étrangers et l’évolution des rapports de ceux qui le co-définissent qu’il sera possible d’éclairer la mise en place du dispositif d’enfermement et ses réformes successives. Du reste, les formats de la dispute évoluent à mesure que la pratique de la rétention est précisément constituée en une institution codifiée et organisée. Au milieu des années 1970, la première crise s’organise ainsi autour d’un scandale : la découverte d’un lieu d’enfermement informel, jugé comme tel intolérable. Au début des années 2000, un second moment critique s’ouvre en revanche autour de la codification de la rétention, et de la consolidation en son sein d’une présence associative spécialisée dans le secours juridique individuel aux étrangers retenus. La dernière dispute publique ne discute plus le principe de cette aide associative. Elle porte en revanche sur son organisation et affecte à la fois le fonctionnement des centres de rétention et les rapports entre groupes militants au sein du champ associatif.

Du scandale public à l’institution contrôlée : l’officialisation de la rétention des étrangers (1975-1988)

7La première séquence critique qu’on retracera ici est longue et complexe : débutant en 1975, elle voit l’enfermement des étrangers quitter l’informalité des pratiques policières pour entrer dans une dynamique d’institutionnalisation, provisoirement close par la mise en service des premiers centres entre 1985 et 1988. S’il s’agit alors d’officialiser une pratique jusqu’alors informelle, le débat public autour de la rétention voit aussi émerger, on l’a indiqué, la grammaire dans laquelle l’institution sera thématisée par la suite. Au delà, c’est une configuration d’acteurs particulière que l’on verra ici se constituer, avec ses protagonistes et leurs réseaux et répertoires d’action spécifiques. Émergeant dans les années 1980, elle fournira le cadre général des débats sur la rétention au cours des décennies suivantes.

Le scandale d’Arenc, ou le refus des politiques policières « empiriques »

8En 1975, deux journalistes révèlent l’existence à Marseille d’un lieu d’enfermement géré par les policiers locaux, réservé aux étrangers en instance d’expulsion – la seule mesure légale de renvoi forcé du territoire à l’époque – et implanté dans un hangar désaffecté du môle d’Arenc, dans l’enceinte du port autonome de la ville. Leurs articles, et la mobilisation militante qui les relaie, déclenchent une campagne locale puis nationale de dénonciation de cette pratique mal connue et juridiquement douteuse, accompagnée d’une série de recours juridictionnels visant à la faire interdire. Entre 1975 et 1980, c’est ainsi le scandale qui constitue le premier « régime d’épreuve » pour l’enfermement des étrangers en instance de renvoi du territoire (Chateauraynaud et Torny 1999, Blic et Lemieux 2005).

9L’intérêt de la forme-scandale tient ici à ce qu’elle révèle du contexte juridique et politique des années 1970. Alors que la France avait eu recours depuis 1945 à une immigration de travail dont l’importance et la légitimité n’étaient guère discutées, cette décennie voit tout d’abord la constitution progressive de la présence étrangère en problème public (Laurens 2009). Cette politisation de l’immigration s’accompagne de l’adoption de mesures de plus en plus restrictives : dès 1972, les circulaires Marcellin-Fontanet limitent les régularisations d’étrangers ; l’arrêt officiel de l’immigration de travail est finalement annoncé en 1974 (Weil 2005 ; Laurens 2009).

10Si le contrôle de l’immigration est réactivé au cours de la décennie, il ne peut désormais recourir aux répertoires et aux techniques des années précédentes sans les faire évoluer. C’est le cas par excellence pour la pratique policière de l’internement : renvoyé à la forme-camp, caractérisé comme tel par son opacité et sa dimension « empirique », il est inséré ici dans un « drame de la dissimulation et du dévoilement » où son caractère informel est révélé au grand jour, et jugé incompatible avec les normes morales dominantes dans l’espace social (Blic et Lemieux 2005, p. 13 et suiv.).

11Cette nouvelle intolérance sociale vis-à-vis d’une forme ancienne de police administrative des étrangers révèle toutefois une transformation plus large du traitement de l’immigration en France. Pour que l’enfermement des étrangers fasse scandale, il faut en premier lieu un « travail de signification » parvenant à le thématiser comme une pratique inacceptable, au regard de principes tout à la fois juridiques et moraux – ceux de l’État de droit – à l’époque largement diffusés dans l’espace public et peu contestables dans leur légitimité (Agrikoliansky 2005, Cefaï et Trom 2001).

  • 1 La décennie 1970 s’ouvre ainsi sur les mobilisations d’étrangers sans titre contre les circulaires (...)

12Il faut, ensuite, des réseaux d’acteurs, préexistants ou non à la dispute mais toujours réorganisés par elle, pour porter ces thématiques et cadrer progressivement le problème public. Dans le cas de la rétention, il importe ainsi de prendre en compte l’intervention inédite dans le contrôle de l’immigration de deux groupes d’acteurs interdépendants : ceux du champ associatif et ceux du monde judiciaire. Les premiers sont les animateurs des multiples luttes, coordonnées ou non, qui émergent autour de la condition des étrangers dans le cycle de mobilisations qui suit Mai 68.1 Ils rejoignent toutefois les seconds dans leur investissement privilégié du terrain juridique : dans un secteur de l’action publique où le droit et les juristes étaient habituellement discrets, les militants de la défense des droits des étrangers saisissent désormais régulièrement les tribunaux pour obtenir des décisions favorables aux migrants, en relançant un double mouvement de « juridicisation » et de « judiciarisation » du contrôle de l’immigration (Israël 2009). Alors que l’expulsion et l’enfermement des étrangers sont en passe d’être réactivés, ils ne peuvent donc plus être abandonnés à la simple action discrétionnaire des policiers sur le terrain : le droit et ses praticiens font désormais partie du jeu.

  • 2 Bien que la ville et la gestion de sa population immigrée soient également un enjeu national pour (...)

13C’est cette configuration politique particulière qui se donne à voir dans le scandale d’Arenc et ses suites. La première étape est donc son éclatement, à Marseille, en 1975. S’il intervient à peine un an après l’arrêt officiel de l’immigration de travail en France, il s’insère surtout ici dans une chronologie locale : celle des nombreux crimes racistes commis dans la région marseillaise depuis 1973, et de la dénonciation militante de leurs auteurs, mais aussi de la bienveillance policière dont ils ont apparemment bénéficié (Brahim, à paraître).2 Dans ce contexte, l’enfermement pratiqué à Arenc est d’emblée thématisé comme un abus policier, manifestant l’opacité mais surtout l’autonomie des pratiques policières, indifférentes aux dispositions du droit autant qu’aux activités administratives qui les environnent.

14Le scandale débute ainsi significativement en avril 1975, par deux disparitions inexpliquées. La première est celle de Mohamed Chérif, un jeune Marocain dont l’absence est signalée d’autant plus largement qu’il bénéficie de relais militants, mais surtout judiciaires : sympathisant du Mouvement des travailleurs arabes (MTA), il vient par ailleurs de déposer une plainte (contre l’un des plantons du consulat du Maroc) avec l’aide de Me Sixte Ugolini, figure du barreau marseillais et responsable local du Syndicat des avocats de France (SAF). C’est de fait Sixte Ugolini qui signale la disparition de son client lors d’une conférence de presse, suscitant l’attention de deux journalistes locaux – Alex Panzani, de la Marseillaise et Jean-Claude Baillon du Provençal – dont l’enquête dévoile l’existence d’un hangar régulièrement utilisé pour l’enfermement d’étrangers expulsés, qu’ils photographient clandestinement quelques jours plus tard (Charlie 2011 ; Panzani 1975). Mohamed Chérif réapparaît finalement après quelques semaines et explique avoir été maintenu six jours par des policiers marseillais dans un hangar du port qu’il ne peut situer exactement. Quelques jours auparavant, une seconde disparition est également attribuée à la police, mais elle entre plus immédiatement en conflit avec une procédure judiciaire : elle concerne un jeune Algérien, Salah Berrebouh, libéré sous contrôle judiciaire après une comparution pour un délit mineur mais interpellé à sa sortie du tribunal, et transféré par les policiers vers le même hangar d’où il est expulsé vers l’Algérie trois jours plus tard. Rentré en France par ses propres moyens, il se présente au tribunal et indique pour quelle raison il n’a pas déféré à son contrôle, avant que son avocat porte plainte contre les policiers pour arrestation illégale, atteinte à la liberté et séquestration arbitraire.

15Pour les acteurs engagés aux côtés des deux jeunes gens, il s’agit bien de rendre visible les pratiques policières cachées, en leur apposant par là même une double qualification : elles transgressent des valeurs morales largement partagées, mais elles sont également illégales, exposant leurs auteurs à des poursuites judiciaires. Le cadrage juridique qui marque a priori les deux situations rend alors plus éclatant le pouvoir discrétionnaire et l’autonomie coupables dont font preuve les policiers, quitte à entraver le fonctionnement régulier des autres services de l’État. Menant leur propre politique d’arrestation, d’enfermement et d’expulsion dans des espaces qu’ils sont seuls à gérer, ils contrecarrent en revanche la mise en œuvre d’un contrôle judiciaire ordonné par un magistrat.

16Les mois qui suivent voient le scandale s’amplifier. Les témoignages, d’une part, se multiplient, tandis qu’Alex Panzani publie fin 1975 un ouvrage synthétisant son enquête (Panzani 1975). Il se confirme, dès lors, que la police marseillaise organise régulièrement le renvoi forcé d’étrangers visés par une mesure d’expulsion – ou dont l’expulsion suit l’arrestation – et les maintient à cette fin dans le hangar du môle d’Arenc, racheté par le ministère de l’Intérieur à la Chambre de commerce de Marseille en 1964. Si l’histoire plus longue des lieux n’est que partiellement évoquée par les journalistes et militants mobilisés, elle mérite pourtant ici un rapide retour, afin justement d’éclairer la rupture que constitue la « scandalisation » du centre d’Arenc.

  • 3 Ce qu’indique notamment un magistrat marseillais, s’exprimant dans la presse en 2011 : « Toute la (...)
  • 4 Fondée en 1950, l’ATOM est originellement une association chrétienne visant à l’époque à favoriser (...)

17Comme bon nombre de faits scandaleux, l’utilisation policière d’Arenc est en effet ancienne et connue localement, mais elle ne l’est qu’au sein d’une arène restreinte de policiers, de magistrats ou de travailleurs sociaux dont l’approbation tacite évite la diffusion de l’information vers un public plus large (Blic et Lemieux 2005).3 Si Arenc et ses usages relèvent donc largement de la souveraineté policière, l’histoire plus longue du hangar le réfère plus immédiatement à la forme-camp. Son rachat en 1964 – soit un an à peine après la fermeture des derniers Centres d’assignation à résidence surveillée (CARS) destinés à l’internement des colonisés pendant la guerre d’Algérie – s’inscrit à l’époque dans une politique d’accueil mêlant contrôle policier et prise en charge sociale, en direction des travailleurs immigrés primo-arrivants, notamment nord-africains (Bernardot 2004a). Dans cette perspective, la préfecture de Marseille confie à l’association Aide aux travailleurs d’outre-mer (ATOM) la gestion de plusieurs centres sociaux d’accueil à Marseille – mais aussi celle d’Arenc, utilisé à cette époque pour le contrôle policier des migrants non admis sur le territoire, et en instance de renvoi.4 Si cette filiation coloniale d’Arenc est rarement explicitée et dénoncée dans le discours militant des années 1970, elle inscrit plus nettement encore l’usage des lieux dans la tradition de la gestion par les policiers de leur « clientèle » privilégiée, et notamment du binôme étrangers/colonisés. On y retrouve la référence à la « mission sociale » des policiers dont la surveillance des populations marginalisées se combine à leur prise en charge humanitaire, en lien avec des organisations caritatives. On y retrouve aussi la forte autonomie d’action des fonctionnaires quant aux moyens à employer contre des populations peu à même de répliquer – et contre lesquelles les traditionnels répertoires d’action policiers, notamment l’internement administratif, demeurent longtemps mobilisés (Blanchard 2011). On y retrouve, enfin, la faible spécialisation et la précarité matérielle des lieux propres à la mesure de police et à sa dimension « empirique », qu’évoquent plus directement les premières descriptions journalistiques de 1975 : installé dans un hangar à marchandises construit en 1917 et sommairement rénové, le « centre » d’Arenc (qui n’a significativement pas de dénomination officielle) fonctionne dans des conditions sanitaires et matérielles douteuses – les repas y sont frugaux, la literie malpropre, et les soins médicaux rares (Panzani 1975).

18Si les militants qui constituent Arenc en scandale évoquent peu cette histoire longue du hangar et de ses usages locaux, ils placent en revanche l’autonomie policière dans le contrôle des étrangers au cœur de leurs argumentaires critiques. Plus largement, c’est la forme-camp elle-même qui est désormais jugée intolérable dans son informalité, dans sa précarité, et en ce qu’elle constitue une « zone de souveraineté policière » où les agents de la force publique peuvent agir à leur guise : à l’abri des regards et avec l’approbation tacite de leur hiérarchie (Jobard 2002). L’enjeu de la « scandalisation » de cette pratique est alors à la fois de la faire connaître au delà de l’arène locale où elle est tacitement admise, et de la présenter comme une action policière intolérable au regard de la société tout entière et de ses principes d’organisation.

19C’est dans cette perspective que l’investissement du terrain juridique s’avère particulièrement fructueux dans la dénonciation d’Arenc. Il tient en premier lieu aux propriétés sociales des acteurs impliqués et à leurs répertoires d’action privilégiés.

  • 5 La création du MAJ fin mai 1968 suit immédiatement la répression des manifestations étudiantes, qu (...)
  • 6 On y retrouve également le Syndicat de l’application des peines, le Syndicat de l’éducation survei (...)

20En l’occurrence, les groupes qui accompagnent l’éclatement du scandale – et entretiennent la mobilisation jusqu’à son essoufflement en 1978 – se caractérisent moins par leur engagement dans la défense particulière des étrangers, que par leur détention d’une expertise juridique spécifique et leur volonté d’en faire un usage militant. Si les fonctions de Sixte Ugolini au sein du Syndicat des avocats de France lui permettent d’engager d’emblée son organisation dans la mobilisation, les responsables locaux du Mouvement d’action judiciaire (MAJ) et du Syndicat de la magistrature (SM) s’associent au mouvement dans un communiqué commun le 23 avril 1975 (Libération, 23 avril 1975). Ces trois groupes « fondateurs » de la mobilisation contre Arenc sont également centraux dans la politisation des professions judiciaires qui accompagne et prolonge la contestation de Mai 1968 (Bérard 2013).5 Localement, ils participent également au Collectif des libertés de Marseille, créé au début des années 1970 et rassemblant d’autres organisations syndicales ou associatives.6 Au nom du collectif ou de leur organisation spécifique, ce sont ses membres qui mènent l’essentiel de la mobilisation au cours des années qui suivent, et portent notamment l’affaire devant les tribunaux.

  • 7 Dans le sillage de Mai 1968 là encore, la diffusion de l’information est ainsi l’enjeu constitutif (...)

21Cette préexistence de réseaux militants issus du monde judiciaire se combine également avec la forte légitimité du thème de « l’État de droit » et de la défense des libertés pour les mouvements de gauche de la période (Agrikoliansky 2005). Il est aisément mobilisable pour cadrer la lutte contre Arenc autour de l’opposition entre le respect des droits subjectifs et l’action policière qui paraît s’en être affranchie, mais aussi entre la publicité et la prévisibilité du droit, et l’opacité du contrôle policier. Essentielle dans le travail de révélation publique qui fait émerger le scandale, cette opposition entre la « lumière » de l’activité juridique, et des fonctionnaires dont les abus sont au contraire accomplis dans l’ombre, est par ailleurs fortement investie au même moment dans la dénonciation d’autres lieux d’enfermement – prison, hôpitaux psychiatriques – et à propos de populations dont le contrôle administratif échappe largement au regard public – ce qui est le cas, par excellence, des étrangers.7

  • 8 « [Le centre d’Arenc] dépasse amplement le problème spécifique des immigrés. […] Qui peut dire si (...)

22Dans cette perspective, les prises de positions des différentes organisations rapportées par la presse de 1975 à la fin de la décennie font plus spécifiquement osciller Arenc entre deux figures. En premier lieu celle de la prison de police, inacceptable en ce qu’elle est indépendante de la justice pénale et voit les policiers constituer une « administration pénitentiaire parallèle » (Le Monde, 25 avril 1975), voire ressusciter le régime des « lettres de cachet » (Le Monde, 30 décembre 1977) pour mettre en place une détention « clandestine » ou « sauvage » (Libération, 23 avril 1975). Ensuite, une référence pure et simple au camp, tout aussi illégitime puisqu’elle supposerait de « composer avec [un] véritable droit d’exception » (Libération, 25 avril 1975), amenant finalement le porte-parole du Comité de défense des libertés à demander « quel est le texte de loi qui autorise le ministre de l’Intérieur à ouvrir des camps d’internement » (Libération, 4 avril 1977). Le thème de l’État de droit permet donc d’exclure Arenc du champ des pratiques juridiquement et moralement acceptables. Il permet plus largement d’interroger le caractère réellement démocratique de l’État, en dénonçant l’impunité, voir l’organisation délibérée des abus policiers par la hiérarchie de l’Intérieur. Arenc est alors présenté comme un exemple, peut-être pas isolé en France, d’un enfermement arbitraire touchant aujourd’hui les suspects étrangers, mais pouvant frapper demain les opposants politiques.8

  • 9 Entre ces deux dates, la procédure connaît plusieurs rebondissements juridiques et politiques : le (...)

23Appuyée sur une référence politique à l’État de droit, la mobilisation contre Arenc est aussi cadrée juridiquement et se déploie au rythme des recours juridictionnels et des décisions de justice. La plainte de Gustave Essaka, un enseignant camerounais lui aussi passé par Arenc, s’ajoute en mai 1975 à celle de Salah Berrebouh. Quelques semaines plus tard, le juge chargé d’instruire les deux affaires effectue à Arenc une visite inopinée fortement relayée par la presse nationale. En juillet 1976, le magistrat instructeur met finalement en cause le préfet de police de Marseille pour une série « d’ordres d’incarcération irréguliers » ; mais ce n’est qu’en août 1977 que la chambre criminelle de la Cour de cassation, seule compétente pour juger le haut fonctionnaire, est finalement saisie.9

  • 10 Ces derniers n’ont toutefois nullement le monopole de la parole publique sur la question. Au cours (...)
  • 11 Le premier recours, déposé conjointement par le Syndicat des avocats de France et par Gustave Essa (...)
  • 12 Arrêt du Conseil d’État du 7 juillet 1978, « Syndicat des Avocats de France et autres », Recueil L (...)

24Interdisant aux responsables administratifs de nier l’existence d’Arenc ou de la présenter comme un phénomène anodin, ce développement de l’action juridictionnelle les amène en revanche à répliquer à leur tour sur le terrain juridique. Or, de ce point de vue, les justifications légales sont loin de faire défaut : en mars 1977, le préfet de police de Marseille indique ainsi à la presse que l’existence du centre d’Arenc est conforme à l’article 120 du Code pénal, qui prévoit implicitement la possibilité pour l’autorité administrative de détenir provisoirement un étranger incarcéré en instance d’expulsion, à l’expiration de sa peine (Lhuilier 2007). Les responsables du ministère de l’Intérieur sont donc à même de suivre leurs adversaires militants sur le terrain juridique et la suite de l’affrontement constitue un exemple des apports et des limites de l’utilisation protestataire du droit (Agrikoliansky 2010). L’investissement du terrain juridique commence en effet par fournir un moyen de pression redoutable sur l’État : la combinaison des plaintes pénales contre Arenc et de sa stigmatisation publique au nom de l’État de droit oblige finalement les services du ministère de l’Intérieur à formaliser leur tentative de justification de l’enfermement des migrants par un texte. Le 21 novembre 1977, ils émettent en effet une circulaire autorisant le maintien des étrangers en instance d’expulsion dans les établissements pénitentiaires – où ils seront soumis au régime des prévenus en attente de jugement – pour une durée maximale de sept jours, au delà de laquelle ils devront être assignés à résidence et soumis à « un contrôle biquotidien » (circulaire du 21 novembre 1977, reproduite dans Le Monde, 28 décembre 1977). L’adoption de ce texte relance la dispute publique, qui prend alors des allures de controverses entre experts juristes.10 Surtout, l’existence d’un texte, si peu élevé soit-il dans la hiérarchie des normes, fournit l’occasion d’un recours visant à le faire annuler par une cour suprême. Ce sont en l’occurrence deux recours qui seront déposés devant le Conseil d’État contre la circulaire.11 Ces initiatives juridictionnelles se retournent toutefois rapidement contre leurs auteurs : le 7 juillet 1978, les conseillers annulent en effet la circulaire pour un motif de pure forme – ils estiment que « les ministres signataires ne sont pas investis du pouvoir réglementaire » – mais indiquent au passage que le droit pour le gouvernement d’assigner à résidence un étranger expulsable « n’exclut pas le droit, pour ledit gouvernement lorsqu’il l’estime nécessaire, d’ordonner à titre provisoire leur détention en vertu de l’article 120 du code pénal ».12

  • 13 Le texte prévoit l’information du procureur de la République et un régime spécifique de détention (...)

25Si les services du ministère doivent donc abandonner la circulaire de 1977, ils peuvent en revanche tirer parti de la validation incidente de l’enfermement des étrangers par les conseillers : le 9 décembre 1978, un décret – adopté par les autorités compétentes cette fois – autorise le ministre de l’Intérieur à ordonner par arrêté la détention dans un local pénitentiaire des personnes en instance d’expulsion, en application du même article 120 du code pénal.13 Quelques jours plus tôt, la chambre d’accusation de Lyon déboute Salah Berrebouh de sa plainte contre le préfet des Bouches-du-Rhône, désormais sans objet puisque l’enfermement incriminé a cessé d’être illégal.

26En ce sens, l’adoption du décret de 1978 clôture la phase « scandaleuse » de l’officialisation de la rétention. En donnant son onction juridique à la pratique de l’enfermement extra-judiciaire des étrangers, la décision du Conseil d’État vient à la fois la légaliser et la légitimer, en l’intégrant pleinement à l’ordre juridique. Elle retire simultanément toute force aux stratégies juridictionnelles des militants qui réclamaient jusqu’ici son interdiction. Pour finir, elle semble avaliser – et consolider juridiquement – l’existence d’espaces d’enfermement extra-judiciaires gérés par la police et échappant largement à tout contrôle extérieur. Cette conclusion demeure toutefois provisoire : l’officialisation réglementaire de la pratique ne correspond en effet pas à une disparition de sa critique publique ; elle débouche bien plutôt sur un déplacement du débat dans d’autres arènes – en l’occurrence l’arène parlementaire – et vers d’autres thématiques. Pour la première fois en effet, il devient nécessaire de poser la question : qu’est-ce qu’un centre de rétention ?

De la loi Bonnet à la loi Questiaux : l’art d’instituer sans nommer

27Si le scandale d’Arenc possède sa propre dynamique locale comme nationale, le moment de son épuisement correspond en revanche aux premiers débats législatifs prenant pour objet le contrôle répressif de l’immigration : ceux de la loi Bonnet du 10 janvier 1980 puis de la loi Peyrefitte du 2 février 1981. Ces deux textes modifient le dispositif français de l’expulsion du territoire, globalement inchangé depuis 1945, et officialisent également la rétention administrative – bien que le terme n’existe toujours pas officiellement – en l’insérant dans une dynamique progressive d’institutionnalisation que les débats des décennies suivantes ne font que relancer et préciser.

  • 14 L’affirmation professionnelle de directions administratives précisément chargées de définir et de (...)

28Premières refontes législatives majeures de l’ordonnance du 2 novembre 1945 sur l’entrée et le séjour des étrangers, ces deux lois concluent également une décennie de politisation de la question de l’immigration, dont les ressorts sociaux sont à chercher en priorité dans les transformations affectant le champ politique, et plus encore celui de la haute fonction publique d’État, à partir des années 1960.14 Si des restrictions au séjour des étrangers sont lancées dès l’adoption des circulaires Marcellin-Fontanet, les pressions juridiques et militantes dont on a déjà fait état se font toutefois également sentir au sommet de l’État : Sylvain Laurens souligne ainsi les contraintes imposées par la jurisprudence du Conseil d’État, mais aussi par les liens de certains hauts fonctionnaires avec des organisations de défense des étrangers, lorsqu’il s’agit de limiter le droit au séjour ou à l’entrée sur le territoire (ibid.).

29Importantes dans le champ des administrations centrales, ces contraintes jouent également – selon des dynamiques évidemment différentes – lorsqu’il s’agit de discuter et voter une loi dans l’arène parlementaire. En premier lieu, parce que le passage par la législation suppose justement un débat public, préalablement formaté par les cadres propres à l’arène parlementaire (Heurtin 1999), et dont « l’opinion » et ses réactions réelles ou supposées constituent l’horizon contraignant. Ensuite, parce que des contraintes quasi-juridictionnelles – essentiellement celle du contrôle du Conseil constitutionnel – s’exercent plus directement encore sur le travail législatif (François 1997). Dans le cas des lois Bonnet et Peyrefitte de 1980-1981, ces contraintes se combinent pour modifier durablement les termes dans lesquels le contrôle de l’immigration est problématisé. Si la discussion des deux textes renforce donc l’existence publique de l’immigration comme « problème », elle témoigne également du caractère désormais inacceptable de certains cadrages de l’enjeu migratoire, et du caractère au contraire indiscutable de certaines solutions institutionnelles jugées légitimes pour son traitement. Parmi les représentations de l’enjeu « migratoire » progressivement acceptées par l’ensemble de ses protagonistes publics au moins jusqu’au début des années 2000, une première distinction cardinale s’instaure entre les étrangers « réguliers » – qu’il s’agira désormais, non de renvoyer, mais d’« intégrer » – et les « irréguliers » – qu’il faudra en revanche éloigner du territoire – sans que les frontières volontiers poreuses entre les deux populations soient envisagées comme telles (Lessana 1998 ; Weil 2005). Second cadre contraignant du discours sur l’immigration, le contrôle désormais concentré sur les seuls étrangers sans titre cesse d’être discuté dans son principe : c’est avant tout sur les moyens légitimes permettant de l’effectuer que se concentre le débat (Lochak 1998).

  • 15 Du côté des administrations, le texte est jugé tout à la fois peu conforme à la tradition républica (...)
  • 16 Comme l’indique le ministre de l’Intérieur devant les députés : « […] La décision du Gouvernement (...)

30De ce nouveau format d’énonciation du contrôle de l’immigration, témoigne la trajectoire particulière de la loi Bonnet. Réformant le régime de l’expulsion (jusque-là implicitement réservée aux étrangers pénalement condamnés), elle en étend le champ à l’éloignement des étrangers en situation irrégulière. Comme telle, elle doit initialement compléter un autre texte préparé par les services du ministre du Travail, Lionel Stoléru : il prévoit quant à lui des retraits massifs du titre de séjour des étrangers vivant et travaillant en France, que la loi Bonnet permettra d’accompagner systématiquement d’une mesure d’expulsion (Laurens 2009 ; Weil 2005). Cette fragilisation délibérée du séjour des étrangers régulièrement installés provoque toutefois le retrait prématuré de la loi. Alors que les dénonciations publiques se multiplient, le texte est également rejeté en interne par les hauts fonctionnaires de plusieurs directions, jusqu’à son abandon sans examen par le Parlement. 15 La discussion ne porte donc in fine que sur le projet de loi Bonnet, soit, de fait, sur les seuls moyens de rendre « effectif » le contrôle des frontières.16 C’est dans cette perspective que l’expulsion du territoire est étendue aux étrangers sans titre de séjour, et que sont également prévues deux mesures d’enfermement administratif, référées une fois de plus à l’article 120 du Code pénal : pour les étrangers expulsés, une détention en établissement pénitentiaire sur décision du ministre de l’Intérieur « jusqu’à l’exécution effective de l’arrêté [d’expulsion] » ; et pour ceux à qui l’entrée sur le territoire est refusée, un enfermement dans des « locaux ne relevant pas de l’administration pénitentiaire ».

31Si le fondement juridique ne change pas – il s’agit toujours de l’article 120 déjà visé pour justifier Arenc – les conditions du débat sont toutefois fortement modifiées. La discussion de la loi Bonnet s’inscrit tout d’abord dans un affrontement politique entre l’opposition socialiste et la majorité (et en son sein, entre les responsables giscardiens aux affaires et ceux des formations gaullistes). Dans le cas de la rétention, il est aussi contraint juridiquement, à un double titre. En premier lieu, parce que la rétention des étrangers existe déjà en droit français : si les parlementaires de gauche soulignent à l’envi l’atteinte à « la notion d’État de droit » que représente une mesure qu’ils qualifient encore volontiers d’« internement administratif », leurs collègues de la majorité leur rappellent fréquemment qu’un refus de voter la loi laisserait exister la rétention dans le cadre du décret du 9 décembre 1978 – c’est-à-dire sous une forme moins protectrice encore pour les étrangers. L’autre contrainte juridique agit toutefois en sens inverse : examinant le texte, les membres du Conseil constitutionnel refusent l’enfermement prolongé des étrangers sans intervention des juges judiciaires, gardiens des libertés individuelles. Acceptant le maintien non pénitentiaire à l’entrée du territoire – qui prévoit justement qu’un juge autorise le prolongement de la mesure au bout de 48 heures – ils censurent la détention pénitentiaire pour les étrangers expulsés, qui n’est finalement pas promulguée. Le texte suivant – la loi du 2 février 1981, faisant partie des textes « sécurité et liberté » proposés par le ministre de l’Intérieur Alain Peyrefitte – intègre alors cette critique au nouveau dispositif : il prévoit toujours la détention carcérale des étrangers expulsés, mais il la limite à sept jours, lui étend l’intervention du juge au bout de 48 heures, et prévoit enfin la possibilité pour l’étranger de demander l’assistance d’un interprète, d’un médecin et d’un conseil.

32Organisées à quelques mois d’intervalle, les discussions de ces deux textes réalisent donc une première combinaison entre l’enfermement extra-judiciaire des migrants et des dispositifs, référés à l’État de droit, censés y contenir les excès éventuels de la force publique. Ces deux législations confirment ainsi la complexité d’un « terrain juridique » dont l’investissement stratégique suit une chronologie complexe, et s’effectue sur des scènes diverses mais toutes interconnectées. Elles rappellent également l’ambivalence politique de l’arme du droit : les militants mobilisés contre Arenc ont sur ce point entamé le mouvement de légalisation de la rétention de manière involontaire, les conseillers d’État ayant confirmé la régularité d’une mesure dont ils demandaient l’annulation. La préparation d’un texte législatif rouvre ensuite le débat à l’échelon national, mais le transpose dans une autre arène, moyennant des contraintes nouvelles. Le droit consolide alors les pratiques administratives, mais vient simultanément les contraindre : désormais inscrite dans la loi, la rétention est pleinement officielle ; débattue au Parlement, elle passe dans le champ du contrôle du Conseil constitutionnel, qui modifie substantiellement son organisation et y ajoute un dispositif de contrôle judiciaire. Cette dynamique inaugure également une matrice commune aux étapes suivantes de l’institutionnalisation de la rétention administrative : chaque moment de réexamen public du fonctionnement du dispositif voit son existence juridique se consolider, les précisions légales apportées à son statut autorisant chaque fois le développement de l’enfermement – de son ampleur, de sa durée – tout en lui ajoutant simultanément des garde-fous et des dispositifs de contrôle. Enfin, ce sont les protagonistes des disputes ultérieures, et les arènes dans lesquelles ils sont appelés à débattre, qui se mettent également en place : les initiatives gouvernementales, militantes et juridictionnelles se répondent en réorientant périodiquement la discussion, de l’espace public des mobilisations vers les tribunaux ou l’espace parlementaire.

33En place dès janvier 1980, ce schéma est significativement peu affecté par l’alternance politique de mai 1981. Si les premiers gouvernements nommés par François Mitterrand affichent en effet leur rupture avec les politiques d’immigration des majorités précédentes, ce « contre-pied » joue dans les limites discursives qui viennent d’être définies : il s’agit de consolider le droit au séjour des étrangers régulièrement installés, sans pour autant remettre en cause la légitimité du contrôle répressif visant les migrants irréguliers (Weil 2005). Pour les réguliers, un véritable droit au séjour s’affirme : si une grande opération de régularisation suit immédiatement les élections, la loi du 17 juillet 1984 prévoit quelques années plus tard la délivrance automatique – de plein droit – d’une carte de résident pour les étrangers possédant des attaches familiales ou présents de longue date en France. La question des expulsions est également investie dès mai 1981, dans la même perspective : un moratoire sur les éloignements est immédiatement instauré ; quelques mois plus tard, la loi Questiaux du 29 octobre 1981 dresse la liste des catégories d’étrangers désormais protégés contre tout renvoi forcé – et dans laquelle on trouve déjà les étrangers dont les conjoint(e)s ou enfants sont Français, ou qui peuvent attester d’une présence de longue durée sur le territoire.

34La même loi rappelle toutefois que pour « les étrangers en situation irrégulière qui souhaitaient s’installer », c’est la « contrainte d’ordre public » qui continue à s’exercer (Weil 2005, p. 268). Si le principe même du contrôle de l’immigration n’est plus discuté, les responsables de la nouvelle majorité tentent de se distinguer de leurs prédécesseurs par les modifications qu’ils apportent aux dispositifs répressifs. La référence à l’État de droit est désormais cruciale pour souligner publiquement la nouveauté que représentent ces correctifs. Elle justifie un changement des instruments mêmes du contrôle – Nicole Questiaux fustigera devant le parlement les « circulaires souvent illégales » et les « instructions non publiées » de l’ancienne majorité – et une évolution de ses acteurs : les juges sont désormais pleinement associés à la mise en œuvre des éloignements. L’adjonction de dispositifs de protection des étrangers renvoyés permet toutefois de justifier pleinement le développement du dispositif de renvoi lui-même. Si l’expulsion du territoire retourne à sa vocation quasi-pénale, une mesure spécifique de « reconduite à la frontière » est instituée pour les étrangers sans titre de séjour. La rétention, de même, est désormais visée spécifiquement par l’article 35bis de l’ordonnance de 1945, qui prévoit pour les étrangers un placement pour le temps « strictement nécessaire » à la préparation de leur éloignement – et pour un maximum de sept jours – dans des « locaux ne relevant pas de l’administration pénitentiaire ». La jurisprudence du Conseil constitutionnel est définitivement intégrée au dispositif à travers la mise en place d’un contrôle systématique par le juge délégué du tribunal de grande instance. Chargé d’examiner chaque mesure de rétention au bout de 24 heures, il peut prolonger de cinq jours la privation de liberté ou assigner l’étranger à résidence s’il présente des « garanties de représentation ».

  • 17 Comme l’indique avec une certaine candeur Nicole Questiaux : « Le “maintien administratif” […] rem (...)

35La loi Questiaux parachève donc la première codification d’une institution dont l’absence de dénomination officielle traduit encore le caractère problématique, sinon dans l’ordre juridique, du moins dans la grammaire du discours politique contemporain : distingués des prisons, ces lieux « non pénitentiaires » ne sont pourtant pas descriptibles comme les lieux « d’internement » auxquels ils pourraient malgré tout être assimilés.17 La phase essentielle de l’institutionnalisation intervient pour finir hors de l’espace parlementaire. Elle passe, au cours des années qui suivent, par la mise en place effective des premiers centres et les débuts d’une intervention associative en leur sein.

La consolidation d’un réseau d’action publique autour des centres

36Le dernier moment de cette première séquence critique est chronologiquement distinct des débats qui viennent d’être retracés : débutant en 1983 lorsque s’ouvrent les premiers débats sur l’organisation concrète des centres de rétention, il s’achève en 1987-1988 avec l’ouverture des derniers lieux mis en chantier. Au cours de cette période étendue s’opère un travail complexe de conception et de construction effective des lieux d’enfermement, qui inscrit définitivement la rétention dans une dynamique d’institutionnalisation : alors que la législation de 1981 reste vague, il s’agit désormais d’en définir les acteurs, de préciser les missions, les règles à suivre et l’agencement concret des locaux. Travail technique donc, qui contribue à faire de la rétention des étrangers un relais durable et ordinaire de l’action publique. Mais travail politique également, qui correspond à une nouvelle phase de problématisation du fonctionnement légitime de l’institution, au sein d’une arène élargie à de nouveaux acteurs : dès 1984, les discussions sur la conception des centres incluent non seulement des responsables politiques et administratifs, mais aussi ceux de la Cimade, association militant aux côtés des étrangers dont les membres sont in fine chargés d’intervenir en rétention pour l’accompagnement social des personnes enfermées, et l’évaluation périodique du fonctionnement du dispositif.

  • 18 Cette diversification des acteurs impliqués dans la rétention implique aussi une diversification d (...)

37Cette ouverture inédite de l’espace d’enfermement à des intervenants associatifs favorise la constitution progressive d’un réseau d’action publique unissant les militants aux fonctionnaires locaux et nationaux. Par là même, la configuration d’acteurs dans laquelle se déploieront les débats ultérieurs sur la rétention et ses réformes achève de se mettre en place – et de se complexifier. La dynamique de l’institutionnalisation adopte alors une forme originale, puisque son évolution est désormais régulièrement enregistrée, commentée et publiquement débattue par des acteurs critiques et indépendants présents sur le terrain. Son rapport avec l’espace public demeure problématique, mais se transforme également : autour de la présence de membres de la Cimade en rétention, c’est un public associatif critique qui se constitue progressivement, tant à l’échelon national que sur les scènes locales où se négocie la mise en œuvre des éloignements du territoire.18

  • 19 Ce recul gouvernemental résulte notamment des progrès électoraux du Front national et de la volont (...)

38Cette ouverture progressive de l’institution a pourtant pour point de départ une série de décisions prises dans le secret des cabinets ministériels, alors que la rétention a depuis longtemps déserté l’espace public. Le contexte immédiat de sa réactivation gouvernementale est, à l’été 1983, le « tournant répressif » de la majorité socialiste sur l’immigration, passant notamment par la reprise des éloignements du territoire et l’investissement systématique des dispositifs de contrôle existants.19 Parmi eux, la rétention fait spécifiquement l’objet, le 4 octobre 1983, d’une circulaire du ministre de l’Intérieur qui révèle au passage que la pratique policière de la rétention « discrétionnaire » persiste depuis la loi Questiaux : les rédacteurs du texte constatent d’emblée sa mise en œuvre ordinaire dans des locaux de garde à vue ou les espaces disponibles dans les aéroports, et demandent aux préfets destinataires de répertorier les lieux disponibles qui permettraient la surveillance des étrangers dans un plus grand respect de leur « dignité ».

  • 20 Ces réunions rassemblent en effet les directeurs et sous-directeurs de cabinet de quatre ministère (...)

39Parallèlement s’amorce, sous l’égide du Secrétariat général du Gouvernement, une série de réunions interministérielles destinées à jeter les bases du dispositif. Le contenu des débats et l’éclatement des directions administratives impliquées20 témoignent du flou institutionnel qui continue à entourer la rétention : l’absence de cadre juridique et matériel préexistant et l’urgence d’organiser la mise en œuvre d’un nombre d’expulsions en augmentation constante incitent alors à investir les ressources classiques de l’internement. Au fil des réunions, l’accord s’établit pour la construction de 13 centres régionaux relayés par une série de lieux de rétention diffus sur tout le territoire, qu’il s’agit d’aménager au sein de « modules de vie » empruntés à la Société nationale de construction de logement pour les travailleurs (Sonacotra), voire d’implanter directement dans les foyers eux-mêmes. Impraticable, cette première option est abandonnée au profit d’une solution au lien plus évident encore avec l’histoire longue des camps français, la récupération de bâtiments militaires : elle doit concerner huit sites sur treize et conduit à réinvestir le « camp Joffre » de Rivesaltes, déjà utilisé pour l’internement par la IIIe République en guerre et le régime de Vichy (Bernardot 2008). Cette logique de recyclage et d’urgence prolonge ainsi par excellence la tradition d’empirisme et de précarité de l’internement « à la française ».

40Les débats témoignent pour autant d’un souci appuyé de l’impact public des dispositifs qu’il s’agit de construire : pour reprendre le mot du rédacteur du compte rendu de la réunion du 30 mai 1984, il convient de ne « pas donner l’impression d’un camp », notamment devant le public associatif dont certains membres, à cette date, sont déjà en discussion avec les responsables du ministère des Affaires sociales. Dès mars 1984 en effet, des contacts ont été noués avec les responsables nationaux de la Cimade. Ils s’inscrivent dans un contexte bien spécifique : celui, en premier lieu, des liens multiples unissant les administrations socialistes d’alors au champ associatif – logique d’« administration consultative » renforcée par le tournant néo-libéral des années 1983-1984, qui incite au retrait de l’État et à la multiplication des contrats déléguant une part de l’action publique aux associations (Barthélémy 2000). Dans le cas spécifique des politiques d’immigration, cette politique prolonge les relais associatifs constitués en partie pour la mise en œuvre de l’opération de régularisation de 1981, mais elle s’inscrit également dans des liens plus anciens unissant certaines organisations aux administrations chargées de la prise en charge des migrants. C’est le cas pour la Cimade, dont les responsables revendiquent à l’époque une volonté de coopération avec les acteurs publics, inscrite dans l’histoire longue de l’association.

Encadré 2 – La Cimade, entre coopération et critique de l’État

La Cimade est constituée en septembre 1939 par des animateurs de mouvements protestants évangéliques, en réponse immédiate à la déclaration de guerre et aux initiatives militaires qui la suivent : à l’époque, il s’agit en effet d’apporter un soutien spirituel et matériel aux Alsaciens-Lorrains – eux-mêmes majoritairement protestants – évacués des zones de combat de l’Est de la France, et relogés à l’Ouest dans des camps d’accueil pour le moins précaires. L’association s’inscrit alors d’emblée dans une logique de coopération avec les autorités, et s’identifie durablement à l’intervention au sein des lieux d’internement : à l’aide aux protestants de l’Est s’ajoute bientôt l’assistance médico-sociale aux républicains espagnols internés dans le Sud de la France, aux suspects des camps de la Drôle de Guerre, et enfin aux déportés politiques et raciaux internés par les responsables de Vichy.

L’après-guerre voit l’association se spécialiser sur l’assistance aux étrangers, à travers notamment une série de partenariats avec les administrations spécialisées dans l’accueil des migrants. Deux protocoles d’accord, avec la DPM en 1975 puis avec la DDASS en 1979, lui donnent ainsi une part active dans l’accueil des demandeurs d’asile (Kévonian, Dreyfus-Armand et Blanc-Chaléard 2013). À la fin des années 1970, l’association tire ainsi la majorité de ses financements de fonds publics, tout en bénéficiant d’une forte légitimité, sanctionnée par le label officiel d’association « assurant des tâches d’intérêt général ». Elle s’associe toutefois simultanément aux mobilisations des années 1970 pour la défense des étrangers, en conservant un positionnement critique (Drahy 2004 ; Marcos 2003).

  • 21 Si les responsables de l’association évoquent le rôle du ministre de l’Intérieur Pierre Joxe – don (...)
  • 22 « Projet : Mise en place d’une équipe en solidarité avec les étrangers retenus dans les locaux adm (...)

41Si l’association n’est donc pas inconnue au sein du ministère des Affaires sociales de l’époque, ses membres souscrivent aussi collectivement au cadrage du contrôle de l’immigration qui s’impose au même moment parmi les responsables politiques : en juin 1982, une motion votée par ses représentants réunis en Assemblée générale reconnaît officiellement la légitimité de l’arrêt de l’immigration légale et du retour au contrôle des frontières. Les contacts noués début 1984 sont toutefois dépourvus de toute publicité et demeurent initialement confidentiels et interindividuels.21 Dès les premières discussions, le souci de l’image publique de l’association apparaît toutefois. Là où les collaborateurs de Georgina Dufoix évoquent en interne leur réticence à la mise en œuvre officielle d’une assistance juridique aux étrangers en rétention, les documents rédigés au sein de la Cimade traduisent en revanche l’impératif, pour ses responsables, de ne pas apparaître comme de « bons humanitaires », notamment face aux autres associations défendant les étrangers. Bien que l’identité collective des militants de la Cimade soit de fait peu axée à l’époque sur l’assistance juridique aux migrants (Drahy 2004), les premiers projets d’intervention se réfèrent à son action en faveur des « droits de l’homme » et prévoient des visites régulières d’intervenants sur les lieux, l’information des étrangers sur leurs droits mais aussi la « concertation avec les avocats en vue d’assurer les défenses en appel [contre les décisions de reconduite] ».22 Cette référence aux droits voisine avec la convocation plus immédiate de l’identité historique de l’association – l’intervention en rétention étant perçue comme un prolongement de la présence de la Cimade dans les camps ouverts sous la IIIe République ou durant la guerre d’Algérie – et avec la réactivation du thème plus spécifiquement protestant du « témoignage », supposant d’être sur les lieux pour soulager, enregistrer et relayer publiquement les souffrances des plus démunis (Marcos 2003).

  • 23 Convention du 30 novembre 1984 conclue entre le président de la Cimade et, pour le ministre des Af (...)

42C’est donc autour du droit que les positions des acteurs administratifs et associatifs s’ajustent progressivement, jusqu’à permettre une traduction du programme d’assistance aux étrangers dans des termes acceptés par les deux groupes. La convention finalement signée entre les ministères des Affaires sociales et la Cimade le 30 novembre 1984 n’évoque pourtant pas explicitement l’aide juridique aux étrangers. Il s’agit pour les intervenants associatifs de remplir une triple mission, consistant à « visiter les étrangers retenus » à des fins « d’assistance sociale », à « assurer les liens avec l’extérieur, particulièrement avec la famille », et à « rendre compte au ministère des Affaires sociales et de la solidarité de l’accomplissement de cette mission, et […] formuler des propositions tendant à son amélioration ».23 Une subvention publique doit permettre à l’association de constituer des équipes d’intervenants salariés et bénévoles qui effectueront des permanences téléphoniques et des visites régulières des centres, et remettront chaque année au ministère un rapport d’activité non publié.

Naissance d’une configuration critique originale

43Le recours à l’instrument conventionnel prolonge ici la logique néo-libérale d’action publique déléguée et territorialisée : les membres d’une organisation militante sont désormais les relais de la mise en œuvre de la rétention, dans un rapport aux administrations tout à la fois durable, souple – la convention doit être renégociée chaque année et ne formule que le cadre général de l’action associative – et, pour finir, critique, une mission d’évaluation du dispositif étant explicitement prévue. C’est autour de ces quelques règles que cristallisent progressivement les réseaux d’action publique associant militants associatifs et fonctionnaires : ils opèrent à l’échelon local de chacun des centres de rétention mais aussi nationalement, à l’occasion des renégociations de la convention ou des réformes majeures affectant l’institution. On l’a dit, ce développement de l’intervention associative en rétention favorise également la constitution autour de la rétention d’un public associatif critique, réunissant les principales associations de défense des droits des étrangers. La Cimade y occupe une position particulière, dont l’ambivalence politique se dévoile dans les mois qui suivent la conclusion de la convention.

  • 24 « Contre l’installation de tout camp de rétention à Dugny et ailleurs ! », appel rédigé par les me (...)
  • 25 « Non ! Au centre de rétention à Strasbourg », communiqué signé entre autres par la Ligue des droi (...)
  • 26 Le centre de Lyon est ouvert fin 1984 ; celui de Nantes l’est en septembre 1985. À Nice, le centre (...)

44Alors que sept centres sont mis en chantier, les retards pris dans la construction s’accompagnent en effet d’une multiplication des contestations militantes locales. En décembre 1984, l’annonce de la construction d’un centre à Dugny – agglomération proche de l’aéroport du Bourget mais également associée à la ville de Drancy – suscite l’appel public d’un groupe d’extrême gauche rappelant le passé vichyssois de la commune, et accusant les responsables de la Cimade de se faire les complices de l’ouverture par le gouvernement d’un « camp d’internement pour immigrés ».24 À Strasbourg, l’annonce de la construction du centre suscite la publication d’un communiqué collectif signé par les représentants de trente-deux associations, dénonçant l’ouverture de « prisons déguisées » contraires au « principe fondamental des libertés publiques » garanties par « la Constitution de la Ve République et la Convention Européenne des Droits de l’Homme ».25 Avec la mise en service des premiers centres courant 1985 et le début des visites d’intervenants sur le terrain, le débat inter-associatif se fait national.26 À la fin de l’année, le choix des dirigeants de la Cimade suscite notamment les critiques des représentants du Gisti, mais aussi de la Ligue des droits de l’Homme (Drahy 2004).

45Les justifications que leur opposent les responsables de la Cimade s’inscrivent alors dans un registre pragmatique qui caractérise le discours des porte-parole de l’association pour les années à venir – et qui souligne également la position particulière dans laquelle s’installe durablement l’association, entre l’État et l’espace public où se déploie sa critique. Les différentes prises de position publiques de ses militants présentent l’officialisation des centres de rétention comme le moyen de leur amélioration matérielle, rompant ainsi avec la précarité des espaces de garde à vue utilisés au début des années 1980 et a fortiori avec celle d’Arenc (Hutzinker 1985). Inséré dans cette logique d’amélioration régulière des conditions d’enfermement, le rôle des intervenants Cimade s’inscrit dès lors dans une tension critique qui transpose finalement sur l’association elle-même la légitimité problématique de l’institution. En acceptant d’intervenir dans la mise en œuvre de l’enfermement, ses membres s’interdisent en effet d’en dénoncer l’existence dans son principe, et acceptent en revanche d’en suivre les règles. Cette position légaliste s’accompagne toutefois de la revendication d’une parole critique sur les dispositifs de contrôle existant – parole référée une fois de plus à l’éthique protestante du témoignage, et d’autant plus importante ici qu’elle doit pouvoir s’appuyer sur une présence militante sur les lieux, et sur la description de la rétention telle qu’elle se fait.

46Les intervenants de l’association se situent donc durablement dans une position intermédiaire – à la fois acteurs de la mise en œuvre de la rétention et de sa critique – qui les place dans une tension constante face à leurs différents interlocuteurs. Pour les fonctionnaires qu’ils côtoient en rétention et dont ils reçoivent les subsides, ils ne constituent pas des professionnels comme les autres : leur liberté de ton revendiquée les rapproche du champ militant et peut conduire à leur perception sur le terrain comme des relais peu fiables, voire comme des adversaires. Devant les différents publics associatifs qui maintiennent une vigilance militante autour de la rétention, la tension est inverse : les intervenants Cimade paraissent toujours trop « proches » des fonctionnaires qu’ils critiquent pour que leur indépendance et leur sincérité ne soient pas suspectées (Boltanski 1990a ; Drahy 2004). La légitimité de leur parole publique tient dès lors à la répétition même de la critique, dans un équilibre dynamique où l’enjeu pour les responsables de l’association est de s’exprimer publiquement pour affirmer leur autonomie, sans pour autant remettre en cause leur participation au dispositif. Là encore, les premières années de l’intervention s’accompagnent significativement de la publication régulière d’articles et de communiqués sur l’état des centres et les situations rencontrées en rétention.

47La suite de ce chapitre décrira le développement de ce discours critique « officiel » des responsables de la Cimade et son importance dans l’institutionnalisation progressive de la rétention et dans l’évolution de l’association elle-même. Pour l’heure, il s’agit surtout de relever la configuration politique originale dans laquelle les treize premiers centres de rétention sont finalement mis en activité, entre 1985 et 1988. Sur le plan juridique, la rétention n’est encore visée que par une définition vague et purement négative, la distinguant des espaces pénitentiaires. Localement, les premiers centres gérés par la police et la gendarmerie ont toutefois la particularité d’inclure des acteurs non policiers. L’espace de « souveraineté » policière dénoncé lors du scandale d’Arenc est désormais placé dans une tension constante avec l’espace public, où c’est le respect des droits des personnes enfermées et la légitimité même du dispositif qui peuvent être périodiquement soumis à la critique. Au début des années 2000, le réexamen du statut de la rétention permet de mesurer les effets de cette ouverture paradoxale.

Des droits de l’homme aux droits des retenus : affirmation du contrôle et spécialisation de l’institution au seuil des années 2000

48Dix ans plus tard, la rétention des étrangers traverse en effet la seconde période critique de sa courte histoire. Entre 1997 et 2001, c’est en premier lieu le statut de la rétention qui est publiquement renégocié : pour la première fois depuis les années 1980, le cadre juridique de l’institution, les normes de sa bonne gestion et le rôle qu’y jouent les acteurs associatifs font l’objet d’un débat d’ensemble. Le premier intérêt de la période est donc de mettre à l’épreuve l’agencement institutionnel hérité de la décennie précédente, dans des termes sensiblement modifiés : si la légitimité de l’enfermement des étrangers cesse définitivement d’être interrogée, les disputes publiques prennent surtout pour enjeu la spécialisation des centres – c'est-à-dire leur sortie définitive de la précarité des années 1970 – et l’effectivité de leur contrôle indépendant. En ce sens, l’épreuve ne porte pas uniquement sur le statut et l’organisation des CRA. Elle concerne également la configuration du débat public autour de la rétention telle qu’elle s’est instaurée dans les années 1980 : la possibilité d’une ouverture critique de l’institution à des acteurs non gouvernementaux, sa « transparence » et la légitimité de la parole associative sont également au cœur des discussions.

La visibilité sélective des centres de rétention dans les années 1990

49Le débat des années 2000 n’intervient pourtant pas à l’issue d’une longue période d’immobilité. La décennie 1990 voit certes la rétention quitter la scène publique nationale, précisément en raison de la centralité du thème de l’immigration : la récurrence et l’ampleur des débats européens et nationaux sur le contrôle des étrangers sans titre contribuent largement à empêcher l’émergence d’un débat spécifique sur leur enfermement. Au niveau européen, la libre circulation des biens et des personnes instaurée en 1992 par le traité de Maastricht est complétée en 1995 par l’entrée en vigueur des accords de Schengen. Signés cinq ans plus tôt, ces derniers réorganisent le contrôle des frontières européennes en confirmant la libre circulation des ressortissants de l’Union, tout en instituant à ses frontières extérieures une surveillance renforcée et surtout déterritorialisée (Bigo 1996). Si le contrôle des arrivées en provenance des « pays tiers » tend ainsi à s’effectuer toujours plus en amont de l’entrée sur le territoire, le renvoi forcé des migrants déjà présents sur le sol européen demeure toutefois le domaine quasi exclusif des États membres.

  • 27 La procédure est toutefois accélérée là encore : le juge doit être saisi dans les 24 heures de la (...)

50Or à l’échelon national, les réformes ne manquent pas sur ce plan : dans le cas de la France, elles témoignent d’un durcissement croissant de la répression de l’immigration irrégulière, mais elles mettent aussi en évidence la tension persistante qui l’oppose à l’impératif de respect des droits. Les rapporteurs des lois Pasqua des 24 août et 30 décembre 1993 se réfèrent ainsi à la mise en place de l’Europe de Maastricht pour durcir le régime des contrôles d’identité, étendre les motifs de reconduite à la frontière et faciliter l’expulsion et l’interdiction du territoire des étrangers condamnés. La protection légale dont bénéficient depuis 1981 certaines catégories d’étrangers est alors restreinte par l’ajout d’une série de conditions – la protection d’un conjoint de Français suppose par exemple la preuve de la communauté de vie entre les époux – mais n’est toutefois pas remise en cause dans son principe. Il en va de même pour la loi Debré du 24 avril 1997, qui durcit elle aussi les conditions de régularisation des étrangers, mais étend simultanément les cas de délivrance d’un titre de plein droit, en prévoyant au passage la protection contre l’éloignement des étrangers gravement malades et privés de tout accès aux soins dans leur pays d’origine. La judiciarisation des procédures d’éloignement forcé est de même poursuivie, avec la mise en place dès 1990 d’un recours spécifique devant les tribunaux administratifs pour les étrangers sans titre visés par un arrêté de reconduite à la frontière.27

  • 28 Seul un règlement-type – sans grande valeur contraignante, on y reviendra – a été rédigé en intern (...)

51Dans cette dynamique conjointe de durcissement et de protection, la rétention n’est pas absente mais occupe une position avant tout « référentielle » (Engueleguele 1996). Tout comme la prison lors des réformes des politiques pénales, elle n’est évoquée et éventuellement modifiée qu’en tant que relais d’une politique plus générale de contrôle de l’immigration : il s’agit d’en améliorer l’efficacité technique, sans pour autant réexaminer son statut et ses règles de fonctionnement. Ce qui est visé, c’est donc une plus grande fluidité dans le passage de la garde à vue au CRA, puis à l’embarquement sur un vol. Les lois Pasqua allongent ainsi la durée de la rétention de sept à dix jours ; la loi Debré la réagence en prévoyant l’intervention du contrôle du juge 48 heures après le placement en rétention au lieu de 24 heures, donnant ainsi aux policiers un délai supplémentaire pour effectuer l’éloignement avant que l’enfermement soit contrôlé et éventuellement annulé par le tribunal. Les mêmes textes restent muets, en revanche, sur le fonctionnement et l’organisation des centres, les vagues dispositions de la loi du 29 octobre 1981 n’étant toujours précisées par aucun décret d’application.28

  • 29 Les erreurs de procédure commises par les policiers lors de l’évacuation de l’église Saint-Ambrois (...)
  • 30 À l’automne 1993, le rapport d’un expert – mandaté par un juge administratif après la plainte de p (...)

52Simples références instrumentales dans les débats parlementaires, les centres de rétention ne sont guère mieux traités dans les médias grand public. Dans la plupart des cas, le placement en rétention est seulement le révélateur de la situation des étrangers renvoyés, qui constitue le véritable enjeu.29 Le seul discours médiatique focalisé sur un centre, entre 1993 et 1995, est du reste révélateur : il s’agit du scandale du dépôt du palais de justice de Paris.30 Vingt ans après Arenc, son traitement médiatique réactive le schéma du dévoilement spectaculaire de faits inconnus et inavouables – un local insalubre, des mauvais traitements – sans évoquer le statut de la rétention, régulièrement confondue avec la prison ou la garde à vue. Il s’achève sans autres suites avec la fermeture du local pour réfection.

53Officialisée, la rétention est donc reléguée dans la relative invisibilité d’un simple accessoire procédural, que vient seulement briser la révélation ponctuelle de faits « intolérables ». Depuis son officialisation, elle relève toutefois d’un autre régime d’existence publique qui influencera fortement son évolution : celui de l’enquête et du rapport publics (Boltanski 2012 ; Fournel 2007 ; Gayon 2009). En marge des débats nationaux sur les politiques d’immigration, les centres de rétention sont en effet placés au cœur d’un champ actif de descriptions et d’évaluations critiques dont le rapport à la publicité est complexe. La démarche d’enquête relève en effet d’un double statut. Elle s’apparente tout d’abord à une expertise dont les résultats restent le plus souvent confidentiels ; ou sont réservés à une arène publique réduite à quelques spécialistes, entre lesquels n’éclateront que des controverses à caractère technique (Chateauraynaud et Torny 1999). Mais elle s’inscrit simultanément dans une topique du dévoilement et de la dénonciation, la publication plus large des résultats pouvant déclencher un scandale voire une « affaire » (Boltanski 1990a).

  • 31 Rattachés au Conseil de l’Europe, les membres du CPT effectuent des enquêtes régulières dans les É (...)
  • 32 Les deux centres sont systématiquement visités en 1991, 1996 et 2000, le dépôt étant l’objet uniqu (...)

54De cet espace public restreint et sélectif, relèvent tout d’abord les rapports d’enquête des membres du Comité de prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT), qui visitent des centres de rétention français à quatre reprises, en 1991, 1994, 1996 et 2000.31 Les rapports qui concluent leurs missions donnent une visibilité publique ponctuelle à la rétention administrative, mais contribuent aussi au cadrage juridique de son évaluation : la démarche des contrôleurs du CPT consiste en effet à enquêter sur les lieux, pour relever l’écart séparant la réalité du terrain du droit censé la régir. Sans surprise, les rapports se concentrent sur les deux CRA historiquement « scandaleux » : le hangar d’Arenc, toujours en activité après de sommaires réfections ; et le dépôt du palais de justice de Paris, dont on a déjà mentionné la célébrité douteuse au cours des mêmes années.32 De rapport en rapport, la réitération des constats définit deux enjeux centraux pour la rétention : d’une part, l’insalubrité des locaux ; d’autre part, l’insuffisante spécialisation des lieux, que leur précarité et l’absence d’une réglementation contraignante abandonnent à la gestion discrétionnaire des policiers.

55Dix ans après leur officialisation, les CRA paraissent donc suffisamment institutionnalisés pour être inspectés et évalués au regard du droit qui devrait les régir ; mais ils ne le sont pourtant pas assez pour rompre avec l’autonomie policière. Le constat n’est guère différent du côté de la Cimade, dont les intervenants affirment progressivement leur rôle au cœur de la rétention.

La Cimade en rétention, vers une mission juridique et critique

56Les échanges critiques des représentants de la Cimade avec ceux des administrations prennent à cette époque une forme plus complexe : la convention qui unit l’association au ministère des Affaires sociales les encourage en effet à proposer des améliorations du régime de la rétention, mais sous la forme confidentielle d’un rapport annuel non publié. Confidentialité qui n’empêche pas la position de l’association de s’affirmer face aux pouvoirs publics tout au long de la décennie 1990, à deux niveaux distincts.

  • 33 L’ensemble des références citées dans cette section sont tirées des archives internes de la Cimade (...)

57Le premier est celui du terrain : la mise en place des premières missions en rétention est l’occasion d’en stabiliser progressivement les répertoires d’action, qui seront par la suite régulièrement investis par les intervenants. Les premières actions engagées par les bénévoles restent certes diversifiées, et marquées par l’improvisation : les comptes rendus évoquent ainsi des contacts avec l’administration pour faire libérer un demandeur d’asile, mais aussi la récupération du titre d’identité d’un étranger – dans son portefeuille laissé en dépôt dans un bar – ou encore l’information des familles ou la récupération de bagages. Au fil des années, c’est toutefois la dimension plus directement juridique du travail associatif qui se précise. Encore limitée le plus souvent à la négociation avec les préfectures ou à une prise de parole lors des audiences judiciaires, cette pratique spécifique est toutefois revendiquée comme telle, et présentée dès le premier rapport au ministère de janvier-juillet 1986, comme la marque d’une vigilance vis-à-vis d’éventuelles « violations des droits ».33

58L’affirmation du rôle de la Cimade s’effectue en effet à un second niveau plus officiel, celui des relations avec les administrations. La possibilité de puiser dans les retours d’expérience des intervenants fournit ici aux responsables associatifs une ressource précieuse, faisant d’eux les seuls experts indépendants à disposer d’une connaissance directe de la situation sur le terrain. L’autonomie critique qu’ils conservent vis-à-vis des administrations leur fournit un second moyen de pression : la possibilité de publier certaines des informations dont ils disposent, pour dénoncer une situation et réclamer l’intervention de l’État. De ce point de vue, la décennie 1990 ne voit pas seulement s’instaurer la routine de la rédaction du rapport annuel et des relations qui l’accompagnent. Pour les responsables de la Cimade, elle est aussi l’occasion de tester pratiquement la latitude critique et la liberté d’expression dont ils peuvent disposer face à l’institution.

59Les premiers rapports adressés par l’association au ministère de l’Emploi et de la Solidarité à partir de 1986 témoignent par excellence de cette consolidation des liens entre l’État et l’association partenaire. S’ils sont théoriquement confidentiels, des extraits en sont régulièrement publiés sous forme de communiqué ou d’article au gré des rapports de forces ou des situations constatées sur le terrain. Leur méthodologie se stabilise, et se rapproche des enquêtes du CPT : relever l’écart entre la norme instituée pour la rétention – ou à défaut, une représentation normative de ce qu’elle devrait être – et la réalité constatée in situ. De ce point de vue, la critique principale des intervenants Cimade rejoint également celles des contrôleurs européens. Ils relèvent avant tout la diversité et la disparité des conditions d’enfermement dans les treize centres en activité. Le rapport pour l’année 1988 évoque ainsi l’absence d’un gestionnaire de l’administration pénitentiaire dans tous les centres, l’inadaptation de certains lieux à la dispense des soins médicaux, et une différence générale entre la quasi garde à vue pratiquée dans les centres gérés par la police, et les conditions plus « libérales » des CRA confiés à la gendarmerie.

  • 34 Communiqué « Pour un statut de la rétention administrative », 8 février 1990, carton « Historique (...)

60La première renégociation de la convention unissant la Cimade au ministère entre 1990 et 1991 fournit alors l’occasion d’une rediscussion partielle de l’organisation des centres, et d’un renforcement de la mission associative. Elle confirme également la relation ambivalente des responsables associatifs avec l’État. En février 1990, ces derniers publient un communiqué exigeant l’élaboration d’un règlement unifié pour les centres de rétention. Au nom de « l’État de droit, constitutif de la démocratie », ils en proposent le modèle-type et énumèrent les droits – à l’information, aux soins, à la libre communication avec l’extérieur – dont doivent disposer les étrangers, mais aussi les intervenants qui les assistent.34 Si la reprise publique du texte demeure faible, l’année qui suit voit en revanche la rédaction par les services de l’Intérieur d’un premier règlement général des centres – dont la force contraignante reste douteuse puisqu’il n’a juridiquement que le statut d’une instruction ministérielle. Quant à l’intervention de la Cimade, la nouvelle convention signée le 15 mai 1991 avec le ministère en marque une évolution non négligeable, en lui donnant officiellement pour objet de « visiter les étrangers retenus et de leur donner toute information juridique et assistance sociale ».

61Plus que le fonctionnement des centres – que l’adoption du règlement ne modifie guère, on le verra – c’est le réseau d’action publique unissant les responsables associatifs aux administrations qui se trouve ici consolidé. Plus largement, c’est la position des responsables associatifs qui s’affirme. En premier lieu, parce que la reconnaissance de la dimension juridique de leur assistance aux retenus les place potentiellement dans un rapport de tension avec les administrations : s’il s’agit certes uniquement d’information, elle peut toutefois déboucher sur une contestation légale des mesures d’éloignement devant les tribunaux, que n’envisageait pas le simple « accompagnement social ». Ensuite, parce que les intervenants Cimade se posent désormais pleinement comme des acteurs à part entière de la conception des centres, tout en conservant leur indépendance. De ce point de vue, les prises de position publiques de 1990-1991 rappellent à la fois leur inscription dans une arène militante critique dont ils demeurent des animateurs, et leur capacité à user de ce rôle public de « dénonciateurs » pour peser dans leurs négociations périodiques avec les hauts fonctionnaires ministériels.

62Rien d’étonnant, dès lors, à ce que la suite des années 1990 voie ces négociations se stabiliser progressivement – notamment à travers la standardisation du format des rapports annuels de l’association. À partir des années 1991-1992, ils s’ouvrent sur un bilan général de la rétention, suivi d’une série de fiches signalétiques renseignées par les intervenants de chaque centre. Chaque structure y est décrite en détail, selon un plan unique dont les rubriques – accès des retenus aux droits, accès aux soins – se stabilisent au fil des années, permettant là aussi les comparaisons. Or justement, les constats tendent chaque année à se répéter : en dépit des ajustements de 1991, la gestion des centres reste largement « empirique » et dépendante des spécificités locales. Il faut un nouveau débat public, au début des années 2000, pour la réagencer durablement.

Un statut pour la rétention : l’élaboration disputée du décret du 19 mars 2001

63Lorsqu’en 2000 la rétention fait à nouveau l’objet d’une discussion publique, le débat émerge à contretemps – il suit le retour au gouvernement de la gauche et l’apaisement provisoire du débat sur l’immigration, que les initiatives de la droite avaient au contraire radicalisé au cours des années 1990. C’est à la lumière du développement précédent que l’on peut comprendre ce décalage chronologique : le temps des réformes de la rétention n’est pas celui des politiques d’immigration. Il s’agit bien plutôt du temps long des micro-ajustements de l’institution et de ses instruments, et des rapports conflictuels entre la Cimade et l’État qui les orientent largement. De ce point de vue, l’alternance de 1997 et les initiatives du nouveau gouvernement de « gauche plurielle » ne sont à l’origine de la nouvelle dispute publique que dans la mesure où elles ont précisément affecté le lien conventionnel unissant l’association au ministère de l’Emploi.

64La phase politique qui précède cette réouverture d’un débat public élargi reproduit en revanche le schéma précédent. Celui, tout d’abord, d’une existence purement référentielle de la rétention dans la production et les débats législatifs : censée marquer une rupture avec la droite, la loi dite « Reseda » du 11 mai 1998 n’évoque la rétention que pour en allonger une fois de plus la durée, portée à douze jours. Comme dans les années qui précèdent, la réforme de l’institution n’est évoquée entre 1997 et 2000 qu’au sein d’une arène réduite aux acteurs qui en assurent le fonctionnement.

  • 35 Il propose notamment la mise en place d’un double système – des centres précaires pour les 48 prem (...)

65En 1997, le mouvement de réforme de la rétention s’ouvre significativement sur un nouveau rapport public, rédigé par Patrick Weil, et proposant une rationalisation générale de la gestion des étrangers en France. Il évoque notamment la rétention dont il s’agit de préciser le régime, les règles de fonctionnement et les autorités responsables. Ignorée par les parlementaires, la proposition est en revanche relayée dans un premier temps par les représentants de la Cimade à l’automne 1997. Elle l’est également du côté du ministère de l’Intérieur, dont les services commandent à l’Inspection générale de l’administration un rapport remis en janvier 1998. Son rédacteur, Jean-Claude Karsenty, confirme la nécessité d’un statut pour la rétention.35 Si la Cimade est destinataire du document, l’unique suite immédiate de ses conclusions n’est pas discutée : il s’agit de la circulaire du 7 décembre 1999 prévoyant la mise en place dans chaque centre d’une structure de soins médicaux, via la passation d’une convention entre les services préfectoraux et un établissement hospitalier public ou privé.

66C’est un changement d’instrument qui fait évoluer cette confidentialité vers une partielle publicité : en l’occurrence, un projet de décret dont l’élaboration par les services du ministère de l’Intérieur débute en janvier 2000. Si ce nouveau texte attire plus directement l’attention, c’est qu’il vise à instaurer le premier cadre juridique général pour la rétention, mais qu’il est aussi statutairement soumis à un examen élargi devant plusieurs collèges d’experts.

  • 36 Pouvant être consultée sur tout projet de loi ou de décret dans le « champ des droits de l’homme » (...)

67Le premier d’entre eux est la Commission nationale consultative des droits de l’homme, dont l’intervention est révélatrice des transformations de l’armature institutionnelle de l’espace public à la fin de la décennie 1990 (Cefai et Trom 2001).36 Son impact en tant qu’instance consultative tient en effet moins dans la force contraignante de ses décisions, que dans sa capacité à ouvrir un débat public sur un texte normalement confidentiel – un projet de décret, dont la préparation est par là même arrachée au secret des cabinets ministériels. S’il s’agit donc de le mettre en débat, la consultation de la commission permet toutefois simultanément de cadrer et de discipliner la discussion, orientant la mise en discours de l’enjeu problématique (Lascoumes 1997).

68Lutte institutionnellement contrainte donc, dont le produit est un premier cadrage de la question de la rétention telle qu’elle se pose à l’époque. En premier lieu, il ne s’agit plus de discuter la légitimité de principe des CRA. Si la référence principale des rédacteurs de l’avis est plus que jamais l’État de droit, c’est désormais autour de « l’effectivité » – celle « du droit » en général et celle « des droits des étrangers retenus » en particulier – que s’organisent leurs critiques (CNCDH 2001). Cette effectivité les conduit à saluer la volonté gouvernementale de doter les CRA d’un statut réglementaire et unifié pour y faire reculer l’improvisation ; à l’inverse, elle est jugée peu compatible avec la mise en place d’un triple régime de rétention qui constitue la principale innovation du texte : à côté des treize centres « statutaires » offrant seuls toutes les garanties, des locaux de rétention moins étroitement encadrés sont prévus pour un maintien provisoire, et une troisième catégorie de lieux peut être créée ponctuellement et à titre purement transitoire par les préfets, pour répondre à une vague locale d’arrestations d’étrangers (ibid., p. 253).

69Cette première réinterprétation du projet au prisme du droit, rendue publique le 2 mars 2000, est suivie à la rentrée suivante par une deuxième expertise tout aussi juridique, celle des conseillers d’État intervenant en tant que « contrôleurs-qualité » des projets de texte réglementaire, de manière cette fois purement technique et théoriquement confidentielle. Comme la plupart des textes importants soumis au conseil, le texte initial (puis sa version corrigée) circule toutefois rapidement parmi les réseaux personnels de conseillers, mais il est également transmis aux responsables de la Cimade. Les dirigeants de l’association découvrent alors un projet bien différent de celui du printemps : une série d’arbitrages ministériels ont changé la donne au cours de l’été, notamment après la remise au ministère de l’Emploi et de la Solidarité d’un rapport interne remettant en cause le rôle de conseil juridique assuré par les intervenants Cimade. Le nouveau texte reprend l’essentiel du précédent en ignorant au passage l’avis de la CNCDH, mais il confie surtout à une administration – l’Office des migrations internationales, rebaptisé par la suite Anaem, et actuel Office français d’immigration et d’intégration, ou OFII – l’assistance aux retenus, réduite à un seul « accompagnement social » en n’incluant la présence associative qu’à titre résiduel et pour des tâches purement « humanitaires ». C’est donc le lien conventionnel constitué entre les associations et l’État qui est ici frontalement remis en cause. La radicalité de l’attaque et l’absence de toute concertation débouchent alors sur une mobilisation inter-associative autour de la Cimade à partir d’octobre 2000.

  • 37 « La Cimade, réunie en session annuelle à Lyon du 28 septembre au 1er octobre 2000, a adopté la dé (...)

70La réémergence d’un débat public de grande ampleur sur le statut de la rétention ne tient toutefois pas seulement à la coordination des groupes militants et de leurs ressources : sa reprise par la presse nationale aurait sans doute été plus réduite si d’autres disputes sur des institutions voisines n’avaient pas jalonné le début de l’année 2000. Du côté des zones d’attente, elle a notamment été émaillée d’incidents liés par leurs commentateurs à l’absence de toute présence associative sur les lieux ; pour l’espace carcéral, le « rapport Canivet » a préconisé de même l’amélioration du « contrôle extérieur des prisons » en mars 2000, alors que la publication du livre de Véronique Vasseur sur la maison d’arrêt de la Santé attire l’attention sur l’insalubrité des prisons françaises (Salle 2009). Lorsque paraît le premier communiqué public de la Cimade le 2 octobre 2000, ses rédacteurs peuvent ainsi évoquer leur espoir déçu d’une « généralisation et [d’]une reconnaissance du rôle des ONG dans les lieux de privation de liberté (centres de rétention, zones d’attente, prisons), traduisant ainsi une conception moderne de l’État de droit ».37

  • 38 Au communiqué de la Cimade du 2 octobre, répond alors la visite du centre de rétention de Vincenne (...)

71On peut donc parler d’une « résonance » entre les cadrages publics de la rétention et d’autres enjeux touchant l’enfermement répressif ou pénal (Cefaï 2007). Leur influence mutuelle vient surtout de leur succession dans un temps particulièrement court, alors même qu’ils impliquent des acteurs publics – journalistiques, parlementaires ou associatifs – interconnectés, voire identiques. Dans le débat qui suit, la présence d’une association indépendante en rétention n’est alors plus seulement reliée à l’effectivité des droits des étrangers. Elle est également thématisée en référence à la « transparence » de la rétention, plus que jamais réclamée à deux niveaux distincts : il s’agit à la fois de la transparence de la procédure d’élaboration du décret, la consultation de la CNCDH ayant laissé la place à des arbitrages ministériels secrets sur un projet encore non publié ; et de la transparence des centres de rétention eux-mêmes, qu’un départ de la Cimade priverait de toute visibilité critique. Nouveau déplacement de la problématique, dont on peut retracer les conséquences multiples sur les discours des protagonistes dans les semaines qui suivent. Du côté du ministère de l’Intérieur, il s’agit de réinscrire l’action de l’État dans l’espace public.38 De leur côté, les acteurs associatifs qui s’associent dans un mouvement collectif à partir de la fin octobre paraissent favorisés par l’évolution du débat. Aux garanties données par la note ministérielle, s’ajoute en effet le même jour la diffusion directe par la presse d’une nouvelle version du décret, remaniée par les conseillers d’État : un nouvel article y prévoit la présence en rétention d’une ou plusieurs associations devant « permettre l’exercice effectif de leurs droits par les étrangers retenus dans un centre ou un local administratif ». Cet avis particulièrement autorisé est, de fait, largement évoqué dans la mobilisation inter-associative des semaines qui suivent.

  • 39 « Projet de décret sur la rétention administrative des étrangers. Communiqué des associations », p (...)
  • 40 Voir les échanges électroniques entre les responsables de la DER-Cimade et ceux des associations m (...)

72Le nouveau cadrage de l’enjeu de la rétention pèse toutefois également sur le positionnement public des associations, et révèle ici leur déplacement depuis les années 1980. La majorité des organisations impliquées s’aligne sur une nouvelle problématique, consistant à exiger une présence associative dans les CRA, mais ne contestant plus leur légitimité. Si elles demandent, dans un communiqué commun, la garantie du « rôle qui doit être reconnu aux associations non gouvernementales dans les lieux de rétention : l’aide quotidienne aux étrangers dans l’exercice de leurs droits, le regard extérieur qui permet la transparence »39, un débat interne conduit, dans les semaines qui précèdent, à écarter explicitement toute discussion de principe sur l’existence même de la rétention et sur son acceptation par les groupes mobilisés. Les responsables de la FASTI et du Gisti sont en l’occurrence les seuls à refuser ce cadrage jugé restrictif.40

  • 41 Lointaine conséquence du « scandale » suscité par la publication du témoignage de Véronique Vasseu (...)

73Si les acteurs militants acceptent donc collectivement de cantonner la discussion au seul contrôle associatif de la rétention, leur position publique est finalement appuyée et relancée par un ultime événement. Il émane d’un parlementaire jusqu’ici étranger au débat, mais dont l’intervention en marque la conclusion. Le 14 novembre 2000, le député PS Louis Mermaz dépose en effet à l’Assemblée nationale un avis présenté au nom de la Commission des lois de l’Assemblée, dans lequel il rend compte en termes particulièrement critiques des sept visites de centres de rétention et de zones d’attente qu’il a effectuées au cours du mois d’octobre. Censé contribuer à la préparation du projet de loi de finances pour 2001, le document adopte d’emblée le ton du réquisitoire contre des espaces qualifiés d’« horreur de la République » – expression systématiquement reprise dans la presse. Pour le député, cette charge critique prolonge explicitement le travail de la commission d’enquête qu’il a présidé quelques mois auparavant sur l’état des prisons françaises.41 Elle s’insère également dans le débat en cours sur la présence associative en rétention : associant le contrôle indépendant des CRA à celui des établissements pénitentiaires. L. Mermaz insiste dans chacune de ses interventions sur la nécessité d’un maintien de la Cimade sur les lieux.

74On assiste donc à la conjonction d’un discours associatif, juridictionnel, et parlementaire, autour du maintien d’un lien entre l’État et la Cimade d’autant plus difficile à supprimer qu’il préexiste au débat, et paraît avoir fait ses preuves. Le décret finalement publié le 19 mars 2001 reflète ce rapport de forces, et débouche sur une réorganisation durable du rapport entre administration et champ associatif autour de la rétention. Marquant un jalon dans l’institutionnalisation des CRA, il confirme tout d’abord la rationalisation du dispositif et la distinction entre centres et locaux de rétention : ces derniers sont des espaces provisoires, créés et supprimés ponctuellement par arrêté préfectoral, et susceptibles d’être implantés dans tout lieu fermé gardé par la police. Le maintien dans ces « LRA » ne doit pas excéder les 48 premières heures de rétention, mais n’offre pas les garanties des centres statutaires et n’inclut pas nécessairement la présence d’une association. Les « Centres de rétention administrative » – il s’agit désormais de leur nom officiel – sont en revanche définis par une liste arrêtée au niveau ministériel, créés par les préfets et placés sous l’autorité d’un officier de police chef de centre. Ils prévoient notamment pour les retenus des actions « d’accueil, d’information, de soutien moral et psychologique » confiées à l’Office des migrations internationales (OMI), mais ils doivent aussi « permettre l’exercice effectif de leurs droits par les étrangers maintenus », via une convention passée avec « une association à caractère national, ayant pour objet la défense des droits des étrangers ». Deux arrêtés, parus tous deux le 24 avril 2001, précisent l’équipement matériel et le modèle national du règlement intérieur des centres. Les « droits des personnes retenues » sont donc officiellement déclarés, dans leur ambiguïté : consolidant l’institution, ils rendent tout d’abord son existence un peu moins contestable. Permettant la protection des migrants, ils confirment simultanément le rôle des associations dans ce qui est désormais une mission d’actualisation « effective » de leurs droits.

75Au delà des dispositions du texte, ses conditions d’élaboration marquent un déplacement du rapport de forces, favorable pour quelques années aux acteurs associatifs. C’est à la lumière de cette position de force de l’association que l’on peut comprendre les initiatives des responsables de la Cimade dans les mois qui suivent la parution du décret : en juillet 2001, le rapport annuel de la Cimade sur la rétention est pour la première fois publié sous la forme d’un volume relié, qu’il conservera pour les années qui suivront. À cette prise de parole publique annuelle, non concertée mais tacitement acceptée par leurs interlocuteurs administratifs, les dirigeants de l’association ajoutent une réorganisation importante de la présence des intervenants en rétention. Elle s’amplifie tout d’abord, son extension aux CRA d’outre-mer et aux LRA les plus permanents étant prévue. Plus important encore, elle se professionnalise autour de la maîtrise technique du savoir juridique : c’est par excellence dans les facultés de droit – du côté des masters de libertés publiques notamment – que les intervenants sont désormais recrutés, tandis que la formation interne est renforcée. Au sein de la Cimade, l’héritage du bénévolat protestant mu par un seul engagement moral évangélique entre alors plus directement en tension avec une autre logique : celle d’une organisation plus entrepreneuriale, ou des salariés techniciens font carrière autant qu’ils font œuvre militante (Marcos 2003). Les décennies qui suivent renforcent cette logique d’institutionnalisation des CRA, mettant leur critique publique à rude épreuve.

2003-2016 : rationalisation et durcissement

  • 42 Le 1er août 2003, Nicolas Sarkozy (alors ministre de l’Intérieur) annonce ainsi la création de 600 (...)

76La dispute de 1999-2000 modifie durablement l’agencement institutionnel des centres de rétention, et la configuration critique dans laquelle ils s’inscrivent. Visés par le cadre codifié du décret du 11 mars 2001 – qu’une révision viendra préciser en 2005 –, ils se spécialisent autour de corps professionnels particuliers. Du côté de la prise en charge, chaque centre abrite désormais une équipe médicale, des travailleurs sociaux de l’actuel Office d’immigration et d’intégration, et enfin une équipe d’intervenants Cimade, à la mission juridique clairement spécifiée. Du côté de la surveillance, l’administration pénitentiaire cède progressivement la place, à la fin des années 2000, aux salariés d’entreprises privées spécialisées dans l’hébergement et la restauration de collectivités ; au cours de la même période, la Gendarmerie et la Police nationale cèdent la direction de l’ensemble des CRA à la Police aux frontières (PAF). À cette spécialisation répond également la pérennisation des centres de rétention, dont l’agencement matériel quitte progressivement l’urgence et la précarité qui marquaient les dispositifs hérités des années 1980. Deux événements résument cette mutation : la fermeture du centre d’Arenc, transféré en juin 2006 au centre du Canet à Marseille ; et celle, la même année, de la section « Hommes » du dépôt du palais de justice de Paris, dont les retenus sont enfermés dans une extension nouvellement construite du centre de Vincennes. Plus fondamentalement, le dispositif de rétention entre dans une ère de rénovation des centres existants et de construction de nouvelles structures.42

77Si l’institutionnalisation des CRA se confirme, leur ancrage dans l’ordre juridique et politique modifie également leur régime d’existence publique. Relativement absents dans les années 1990, les centres de rétention font à partir des années 2000 l’objet d’une couverture médiatique plus régulière. C’est que le ressort de leur fonctionnement est désormais moins l’opacité qui caractérisait leurs premières années, que leur inscription dans une visibilité réelle, mais toujours sélective et conflictuelle : sommés d’être « transparents », les centres n’en finissent plus d’être publiquement décrits, recensés et analysés. L’enjeu pour l’État n’est désormais plus d’interdire le regard public, mais plutôt de le discipliner, les enquêtes gouvernementales répondant ou se substituant aux enquêtes associatives et à celles des agences internationales.

  • 43 Circulaire du 22 octobre 2003, « Amélioration de l’exécution des mesures de reconduite à la fronti (...)

78Cette nouvelle visibilité de la rétention accompagne également le développement considérable du dispositif d’éloignement dans son ensemble, et sa forte rationalisation dans les années 2000. En France comme ailleurs en Europe et en Amérique du Nord, la décennie est marquée par un deportation turn qui voit s’intensifier le recours à l’éloignement, pour des catégories toujours plus vastes d’étrangers (Gibney 2008). Pour le cas français, l’obsession de la transparence recoupe, de fait, celle de l’efficacité des services et de « l’effectivité de l’éloignement » des étrangers : deux thématiques centrales des premières réformes engagées sous la direction de Nicolas Sarkozy, lors de ses deux passages au ministère de l’Intérieur de 2002 à 2004 puis en 2005-2006. Sur le plan technique, une circulaire d’octobre 2003 importe les techniques et les catégories du « nouveau management public » dans l’organisation des éloignements : un « centre national d’animation et de ressources » rassemblant plusieurs directions du ministère de l’Intérieur est chargé d’assigner des objectifs statistiques à chaque département ; les préfectures les plus concernées par l’immigration irrégulière disposeront d’un « pôle de compétences éloignement », les autres sont invitées à « définir localement une organisation spécifique de coopération interservices et de pilotage de projet » pour améliorer leurs performances.43 Discutée dès l’automne 2002, la loi du 26 novembre 2003 s’inscrit dans la même logique : si elle aménage sans les supprimer les mesures de « double peine » touchant les étrangers pénalement condamnés (interdiction du territoire et expulsion administrative) (Mathieu 2006), elle allonge également la durée de rétention de douze à trente-deux jours, et fait des centres le pivot de l’efficacité des renvois forcés.

79Là encore, l’intérêt de ce débat tient avant tout au jeu d’enquêtes croisées auquel il donne lieu. Un mois après la publication d’un second rapport annuel, les responsables de la Cimade diffusent en novembre 2002 une synthèse statistique concluant à l’inutilité d’un allongement de la rétention. Du côté du gouvernement, la description publique de l’activité des centres est également essentielle, à deux titres. Elle contribue tout d’abord à l’efficacité de l’éloignement en permettant de collecter des données statistiques sur l’effectivité des renvois, ce dont témoigne la seule disposition consensuelle de la loi de novembre 2003 : la publication d’un rapport statistique annuel synthétisant les principaux chiffres de l’immigration en France, dont la réalisation est aujourd’hui confiée au secrétariat général du Comité interministériel de contrôle de l’immigration (voir par exemple SGCICI 2014). Censée clarifier les débats pour les parlementaires, la douteuse « vérité » attribuée aux chiffres permet à la fois d’afficher publiquement l’efficacité de l’action gouvernementale, et d’obliger les responsables administratifs à l’améliorer.

  • 44 Les parlementaires, magistrats et responsables associatifs qui composent cette commission sont cha (...)

80Les enquêtes publiques gouvernementales sur les centres ont aussi pour deuxième objectif de les rendre eux-mêmes transparents, dans un but tout aussi stratégique. Il s’agit tout d’abord de renforcer la légitimité démocratique de la rétention en affirmant la volonté des pouvoirs publics de ne rien dissimuler de leur fonctionnement. Mais il s’agit également de disputer à la Cimade le monopole de la parole critique sur l’enfermement des étrangers. Comme on y reviendra, c’est notamment la raison d’être de l’éphémère Commission nationale de contrôle des centres et locaux de rétention administrative et des zones d'attente (CRAZA), également créée par la loi du 26 novembre 2003, ou des visites régulières des centres par le procureur de la République, prévues par le même texte.44

  • 45 La même année, les textes régissant les différents aspects du séjour des étrangers sont fusionnés (...)

81Ce régime d’expertises croisées et de mises en visibilité concurrentes caractérise désormais l’évolution de la rétention. Sans que l’organisation des CRA fasse l’objet d’une nouvelle controverse publique, les rapports critiques jalonnent les années qui suivent, et accompagnent leur développement. Les responsables de la Cimade s’y affirment comme interlocuteurs essentiels des pouvoirs publics : aux objectifs chiffrés imposés par la circulaire d’octobre 2003 en matière d’éloignements, ils répondent en décembre par une note dénonçant l’explosion des placements en rétention de personnes vulnérables ; alors qu’en janvier 2004 le ministre de l’Intérieur promet le passage à 1 075 places de rétention, les rapports Cimade dénoncent l’emballement gouvernemental, et s’appuient sur un rapport de l’Inspection générale de l’administration pour réclamer une mise à niveau des centres. 6,4 millions d’euros seront finalement débloqués pour l’action juridique, sanitaire et sociale auprès des retenus. Enfin, les représentants de l’association parviennent à empêcher une révision du décret de 2004 réduisant une fois de plus leur intervention à une aide purement humanitaire – le texte finalement publié le 30 mai 2005 confirme au contraire leur mission juridique.45 Cette dernière est pourtant radicalement modifiée dans les années qui suivent.

2007-2010 : l’éclatement de l’intervention associative

  • 46 Voir Annexe 1, tableau 2.
  • 47 En 2008, la Cimade emploie 68 salariés et 130 bénévoles dans les centres et locaux de rétention.
  • 48 En témoignent l’extension de la répression à l’immigration régulière, notamment le regroupement fa (...)

82La multiplication des sites et l’explosion des placements en rétention au milieu des années 200046 pose rapidement la question d’une diversification de l’aide associative en rétention.47 Envisagée dès 2003, une intervention conjointe avec la Cimade est acceptée en 2006 par le Secours catholique, et formalisée l’année suivante par une convention entre les deux associations ; en 2008, le principe d’une action commune est voté par les représentants du Secours. Ces accords inter-associatifs interviennent toutefois dans un contexte socio-politique renouvelé. L’élection de Nicolas Sarkozy à la présidence de la République en 2007 et la création consécutive d’un « ministère de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du développement solidaire » confiée à Brice Hortefeux s’accompagnent d’une forte réorientation des politiques d’immigration, dont certaines dimensions rompent délibérément avec la tradition républicaine (Carvalho et Geddes 2012).48 Dans l’organisation de l’éloignement du territoire, le recours aux instruments gestionnaires inspirés du management public s’intensifie, notamment à travers la systématisation des objectifs chiffrés.

83Pour la rétention, cette logique gestionnaire peut s’appuyer sur une modification intervenue dès 2003 dans le régime juridique de l’intervention de la Cimade : à cette date, la mission de ses intervenants a été redéfinie en « prestation d’information juridique » soumise au droit commun des marchés publics. Plus que jamais, un changement d’instrument affecte dans son ensemble l’acteur-réseau constitué autour de lui (Lascoumes et Le Galès 2004) : en l’occurrence, cette modification discrète du lien juridique unissant la Cimade à l’État autorisera en 2007 une refonte spectaculaire de la présence associative en rétention, réalisée en à peine un an. Tandis que la coopération de la Cimade avec le Secours populaire se formalise, les services du nouveau ministère de l’Immigration prennent en effet contact avec plusieurs responsables d’associations jugées plus modérées, et pressenties pour une intervention en CRA. Au mois de novembre, les responsables de la Cimade sont informés qu’un décret modifiant les conditions d’assistance aux retenus est en préparation. Après deux entrevues avec le président de la République puis le ministre de l’Immigration en janvier 2008, ils sollicitent toutefois en vain de nouvelles rencontres en mars et en juin.

84Au cours de cette période, le dialogue devient en effet d’autant plus difficile qu’une série inédite de révoltes éclate en rétention, et réactive au passage l’enjeu de la maîtrise étatique de l’information sur les conditions d’enfermement (Tassin 2011). Commencé le 20 décembre 2007 au Mesnil-Amelot à proximité de Roissy, le mouvement est au départ une révolte de retenus dont les meneurs, transférés au CRA de Vincennes, étendent rapidement le mouvement à ce centre. À partir de janvier 2008, la mobilisation est relayée hors de Vincennes par des actions militantes régulières, et se termine provisoirement avec la destruction du centre par le feu, le 22 juin 2008.

  • 49 Dès la mobilisation du Mesnil-Amelot, des cahiers de doléances de retenus sont diffusés ; par la s (...)
  • 50 Deux groupes sont particulièrement remarqués : « Fermeture rétention », un groupe informel constit (...)
  • 51 Au Mesnil-Amelot, ce sont les membres de l’équipe Cimade qui faxent vers l’extérieur les cahiers d (...)
  • 52 En février 2008, le président de l’association adresse au préfet de police de Paris une lettre pub (...)

85Si l’enjeu pour les administrations est alors de contrôler les prises de paroles critiques sur les CRA, c’est que la mobilisation contre Vincennes fait l’objet d’une couverture médiatique inédite, et que ses animateurs multiplient les innovations stratégiques visant à diffuser les revendications des retenus.49 Les groupes mobilisés à l’extérieur sont de surcroît perçus comme des représentants de la « Mouvance anarcho-autonome francilienne » qui concentre l’attention des Renseignements généraux au même moment (ibid.).50 Les intervenants Cimade témoignent localement d’une solidarité plus directe avec les retenus mobilisés51, mais les prises de position publiques de l’association ne quittent pourtant pas les formats institués, tout en s’intensifiant au cours du printemps 2008.52

86Si l’association ne quitte donc pas sa position historique d’« entre-deux » – intégrer l’institution, en observer les règles, mais se réserver la possibilité d’en révéler publiquement les travers – son regain d’activité critique radicalise un peu plus les positions ministérielles et associatives lorsque le nouveau décret sur l’aide associative en rétention est finalement publié le 22 août 2008. L’innovation principale du texte est d’ouvrir désormais le marché public de l’assistance aux retenus à toute « personne morale », ouvrant donc l’intervention au para-public ou aux cabinets d’avocats autant qu’aux structures associatives, sans envisager l’intervention conjointe d’un groupement d’associations sur le modèle de la coopération Cimade - Secours populaire. Sur l’ensemble du territoire, ce sont donc huit groupes distincts qui doivent intervenir au sein de huit lots géographiques différents, dont l’attribution doit s’effectuer via un appel d’offres. Le premier appel, mis en ligne le 28 août, ajoute qui plus est de nouvelles restrictions à l’action associative : les prestations évoquées concernent une simple « information » par « la remise d’une documentation » limitée à « un document de base de 2 pages maximum », la « formation de base avec un minimum de connaissances juridiques » ne comptant que pour 15 % dans les critères d’appréciation de la valeur technique de l’offre. Une clause supplémentaire soumet les prestataires à « un devoir de neutralité et de confidentialité », interprétée par les responsables associatifs réunis autour de la Cimade comme une remise en cause de leur parole publique sur les conditions de rétention.

87Dès l’automne 2008, les deux textes suscitent en effet une mobilisation inter-associative, dont la configuration est une fois de plus particulière. Autour de la Cimade, ce sont les associations spécialisées dans la défense des droits des étrangers qui se rassemblent dans un premier temps : les prises de position spécifiques à chaque groupe (Réseau éducation sans frontières le 10 septembre, Syndicat des avocats de France le 12) sont ponctuées par la publication de deux communiqués inter-associatifs, le 11 septembre puis le 29, et enfin par le lancement d’une pétition le 6 octobre 2008, suivi de la publication d’une lettre ouverte au ministre de l’Immigration le 14. Ces différents textes reprennent des thématiques communes : la marginalisation de la dimension juridique de l’assistance prévue par l’appel d’offres, et les atteintes au contrôle associatif critique sur la rétention, tant en raison du devoir de réserve imposé aux prestataires, que sous l’effet du morcellement géographique de leur intervention.

  • 53 Constitué après la Première Guerre mondiale, l’Ordre de Malte France est une œuvre hospitalière sp (...)
  • 54 Créée en 1970, France terre d’asile est une organisation spécialisée dans l’aide aux réfugiés et a (...)

88Si l’on peut dès lors considérer qu’une arène associative relativement homogène se reconstitue autour de la Cimade, la particularité de ce nouvel affrontement public est d’impliquer d’autres groupes, nouveaux venus dans les débats sur la rétention : c’est le cas par excellence de l’Association pour l'accueil et la formation des travailleurs migrants (AFTAM), d’Adoma (ex-Sonacotra) ou de la Croix rouge, qui ne répondent finalement pas à l’appel d’offres, ou enfin de l’Ordre de Malte, dont les responsables votent en revanche le principe d’une candidature, dans une perspective originellement plus « humanitaire » que juridique.53 Plus proches de la défense des droits des étrangers mais caractérisées par une double tradition de coopération avec les administrations et de modération de leur discours public, les associations France terre d’asile et Forum réfugiés prennent également part aux discussions.54

  • 55 Ayant pour but premier de « promouvoir le respect dû à l’autorité légitime et aux institutions de (...)

89Plus qu’une division du champ associatif autour de la défense des droits – les organisations déjà mobilisées en 2000-2001 sont à nouveau signataires des textes de soutien à la Cimade, à l’image du Gisti, du Mrap, de la Ligue des droits de l’homme ou encore du Syndicat des avocats de France et du Syndicat de la Magistrature – la transformation de la convention en appel d’offres provoque ici un élargissement de l’espace social de l’intervention associative. Pour les pouvoirs publics, elle correspond aussi à un déserrement des contraintes qui pesaient auparavant sur son organisation. Dans les méthodes de négociation tout d’abord : la publication d’un appel d’offres ouvre une discussion large, là où le réseau d’action publique unissant auparavant la Cimade à l’État permettait de négocier la reconduite des conventions dans une relative confidentialité. Sur le fond ensuite : les prestations cessent désormais d’exiger l’expertise juridique dont on a vu qu’elle marque particulièrement la défense militante des étrangers depuis les années 1970. Témoin de cet abaissement délibéré du niveau de spécialisation de l’intervention, l’éphémère candidature d’un collectif Respect, largement suscitée par le ministère de l’Immigration, et finalement écartée par le Conseil d’État en raison de l’incompétence juridique de ses membres.55

90Un élément caractérise en effet cette nouvelle dispute : le rôle que jouent rapidement les juridictions dans la désignation des futurs prestataires. Si plusieurs organisations annoncent leur intention de répondre à l’appel, les responsables de la Cimade et des groupes qui la soutiennent ont en effet recours, contre les textes successifs, à l’action en justice dont ils maîtrisent déjà les procédures. Le 23 octobre 2008, la Cimade et neuf autres associations demandent au Conseil d’État l’annulation du décret du 22 août 2008. Le 13, une autre action judiciaire est engagée, qui témoigne cette fois d’un usage militant du droit des marchés publics : le Gisti, accompagné de trois associations d’avocats, demande l’annulation de l’appel d’offres par référé précontractuel. D’abord suspendu, l’appel est effectivement annulé le 30 octobre, au motif que « la réalisation satisfaisante des prestations du marché … supposait des futurs intervenants qu’au moins une partie d’entre eux justifie d’une maîtrise confirmée des règles spécifiques du droit des étrangers ».

91La maîtrise d’un usage militant du droit devient ici une exigence technique, suffisante en tant que telle pour recadrer autour de l’assistance juridique le nouveau régime de l’intervention associative (Slama 2011). Recadrage qui marque la suite et la fin de la controverse, rythmées par une succession de décisions juridictionnelles particulièrement rapprochées.

Encadré 3 – Les affrontements juridiques du printemps 2009

Entre janvier et juin 2009, les initiatives associatives devant les tribunaux se poursuivent sur deux fronts. Le premier concerne la légalité du décret du 22 août 2008, dont l’annulation a été réclamée au Conseil d’État depuis octobre 2008. L’absence de décision du Conseil débouche sur un référé demandant la suspension de l’application du texte dans l’attente du jugement, déposé le 23 janvier 2009 et rejeté le 26.

Le second front est celui du deuxième appel d’offres pour l’intervention associative en rétention, publié par le ministre de l’Immigration en décembre 2008. Comme le premier, ce nouveau texte est contesté en référé le 17 avril 2009 par les avocats de la Cimade, assistés des conseils de l’ADDE (Avocats pour la défense des droits des étrangers) et du SAF, puis suspendu provisoirement par le juge le 20 avril. Le ministre de l’Immigration signe toutefois les contrats le 10 mai avec les associations retenues sans attendre l’audience définitive, qui n’a dès lors pas lieu. Ces contrats sont toutefois attaqués à leur tour en référé les 15 et 19 mai par les représentants du Gisti, de l’ADDE et du réseau « Elena » (autre réseau d’avocats), qui obtiennent finalement la suspension des contrats le 30 mai. C’est le Conseil d’État qui conclut l’affrontement judiciaire, en rendant le 3 juin 2009 sa décision sur le décret d’août 2008 : les conseillers valident sa légalité, mais accompagnent leur décision de « réserves dans l’interprétation » du texte, exigeant notamment qu’il spécifie le caractère juridique de l’assistance associative. Le 16 novembre 2009, le même conseil statuant en cassation annule finalement la décision de référé du 30 mai sur une simple erreur de forme, permettant aux contrats passés par les associations avec l’État d’entrer en vigueur, mais suspend en revanche l’attribution d’un lot au collectif Respect, arguant de l’absence conjointe de « capacités techniques, professionnelles et financières » et de « garanties d’indépendance et de compétences » pour cette organisation. Le 22 novembre, le tribunal administratif de Paris confirme cette décision en annulant ce contrat, tout en confirmant les autres.

92Si la densité de l’affrontement et la diversité de ses scènes témoignent une fois de plus de la précision dans l’expertise juridique dont peuvent se prévaloir les associations mobilisées, les deux dernières décisions sont particulièrement importantes pour la nouvelle organisation de l’intervention associative en rétention. L’annulation de l’appel d’offres comme les réserves formulées par le Conseil d’État sur le décret de 2008 font en effet état de la même exigence : pour être juridiquement acceptables (en référence à l’article L-553-6 du CESEDA), les textes encadrant la présence associative en rétention ne doivent « pas limiter le contenu de [la] convention à des prestations d’information » (décision Cimade et al. du Conseil d’État, 3 juin 2009), mais doivent notamment prévoir « la rédaction d’une requête » (Tribunal administratif de Paris, référé, 30 mai 2009). Il s’agit donc bien de mobiliser une connaissance précise des procédures juridictionnelles, pour contester devant les tribunaux les mesures administratives jugées problématiques. L’éviction finale du collectif Respect, dont les membres ne justifiaient d’aucune familiarité avec le droit des étrangers, en est une ultime confirmation.

93Si l’on peut donc considérer avec Serge Slama (2011) que l’exigence juridique d’une expertise associative sort paradoxalement renforcée de l’épreuve, l’arène aux dimensions réduites des acteurs non étatiques engagés dans le contrôle de la rétention est en revanche fortement affectée.

94Premier élément, directement issu des résultats du second appel d’offres : l’intervention associative se distribue désormais en huit lots géographiques, attribués à cinq organisations différentes, et dotés d’un budget global de 46 millions d’euros. La Cimade y représente encore plus de la moitié des centres, mais le retrait d’une partie de la rétention s’est avéré coûteux pour l’association, contrainte à adopter un plan de sauvegarde de l’emploi prévoyant plus de trente départs volontaires (ibid.). Sur le plan organisationnel, le pôle Rétention de la Cimade, fortement développé après 2001, connaît au contraire un brusque resserrement : le service Défense des étrangers reconduits (DER) cesse d’exister en tant que tel. Seule demeure une mission Rétention, déclinée comme les autres au sein des délégations régionales de l’association sous la direction d’un responsable local, et synthétisée nationalement par une commission Éloignements plus restreinte (entretien avec une responsable Cimade, 23 janvier 2012). Cette restriction de la présence sur le terrain s’accompagne par ailleurs dès 2008 de la création d’un Observatoire de l’enfermement des étrangers, destiné tant à diversifier l’action de l’association autour de la rétention en lui conservant son poids politique, qu’à maintenir une vigilance et une pression constantes sur les organisations intervenant désormais dans les centres quittés par la Cimade.

95Enfin, au delà des changements internes et stratégiques de la Cimade, c’est l’arène associative constituée de longue date autour de la rétention qui se trouve réorganisée. Dès avril 2009, les responsables des associations attributaires d’un lot se réunissent au sein d’un Comité de pilotage (Copil), que les représentants de la Cimade rejoignent finalement en janvier 2010. Au sein de cette structure, la coordination progressive du travail d’assistance aux retenus a tout d’abord renforcé son caractère institutionnel : elle met en présence des groupes moins enclins à la dénonciation unilatérale des conditions de rétention, mais plus volontiers tournés vers des formats conventionnels de recours ou d’expression publique – saisine d’autorités indépendantes, qu’il s’agisse du Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou du Défenseur des droits, ou passage par un communiqué commun à l’ensemble des associations, évitant de faire peser sur un seul groupe la responsabilité des critiques (entretien avec une responsable Cimade, 23 janvier 2012).

  • 56 En 2012, « à l’Ordre de Malte, il y a un seul ex-intervenant de la Cimade, les autres, les coordin (...)

96L’intervention coordonnée d’une pluralité d’associations en rétention renforce également une tendance déjà notée précédemment : la professionnalisation de l’intervention associative, autour de la maîtrise par les intervenants d’une expertise juridique spécialisée. Sur la quarantaine d’intervenants ayant perdu leur poste au sein de la Cimade, six à sept ont été directement recrutés par les associations « remplaçantes », notamment Forum réfugiés pour les CRA du Sud-Est de la France. Plus généralement, les organisations arrivant en rétention ont recruté leurs intervenants au sein d’un champ universitaire et professionnel restreint et de plus en plus homogène : des postulants à la formation juridique poussée, ayant souvent assuré des fonctions au sein d’autres associations de défense des droits des étrangers (entretien avec une responsable de l’Ordre de Malte, 11 mai 2012).56

97Témoin de cette double évolution, l’organisation même du Comité de pilotage, et sa division en deux formats : les représentants des associations membres se réunissent environ une fois par mois pour des « Copils techniques » (où il s’agit pour les intervenants de partager les jurisprudences et les constats faits sur le terrain) ou pour des « Copils politiques » (qui impliquent en revanche les coordinateurs nationaux, et concernent la mise au point des communiqués et prises de position publiques, et des décisions engageant l’intervention associative dans son ensemble). La publication depuis 2010 d’un rapport annuel inter-associatif, reprenant le rubriquage des anciens rapports Cimade, témoigne de la capacité des organisations représentées à s’accorder sur une vision critique commune. Ce maintien d’un format officiel de vigilance autour de la rétention ne doit pas masquer la tension accrue dans laquelle s’effectue aujourd’hui l’assistance sur le terrain : la réévaluation régulière du marché public de l’intervention associative met de facto les groupes en concurrence, limitant les initiatives locales en matière de dénonciation. La tension entre pratique « professionnelle » du droit et dénonciation militante n’a donc pas disparu, mais elle s’est certainement radicalisée. Elle dépend également des tensions et des coopérations entre État et associations qui se déploient localement dans chaque centre : c’est à cette mise en œuvre locale de la rétention que va donc se consacrer la suite de notre analyse.

Notes

1 La décennie 1970 s’ouvre ainsi sur les mobilisations d’étrangers sans titre contre les circulaires Marcellin-Fontanet limitant pour la première fois les renouvellements de cartes de séjour. Elle se prolonge avec les « grèves des loyers » dans les foyers Sonacotra à partir de 1975, et des mobilisations de jeunes expulsés du territoire. Voir sur ce point Weil (2005).

2 Bien que la ville et la gestion de sa population immigrée soient également un enjeu national pour la majorité d’alors. La construction de l’immigration comme problème politique par les services de la Direction de la population et des migrations (DPM) du ministère des Affaires sociales au cours des années 1970 passe notamment par une visite de Valéry Giscard d’Estaing à Marseille en février 1975, occasion d’une mise en scène appuyée de la capacité gouvernementale à prendre en charge la population étrangère, et motivée également par la volonté de tendre la main à l’électorat de la gauche en affichant un discours « social » sur l’aide aux immigrés. Sur ce point, voir Laurens (2009, p. 247) ; également Weil (2005, p. 138).

3 Ce qu’indique notamment un magistrat marseillais, s’exprimant dans la presse en 2011 : « Toute la magistrature n’était pas au courant, mais le juge d’application des peines devait savoir […] Un jour, un auditeur de justice [un élève de l’École nationale de la magistrature] en stage auprès d’un juge d’application des peines nous a parlé d’Arenc lors d’une réunion, comme si de rien n’était. Il s’y était rendu mais ne savait pas que nous n’étions pas au courant. C’est comme ça que j’ai appris l’existence de cet endroit ». Voir Charlie (pseudonyme), 2011, p. 15.

4 Fondée en 1950, l’ATOM est originellement une association chrétienne visant à l’époque à favoriser l’insertion des travailleurs coloniaux nord-africains en métropole. La gestion du « centre de rétention d’Arenc » dans les années 1960 figure encore dans l’historique du site de l’association, réorganisée en 1984 sous le nom d’Association pour le développement des relations intercommunautaires à Marseille, ou ADRIM [http://www.adrim.fr/Association_Historique.htm]. D’anciens membres de l’ATOM ont par ailleurs évoqué le « frigo » où les policiers du port de Marseille plaçaient déjà les migrants provenant des colonies pendant la guerre d’Algérie, lorsque ceux-ci ne possédaient par les documents nécessaires à l’entrée en métropole – sans qu’il soit possible d’attester son existence, ou de savoir s’il s’agissait déjà du hangar d’Arenc. Voir Charlie (2011, p. 15).

5 La création du MAJ fin mai 1968 suit immédiatement la répression des manifestations étudiantes, qu’elle vise initialement à contester. Du côté syndical, le SM est constitué en juin 1968 et le SAF en 1972, les deux organisations partageant d’emblée nombre de leurs mots d’ordre. Sur ce point, voir Israel (2009), p. 71 et suiv. ; sur le SAF, Tonneau (2011).

6 On y retrouve également le Syndicat de l’application des peines, le Syndicat de l’éducation surveillée, la Ligue des droits de l’Homme, la Cimade, le MRAP, la CGT, la CFDT et la Fédération de l’Éducation nationale.

7 Dans le sillage de Mai 1968 là encore, la diffusion de l’information est ainsi l’enjeu constitutif d’une série de groupes militants : dans le cas des étrangers, c’est le cas du Groupe d’information et de soutien des travailleurs immigrés (Gisti). Du côté des lieux d’enfermement, l’après-68 voit la constitution du Groupe d’information prisons (GIP), et d’un Groupe d’information sur les asiles (GIA). On peut y ajouter la création d’un Groupe d’information santé (GIS) autour du traitement des malades.

8 « [Le centre d’Arenc] dépasse amplement le problème spécifique des immigrés. […] Qui peut dire si demain les prisons de la police de Marseille, du Havre, de Bordeaux ne seront pas destinées à d’autres catégories de gens, à tous ceux qui s’opposent à l’ordre établi ? » (Panzani 1975, p. 79-80).

9 Entre ces deux dates, la procédure connaît plusieurs rebondissements juridiques et politiques : le procureur général de Marseille rend en novembre 1976 une ordonnance de non-lieu sur les plaintes, avant que le juge d’instruction, se déclarant incompétent, transmette le dossier à la chambre d’accusation de la cour d’appel d’Aix-en-Provence qui saisira elle-même la Cour de cassation – hésitations qui amènent certains éditorialistes à accuser « le pouvoir » de vouloir « étouffer le scandale de la prison clandestine d’Arenc » (L’Humanité, 15 octobre 1976).

10 Ces derniers n’ont toutefois nullement le monopole de la parole publique sur la question. Au cours de l’année 1977, un « collectif contre Arenc », dont les membres défendent une position plus radicalement critique que les militants du Collectif pour les libertés, multiplie les manifestations en refusant tout argumentaire juridique, et en accusant par ailleurs les responsables du parti socialiste et du parti communiste de préparer une version « légale » d’Arenc (Le Quotidien du peuple, 3 et 6 juin 1977).

11 Le premier recours, déposé conjointement par le Syndicat des avocats de France et par Gustave Essaka, demande l’annulation du texte en raison de sa forme – une circulaire, alors que la privation de liberté est une matière législative. Le second, formé par le Syndicat de la magistrature, le Gisti et la CGT, soulève l’absence de contrôle juridictionnel sur l’enfermement des étrangers.

12 Arrêt du Conseil d’État du 7 juillet 1978, « Syndicat des Avocats de France et autres », Recueil Lebon, 7 juillet 1978, p. 297-298.

13 Le texte prévoit l’information du procureur de la République et un régime spécifique de détention distinct de la détention pénale – mais dont la nature et la durée ne sont pas précisées.

14 L’affirmation professionnelle de directions administratives précisément chargées de définir et de gérer la présence étrangère en France – notamment après la création d’une Direction des populations et des migrations au sein du ministère du Travail en 1966 – contribue ainsi largement à l’émergence de l’immigration et de sa maîtrise comme « problème » spécifique (Laurens 2009).

15 Du côté des administrations, le texte est jugé tout à la fois peu conforme à la tradition républicaine et au droit interne ou international, et in fine d’une efficacité douteuse. Ces critiques sont formulées par les fonctionnaires du ministère du Travail et du Quai d’Orsay, mais les liens qu’ils entretiennent avec diverses organisations militantes ou caritatives favorisent également la reprise de leurs arguments par les principaux responsables associatifs. Sur tous ces points, voir Laurens (2009).

16 Comme l’indique le ministre de l’Intérieur devant les députés : « […] La décision du Gouvernement de suspendre l’immigration des travailleurs, prise en 1974, ne peut avoir son plein effet si peut se développer, parallèlement, un mouvement d’immigration clandestine dont, en définitive, seules tirent profit les filières de rabatteurs. À quoi sert la loi si elle reste vaine parce qu’inapplicable ? » (Christian Bonnet, JO. Débats, Assemblée nationale, 1re séance du 29 mai 1979, p. 4238-4239).

17 Comme l’indique avec une certaine candeur Nicole Questiaux : « Le “maintien administratif” […] remplace ce qu’on appelait d’un mot extrêmement désagréable et déplaisant pour tout le monde l’“internement administratif” » (JO. Débats, Sénat, 1re séance du 22 septembre 1981, p. 1567).

18 Cette diversification des acteurs impliqués dans la rétention implique aussi une diversification de nos sources. On croise ici des données issues du dépouillement de trois fonds d’archives : celles du ministère de l’Intérieur déposées au Centre des archives contemporaines de Fontainebleau (série CAC 1999 0137 art. 5, « Mise en place de centres de rétention administrative des étrangers en situation irrégulière. 1985-1989 »), les archives privées de Patrick Weil, chef de cabinet du secrétaire d’État aux immigrés François Autain en 1981-1982 (fonds FNSP WE 24, « Contrôle des étrangers en situation irrégulière et reconduite à la frontière »), et enfin les archives internes de l’association Cimade (regroupées à l’époque de leur consultation dans un carton « Historique DER » conservé au siège parisien de l’association).

19 Ce recul gouvernemental résulte notamment des progrès électoraux du Front national et de la volonté de limiter les décisions pouvant être perçues comme favorables aux étrangers dans un contexte de rigueur économique (Caudron 1997).

20 Ces réunions rassemblent en effet les directeurs et sous-directeurs de cabinet de quatre ministères du troisième gouvernement Mauroy : au sein du ministère des Affaires sociales et de la Solidarité nationale, le secrétariat d’État à la famille, à la population et aux travailleurs immigrés confié depuis mars 1983 à Georgina Dufoix ; l’Intérieur, toujours confié à Gaston Deferre, et le ministère de la Justice, confié à Robert Badinter. S’y ajoutent le ministère de la Défense – la gendarmerie étant impliquée dans la construction et le gardiennage des centres – et plus ponctuellement le ministère des Transports, le ministère des Relations extérieures, le ministère du Commerce extérieur et du Tourisme, et enfin le ministère des Finances. Pour ces documents, voir fonds P. Weil, FNSP/WE 24.

21 Si les responsables de l’association évoquent le rôle du ministre de l’Intérieur Pierre Joxe – dont les services s’opposent pourtant fortement à toute présence associative en rétention –, les premiers échanges s’effectuent plus directement entre Georgina Dufoix, alors secrétaire d’État à la famille, à la population et aux travailleurs immigrés, et protestante engagée, et Roby Bois, secrétaire général de la Cimade depuis 1973. Ce dernier quitte précisément l’association en septembre 1984 sur proposition de G. Dufoix, pour exercer les fonctions de conseiller pour les affaires sociales auprès de l’ambassadeur de France en Algérie. Dans les mois qui suivent, les discussions associent Marc Brunschweiler, son successeur, Pierre Géry, directeur du département « Étrangers » de la Cimade, et Alain Gilette, directeur de cabinet de G. Dufoix.

22 « Projet : Mise en place d’une équipe en solidarité avec les étrangers retenus dans les locaux administratifs », Document adressé par Roby Bois, secrétaire général de la Cimade à Alain Gillette, directeur de cabinet de G. Dufoix, 19 mars 1984, archives privées Patrick Weil, FNSP/WE 24, p. 2.

23 Convention du 30 novembre 1984 conclue entre le président de la Cimade et, pour le ministre des Affaires sociales et de la Solidarité, le directeur de la Population et des Migrations, carton « Historique DER », archives internes Cimade.

24 « Contre l’installation de tout camp de rétention à Dugny et ailleurs ! », appel rédigé par les membres de la section de Seine-Saint-Denis « Pour un parti des travailleurs » en réunion publique à Aulnay-sous-Bois le 11 décembre 1984, archives privées Patrick Weil, FNSP/WE 24.

25 « Non ! Au centre de rétention à Strasbourg », communiqué signé entre autres par la Ligue des droits de l’Homme, le Syndicat de la magistrature, le Syndicat des avocats de France, la CFDT, la CGT, la LCR, les Verts, le PCF et le MRAP, mai 1985, archives privées Patrick Weil, FNSP/WE 24.

26 Le centre de Lyon est ouvert fin 1984 ; celui de Nantes l’est en septembre 1985. À Nice, le centre fonctionne quelques mois de manière informelle en s’appuyant notamment sur les relais locaux des intervenants Cimade, et débute son activité officielle le 16 décembre 1985. Il en va de même pour le centre de Lille.

27 La procédure est toutefois accélérée là encore : le juge doit être saisi dans les 24 heures de la notification de l’arrêté – qui deviendront 48 heures en 1998 – lorsque l’étranger est en rétention, et dans un délai d’une semaine s’il est en liberté. Il doit ensuite siéger dans les 48 heures pour confirmer l’arrêté ou l’annuler, à l’issue d’une audience où l’oralité domine – particularités qui font rapidement des affaires de rétention des contentieux dominés et stigmatisés au sein des juridictions administratives.

28 Seul un règlement-type – sans grande valeur contraignante, on y reviendra – a été rédigé en interne par les services du ministère de l’Intérieur.

29 Les erreurs de procédure commises par les policiers lors de l’évacuation de l’église Saint-Ambroise, occupée par des étrangers sans titre en 1996, éclatent ainsi au grand jour lorsque leur dossier est examiné par les juges après 48 heures de rétention. De même, le suicide d’un Algérien au CRA de Nice en 1994 suscite des commentaires sur la politique française de renvois forcés vers l’Algérie (à l’époque en proie à la violence des GIA), mais attire peu l’attention sur les conditions de rétention.

30 À l’automne 1993, le rapport d’un expert – mandaté par un juge administratif après la plainte de plusieurs avocats membres du Gisti – met en évidence l’insalubrité des conditions d’enfermement au dépôt, dont la partie rétention est par ailleurs mal distinguée de la « souricière », réservée aux prévenus attendant leur comparution. Fortement médiatisée pendant quelques mois, l’affaire est relancée au printemps 1995, le dépôt étant successivement le théâtre d’un suicide puis d’une tentative de viol de la part d’un policier.

31 Rattachés au Conseil de l’Europe, les membres du CPT effectuent des enquêtes régulières dans les États membres du Conseil, et adressent aux ministres concernés des rapports dont la publication n’est pas obligatoire. Le coût politique de leur occultation oblige toutefois le plus souvent les gouvernements à les diffuser.

32 Les deux centres sont systématiquement visités en 1991, 1996 et 2000, le dépôt étant l’objet unique de la contre-visite de 1994. Les CRA de Nice, du Mesnil-Amelot, de Bobigny et de Strasbourg sont également contrôlés plus ponctuellement.

33 L’ensemble des références citées dans cette section sont tirées des archives internes de la Cimade – Service Défense des étrangers reconduits (DER) ; cartons « Historique DER 1984-1991 » et « Rétention, rapports d’activité ».

34 Communiqué « Pour un statut de la rétention administrative », 8 février 1990, carton « Historique DER », archives internes Cimade.

35 Il propose notamment la mise en place d’un double système – des centres précaires pour les 48 premières heures de rétention, des centres statutaires pour la suite – et la gestion des CRA par la seule police aux frontières (à l’époque Direction centrale du contrôle de l’immigration et de la lutte contre l’emploi des clandestins, ou DICCILEC).

36 Pouvant être consultée sur tout projet de loi ou de décret dans le « champ des droits de l’homme », la CNCDH réunit des responsables politiques et administratifs, mais aussi syndicaux et associatifs dont des membres de la Cimade.

37 « La Cimade, réunie en session annuelle à Lyon du 28 septembre au 1er octobre 2000, a adopté la déclaration suivante sur le projet de décret portant sur la rétention administrative des étrangers », 2 octobre 2000, en ligne à l’adresse : [www.cimade.org/actu/comm07.htm] (consulté le 7 décembre 2001).

38 Au communiqué de la Cimade du 2 octobre, répond alors la visite du centre de rétention de Vincennes organisée le 13 pour la presse, et la distribution aux journalistes présents d’une note précisant que le rôle de la Cimade en rétention n’est en aucun cas remis en cause.

39 « Projet de décret sur la rétention administrative des étrangers. Communiqué des associations », publié le 2 novembre 2000, en ligne à l’adresse : [www.cimade.org/actu/comm09.htm] consulté le 7 décembre 2001). Le communiqué est signé entre autres par Act Up, Amnesty International Section française, la Cimade, le Comité catholique contre la faim et pour le développement (CCFD), la Ligue des droits de l’Homme, Médecins du Monde, le MRAP et le Secours catholique.

40 Voir les échanges électroniques entre les responsables de la DER-Cimade et ceux des associations mobilisées, octobre 2001, archives internes DER-Cimade, carton « Décret 2001, polémique ». Les responsables du Gisti refuseront finalement de s’associer au texte collectif, et publieront un communiqué indépendant rappelant l’illégitimité de principe des centres de rétention, mais exigeant la présence des intervenants Cimade tant qu’ils existeront.

41 Lointaine conséquence du « scandale » suscité par la publication du témoignage de Véronique Vasseur déjà évoqué, cette commission avait rendu son propre rapport en juillet 2000.

42 Le 1er août 2003, Nicolas Sarkozy (alors ministre de l’Intérieur) annonce ainsi la création de 600 places de rétention supplémentaires à l’horizon 2006, dont 230 doivent être en service en 2004.

43 Circulaire du 22 octobre 2003, « Amélioration de l’exécution des mesures de reconduite à la frontière », p. 6.

44 Les parlementaires, magistrats et responsables associatifs qui composent cette commission sont chargés d’effectuer « des missions sur place et [de] faire des recommandations au Gouvernement tendant à l'amélioration des conditions matérielles et humaines de rétention » (loi du 26/11/2003, art. 54). La CRAZA est finalement dissoute en 2007.

45 La même année, les textes régissant les différents aspects du séjour des étrangers sont fusionnés au sein du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA). Le décret du 30 mai 2005 et les dispositions législatives se rapportant à la rétention forment désormais les articles L-551-1 à L-554-3 de ce code.

46 Voir Annexe 1, tableau 2.

47 En 2008, la Cimade emploie 68 salariés et 130 bénévoles dans les centres et locaux de rétention.

48 En témoignent l’extension de la répression à l’immigration régulière, notamment le regroupement familial évoqué dès 2006 comme une immigration « subie » ; et le recours à des catégories ethniques et non plus nationales pour stigmatiser les Français d’origine étrangère, ou envisager la sélection des migrants « choisis ».

49 Dès la mobilisation du Mesnil-Amelot, des cahiers de doléances de retenus sont diffusés ; par la suite, des liaisons téléphoniques quotidiennes permettent aux soutiens extérieurs de publier régulièrement le résumé de la situation à l’intérieur du centre.

50 Deux groupes sont particulièrement remarqués : « Fermeture rétention », un groupe informel constitué en 2007 et qui publie en 2008 une compilation des témoignages des retenus de Vincennes ; et « Sos-soutien aux sans-papiers », un collectif créé en 2007. De son côté, le Réseau éducation sans frontières (RESF) est fortement stigmatisé par les responsables du gouvernement, sans être renvoyé à la « menace terroriste » redoutée pour les deux organisations précédentes (Tassin 2011).

51 Au Mesnil-Amelot, ce sont les membres de l’équipe Cimade qui faxent vers l’extérieur les cahiers de doléances des retenus ; à Vincennes, leurs rapports avec les policiers sont tendus de longue date ; au plus fort de la mobilisation, ils refuseront d’apaiser les retenus les plus revendicatifs comme les y enjoignent les fonctionnaires (entretien avec un ancien intervenant Cimade de Vincennes, 21 juillet 2008 ; entretien avec un ancien fonctionnaire de police du même centre, 8 février 2012).

52 En février 2008, le président de l’association adresse au préfet de police de Paris une lettre publiée quelques mois plus tard ; le rapport « rétention » de 2009 revient de même plus longuement sur les évènements.

53 Constitué après la Première Guerre mondiale, l’Ordre de Malte France est une œuvre hospitalière spécialisée dans l’intervention humanitaire d’urgence et la formation de professionnels des secteurs médical et para-médical.

54 Créée en 1970, France terre d’asile est une organisation spécialisée dans l’aide aux réfugiés et aux demandeurs d’asile, à ce titre impliquée dès les années 1970 dans la co-gestion du Dispositif national d’accueil mis en place par l’État. Forum réfugiés est une association lyonnaise s’adressant aux mêmes publics, et assurant déjà la gestion locale de centres d’accueil de demandeurs d’asile (Franguiadakis, Jaillardon et Belkis 2004 ; Kobelinsky 2010).

55 Ayant pour but premier de « promouvoir le respect dû à l’autorité légitime et aux institutions de la République », le collectif Respect avait été créé et présidé jusqu’en janvier 2008 par un chargé de mission du ministère de l’Immigration, par ailleurs membre de l’UMP.

56 En 2012, « à l’Ordre de Malte, il y a un seul ex-intervenant de la Cimade, les autres, les coordinateurs ce sont des juristes […] qui ont postulé auprès de l’association, dont un d’ailleurs qui avait postulé pour la Cimade pour être intervenant en rétention, on l’avait vu en entretien. Pour FTDA pareil ce sont des juristes, mais la coordinatrice c’est aussi une ancienne bénévole Cimade, mais qui n’était plus à la Cimade depuis quelques temps, qui était déjà passée à FTDA, c’est une ancienne de leur plate-forme asile. Pour l’Assfam, ils ont recruté des juristes, leur coordinatrice c’est une ancienne du Gisti je crois, là aussi une ex-postulante à un poste d’intervenante rétention à la Cimade, je l’avais eue en entretien… Même si eux au début ils ont ramé à l’Assfam, parce qu’au début ils ont balancé des assistantes sociales dans les CRA, et donc ils n’arrivaient pas à travailler, ça s’est mal passé. Mais ensuite ils ont recruté des juristes » (entretien avec une responsable Cimade, 23 janvier 2012).

© ENS Éditions, 2017

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540