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La République et ses autres

 | 
Sarah Mazouz

Chapitre I

Les discriminations raciales en question

Retour sur une reconnaissance inachevée

Texte intégral

« Nul n’est donc responsable d’une émergence,
nul ne peut s’en faire gloire ;
elle se produit toujours dans l’interstice. »
Michel Foucault, « Nietzsche, la généalogie, l’histoire », Dits et écrits I.

  • 1 Extrait du journal de terrain, observation enregistrée des Assises du FASILD, Paris, Maison de la (...)

Assises du Fonds d’aide et de soutien à l’intégration et à la lutte contre les discriminations (FASILD). La grande salle de la Mutualité se remplit peu à peu. Les participants s’installent et lisent le programme de la journée. Certains, assis à côté de moi, discutent entre eux :
« — Et vous, vous avez eu de nombreux signalements ?
— Non, très peu.
— Nous, c’est les victimes qui refusent d’engager les démarches… »
Avant que les premiers intervenants ne prennent place à la tribune, le journaliste qui va animer toute la journée se présente :
« Je suis Mourad Aït Amouche, je suis français et je suis fier de mes origines. Mes parents sont algériens et je suis né probablement dans la plus belle ville du monde, qui s’appelle Paris. »
Il appelle ensuite à la tribune Olivier Rousselle, directeur du FASILD, qui introduit alors la journée. Afin d’expliquer « pourquoi parler de quelque chose qui est autant mis en avant », celui-ci revient d’abord sur les étapes de la reconnaissance institutionnelle et politique de l’existence des discriminations raciales en France. Il rappelle ensuite « la nécessité de dresser un bilan dans une période de confusion à la fois sémantique et parfois dans les pratiques ». Mettant ainsi en garde contre la confusion qui règne autour de la notion de discrimination, il critique dans le même temps la notion de discrimination positive et souligne le risque de « dilution de la lutte contre les discriminations à caractère racial ou ethnique dans la lutte contre toutes les formes de discrimination ». La suite de la matinée est structurée autour de communications faites par des juristes et des chercheurs en sciences sociales qui visent à faire « comprendre les mécanismes et les concepts de la discrimination ». Après un moment laissé à la discussion, la matinée se clôt par un discours de Catherine Vautrin, ministre déléguée à la Parité et à la Cohésion sociale. La seconde partie de la journée est consacrée à la question de la prévention et de l’action contre les discriminations. Sont appelés d’abord à la tribune, le président de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), le président de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE), la présidente du HCI et Claude Bébéar (Encadré 5). Des représentants d’associations locales et nationales, comme SOS Racisme, reviennent ensuite sur leurs expériences. Enfin, Azouz Begag, ministre délégué à l’Égalité des chances, conclut la journée par un discours où, se décrivant comme « le ministre de la chance », il rappelle que « les discriminations minent la nation » et que, si « l’intégration concernait nos grands-parents migrants, l’égalité des chances, ça concerne nos enfants ».1

  • 2 Alexandre Tandé, « La notion de discrimination dans le discours de l’action publique en France (19 (...)

1Conçues comme un show télévisé mêlant des chercheurs spécialistes du sujet, des acteurs de terrain (membres d’associations et travailleurs sociaux), des grands patrons et des ministres, les Assises du FASILD reprennent l’organisation des journées qui ont servi à faire reconnaître l’existence des discriminations raciales. Si cet événement est révélateur de ce qui a précédé le début de l’enquête de terrain, il annonce aussi le tour pris par cette politique dans les années qui ont suivi. La politique française de lutte contre les discriminations raciales a en effet connu trois moments que l’on peut périodiser de la manière suivante2 :

  • 1998-2000. La construction du problème public des discriminations raciales se fait pendant l’année 1998 avec la création du Groupe d’étude des discriminations (GED), la mise en place des CODAC et la publication des premières chartes entre l’État et les partenaires sociaux3.
  • 2001-2003. Pendant cette période, on passe de la seule question de la reconnaissance des discriminations à la mise en œuvre d’une politique de réparation. Le GED devient le Groupe d’étude et de lutte contre les discriminations (GELD) et le 114, le numéro d’appel gratuit pour recueillir les signalements pour discriminations raciales, est alors créé. C’est aussi à ce moment que sont transposées dans le droit français les deux directives européennes : la directive 2000/43/CE du 28 juin 2000 relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique et la directive 2000/78/CE du 27 novembre 2000 portant création d’un cadre général en faveur de l’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail. Ce passage de la reconnaissance à la réparation fait alors apparaître les formes de résistance qu’opposent certains représentants des pouvoirs publics ou certaines institutions à la mise en œuvre concrète de la lutte contre les discriminations raciales4.
  • 2004-2011. La politique antidiscriminatoire est étendue aux discriminations en raison du genre, de l’orientation sexuelle, du handicap et de l’appartenance syndicale. Ce moment d’« universalisation de l’anti-discrimination »5 est marqué par le remplacement en décembre 2004 du GELD par la HALDE et en janvier 2005 des CODAC par les COPEC. Cette période, qui va jusqu’à la dissolution de la HALDE en mai 2011, se caractérise aussi par l’introduction du paradigme de l’égalité des chances et de la thématique de la diversité6 (Encadré 5).

2Prenant uniquement pour objet les discriminations raciales, les Assises du FASILD parlent de quelque chose qui, moins de dix ans auparavant, n’était pas même nommé. Elles désignent aussi explicitement un type de traitement qui, au début des années 2000, continuait d’être qualifié de manière indirecte et euphémisée. En revanche, plus aucun des événements observés par la suite ne portera sur la seule question des discriminations raciales et ne se fixera comme objectif de lutter contre elles. Les Assises du FASILD contre les discriminations raciales viennent donc clore le moment initié à la fin des années 1990, où la reconnaissance des discriminations raciales par l’État et les pouvoirs publics en appelait à une reformulation de l’articulation entre altérité et égalité au-delà de la seule question du national et de l’étranger. Ce chapitre va donc revenir sur ce moment.

  • 7 Pierre Muller, « Esquisse d’une théorie du changement dans l’action publique. Structure, acteurs e (...)

3Dans un premier temps, il s’agira de voir comment le paradigme de la lutte contre les discriminations raciales s’est ajouté – voire superposé – à celui de la promotion de l’intégration, notamment en revenant sur le tournant qu’a constitué l’année 1998. Ce chapitre se fonde donc sur l’idée que les politiques publiques reposent sur des constructions cognitives et normatives. On verra par conséquent que la sociologie de l’action publique ne tient pas seulement au schéma du problem solving – un problème émerge objectivement et on lui trouve une solution. L’enjeu sera plutôt de « resituer ces jeux d’acteurs dans un processus plus vaste (et plus complexe) par lequel ils vont participer à la construction de cadres cognitifs et normatifs constituant un niveau pertinent pour comprendre l’action publique »7.

4On examinera donc comment le politique s’est saisi de cette question et a introduit la notion de discrimination « en raison de l’origine réelle ou supposée » dans le lexique de l’action publique française. Après un rappel des étapes de l’émergence d’une question des discriminations raciales, cette première partie s’appuie sur la littérature existante pour restituer la chronologie de la prise de décision et de l’adoption des premières dispositions institutionnelles et réglementaires. Elle revient sur ce qui, au niveau européen, a contribué à l’émergence d’une question des discriminations raciales. Elle ajoute à cela l’examen du rôle joué par certains chercheurs en sciences sociales.

5Le second temps de ce chapitre se concentre sur les formes de résistance opposées à la reconnaissance des discriminations raciales et aux limites de la politique de justice. Pour des raisons qui tiennent tant au cadre conceptuel qui détermine ces politiques qu’à la sociologie des acteurs, l’articulation de la lutte contre les discriminations raciales à la promotion de l’intégration a constitué une entrave à ces deux types d’action. À cela s’ajoute que la notion de discrimination raciale a été introduite avant que le phénomène ne fasse l’objet d’une connaissance stabilisée et sans que cette question soit conçue comme une cause autonome de mobilisation. En d’autres termes, la manière dont le problème a été découvert a eu un effet sur sa résolution et explique en partie le caractère inachevé du processus engagé à la fin des années 1990.

6À la différence des chapitres qui vont suivre, l’observation directe des événements décrits n’a pas été possible. Une partie du matériau recueilli l’a donc été par l’intermédiaire d’entretiens, même s’il n’a pas été possible de rencontrer Claude-Valentin Marie, ancien directeur du Groupe d’étude et de lutte contre les discriminations (GELD) et vice-président de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE) au moment de sa création en 2004. Il manque donc aux analyses qui suivent, non seulement les bénéfices d’une enquête par observation, mais aussi le témoignage d’un des acteurs centraux de cette politique.

7Par ailleurs, les entretiens qui ont pu être réalisés avec des hauts fonctionnaires et des chercheurs en sciences sociales ont dû être interprétés avec précaution. Il s’agissait de se prémunir au maximum du caractère nécessairement sélectif de la mémoire et de la tendance de tout récit rétrospectif à aplanir les choses ou à les reformuler à l’aune du présent et de la légitimité que recelait au moment de l’enquête la lutte contre les discriminations raciales. D’où l’importance aussi pour ce chapitre du matériau recueilli par la lecture des rapports et de documents comme les discours, les comptes rendus des débats au Sénat et à l’Assemblée nationale ou les circulaires d’application. Les articles scientifiques qui m’ont servi à distinguer trois âges de la politique française de lutte contre les discriminations m’ont également permis de reconstituer la genèse d’une problématisation en termes de lutte contre les discriminations raciales.

De l’intégration à la lutte contre les discriminations raciales

L’introduction d’un nouveau paradigme de l’action publique

Le tournant de l’année 1998

  • 8 Sur le rôle du MRAP, Mireille Eberhard, notamment « De l’expérience du racisme à sa reconnaissance (...)

8La loi Pleven de 1972 marque l’entrée dans le Code pénal français d’une condamnation des discriminations raciales, alors mises sur le même plan que les actes racistes et antisémites. Très fortement marquée par le texte défendu depuis 1959 par la commission juridique du Mouvement contre le racisme et pour l’amitié entre les peuples (MRAP), cette loi ne prévoit pas la création de dispositifs ad hoc chargés de la mise en œuvre d’une action antidiscriminatoire8. À la différence de ce qui a été fait aux États-Unis en 1964 et au Royaume-Uni en 1976, cette mission est confiée à l’institution judiciaire, à la police ou aux syndicats. Ce choix reflète une conception des discriminations raciales comme manifestation possible du racisme, sans qu’une distinction soit établie entre l’inégalité de traitement que constituent les discriminations et des comportements racistes comme l’exclusion, l’insulte ou le crime, prioritairement visés par la loi.

  • 9 Robert C. Lieberman, « A Tale of Two Countries: The Politics of Color Blindness in France and the (...)

9La faible thématisation des discriminations raciales dans la loi Pleven se traduit par une quasi-absence de contentieux. Sur trois cent quatre-vingts condamnations prononcées entre 1993 et 1997 pour actes racistes, trois seulement concernaient des cas de discriminations à l’emploi9. La subordination de cette question à celle de l’antiracisme a également pour conséquence de maintenir la confusion entre ces deux types de traitements, une fois le phénomène des discriminations raciales rendu visible, voire de faire apparaître aux yeux des acteurs associatifs l’anti-discrimination comme une cause concurrente de l’antiracisme.

10Toutefois, à la fin des années 1990, le terme de discrimination, entendue comme « traitement défavorable en raison de l’origine réelle ou supposée », fait son apparition dans le lexique de l’action publique française. L’introduction de cette notion vient alors modifier l’orientation d’une politique construite jusqu’à cette date autour du seul paradigme de l’intégration et du référentiel de l’immigration.

  • 10 Haut Conseil à l’intégration, Connaissance de l’immigration et de l’intégration. Dans ce passage, (...)
  • 11 Ibid., p. 407.

11Pour symbolique qu’elle soit, la reconnaissance de l’existence de discriminations « en raison de l’origine réelle ou supposée » par le rapport du HCI remis en 1998 au Premier ministre marque ou explicite un changement affectant la formulation de ce qui avait été jusque-là conçu comme « la question immigrée ». À la différence du rapport de 1992, qui justifiait ou éludait les inégalités de traitement subies par les étrangers et les Français qui leur sont assimilés, le rapport de 1998 déplace la question, en mettant en lumière l’existence d’obstacles internes à la société française10. Les difficultés auxquelles sont confrontés certains membres de la société française ne sont donc plus pensées comme dues à leur qualité d’étrangers et à leur manque d’intégration, mais comme le résultat du mode de fonctionnement de la société elle-même. Ce texte rompt également avec une analyse fondée sur le seul critère de la nationalité puisqu’il précise que peuvent être victimes de discriminations « des Français de couleur, notamment d’outre-mer ou d’origine étrangère », passant ainsi à une analyse qui reconnaît le « fondement racial de cette inégalité spécifique »11.

12À la suite de la remise de ce rapport au Premier ministre, Martine Aubry, alors ministre de l’Emploi et de la Solidarité, présente le 21 octobre 1998 devant le Conseil des ministres une série de propositions visant à instaurer une politique de lutte contre les discriminations raciales. Comme le préconise le rapport du HCI, ce discours conçoit la politique de lutte contre les discriminations comme l’un des éléments d’une politique d’intégration renouvelée.

13La lutte contre les discriminations se trouve ainsi placée entre une réflexion sur l’accueil des migrants et celle sur l’acquisition de la nationalité française par la procédure de naturalisation. Ce dernier point porte sur un certain nombre de modifications à apporter à la procédure de naturalisation, notamment pour réduire les délais de la procédure, améliorer l’accueil réservé aux postulants et simplifier la liste des pièces justificatives demandées. Le discours de Martine Aubry appelle aussi à une adaptation de la procédure de naturalisation aux évolutions de la société, notamment lorsqu’il s’agit d’apprécier la stabilité de la résidence en France.

  • 12 Comme on le verra dans la suite de ce chapitre, ce système de codification a été mis en évidence p (...)

14Pour ce qui est de la politique antidiscriminatoire, ce discours annonce plusieurs mesures pour lutter contre ce traitement inégalitaire dans le marché de l’emploi et dans l’accès au logement. Martine Aubry se réfère à la présence, dans certaines annonces d’emploi, de formes de codifications discriminatoires comme « BBR » ou « 001 »12. Elle rappelle que ces pratiques, comme celles qui entravent pour les mêmes raisons la carrière de certains, « [remettent] en cause [le] modèle d’intégration ». La ministre de l’Emploi et de la Solidarité en appelle alors à une collaboration entre l’État et les partenaires sociaux qui vise à confronter les diagnostics sur l’existence de discriminations raciales sur le marché du travail et à analyser les dispositions du Code du travail permettant de lutter contre elles. La ministre demande aussi que des formations sur ces questions soient mises en œuvre à l’intention des syndicalistes. De même, ce discours incite au développement d’actions de parrainage de « jeunes » à la recherche d’un emploi, par des salariés actifs ou des personnes récemment retraitées. Martine Aubry insiste aussi sur l’exigence d’exemplarité à laquelle sont tenus les services de l’État. À cette fin, les agents des services publics recevront une formation sur ces questions. En matière d’accès au logement, les principales mesures visent à relancer l’action de la Commission interministérielle pour le logement des populations immigrées et à mener une réflexion sur les foyers de travailleurs immigrés qui ne sont pas gérés par la Société nationale de construction de logements pour les travailleurs (SONACOTRA). La ministre ne se prononce pas sur la nécessité de créer une structure spécialisée dans la lutte contre les discriminations raciales. Elle annonce toutefois qu’un rapport, dont on connaîtra les conclusions en mars 1999, a été demandé à Jean-Michel Belorgey, alors conseiller d’État, et qu’un groupe de réflexion sur les discriminations sera créé dans les semaines qui suivent ce discours.

15Le rapport du HCI de 1998 a donc mis en évidence cette question tout en rendant possible son appropriation par le politique. Le discours de Martine Aubry devant le Conseil des ministres marque, quant à lui, le moment de reformulation de la politique publique en termes de discrimination. Dans les mois qui suivent, l’instauration de dispositifs institutionnels et de certaines dispositions réglementaires confirme cette évolution.

Dispositifs institutionnels et dispositions juridiques contre les discriminations raciales

16Dans les premiers mois de l’année 1999, des dispositifs conçus comme les instruments directs de la politique de lutte contre les discriminations raciales sont créés. Le GED est institué, par une convention signée le 15 avril 1999. Conçu comme un groupement d’intérêt public, il regroupe neuf ministères, le Fonds d’action sociale (FAS), les partenaires sociaux et les principales associations de défense des droits de l’homme et de lutte contre le racisme. Son conseil d’orientation rassemble des chercheurs dont certains ont contribué à l’émergence et à la formulation de la question des discriminations raciales. Le conseil d’orientation du GED est ainsi dirigé par Philippe Bataille dont l’ouvrage Le Racisme au travail a servi de révélateur. Le but du GED est de dresser un bilan sur la situation dans différents domaines et de déterminer les orientations à suivre en matière de lutte contre les discriminations raciales (Encadré 1).

17Par une circulaire du 18 janvier 1999, Jean-Pierre Chevènement, alors ministre de l’Intérieur, demande aux préfets de créer dans chaque département une CODAC. La mission de ces commissions est de :

  • 13 Circulaire du ministre de l’Intérieur aux préfets du 18 janvier 1999, demandant l’installation des (...)

Réunir les représentants de l’État, des services publics, des élus, des employeurs, des partenaires de la vie économique et sociale pour aider les jeunes nés de l’immigration à trouver un emploi et une place dans la société, et faire reculer les discriminations dont ils sont l’objet, en matière d’embauche, de logement, de loisirs.13

18La CODAC a une mission de contrôle puisqu’elle doit veiller « aux conditions d’un égal accès à l’emploi des jeunes issus de l’immigration sans autre distinction que celle fondée sur le mérite ». C’est aussi elle qui « [se saisit] des pratiques de discrimination effective ». La circulaire du 18 janvier 1999 insiste également sur le rôle de mobilisation que doit jouer la CODAC en assurant la liaison entre les différentes administrations concernées et en faisant valoir « auprès des employeurs l’intérêt national qui s’attache à l’embauche sans discrimination ». C’est également elle qui assure la formation des agents de différentes administrations à ces enjeux.

19Le 11 mai 1999, l’État et les partenaires sociaux se réunissent. Ils rendent publique une « déclaration de Grenelle sur les discriminations raciales dans le monde du travail » constituée de cinq mesures destinées à combattre ce type d’inégalité.

20Enfin, la convocation des Assises nationales de la citoyenneté, le 18 mars 2000, marque le point culminant de ce vaste mouvement de reconnaissance politique. L’intitulé de cette journée reprend le vocabulaire euphémisé de la citoyenneté. Pourtant, le discours d’ouverture prononcé par Martine Aubry donne à entendre la volonté d’agir et l’engagement personnel de la ministre de l’Emploi et de la Solidarité. Concevant les Assises de la citoyenneté comme l’occasion d’un travail collectif et d’« un dialogue franc et sans tabou », elle invite les différents participants « à témoigner, à dénoncer, à critiquer et […] à proposer ». Elle rappelle que l’intégration « n’implique pas que l’on renonce à des pans entiers de son identité ». Martine Aubry ajoute ensuite qu’« [elle n’est] pas sûre que le problème fondamental […] soit celui de l’intégration » en précisant qu’il tient plutôt à l’absence de reconnaissance par la société de certains de ses membres. Elle insiste aussi sur l’idée que les discriminations raciales minent le socle républicain – « à chaque acte discriminatoire, c’est la République tout entière qui vacille », dit-elle. Elle en appelle alors à l’engagement de tous dans la lutte contre les discriminations raciales et invite tous les participants qui partagent cette volonté de combattre les discriminations à « [marcher] ensemble ».

  • 14 Johannes Franck, « Discriminations : les attentes déçues de la jeune génération. Aux Assises de la (...)

21Le ton volontariste de Martine Aubry contraste toutefois avec le déroulement ultérieur des débats et la teneur du discours que le Premier ministre, Lionel Jospin, prononce pour clore cette journée. Une femme du Tarn-et-Garonne, interviewée par un journaliste de Libération assistant aux Assises, exprime sa déception : « Quand je vais rentrer, les autres vont me dire : “Alors ?” Alors, je ne sais pas quoi répondre »14. Le même article restitue le témoignage d’un autre participant expliquant que les contrôles d’identité tels qu’ils sont menés « remettent en cause le principe d’égalité » avant d’ajouter « on ne me demande même pas ma carte d’identité mais ma carte de séjour ». Face à cela, le ministre de l’Intérieur, Jean-Pierre Chevènement, ironise sur l’idée que « la police a toujours tort » et exhorte les participants à « prendre [leur] mal en patience et [à] accepter de montrer [leur] carte d’identité ».

22Le discours que prononce ce jour-là Lionel Jospin arbitre entre Martine Aubry et Jean-Pierre Chevènement. Le Premier ministre annonce ainsi la création d’un service d’écoute publique gratuit, le 114, dont le but est de recueillir les témoignages de personnes victimes de discriminations raciales et de travailler en collaboration avec les CODAC. Le GED est transformé en Groupe d’études et de lutte contre les discriminations (GELD) dont la mission sera de « remettre chaque année un rapport qui permettra de mieux combattre » les discriminations. C’est aussi le GELD qui sera chargé de la gestion du 114. Le discours de Lionel Jospin prévoit une loi aménageant la charge de la preuve en cas de plainte pour discrimination au travail. Cette loi, qui met en conformité le droit français avec les deux directives européennes de juin et de novembre 2000, vise à faciliter le recours au droit pour les victimes de ces discriminations. Les plaintes pour discrimination ne passent plus au pénal, mais au civil. La victime n’est donc plus tenue de prouver qu’elle a subi une discrimination en s’appuyant sur des preuves et des témoignages souvent difficiles à trouver. C’est à l’accusé qu’il incombe de prouver qu’il n’a pas discriminé. Cependant, ce même discours reste sourd à la demande formulée par le GED d’ouvrir, en levant la condition de nationalité, 70 % des emplois publics aux étrangers. Il n’évoque pas non plus le droit de vote des étrangers aux élections locales alors que cette question avait constitué l’une des principales demandes de la journée. Au contraire, Lionel Jospin insiste sur le fait que, « s’agissant de l’accès à la fonction publique, le critère de nationalité ne peut qu’être maintenu et la voie de la naturalisation […] privilégiée ».

23Néanmoins, à la suite de ces actions et de ces déclarations, plusieurs mesures, qui intègrent l’objectif de lutte contre les discriminations, sont adoptées par les services de l’État. La loi du 16 novembre 2001 donne un cadre général de la lutte contre les discriminations. Elle modifie plusieurs dispositions du Code du travail, du Code pénal, du Code de la Sécurité sociale et de la loi du 3 juillet 1983 sur le statut des fonctionnaires. En droit du travail, cette loi renforce la protection du salarié. Elle porte sur l’embauche, les sanctions et les licenciements, mais aussi sur l’accès aux stages et aux formations. Elle permet d’étendre la définition des mesures discriminatoires en y introduisant la notion de discrimination indirecte, c’est-à-dire une discrimination qui procède d’une pratique ou d’une mesure en apparence neutre et vierge de toute illégitimité. Elle prévoit de protéger les témoins, s’ils sont salariés, contre tout licenciement ou sanction. La liste des critères prohibés est étendue à l’orientation sexuelle, l’âge, l’apparence physique et le patronyme. La loi procède en outre à l’aménagement de la charge de la preuve. La loi du 16 novembre 2001 permet enfin de renforcer les moyens d’action avec la possibilité pour les syndicats et les associations d’agir en justice et l’octroi de pouvoirs d’enquête élargis à l’inspection du travail. Elle inscrit également les CODAC et le GELD dans le dispositif législatif français. À la suite de cette loi, le FAS décide d’orienter une partie de son action en faveur de la lutte contre les discriminations et prend comme dénomination celle de Fonds d’action et de soutien pour l’intégration et la lutte contre les discriminations.

Encadré 1. Composition et mission du GED et du GELD

Contre les préconisations, formulées par le rapport Belorgey, de mettre en place une autorité administrative indépendante (AAI) chargée de la lutte contre les discriminations raciales, Martine Aubry décide de créer le GED, sous la forme d’un groupement d’intérêt public. La ministre suit en cela les propositions formulées par Nourredine Boubaker, haut fonctionnaire au FAS, et par les autres membres du Groupe de réflexion et d’initiative sur les discriminations (GRID). Si, au cours des discussions qui ont précédé sa création, le GED a pu être pensé comme une instance opérationnelle de lutte contre les discriminations raciales, il est conçu au moment de sa création uniquement comme un organe consultatif qui dépend de la Direction des populations et des migrations (DPM) et donc du ministère des Affaires sociales.
Le GED est composé d’un conseil d’administration et d’un conseil d’orientation. Son conseil d’administration est dirigé par quinze membres : huit représentent l’État, trois les associations, deux les syndicats, deux les entreprises et les groupements professionnels. Le conseil d’administration est présidé par Jean Gaeremynck, haut fonctionnaire membre du Conseil d’État et directeur de la DPM. Le conseil d’orientation regroupe des chercheurs en sciences sociales : Phillipe Bataille, Azouz Begag, Sophie Body-Gendrot, Bernard Charlot, Jean-Louis Daumas, Driss El Yazami, Didier Fassin, Mohand Hamoumou, Marie-Thérèse Lanquetin, Nicole Le Guennec, Claude-Valentin Marie, Laurence Roulleau-Berger, Patrick Simon, Bernard Simonin, Mouna Viprey, Catherine Wihtol de Wenden, Ahsène Zeraoui. Le conseil d’orientation est présidé jusqu’en 2001 par Philippe Bataille, qui sera remplacé après sa démission par Patrick Simon.
Le conseil d’orientation exerce une mission d’observatoire national des discriminations raciales. À cette fin, il rédige des notes qui sont rendues à la connaissance des administrations et du public. Avec la transformation du GED en GELD, la création du 114 et l’attribution de sa gestion au GELD, le Groupe d’études et de lutte contre les discriminations s’est vu adjoindre une mission dans la politique de réparation à l’endroit des victimes de discriminations raciales. Alors que Nourredine Boubaker était pressenti pour le poste de directeur du GED, Martine Aubry nomme – sans doute pour contrebalancer le poids donné aux associations et aux chercheurs – Jérôme Guedj, connu pour son positionnement national républicain et son hostilité à la création d’une AAI chargée de la lutte contre les discriminations raciales. C’est Claude-Valentin Marie qui lui succédera à la direction du GELD.
Le GED-GELD a publié trois notes : « Une forme méconnue de discrimination : les emplois fermés aux étrangers (secteur privé, entreprises publiques, fonctions publiques) », note n1, mars 2000, « Le recours au droit dans la lutte contre les discriminations. La question de la preuve », note n2, mars 2000, et « Les discriminations raciales et ethniques dans l’accès au logement social », note n3, 2001.
Après la défaite de Lionel Jospin aux élections présidentielles d’avril 2002, le GELD est mis en sommeil jusqu’à son remplacement en décembre 2004 par la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE)a.

a. Les informations sur le GED sont très difficiles à trouver. Le site de la HALDE n’indiquait rien sur la composition et l’histoire de la structure qui l’avait précédée. Les informations exposées ici doivent beaucoup au travail de Vincent-Arnaud Chappe, « La construction publique du problème des discriminations à travers la genèse de la HALDE », p. 63-64.

24À la suite des Assises de la citoyenneté, l’association des CODAC et du 114 constitue pour les pouvoirs publics le dispositif qui manifeste la reconnaissance de l’existence des discriminations raciales et vise à mettre en œuvre la politique de justice. Placées au sein de chaque préfecture, les CODAC réunissent les sous-préfets d’arrondissement et, le cas échéant, le sous-préfet chargé de la ville, le directeur départemental de la sécurité publique et le directeur départemental des Renseignements généraux. Sont également invités à siéger dans ces commissions les directeurs des services déconcentrés de l’État et des établissements publics concernés par les actions menées par ce dispositif, l’inspecteur d’académie, les directeurs des missions locales et les responsables des permanences d’accueil, d’information et d’orientation, les présidents des chambres consulaires, les directeurs des caisses d’allocations familiales, des caisses d’assurance maladie et des organismes d’indemnisation du chômage ainsi que le commandant du groupement de gendarmerie. Sont associés à ces dispositifs, le procureur de la République et ses substituts spécialisés dans les affaires de discrimination, les délégués départementaux du médiateur de la République et les élus (président du conseil régional et maires). Dans la plupart des cas, les CODAC dépendent du service chargé de la politique de la ville au sein de la préfecture. Elles n’ont cependant pas de lignes budgétaires propres et dépendent des services de la préfecture éventuellement concernés par les actions qu’elles mènent.

25Les CODAC exercent une mission de mobilisation et de réflexion. Elles sont aussi chargées d’engager des procédures judiciaires contre les personnes, physiques ou morales, accusées de discrimination. La mission de mobilisation et de sensibilisation est le plus souvent assurée par des groupes de réflexion créés au sein de ces commissions. Ceux-ci étudient les questions de citoyenneté et les différents domaines dans lesquels des discriminations raciales ont lieu. Leur travail vise à faire prendre conscience du problème et à proposer des formes d’action possibles au niveau départemental et national. Cette mission comprend également un effort de formation destinée aux agents de l’État et aux partenaires sociaux. Les CODAC exercent la partie judiciaire de leur action en collaboration avec le 114 et le parquet.

26Composé d’une cellule d’écoutants spécialement formés, le 114 est un numéro national gratuit accessible depuis la France métropolitaine et les départements d’outre-mer. Les écoutants relèvent les signalements pour discrimination. Une fois remplie, la fiche de signalement est transmise au secrétariat permanent de la CODAC du département dans lequel vit la personne qui a appelé. La CODAC désigne alors un référent qui accompagne la personne victime de discrimination dans la procédure engagée contre la personne accusée de discrimination.

Faire émerger le problème des discriminations raciales

27Pour des raisons liées à la situation nationale et européenne, la question des discriminations raciales émerge en France en 1998 et non en 2000, au moment de l’adoption des deux directives européennes. Plusieurs éléments de la politique nationale expliquent cela : la percée du Front national (FN) aux élections régionales de 1998 ; les alliances lors de ces élections entre la droite de gouvernement et l’extrême droite ; la prise de conscience plus accrue du « problème des banlieues » ; la mise en pratique du programme « Nouvelle Gauche », avec notamment l’adoption de la loi sur la parité et celle du PACS, et peut-être aussi la rivalité existant au sein du gouvernement dirigé par Lionel Jospin entre Martine Aubry et Jean-Pierre Chevènement. L’année 1997 a été déclarée « Année européenne contre le racisme ». En 1998, l’élection de Jorg Haïder, leader de l’extrême droite autrichienne, à la tête du gouvernement redouble au niveau européen le traumatisme créé par la percée du FN aux élections régionales. L’enjeu de cette sous-section est d’isoler, au sein de tous les éléments de contexte, deux ordres de facteurs principaux. On reviendra donc sur l’impulsion donnée par l’Union européenne et sur le rôle joué par certains chercheurs en sciences sociales.

L’impulsion européenne

  • 15 Nathalie Ferré, « La construction juridique des discriminations : l’exemple de l’égalité homme/fem (...)

28Les premières mesures européennes de lutte contre les discriminations sont adoptées à la fin des années 1970. Elles portent sur les traitements défavorables fondés sur le sexe. Elles servent alors à mettre en évidence et à thématiser la notion de discrimination indirecte15.

  • 16 Virginie Guiraudon, « Construire une politique européenne de lutte contre les discriminations : l’ (...)

29Signé le 2 octobre 1997, ratifié par la France par la loi du 23 mars 1999 et entré en vigueur le 1er mai 1999, le Traité d’Amsterdam va ensuite étendre ces premières décisions à d’autres types de discrimination. Il fonde alors l’engagement de l’Europe à mener une politique de lutte contre les discriminations. L’article 13 de ce texte prévoit que « le Conseil peut prendre les mesures nécessaires en vue de combattre toute discrimination fondée sur le sexe, la race ou l’origine ethnique, la religion ou les croyances, un handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle ». Cet article introduit une compétence européenne en matière de lutte contre les discriminations. Il marque aussi le moment où la question des discriminations raciales concourt à l’« européanisation » des politiques qui avaient jusque-là été pensées comme des « politiques nationales de gestion des populations immigrées »16.

  • 17 Journal officiel des Communautés européennes, respectivement L 180 du 19 juillet 2000 et L 303 du 2 (...)

30Les deux directives adoptées en juin et novembre 2000 viennent compléter le dispositif européen de lutte contre les discriminations. La directive 2000/43/CE du 28 juin 2000, dite directive « race », relative à l’instauration d’un principe d’égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique, a pour champ d’application l’emploi, la Sécurité sociale, l’éducation et l’accès aux biens et aux services. Elle incite également les États membres à créer des organismes de lutte contre les discriminations dont le rôle principal serait d’accompagner les victimes dans leurs démarches et leur demande de réparation. La directive 2000/78/CE du 27 novembre 2000 porte quant à elle uniquement sur les questions d’emploi et de travail. Elle garantit le principe d’égalité de traitement en matière d’accès à l’emploi, de formation professionnelle, de rémunération et de licenciement17.

31Ces deux directives élargissent la notion de discrimination à celle de discrimination indirecte. Elles rendent possible l’adoption de mesures spécifiques visant à compenser les effets du traitement défavorable subi par les personnes discriminées. Enfin, ce sont elles qui introduisent un aménagement de la charge de la preuve. Dès lors que la présomption de discrimination a été établie par le requérant, il appartient désormais à la défense de prouver que la disparité de situation constatée est justifiée par des éléments étrangers à toute discrimination.

32L’adoption de ces deux directives européennes permet au niveau national de déjouer les oppositions internes au gouvernement de Lionel Jospin et de mettre en œuvre cette politique en dépit de l’argument de la conformité au cadre républicain. En ce sens, l’Europe a contribué à un rééquilibrage du débat national en faveur des partisans d’une telle approche. C’est grâce à l’impulsion donnée par l’Europe que parviennent alors à s’imposer au niveau politique national les résultats de travaux menés sur ces questions par des chercheurs en sciences sociales. C’est donc sur ces parcours de recherche que va revenir la sous-section suivante.

Le rôle des chercheurs en sciences sociales dans la production d’un savoir sur les discriminations raciales

  • 18 Les analyses qui vont suivre ne prétendent pas à l’exhaustivité. Il s’agit seulement, à partir des (...)
  • 19 Les analyses qui vont suivre doivent beaucoup à Alexandre Tandé, et notamment à la note qu’il a ré (...)

33Les chercheurs en sciences sociales, qui ont joué le rôle de précurseurs, appartiennent soit à des organismes et des laboratoires de recherche, soit à des instituts de recherche appliquée18. Leurs travaux s’inscrivent soit dans le domaine de la sociologie de l’immigration – avec ce qu’elle comprend d’analyse des relations interethniques, des formes de ségrégation urbaine et d’examen de modes d’insertion sur le marché de l’emploi –, soit dans le domaine des études portant sur l’idéologie et les pratiques racistes. L’examen des conditions de réalisation et de réception de ces travaux, autant que l’attention prêtée aux différences de positionnement qui structurent le champ de la recherche en sciences sociales, permet d’expliquer la problématisation préalablement choisie. Il s’agira aussi de voir comment ces chercheurs en sont venus à construire les discriminations raciales comme un objet de recherche19.

34Si l’année 1998 constitue un tournant, il convient de revenir d’abord sur les enquêtes et les rapports portant sur les discriminations raciales qui ont été produits avant cette date-là. On notera d’emblée que la problématique des discriminations raciales apparaît aux marges, la plupart du temps dans des laboratoires peu légitimes dans le monde académique ou des organismes de recherche qui se trouvent à l’intersection du monde de la recherche et de celui de l’expertise, comme l’Institut social et coopératif de recherche appliquée (ISCRA) ou l’Observatoire régional de l’intégration et de la ville (ORIV) au sein desquels Olivier Noël et Fabrice Dhume ont respectivement mené leurs recherches sur les discriminations raciales dans l’accès à l’emploi. Dans ces deux cas, s’ajoute d’ailleurs à cette marginalité institutionnelle un financement des programmes de recherche qu’ils dirigent par des collectivités territoriales et non par l’État central.

35De manière un peu schématique, on peut distinguer deux types de questionnements qui ont servi à introduire une réflexion sur les discriminations raciales. Certains des rapports ont pour objet initial le racisme et les formes d’inégalité qu’il produit, notamment dans le monde du travail. D’autres ont d’abord porté sur l’intégration des jeunes issus de l’immigration. Ce faisant, ils ont mis en évidence les discriminations raciales produites sur le marché de l’emploi.

36Les premiers travaux qui introduisent une réflexion en termes de discrimination raciale sont rédigés par des chercheurs appartenant à deux laboratoires, qui, tout en travaillant sur des objets, proches – la sociologie urbaine – et marginalisés au sein du champ de la sociologie française, revendiquent des postures de recherche distinctes.

37Créée en 1994 et rattachée à l’université Paris 7-Jussieu, une université fortement politisée à gauche, héritière de Mai 68 et dans laquelle se trouve déjà un laboratoire qui consacre ses recherches aux études féministes, l’Unité de recherche migrations et société (URMIS) revendique un positionnement scientifique et engagé politiquement. Constitué de chercheurs proches du Parti communiste et de la CGT, l’URMIS se spécialise ainsi, dès sa création, dans les études portant sur l’immigration et l’ethnicité.

  • 20 Véronique De Rudder, Maryse Tripier, François Vourc’h, « La Prévention du racisme dans l’entrepris (...)
  • 21 Véronique De Rudder, Christian Poiret et François Vour’ch, L’Inégalité raciste. L’universalisme ré (...)

38Inscrivant leurs travaux de recherche dans l’héritage de l’École de Chicago, les chercheurs de l’URMIS rédigent en 1994 un rapport d’étude intitulé La Prévention du racisme dans l’entreprise en France20. Ce rapport d’études réalisé pour la Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail prend pour objet la question du racisme et celle des discriminations que les auteurs qualifient de racistes21. Ses auteurs y soulignent la méconnaissance en France du phénomène discriminatoire et constatent l’absence de travaux aussi bien quantitatifs que qualitatifs sur ces questions. En procédant à une comparaison avec les sciences sociales anglo-saxonnes et en se fondant sur les outils d’analyse fournis par ces études, ce rapport examine les modes de désignation par le sens commun ou par le discours administratif et juridique des populations qui subissent ce type de traitement inégalitaire. Il fait ensuite porter la réflexion sur la manière dont le marché de l’emploi produit des discriminations raciales. Premier à s’interroger sur la nécessité de réfléchir en termes de discrimination et à faire le constat d’un manque d’appareillage conceptuel pour l’appréhension du phénomène, ce rapport de l’URMIS arrive d’une certaine manière trop tôt. Perçu comme un texte militant et dénonciateur, alors même que ses auteurs réaffirment tout au long de leurs analyses qu’il s’agit d’un travail de recherche, il ne trouve sur le moment d’écho ni dans le milieu universitaire ni dans le monde politique.

  • 22 Sylvie Tissot, L’État et les quartiers. Genèse d’une catégorie de l’action publique, p. 68-74.

39La jonction entre monde universitaire et monde politique va passer par le Centre d’analyse et d’intervention sociologique (CADIS). Fondé en 1981 par Alain Touraine, le CADIS occupe au sein du champ de la sociologie le pôle opposé à celui des bourdieusiens, tant par ses méthodes et ses postulats de recherche que par sa pratique d’une forme d’expertise. Il participe par exemple à la construction de la catégorie de « jeunes de banlieue » comme objet scientifique. Le CADIS joue alors un rôle important dans la production d’un appareillage conceptuel également utilisé par les responsables administratifs de la politique de la ville22. Les responsables des services, qui mènent après 1998 une politique de lutte contre les discriminations au niveau des villes et des collectivités territoriales, sont donc déjà familiers des analyses produites par les chercheurs de ce laboratoire.

  • 23 Michel Wieviorka dir., La France raciste.
  • 24 Entretien avec Philippe Bataille, EHESS, Paris, le 20 octobre 2008. Cet entretien a été mené conjo (...)

40Le Racisme au travail, ouvrage issu d’une enquête menée par Philippe Bataille à la demande de syndicalistes de la CFDT, paraît en 1997. Il est souvent présenté comme le livre qui a mis en évidence l’existence des discriminations raciales. L’enquête qui donne lieu à un rapport, puis au livre, est commandée au CADIS par des syndicalistes de la CFDT qui s’inquiètent de voir avant les élections prud’homales la diffusion de plus en plus banalisée d’une idéologie et d’un discours racistes dans certaines sections. La montée en puissance du FN et la perception, par les acteurs politiques classiques (gouvernement, syndicats, etc.), du danger que cela représente favorisent donc l’essor des travaux sur le racisme et, plus tard, sur les discriminations raciales. Ces syndicalistes contactent Michel Wieviorka qui vient de publier La France raciste23, et ce dernier confie une enquête collective à Philippe Bataille. Les syndicalistes assurent l’accès au terrain et l’enquête commence en 1995. Son objet initial est le racisme dans le monde du travail et plus précisément dans le milieu ouvrier, mais l’enquête fait passer Philippe Bataille d’un questionnement en termes de racisme à une réflexion sur les discriminations raciales24.

  • 25 Philippe Bataille, Le Racisme au travail, p. 58-60.
  • 26 Ibid., p. 66.

41En travaillant sur l’idéologie raciste, il se trouve confronté à la question des discriminations raciales, puisque l’enquête de terrain montre que des travailleurs immigrés ou leurs enfants nés en France n’ont pas accès à des postes pour lesquels ils sont qualifiés, ou encore qu’ils ne parviennent pas à trouver des stages dans l’usine où leurs pères travaillent25. Cette étude révèle également une « ethnicisation » des tâches, que Philippe Bataille définit comme une « répartition des tâches en fonction des origines ethniques ou de la couleur de peau »26 et comme le cantonnement des personnes appartenant à des groupes racialisés à des postes d’intérimaires.

  • 27 Les entretiens réalisés avec, Olivier Noël (Saint-Denis, 1er avril 2008), Patrick Simon (Paris, 18 (...)

42À la différence du rapport de l’URMIS, dont les résultats restent confinés à un cercle restreint de chercheurs, le travail de Philippe Bataille bénéficie du moment politique créé par l’impulsion européenne, du lien qui existe entre le CADIS et la CFDT et du retour au pouvoir de la gauche. Les relations entre Martine Aubry et la CFDT permettent à la ministre de prendre connaissance des travaux du chercheur. Une collaboration entre eux s’instaure. Elle durera jusqu’en 2001 et jouera un rôle central dans la mise en œuvre d’une politique antidiscriminatoire27.

43Les travaux du CADIS et de l’URMIS ont donc fait naître une réflexion en termes de discriminations raciales en partant d’un questionnement sur le racisme. D’autres travaux menés pendant la décennie 1990 analysent, pour leur part, les logiques de production des discriminations raciales à partir d’un questionnement sur l’intégration des descendants d’immigrés.

Encadré 2. MGIS, une enquête annonciatrice

L’enquête Migration géographique et insertion sociale (MGIS) a été dirigée en 1992 par Michèle Tribalat, démographe à l’INED. Elle portait sur l’intégration des populations immigrées et mettait notamment en évidence par des outils statistiques le désavantage net, à diplôme égal, des descendants d’immigrés non européens devant le chômage. La question des discriminations raciales constituait l’une des lignes de réflexion initiales de cette recherche ; elle apparaissait aussi dans certaines questions posées par le questionnaire, qui portaient explicitement sur les inégalités de traitement en fonction de l’origine des personnes. Les résultats de l’enquête, objectivés dans des tableaux graphiques, ont ainsi pu donner une image claire de l’existence des discriminations raciales en France. Ils ont, du reste, circulé dans le milieu de la recherche autant que dans le monde politique. C’est la raison pour laquelle on considère cette enquête comme annonciatrice d’une thématisation des discriminations raciales, même si « l’entrée assimilationniste »a, revendiquée par Michèle Tribalat, a eu tendance à masquer ce choix de problématisation.

a. Entretien avec Patrick Simon, Paris, INED, 18 juin 2008.

  • 28 Olivier Noël est aussi revenu sur cette enquête et sur le travail qu’il a dû effectuer dans le cad (...)

44La fin des années 1980 et le début des années 1990 voient l’instauration, au niveau national, de la politique dite d’intégration. En 1988 est créé le Haut Conseil à l’intégration et, trois ans plus tard, un secrétariat d’État aux Affaires sociales et à l’Intégration dépendant du ministère des Affaires sociales et de l’Intégration. Dans ce contexte, la ville de Montpellier est choisie comme site pilote. Olivier Noël, alors étudiant en maîtrise de science politique, devient chargé de mission pour le compte de l’Observatoire de l’intégration en Languedoc-Roussillon. La première mission qui lui est confiée porte sur les difficultés spécifiques d’intégration des jeunes issus de l’immigration. Il engage alors une enquête de terrain auprès de jeunes habitants d’un quartier de Montpellier marqué par une forte population d’origine maghrébine et auprès des intermédiaires de l’emploi comme les missions locales ou les agences de l’ANPE. Cette enquête s’avère pour lui révélatrice28.

45Cette première étape est ensuite complétée par une enquête patronymique portant sur les données du rectorat et sur celles de la Direction départementale du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP). L’examen de ces données met en évidence un écart entre ce que laissaient présager les résultats scolaires et le parcours professionnel réel de personnes ayant des noms de famille à consonance maghrébine.

46Néanmoins, l’Observatoire de l’intégration, commanditaire de cette première enquête, disqualifie d’abord les témoignages que rapporte Olivier Noël. Il argue notamment du fait qu’aucune plainte pour discrimination à caractère racial n’a été déposée dans le département. Il refuse aussi de financer la seconde enquête, plus approfondie, que propose le chercheur.

47Or, à la même période, un rapport est rédigé par deux inspecteurs des Affaires sociales, Marie-Thérèse Join-Lambert et Michel Lemoine. Ce rapport de l’IGAS n’a jamais été rendu public. Il montre en fait comment certains employeurs rejettent des candidatures en prétextant du nombre trop important d’étrangers dans l’entreprise ou de la réaction supposée de la clientèle et des autres employés. La diffusion de ces résultats de l’enquête a pour conséquence de libérer et de faciliter la parole de certains responsables du service public de l’emploi.

  • 29 Entretien avec Olivier Noël, Saint-Denis, 1er avril 2008.

Le directeur d’une mission locale et le responsable d’une équipe d’animation viennent me voir pour me dire qu’ils ont des éléments de fait qui viennent corroborer et conforter ce que disent les jeunes. Ils me mettent entre les mains toute une série d’offres d’apprentissage transmises par les chambres consulaires du département où je découvre toutes les codifications discriminatoires : BBR, BYB et tout ça. Ces offres codifiées représentent deux tiers des offres proposées sur une année.29

  • 30 « Relever les situations de stigmatisation : un enjeu de citoyenneté », Agora Débats/Jeunesses, no(...)
  • 31 Les conclusions du sommet européen de Florence sont disponibles sur Internet : [http://www.consili (...)
  • 32 Patrick Simon, « La discrimination : contexte institutionnel et perception par les immigrés ». Ent (...)

48Olivier Noël publie alors en 1996 un premier article qui montre que les responsables de cette situation ne sont pas les jeunes, mais bien plutôt les chambres consulaires, l’ANPE ou encore les missions locales30. Pourtant, le préfet qui dirige l’Observatoire de l’intégration s’oppose à ce que les situations décrites soient pensées comme des cas de discrimination raciale. Or, c’est précisément à ce moment-là, en 1996, que le sommet européen de Florence appelle à un engagement des partenaires sociaux européens à lutter contre le racisme, la xénophobie et les discriminations31. Cela permet alors aux chercheurs d’imposer un questionnement en ces termes et d’obtenir des financements pour leurs recherches. L’échéancier européen rend donc alors audibles des recherches qui n’auraient pas eu de résonance quelques années auparavant. L’enquête qu’Olivier Noël mène dans la région de Nîmes sur les intermédiaires de l’emploi et dans laquelle il met en évidence le rôle de ces structures dans la production des discriminations trouve ainsi un écho, renforcé par le Traité d’Amsterdam. Cet « effet d’agenda » pousse alors d’autres chercheurs à relire leurs travaux à l’aune de la notion de discrimination raciale. C’est le cas de Patrick Simon. Dans un article publié en 1998 dans la revue Hommes et Migrations, certains éléments de l’enquête Migration géographique et insertion sociale, à laquelle il a participé, sont repris et inclus dans une réflexion sur les discriminations, parce que, explique-t-il, le contexte commençait alors à se prêter à une réflexion structurée autour de cette notion32.

49En 1998, le processus de reconnaissance par les pouvoirs publics de l’existence des discriminations raciales est donc lancé. Toutefois, ce qui s’annonçait comme un vaste mouvement de reconnaissance de la part des pouvoirs publics va se révéler difficile à faire admettre.

Des discriminations raciales. Oui, mais quand même

Modalités de la politique de reconnaissance

50La description qui a été donnée quelques pages plus haut des Assises de la citoyenneté mettait déjà en lumière les divergences apparues au sein du gouvernement de Lionel Jospin entre Martine Aubry et Jean-Pierre Chevènement. Cette ligne de partage entre tenants d’une position républicaine critique et tenants d’une position nationale républicaine s’est en fait trouvée redoublée par des oppositions au sein même de l’administration censée appliquer la politique voulue par la ministre de l’Emploi et de la Solidarité. De même, le travail d’analyse des modes de production des discriminations mené par les chercheurs engagés au sein du GED et du GELD a été confronté à de très fortes résistances.

51Sous l’impulsion de l’échéancier européen, la lutte contre les discriminations raciales est entrée dans le répertoire de l’action publique française en devenant un enjeu de politique publique. Pourtant, plusieurs des témoins de ce moment de reconnaissance ont aussi insisté sur leur difficulté à faire admettre à leurs interlocuteurs l’existence de pratiques discriminatoires dans les institutions qu’ils représentaient.

Résistances et entraves

52L’implication personnelle de la ministre de l’Emploi et de la Solidarité a rendu possible la formulation d’un objectif de lutte contre les discriminations raciales. Elle n’a pas pour autant neutralisé les entraves à l’application d’une politique menée contre ce type d’inégalité. Ces obstacles tiennent d’abord à la superposition temporelle de deux paradigmes : celui de la politique d’intégration, conçu comme conforme à la tradition républicaine, et celui de la lutte contre les discriminations raciales, perçu comme une importation en partie imposée par l’Europe. Le télescopage entre ces deux politiques a été d’autant plus renforcé que le personnel administratif chargé de mettre en place la politique voulue par Martine Aubry avait aussi eu pour mission de mener une politique dite de promotion de l’intégration. Dans un contexte où ces deux types de politique sont conçus comme concurrents, et où la reconnaissance de l’existence des discriminations raciales survient sans que le phénomène discriminatoire fasse l’objet d’une connaissance stabilisée, les tenants de l’intégration vont opposer une résistance à la politique qui est en cours d’application.

53Dans les discours prononcés par Martine Aubry et dans la dénomination des dispositifs ou des organismes chargés de mettre en œuvre cette action, l’objectif antidiscriminatoire est conçu comme l’instrument de la politique de promotion de l’intégration. En ce sens, le paradigme de la lutte contre les discriminations raciales s’adjoint à celui de la promotion de l’intégration, au lieu de le remplacer.

54Or, l’articulation de ces deux politiques a empêché l’appréhension du phénomène discriminatoire dans sa spécificité. Présentée comme une réponse à la crise du modèle français d’intégration, l’action contre les discriminations raciales suppose toutefois de revenir sur certains des principes qui fondent ce modèle. Elle implique notamment une analyse nouvelle des rapports entre égalité et différence. Le modèle d’intégration vise à faire entrer dans le corps national des populations pensées comme étrangères. En ce sens, les différences sont conçues comme une source d’inégalité que les dispositifs d’intégration s’attachent à niveler en transformant celles et ceux que l’on considère comme étrangers et en les adaptant à la nation. En revanche, l’anti-discrimination est une politique d’égalité qui s’attache à considérer les propriétés du système et non celles des individus, l’enjeu étant de réaliser une égalité réelle en corrigeant les traitements défavorables subis malgré l’exigence d’égalité formelle.

55Si ces deux types de politique ont pour horizon commun de réaliser plus d’égalité, les chemins qu’elles empruntent pour satisfaire cet objectif entrent en contradiction. Dans le cas de l’anti-discrimination, l’égalité n’est pas censée se réaliser par un nivellement des différences, et la responsabilité de l’inégalité repose sur la société d’« accueil » et non sur les immigrés et leurs descendants (qui ne seraient pas assez qualifiés ou trop éloignés culturellement). En revanche, dans le modèle d’intégration, les différences sont tolérées, mais elles sont appelées à se résorber, les immigrés et leurs descendants devant faire un effort pour s’intégrer.

56À cela s’est ajouté le fait que les fonctionnaires chargés de la politique de lutte contre les discriminations ont bloqué la mise en place d’une politique qui concurrençait à leurs yeux la politique d’intégration à laquelle ils avaient été formés. Comme le rappelle Patrick Simon, au moment où émerge la question des discriminations raciales,

  • 33 Entretien avec Patrick Simon, Paris, 18 juin 2008. Le contrôle exercé par le cabinet de Martine Au (...)

la politique publique crée de toutes pièces quelque chose de nouveau qui vient s’ajouter et non pas remplacer les structures préexistantes. La DPM qui était responsable de la politique d’intégration prend en charge aussi la politique de lutte contre les discriminations. Les acteurs de la DPM sont pour la plupart des soutiers républicains, certains très caricaturaux, et ce sont eux qui sont chargés de mettre en musique le discours de Martine Aubry. (En insistant) Ils sont dans la résistance.33

  • 34 Lettre de mission de Mme la ministre de l’Emploi et de la Solidarité, Jean-Michel Belorgey, « Lutt (...)
  • 35 Ibid., p. 65.
  • 36 Ibid., p. 27.
  • 37 Ibid., p. 20.

57L’accueil réservé au rapport rédigé par Jean-Michel Belorgey et remis à la ministre en mars 1999 confirme d’ailleurs ces propos. Chargé de « conduire une réflexion destinée à évaluer la pertinence de l’organisation administrative française par rapport à l’objectif de lutte contre les discriminations »34 et de se prononcer sur le bien-fondé d’une « structure chargée spécifiquement de lutter contre les discriminations »35, le conseiller d’État part d’abord du constat du caractère massif des discriminations raciales. L’existence de ce type de traitement inégalitaire doit, selon lui, amener à repenser la manière dont procèdent certaines administrations et à considérer la politique de lutte contre les discriminations comme le « revers » de la politique d’intégration. Sur le ton incisif et cinglant qui caractérise son propos, Jean-Michel Belorgey rappelle la nécessité de réformer certaines administrations, dans la mesure où « la conduite d’actions répondant aux besoins de certains publics exige une disponibilité et un savoir-faire pour partie au moins spécifique ». Il souligne alors que, la plupart du temps, les administrations concernées ne semblent pas vouloir se donner ces moyens et ce savoir-faire spécifique. C’est pourquoi, ajoute-t-il, il faut « les y éveiller, inciter, encourager » et éventuellement les y contraindre par l’intermédiaire d’une « autorité médiatrice » qui n’aura pas tendance à laisser « [sa] vigilance s’endormir » et qui fonctionnera, sur le modèle de Commission for Racial Equality britannique, de manière indépendante36 (Encadré 3). Si la lutte contre les discriminations raciales obéit à une exigence de maintien de la cohésion sociale, cette autorité médiatrice devra en outre rendre possible l’« accroissement des informations pertinentes sur les discriminations, nécessaires à la conduite des politiques »37. En prônant la création d’une autorité indépendante et dotée de pouvoirs contraignants en matière de lutte contre les discriminations, les conclusions du rapport Belorgey s’opposent à l’idée d’un observatoire des discriminations.

  • 38 Ibid., p. 59.

58Connu pour son indépendance d’esprit et le caractère iconoclaste de certaines de ses décisions, Jean-Michel Belorgey pousse plus loin sa critique. Il s’attaque ainsi au rôle joué par la DPM et par le FAS et au rapport qui existe entre ces deux administrations. Il conclut notamment que le FAS doit devenir une agence placée sous la tutelle du ministère des Affaires sociales, qui jouerait le rôle d’« intermédiaire entre les établissements administratifs classiques et les autorités indépendantes »38.

  • 39 Toutes les analyses portant sur la réception réservée au rapport Belorgey suivent celles de Vincen (...)
  • 40 Jean-Michel Belorgey, « Lutter contre les discriminations », p. 20.

59Le rapport est encore plus innovant dans la conception qu’il donne de la notion même de discrimination39. En se fondant sur les travaux de Michel Wieviorka et en partant du principe qu’« on ne traite que ce qu’on nomme »40, l’auteur souligne d’abord la nécessité d’appréhender de manière consciente la race entendue comme construction sociale. Rappelant que les discriminations sont à comprendre comme « un processus cumulatif de création d’inégalités », il extrait la définition de la discrimination du seul cadre pénal pour en faire un phénomène systémique. Il ajoute aussi que ce processus cumulatif de création d’inégalités touche des populations « caractérisées par des critères ethniques ». De ce fait, s’ils veulent agir contre les discriminations raciales, les pouvoirs publics doivent renoncer à une approche individualisée de la victime de discrimination, fondée sur la prise en considération de cas isolés, pour analyser l’assignation d’un groupe à une position minoritaire.

Encadré 3. La Commission for Racial Equality

Créée à la suite du Race Relations Act de 1976, la Commission for Racial Equality (CRE) est indépendante du gouvernement même si elle reçoit des subventions du Department for Communities et du Local Government. Elle a été remplacée en 2007 par la Equality and Human Rights Commission.
Pendant toute la durée de son exercice, la CRE a eu pour mission d’agir pour faire disparaître les discriminations raciales et promouvoir l’égalité des chances, d’encourager les bonnes relations entre personnes d’origines diverses et de contrôler l’application du Race Relations Act tout en ayant la possibilité de faire des recommandations sur la manière dont celle-ci pouvait être améliorée.
Cette commission a pu procéder à des enquêtes afin d’établir l’existence de discriminations raciales dans tel ou tel domaine sans qu’une plainte soit nécessairement déposée. Si l’existence de pratiques discriminatoires était établie, la CRE pouvait donner un ordre de non-discrimination (non-discriminatory notice) ayant force de décision de justicea. La CRE avait toute liberté d’assister juridiquement et financièrement toute personne lui adressant une plainte pour discriminationb. Elle avait également la possibilité de soutenir financièrement les groupes susceptibles de promouvoir et de favoriser de bonnes relations entre minorités.
La qualification de l’acte comme discriminatoire était laissée au pouvoir de tribunaux. Toutefois, le recours à l’instrument juridique et au pouvoir judiciaire a donné à la CRE un véritable rôle de représentation politique des minoritésc. De ce fait, même si la CRE n’avait pas de légitimité élective et n’était responsable que devant le gouvernement, son type d’action s’assimilait à celui d’« une sorte de groupe de pression ethnique, ou d’un député ethnique jouant le rôle (traditionnel au Royaume-Uni) d’agent de pression au profit des électeurs »d.

a. Section 41 du Race Relations Act.
b. Section 66 du Race Relations Act.
c. John Crowley, « Le rôle de la Commission for Racial Equality dans la représentation politique des minorités ethniques britanniques », Revue européenne des migrations internationales, vol. 6, no 6-3, p. 45-62.
d. Ibid., p. 52.

  • 41 Il sera publié en 2001 par la Maison des sciences de l’homme. La Documentation française en fera p (...)

60Pourtant, aucune autorité indépendante n’a été créée et le rapport Belorgey a été mis en sommeil sans jamais être publié à La Documentation française41.

  • 42 Entretien avec Jean-Michel Belorgey, Paris, Conseil d’État, 9 avril 2008.

Martine était absolument enthousiaste. [Mais], conseillée par des membres de son cabinet, [qui étaient] mes camarades au Conseil d’État et au Parti socialiste et dont quelques-uns [étaient] particulièrement manœuvriers, elle a senti que ça ne passait ni auprès du patronat, ni même dans certains syndicats, ni, ô comble, à la Commission consultative des droits de l’homme. [Par conséquent], elle a progressivement fait recul. Elle m’a dit quelques mots gentils : « Quand même, je ne te sacrifie pas, mais je suis obligée de prendre mes distances. »42

  • 43 Alec G. Heargraves, « Half-measures. Anti-discrimination Policy in France ».

61Alec Heargraves explique le sort réservé au rapport Belorgey par le fait que Martine Aubry était préoccupée par la mise en place de la loi sur les trente-cinq heures et craignait que la concurrence avec Jean-Pierre Chevènement ne rende l’opération trop périlleuse43. La concurrence entre les deux ministres a sans aucun doute joué un rôle important. Toutefois, le rapport a fini par paraître trop risqué parce que son contenu bousculait le cadre de réflexion républicain traditionnel sur la lutte contre les discriminations raciales. Sans une étude plus approfondie de la manière dont la décision politique a été prise, il est difficile de déterminer si ce sont les résistances structurelles de l’administration et du cabinet de Martine Aubry ou la rivalité entre elle et Jean-Pierre Chevènement qui ont pu jouer dans la mise à l’écart de ce texte. En tout cas, c’est sans doute parce qu’il débordait le cadre d’évidence partagé par les membres du cabinet de Martine Aubry et par les fonctionnaires de la DPM que ce texte s’est trouvé délégitimé et exclu du processus d’élaboration d’une politique antidiscriminatoire.

62La superposition de la lutte contre les discriminations raciales à la politique d’intégration a rendu possible le maintien à certains postes décisionnaires des fonctionnaires opposés à l’adoption d’une politique contre les discriminations, qu’ils conçoivent comme antinomique de la promotion de l’intégration. Ayant vu leurs schèmes de perception et leurs dispositions professionnelles formés par le paradigme de l’intégration, ces fonctionnaires craignent que l’introduction d’un nouveau référentiel ne remette en cause leurs savoir-faire et ne rende caduque l’expertise qu’ils ont acquise en matière d’administration de l’immigration. Il y a là « un effet de dépendance au sentier ». L’intégration est un paradigme profondément ancré dans les cadres de pensée et d’action des fonctionnaires et des organismes comme la DPM. L’apparition d’un nouveau référentiel remet donc cela en cause et menace leur légitimité professionnelle. Cela montre bien d’ailleurs qu’un référentiel de politique publique (ou un paradigme) n’est pas un simple discours qu’on balaye du jour au lendemain, mais qu’il se sédimente dans les pratiques et dans l’identité des acteurs des politiques publiques.

63Dès lors, au moment où elle est censée être reconnue, la discrimination raciale est pensée à l’aune de concepts qui lui sont hétérogènes comme celui de l’intégration, de la citoyenneté ou de l’antiracisme. Avec Jean-Pierre Chevènement comme porte-parole et de nombreux acteurs bien enracinés dans l’administration et dans le cabinet même de Martine Aubry, le camp national républicain, qui ne voulait pas de la politique de lutte contre les discriminations raciales, était en position de force. Cette résistance s’est alors traduite par une catégorisation de la discrimination floue et subordonnée à l’intégration.

Encadré 4. La bataille pour la parité politique, un non-précédent en matière de légitimation de l’anti-discrimination

La reconnaissance par les pouvoirs publics de l’existence des discriminations raciales en France est contemporaine d’une autre bataille politique et législative menée en faveur de la parité en politique. À première vue, on pourrait penser que le combat des femmes pour la parité pendant toute la décennie 1990 et l’adoption de la loi sur la parité du 6 juin 2000 ont contribué à une réflexion plus générale sur les formes prises par les politiques antidiscriminatoires. Or l’analyse des discours et des mobilisations en faveur de la parité montre que la stratégie de légitimation choisie dans ce cas a notamment reposé sur une réduction de la portée antidiscriminatoire de cette loi. Les pro-parité ont en effet mis en avant le fait que la loi pour la parité allait jouer un rôle dans le perfectionnement du système de représentation politique. Afin de rendre la parité conforme au cadre républicain, leurs choix discursifs et argumentatifs ont aussi visé à distinguer le combat pour la parité d’une politique minoritaire. L’argument des pro-parité a d’abord joué sur l’équivoque entre le sens sociologique et le sens statistique donné à la notion de minorité et a consisté à dire que les femmes devaient constituer la moitié du corps élu parce qu’elles étaient la moitié de l’humanité. De ce point de vue, la loi sur la parité trouve sa justification dans le fait que, précisément, les femmes ne sont pas statistiquement minoritaires. Ensuite, rompant avec le courant non essentialiste du féminisme, les pro-parité se sont attachées à montrer que la différence homme/femme n’était pas une différence comme les autres parce qu’elle constituait une différence universelle et structurante de l’humanitéa. La parité est donc passée, mais en prenant une autre forme que celle d’une politique antidiscriminatoire. Ce faisant, la manière dont elle a été légitimée a entériné l’idée d’une incompatibilité entre anti-discrimination et principes républicains. Elle a aussi empêché que ne se fasse un débat général sur les questions minoritairesb.

a. Laure Bereni et Éléonore Lépinard, « “Les femmes ne sont pas une catégorie”. Les stratégies de légitimation de la parité en France », Revue française de science politique, vol. 54, p. 71-98 ; Laure Bereni, La Bataille de la parité. Mobilisations pour la féminisation du pouvoir ; Éléonore Lépinard, L’Égalité introuvable. La parité, les féministes et la République.
b. Karen Bird, « Liberté, égalité, fraternité, parité… and diversité ? The Difficult Question of Ethnic Difference in the French Parity Debate », Contemporary French Civilization, vol. 25, no 2, p. 271-92 ; Audrey Ducoulombier, « Parity is About Race : French Republican Citizenship and the French Carribean », Modern and Contemporary France, vol. 1, no 1, p. 75-87 ; Éléonore Lépinard, « For Women Only ? Gender Quotas and Intersectionality in France », Politics and Gender, vol. 9, p. 286.

64Le travail de recherche mené par les membres du conseil d’orientation du GED et du GELD qui visait à dresser un état des lieux des discriminations raciales a aussi fait l’objet de réactions souvent violentes de la part des pouvoirs publics.

  • 44 GELD, « Les discriminations raciales et ethniques dans l’accès au logement social », note no 3, 20 (...)

65L’histoire de la note no 3 du GELD44 et de sa réception, notamment par les représentants des pouvoirs publics associés à la recherche, paraît exemplaire de ces formes de résistance. Avant de revenir sur l’accueil réservé à cette note du GELD, il convient de rappeler que pour des raisons qui tiennent à la manière dont s’est construite l’enquête de terrain, je n’ai pas pu rencontrer d’autres membres du groupe « Logement » du GELD que Patrick Simon. Si j’avais rencontré par exemple les représentants des offices HLM ou du bureau du logement de certaines préfectures associées aux travaux de ce groupe, les désaccords sur les présupposés et les visées de l’enquête auraient sans doute été mis en lumière différemment, et notamment suivant une chronologie distincte de celle qu’en donne ici Patrick Simon. Il ne s’agit pas là de remettre en cause le témoignage et l’analyse qu’il donne de la réception qui a été réservée à la note no 3 du GELD, mais d’expliciter un biais que renforce par ailleurs mon positionnement scientifique et politique sur ces questions, proche de celui de cet interlocuteur.

66La note no 3 consacre son analyse au fonctionnement du marché locatif social. Elle part du constat de l’existence de traitements discriminatoires réservés aux « populations immigrées ou considérées comme telles ». Les auteurs de la note montrent ainsi que cette situation de discrimination tient à la complexité de la procédure mais aussi au nombre important de personnes qui y sont impliquées et à la dilution de la responsabilité que cela suppose, ainsi qu’à l’absence de contrôle. Ils insistent sur le fait que l’État n’impose pas suffisamment de contraintes pour assurer l’application du principe d’égalité. Leurs analyses montrent enfin que l’usage du critère de « mixité sociale » est contre-productif. Le flou qui entoure cette notion, le fait qu’elle soit construite par opposition à des notions comme celles de « déséquilibre » et de « concentration », et qu’elle se fonde sur une lecture en termes de « conflit de cohabitation entre habitants aux caractéristiques différentes, notamment entre immigrés et non-immigrés » créent une situation où les personnes immigrées, ou perçues comme telles, sont considérées comme une catégorie à risque, alors que les bailleurs sociaux craignent une « fuite des ménages “français” ».

67La note no 3 dresse donc d’abord un état des lieux des mécanismes de production des discriminations raciales dans l’attribution des logements sociaux. Elle formule aussi diverses préconisations qui servent de conclusion. Les auteurs proposent ainsi d’accroître l’offre de logements sociaux afin de réduire les tensions existant sur le marché locatif social. Ils appellent les pouvoirs publics à faire primer le « droit au logement » sur l’exigence de mixité sociale et à mettre fin à des procédures qui s’apparentent à des politiques de rééquilibrage social ou racial. Ils demandent de considérer comme publics prioritaires les personnes immigrées, ou ainsi perçues, ce qui serait la première étape dans l’instauration d’une « action positive » sans supposer la définition d’objectifs chiffrés.

68Certaines propositions portent davantage sur l’instauration d’un contrôle tout au long de la procédure d’examen des demandes d’attribution. Les auteurs considèrent qu’il convient de choisir entre deux types de suivi des dossiers. Anonymiser les demandes et renoncer à l’accompagnement social des demandeurs par les services sociaux, qui se trouvent alors chargés de renseigner les bailleurs. Ou, au contraire, enregistrer les informations sur l’origine à toutes les étapes de la procédure d’examen des dossiers. Ils en appellent aussi à un renforcement du pouvoir de coercition de l’État par la création d’un corps d’inspecteurs du logement. Afin d’augmenter la transparence de la procédure tout en donnant aux demandeurs les moyens de recourir au droit, la note propose que soit créée une procédure d’appel pour les demandeurs déboutés.

  • 45 Dans une enquête de terrain plus approfondie sur l’histoire de cette note, il conviendrait d’étudi (...)

69Les prémisses de la recherche avaient été acceptées par tous les représentants des institutions prenant part au travail du groupe « Logement » du GELD45. Les analyses présentées dans la note subissent cependant une épreuve de requalification au moment où elles sont restituées. Les représentants de l’Office HLM et ceux du bureau du logement des préfectures reprochent au texte d’être « militant ». La réaction est d’autant plus vive que le texte du GELD est perçu par les représentants des pouvoirs publics comme une accusation de racisme. Les auteurs de la note ont pourtant bien spécifié que les mécanismes décrits étaient pour beaucoup non intentionnels. Mais, la confusion qui s’opère entre racisme et discrimination raciale amènent les différents interlocuteurs institutionnels à croire que, en dénonçant les modes de production des discriminations raciales dans le marché locatif du logement social, la note no 3 met en évidence la pratique d’un racisme diffus auquel adhéreraient les personnes chargées du traitement des dossiers. Le diagnostic sur l’existence des discriminations raciales dans l’attribution des logements sociaux et la mise en évidence des mécanismes de production de ce type de traitement sont, quant à eux, déniés. Les représentants de l’État et les bailleurs sociaux refusent alors d’assumer leur responsabilité et l’enquête de terrain sur le mode de fonctionnement des offices HLM, également confiée au groupe du GELD que coordonne Patrick Simon, est bloquée.

70Les membres du conseil d’orientation du GED et du GELD ont donc été confrontés à des résistances très fortes de la part des interlocuteurs institutionnels qui étaient pourtant leurs partenaires au sein de ce même dispositif. Dans un espace que les associations de lutte contre le racisme les plus institutionnalisées n’ont investi qu’après coup, les chercheurs en sciences sociales impliqués dans le conseil d’orientation du GED et du GELD voient leurs travaux jouer le rôle de manifeste et sont eux-mêmes dans la situation de porte-parole et de militants. Face à eux, certaines des instances censées contribuer au processus de reconnaissance de l’existence des discriminations raciales se trouvent juge et partie. Elles se crispent dès lors que l’on identifie les modes de fonctionnement qui produisent en leur sein des discriminations raciales. De ce point de vue, le travail de reconnaissance a été bloqué par une partie de ceux qui devaient précisément y contribuer.

Un « espace de la cause » non constitué

  • 46 Laure Bereni, La Bataille de la parité. Mobilisations pour la féminisation du pouvoir, p. 17-25.
  • 47 Lilian Mathieu, « L’espace des mouvements sociaux », Politix, vol. 20, n77, p. 131-151.

71D’autres causes, comme les mobilisations pour la parité, ont pu comprendre un pôle intellectuel. Elles étaient cependant constituées d’autres pôles – associatif, partisan et institutionnel – qui structuraient aussi ce que Laure Bereni appelle l’« espace de la cause des femmes » et qu’elle définit comme un univers transversal englobant partiellement différentes sphères d’activités politiques46. C’est ce caractère transversal de « l’espace de la cause des femmes » qui le distingue d’ailleurs de ce que Lilian Mathieu désigne par la notion d’« espace des mouvements sociaux » et qu’il conçoit comme relativement autonome d’autres univers politiques et syndicaux47. Dans le cas des discriminations raciales, cet espace transversal ne s’est pas constitué. Et c’est précisément parce que la question émerge sans qu’un espace de la cause ait été préalablement structuré, que les chercheurs qui s’étaient saisis de cette question se sont retrouvés dans la position de porte-parole.

72La lutte contre les discriminations raciales a été introduite dans le lexique de l’action publique française sous l’effet conjugué de l’Union européenne et de travaux menés par des chercheurs en sciences sociales. Elle a pu trouver des relais institutionnels et politiques, mais la mise en veilleuse du rapport Belorgey, la façon dont se sont déroulées les Assises de la citoyenneté ainsi que les formes de résistance qui ont été opposées aux travaux du GED et du GELD ont montré que cette cause ne se structurait ni autour d’un pôle institutionnel interne à l’administration française ni autour d’un pôle partisan.

  • 48 Le GRID publiera un article collectif intitulé « Pour un observatoire des discriminations », Homme (...)

73De même, la reconnaissance de l’existence des discriminations raciales s’est faite sans les associations antiracistes qui avaient des relais institutionnels forts. Si le projet qui donne naissance au GED et au GELD est élaboré par le Groupe de réflexion et d’initiative sur les discriminations48 (GRID), réuni autour de Nourredine Boubaker et d’associations, dont Génériques, la création du GED ne répond pas à une demande née de la mobilisation d’associations au nom d’une cause qui aurait été celle de la lutte contre les discriminations raciales.

  • 49 Entretien avec Olivier Noël, 1er avril 2008.
  • 50 Mireille Eberhard, « Habitus républicain et traitement de la discrimination raciste en France », R (...)
  • 51 Philippe Juhem, « SOS Racisme. Histoire d’une mobilisation “apolitique”. Contribution à une analys (...)

74Par ailleurs, SOS Racisme, la LDH et le MRAP, les trois associations qui font partie du conseil d’administration du GED-GELD, sont dans une position ambivalente par rapport à la lutte contre les discriminations raciales. Elles ont tendance à concevoir cette question comme quelque chose qui leur est imposé. Olivier Noël rappelle ainsi que « SOS Racisme a bloqué l’idée de l’anti-discrimination »49. Dans ses travaux sur les permanences d’accueil du MRAP, Mireille Eberhard a, quant à elle, montré comment les militants de cette association étaient marqués par ce qu’elle appelle un « habitus républicain » orientant leur compréhension du phénomène discriminatoire en le subordonnant dans la plupart des cas à une lecture intégrationniste des situations50. En revanche, les associations, comme le Mouvement de l’immigration et des banlieues (MIB), le Groupe d’information et de soutien des immigrés (GISTI), la Cimade ou l’Association des travailleurs maghrébins de France (ATMF), qui ont porté la question des discriminations raciales dans les années 1990, ne font pas partie du GED-GELD. Il y a donc des acteurs, mais ces derniers ne se sont pas approprié la catégorie de « lutte contre les discriminations » qu’ils voient même comme une concurrente de l’antiracisme. Ainsi, pour les associations qui sont au GED-GELD, la lutte contre les discriminations raciales concurrence l’antiracisme de la même manière que, dans les institutions, l’anti-discrimination concurrence l’intégration aux yeux des hauts fonctionnaires de la DPM ou de certains membres du cabinet de Martine Aubry. Le parallèle entre le positionnement d’une association comme SOS Racisme et celui de la DPM est d’ailleurs d’autant plus frappant si l’on pense que SOS Racisme a travaillé avec la DPM et le FAS et que le FAS et le ministère des Affaires sociales dont dépend la DPM ont constitué la principale source de financement de cette association51. Dans ce jeu de concurrence entre les causes, les associations les plus institutionnalisées cherchent donc à contrôler la lutte contre les discriminations raciales, pour finalement ne rien faire, laissant la voie libre aux acteurs étatiques.

  • 52 Sur le rôle joué par les associations au sein du conseil d’administration du GELD, Patrick Simon e (...)

75Par exemple, à la demande de SOS Racisme, la lutte contre les discriminations raciales est déclarée « grande cause nationale » de l’année 2002. Mais, malgré les moyens mis en œuvre pour en faire l’occasion d’un important travail de mobilisation et de lobbying, presque rien n’est réalisé. Aucune des associations de lutte contre le racisme ne se mobilise. Si SOS Racisme publie une brochure sur les discriminations raciales dans l’accès au logement, elle en profite pour court-circuiter en partie le GELD et le 114 en rappelant que c’est elle qu’il faut contacter si on est victime de discrimination raciale. En fait, la seule action de communication sur les discriminations en 2002 émane de la DPM. Les associations sont dans une position attentiste, laissant faire les acteurs étatiques au sein d’un dispositif dans lequel elles sont incluses, mais qu’elles perçoivent comme leur rival52.

  • 53 L’autre raison que donne Philippe Bataille à sa démission est la trop forte médiatisation qui comm (...)

76Les chercheurs se retrouvent, de fait, en position de porte-parole et de militants. Mais ils le sont alors même que leur propre positionnement n’est pas encore complètement stabilisé et qu’une ligne claire n’apparaît pas encore au sein du conseil d’orientation du GED-GELD. La manière d’appréhender la question des discriminations raciales varie donc en même temps qu’apparaissent des dissensions sur le rôle à faire jouer au GELD et sur l’extension éventuelle de sa mission à toutes les formes de discrimination. Conscient de l’opportunité politique que représentait la présence de Martine Aubry au ministère de l’Emploi et de la Solidarité, Philippe Bataille a, par exemple, souhaité ouvrir le GELD à toutes les autres formes de discrimination. C’est en partie parce que cette proposition n’a pas reçu les suffrages des autres membres du conseil d’orientation que Philippe Bataille décide de démissionner du GELD en 200153.

Les impasses de la politique de réparation

77Outre ces difficultés, le bilan de la politique de réparation est aussi mitigé. Quand les CODAC ont fonctionné, elles ont essentiellement mené une action de sensibilisation et de formation à l’intention des agents de l’État et des services publics. En revanche, la politique de réparation qu’elles étaient censées mettre en œuvre n’a pas été menée à bien.

78Les limites du dispositif apparaissent dès la circulaire Chevènement créant les CODAC en 1999. Le texte entretient une ambiguïté entre étrangers et personnes susceptibles d’être victimes de discrimination raciale quelle que soit leur nationalité. Cette ambiguïté correspond à un flou dans la représentation qu’ont les agents de l’État des personnes bénéficiaires de la politique de lutte contre les discriminations raciales. Par conséquent, les points précis de la circulaire concernent l’action à mener à l’égard des nouveaux naturalisés et restent tributaires de la distinction classique entre l’étranger et le national. En revanche, les enjeux sous-jacents à l’apparition de frontières intérieures, qui ne se fondent pas sur cette distinction, ne sont pas thématisés.

  • 54 Ces chiffres sont donnés dans un article de Patrick Simon, « Discriminations : les contradictions (...)

79Le bilan de l’action conjointe du 114 et des CODAC est lui aussi limité. Ainsi, entre 2000 et 2002, le 114 a enregistré 86 596 appels relatifs à des cas de discrimination raciale. Ces signalements n’ont donné lieu qu’à 11 571 fiches transmises aux CODAC des départements où avaient eu lieu les infractions54. Dans la plupart des cas, les affaires ont été traitées par la médiation et très peu de procédures ont été instruites en justice. Si les 86 596 appels n’ont donné lieu qu’à 11 571 fiches de signalement, c’est parce que dans la majorité des cas les témoignages faits aux écoutants du 114 n’ont finalement pas été caractérisés comme étant des actes de discrimination raciale.

80Enfin, le fait d’aborder les discriminations raciales sous le seul angle du traitement de la plainte a cantonné l’action des pouvoirs publics à un travail de casuistique qui ne permet pas d’objectiver la réalité des discriminations raciales et qui méconnaît le jeu de la discrimination systémique.

Conclusion. Une reconnaissance en trompe-l’œil

81L’année 1998 marque donc un tournant dans l’émergence d’une politique de lutte contre les discriminations raciales. Pour des raisons qui tiennent à la conjoncture politique européenne et nationale, on assiste, en France, à la construction des discriminations raciales comme problème public. La mise sur agenda de cette question se fait alors avant même que ne soient adoptées les deux directives européennes de juin et novembre 2000.

82Pourtant, l’examen des conditions sociales d’émergence de cette question montre que la problématique des discriminations raciales s’est d’abord construite dans des lieux hybrides, manquant dans la plupart des cas de légitimité institutionnelle. Certains des chercheurs en sciences sociales qui ont introduit une réflexion en termes de discriminations raciales appartiennent à des laboratoires relativement marginalisés au sein du champ universitaire parce qu’ils sont en partie perçus comme militants, et disqualifiés à ce titre. D’autres se trouvent, quant à eux, hors du champ académique et appartiennent à des instituts de recherche qui fournissent une expertise. Cette marginalité apparaît aussi dans un premier temps du côté des financeurs des premiers programmes de recherche portant sur ces questions. Les premières enquêtes sont toutes financées par des niches institutionnelles qui échappent à l’administration centrale, qu’il s’agisse, sur le plan national, des collectivités locales ou de fondations européennes.

83L’acclimatation de la lutte contre les discriminations raciales au cadre républicain est passée par une torsion conceptuelle qu’imposait son articulation à la promotion de l’intégration. Le fait de concevoir ces deux paradigmes comme complémentaires a ainsi empêché d’appréhender la question des discriminations raciales dans sa spécificité. Il a aussi contribué à éluder les manières divergentes dont ces deux référentiels analysent les rapports entre égalité et différence. Enfin, si l’introduction de la lutte contre les discriminations raciales visait à renouveler et à réformer la politique d’intégration, la prégnance de cette dernière dans les schèmes de perception, les dispositions professionnelles et les manières de penser des principaux acteurs étaient telles que l’articulation des deux paradigmes a eu plutôt pour effet de saborder la lutte contre les discriminations raciales.

84Par ailleurs, la lutte contre les discriminations est perçue par certaines associations comme une cause concurrente de l’antiracisme. De ce fait, cette question est désertée par les acteurs associatifs qui sont pourtant invités à faire partie du conseil d’administration du GED-GELD. Elle constitue une cause sans mobilisation dont les seuls porte-parole se trouvent être les chercheurs qui ont contribué à l’émergence de cette question. Impliqués pour la plupart d’entre eux dans le GED-GELD, ils sont alors confrontés à des formes de déni des discriminations raciales même de la part d’administrations qui étaient leurs partenaires au sein de ce dispositif.

85Demeurée en demi-teinte, la reconnaissance des discriminations raciales n’a donc pas abouti à une redéfinition des rapports entre différence et égalité au sein de la société française. S’il est à présent admis qu’existent des frontières autres que celles qui séparent l’étranger du national, les formes de traitements inégaux continuent d’être pensées à l’aune de la différence entre étranger et citoyen.

86Dans cette situation, au moment où l’enquête de terrain commence, le remplacement des CODAC par les Commissions pour l’égalité des chances et la citoyenneté (COPEC), dont le champ d’action s’étend à toutes les formes de discrimination, va avoir un double effet : une dépolitisation et une déjudiciarisation de l’anti-discrimination, d’une part, un enfouissement de la question raciale, d’autre part. C’est à ce double processus qu’est consacré le chapitre suivant.

Notes

1 Extrait du journal de terrain, observation enregistrée des Assises du FASILD, Paris, Maison de la Mutualité, 26 septembre 2005.

2 Alexandre Tandé, « La notion de discrimination dans le discours de l’action publique en France (1992-2005). Entre intégration et égalité des chances », Informations sociales, no 148, p. 20-31.

3 Olivier Noël, « La face cachée de l’intégration : les discriminations institutionnelles à l’embauche », VEI Enjeux, no 121, p. 106-116 et Jeunesse en voie de désaffiliation. Une sociologie politique de et dans l’action publique ; Patrick Simon, « La discrimination : contexte institutionnel et perception par les immigrés », Hommes et Migrations, no 1211, p. 49-67, Les Discriminations ethniques dans la société française, Institut des hautes études de la sécurité intérieure ainsi que « Les jeunes de l’immigration se cachent pour vieillir. Représentations sociales et catégories de l’action publique », VEI Enjeux, no 121, p. 23-38.

4 Didier Fassin, « Nommer, interpréter. Le sens commun de la question raciale » et « Du déni à la dénégation. Psychologie politique de la représentation des discriminations », De la question sociale à la question raciale ? Représenter la société française, respectivement p. 19-36 et p. 133-157 ; Olivier Noël, « Subjectivation des vécus, objectivation juridique des faits : un dilemme pour l’évaluation des politiques relatives aux discriminations, dossier : Politiques de lutte contre les discriminations », Informations sociales, no 148, p. 124-133.

5 Vincent-Arnaud Chappe, « Le cadrage juridique, une ressource politique ? La création de la HALDE comme solution au problème de l’effectivité des normes anti-discrimination (1998-2005) », Politix, no 94, notamment p. 119-122.

6 Olivier Noël, « Un consensus politique ambigu. La lutte contre les discriminations raciales », Les Nouvelles Frontières de la société française, p. 267-290 ; Laure Bereni, « “Faire de la diversité une richesse pour l’entreprise”. La transformation d’une contrainte juridique en catégorie managériale » et Milena Doytcheva, « Réinterprétations et usages sélectifs de la diversité dans les politiques des entreprises », Raisons politiques, no 35, respectivement p. 87-106 et p. 107-124.

7 Pierre Muller, « Esquisse d’une théorie du changement dans l’action publique. Structure, acteurs et cadres cognitifs », Revue française de science politique, vol. 55, no 1, p. 155-187 ; Peter Hall, « Policy Paradigm, Social Learning and the State », Comparative Politics, vol. 25, no 3, p. 275-296. Voir aussi Claudio Radaelli, Vivien A. Schmidt, « Policy Change and Discourse in Europe : Conceptual and Methodological Issues », West European Politics, vol. 27, no 2, p. 183-210.

8 Sur le rôle du MRAP, Mireille Eberhard, notamment « De l’expérience du racisme à sa reconnaissance comme discrimination. Stratégies discursives et conflits d’interprétation », Sociologies, no 4, p. 479-496.

9 Robert C. Lieberman, « A Tale of Two Countries: The Politics of Color Blindness in France and the United States », Race in France : Interdisciplinary Perspectives on the Politics of Differences, p. 189-216.

10 Haut Conseil à l’intégration, Connaissance de l’immigration et de l’intégration. Dans ce passage, nous suivons les analyses développées par Didier Fassin, « L’invention française de la discrimination », Revue française de science politique, p. 406-407.

11 Ibid., p. 407.

12 Comme on le verra dans la suite de ce chapitre, ce système de codification a été mis en évidence par Olivier Noël. Il vise à spécifier que l’employeur veut embaucher un Français blanc. « BBR » signifie « bleu, blanc, rouge » et « 001 » est la reprise de la codification utilisée par l’Unedic pour les personnes de nationalité française. Dans certains, c’est la mention « pas de 31 » qui figure, en référence à la case « étranger » dans la codification de l’ANPE.

13 Circulaire du ministre de l’Intérieur aux préfets du 18 janvier 1999, demandant l’installation des CODAC.

14 Johannes Franck, « Discriminations : les attentes déçues de la jeune génération. Aux Assises de la citoyenneté, Jospin a écouté mais peiné à répondre », Libération, 20 mars 2000. En ligne : [http://www.liberation.fr/societe/2000/03/20/discriminations-les-attentes-decues-de-la-jeune-generation-aux-assises-de-la-citoyennete-jospin-a-ec_320711] (consulté le 3 décembre 2016).

15 Nathalie Ferré, « La construction juridique des discriminations : l’exemple de l’égalité homme/femme », Sociétés contemporaines, no 53, p. 33-55.

16 Virginie Guiraudon, « Construire une politique européenne de lutte contre les discriminations : l’histoire de la directive “race” », Sociétés contemporaines, no 53, p. 11.

17 Journal officiel des Communautés européennes, respectivement L 180 du 19 juillet 2000 et L 303 du 2 décembre 2000. Voir aussi la décision du Conseil du 27 novembre 2000 (Journal officiel des Communautés européennes L 303/23 du 2 décembre 2000).

18 Les analyses qui vont suivre ne prétendent pas à l’exhaustivité. Il s’agit seulement, à partir des entretiens effectués avec plusieurs chercheurs et de l’examen des rapports qu’ils ont produits pendant la décennie 1990, de restituer les étapes de leur recherche et la manière dont s’est imposée une analyse en termes de discriminations raciales.

19 Les analyses qui vont suivre doivent beaucoup à Alexandre Tandé, et notamment à la note qu’il a rédigée dans le cadre du programme de l’ANR « Les nouvelles frontières de la société française » : « La Notion de discrimination dans les débats et l’action publics. Lecture de quatorze années de littérature grise française (1992-2005) », note de recherche no 1. Qu’il en soit ici remercié.

20 Véronique De Rudder, Maryse Tripier, François Vourc’h, « La Prévention du racisme dans l’entreprise en France », rapport d’études pour la Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail.

21 Véronique De Rudder, Christian Poiret et François Vour’ch, L’Inégalité raciste. L’universalisme républicain à l’épreuve.

22 Sylvie Tissot, L’État et les quartiers. Genèse d’une catégorie de l’action publique, p. 68-74.

23 Michel Wieviorka dir., La France raciste.

24 Entretien avec Philippe Bataille, EHESS, Paris, le 20 octobre 2008. Cet entretien a été mené conjointement avec Alexandre Tandé.

25 Philippe Bataille, Le Racisme au travail, p. 58-60.

26 Ibid., p. 66.

27 Les entretiens réalisés avec, Olivier Noël (Saint-Denis, 1er avril 2008), Patrick Simon (Paris, 18 juin 2008) et Christian Poiret (Paris, 20 octobre 2008) ont tous souligné la proximité qui existait entre le CADIS et la CFDT. Ils ont aussi insisté sur le rôle joué dans la mise en œuvre d’une politique antidiscriminatoire par la collaboration étroite établie entre la ministre et Philippe Bataille. Les entretiens avec Olivier Noël et Christian Poiret ont été réalisés conjointement avec Alexandre Tandé.

28 Olivier Noël est aussi revenu sur cette enquête et sur le travail qu’il a dû effectuer dans le cadre de cette mission dans un article : « La face cachée de l’intégration : les discriminations institutionnelles à l’embauche », VEI Enjeux, no 121, p. 106-116. En ligne : [http://www.cndp.fr/archivage/valid/11945/11945-4025-3833.pdf] (consulté le 3 décembre 2016).

29 Entretien avec Olivier Noël, Saint-Denis, 1er avril 2008.

30 « Relever les situations de stigmatisation : un enjeu de citoyenneté », Agora Débats/Jeunesses, no 6, p. 69-82.

31 Les conclusions du sommet européen de Florence sont disponibles sur Internet : [http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/fr/ec/032b0002.htm] (consulté le 3 décembre 2016).

32 Patrick Simon, « La discrimination : contexte institutionnel et perception par les immigrés ». Entretien avec Patrick Simon, Paris, 18 juin 2008.

33 Entretien avec Patrick Simon, Paris, 18 juin 2008. Le contrôle exercé par le cabinet de Martine Aubry sur la mise en œuvre de la politique antidiscriminatoire a été confirmé par les entretiens réalisés avec Olivier Noël et Christian Poiret.

34 Lettre de mission de Mme la ministre de l’Emploi et de la Solidarité, Jean-Michel Belorgey, « Lutter contre les discriminations », p. 65.

35 Ibid., p. 65.

36 Ibid., p. 27.

37 Ibid., p. 20.

38 Ibid., p. 59.

39 Toutes les analyses portant sur la réception réservée au rapport Belorgey suivent celles de Vincent-Arnaud Chappe, La Construction publique du problème des discriminations à travers la genèse de la HALDE, p. 53-57.

40 Jean-Michel Belorgey, « Lutter contre les discriminations », p. 20.

41 Il sera publié en 2001 par la Maison des sciences de l’homme. La Documentation française en fera paraître un abstract où certains passages ont été réécrits « pour que ça soit plus poli ». Entretien avec Jean-Michel Belorgey, Paris, Conseil d’État, 9 avril 2008. Cet entretien a été réalisé conjointement avec Didier Fassin et Alexandre Tandé.

42 Entretien avec Jean-Michel Belorgey, Paris, Conseil d’État, 9 avril 2008.

43 Alec G. Heargraves, « Half-measures. Anti-discrimination Policy in France ».

44 GELD, « Les discriminations raciales et ethniques dans l’accès au logement social », note no 3, 2001.

45 Dans une enquête de terrain plus approfondie sur l’histoire de cette note, il conviendrait d’étudier la manière dont ces représentants reviennent sur ce moment et conçoivent leur positionnement sur le postulat de l’enquête selon lequel il y avait de toute façon des discriminations raciales.

46 Laure Bereni, La Bataille de la parité. Mobilisations pour la féminisation du pouvoir, p. 17-25.

47 Lilian Mathieu, « L’espace des mouvements sociaux », Politix, vol. 20, n77, p. 131-151.

48 Le GRID publiera un article collectif intitulé « Pour un observatoire des discriminations », Hommes et Migrations, no 1219.

49 Entretien avec Olivier Noël, 1er avril 2008.

50 Mireille Eberhard, « Habitus républicain et traitement de la discrimination raciste en France », Regards sociologiques, no 39, p. 71-83.

51 Philippe Juhem, « SOS Racisme. Histoire d’une mobilisation “apolitique”. Contribution à une analyse des transformations des représentations politiques après 1981 », notamment note 38, p. 26.

52 Sur le rôle joué par les associations au sein du conseil d’administration du GELD, Patrick Simon explique qu’« elles écoutent et elles prennent des notes. Elles ne sont pas là pour impulser l’action. Elles ne demandent pas des choses qu’elles n’auraient pas obtenues. Elles sont spectatrices ».

53 L’autre raison que donne Philippe Bataille à sa démission est la trop forte médiatisation qui commence à se faire autour de la question des discriminations raciales et de son propre travail. Selon lui, cela risquait de l’empêcher de continuer à faire son travail de chercheur. « Dès le succès du livre, je me suis senti très mal », dit-il pendant l’entretien (Paris, EHESS, 20 octobre 2008).

54 Ces chiffres sont donnés dans un article de Patrick Simon, « Discriminations : les contradictions françaises », Les Grands Dossiers de sciences humaines, no 4. En ligne : [http://www.scienceshumaines.com/discriminations--les-contradictions-francaises_fr_14784.html] (consulté le 3 décembre 2016).

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