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Territoires d'Europe

 | 
Violette Rey
, 
Thérèse Saint-Julien

Partie 4. La gestion de la différence et le projet politique

La gestion des frontières dans le projet d’élargissement oriental de l’Union européenne

Dealing with Borders in the Project of Eastern Enlargement of the European Union

Gilles Lepesant

Résumé

This article tries to answer the following question : how can “legitimate” oriental borders be drawn, while respecting and recognising the degrees of differences compatible with belonging to the new European Union community ? The study of Max Weber’s criteria fails to bring an answer, insofar as this question refers above all to the realm of political decision.
Dealing with the relations with neighbours in this limit zone is another aspect. Given the complex imbrications of minorities and old linguistic, religious and identity issues, the geo-economic constraint becomes more important and could lead to a hard and fist division between the different countries according to the rhythm and the sense of their reforms.
In the complex case of Poland, with its continuously changing borders, the borderland logic is read as a systemic logic taking the dynamics of the European Union as its source.

Texte intégral

1À l’instar de toute organisation politique, l’Union européenne développe une représentation de son territoire et une stratégie qui porte notamment sur ses frontières, leur tracé, leur gestion et leur aménagement. S’émanciper des contraintes de frontières, des différences et des discontinuités qu’elles ont produites, et aussi des conflits qu’elles ont engendrés, reste une des expressions territoriales les plus concrètes de la volonté d’intégration qui anime la politique communautaire. Le grand marché, les programmes de coopération transfrontalière (Interreg, Cross-border Cooperation), le discours sur l’Europe sans frontières, la mise en œuvre des accords de Schengen figurent parmi les principaux traits constitutifs de ce qui s’apparente à une doctrine européenne de la frontière. L’impact territorial de la construction européenne se précise à mesure que s’estompent en son sein les frontières migratoires, commerciales, monétaires, policières et que l’aménagement du territoire bénéficie d’une attention particulière – les Fonds structurels ne représentent-ils pas le deuxième budget communautaire ?

2Toutefois, loin d’effacer toutes les frontières, le projet européen les déplace, instaurant sur son pourtour des limites d’autant plus strictement contrôlées que les frontières intérieures sont affaiblies. En somme, les frontières européennes font système, parce que limites internes et limites externes sont interdépendantes, et parce que l’efficacité requiert que toutes les frontières externes de l’Union européenne soient gérées selon les mêmes normes – à l’est comme à l’ouest.

3L’élargissement oriental en cours illustre le mécanisme d’imbrication des différences en zone transfrontalière, et les enjeux territoriaux à surmonter dans une perspective de gestion positive. L’analyse précise d’abord comment le projet européen achoppe dans sa recherche d’une légitimité indiscutable de limites externes, puis analyse les implications d’une gestion multiscalaire de voisinage en région transfrontalière, particulièrement dans le cas de la Pologne.

1. Le projet européen à la recherche d’une légitimité des limites externes

4La disparition du bloc communiste conduit à reformuler la problématique des frontières orientales de l’Union européenne. Le scénario d’une Europe à vint-sept doit être évoqué. Comment imaginer que les États des Balkans, que l’Ukraine et la Biélorussie (Belarus) échappent durablement à l’attrait des sirènes d’un projet européen bénéficiant à la fois de l’écho du mythe Europe et de sa réussite objective ? En somme, le débat sur les frontières de l’espace communautaire, largement occulté depuis les débuts de la construction européenne, est désormais consubstantiel au débat européen. L’analyse porte ici sur deux questions connexes : la fixation des frontières de l’Union européenne et le mode de leur gestion.

5Une fois parachevé, quel territoire aura le projet européen ? Aucun géographe ne répéterait aujourd’hui ce que ses collègues russes, proches de Pierre le Grand, affirmaient dans le passé, à savoir que l’Europe s’arrête à l’Oural. Et la Méditerranée n’est pas davantage un obstacle infranchissable. En somme, la géographie physique n’apporte aucune réponse à cette question des contours du projet européen. Écartant par avance toute référence religieuse, les États européens ont tenté, par touches successives, de préciser les règles présidant au tracé des frontières externes. D’un point de vue politique, la multiplication des candidatures à l’Union européenne ne peut qu’encourager à préciser sans cesse davantage les conditions d’adhésion. La tâche n’est guère aisée puisqu’elle consiste à se référer aux valeurs européennes (ou à les imaginer si besoin) sans pour autant laisser croire aux candidats non admis qu’ils sont tenus à l’écart de l’Europe. Il s’agit donc d’organiser les voisinages de l’Union européenne sans que le projet européen soit remis en cause et sans que les candidats éconduits succombent à une logique de frustration dirigée contre les pays riches et supposés égoïstes de l’Union européenne. Dans les débats en cours, différents critères sont invoqués pour tracer des frontières orientales légitimes, séparant ce qui se ressemble et fait société et territoire, de ce qui en diffère. On peut tenter d’ordonner ces critères en se référant au moins partiellement à la typologie weberienne.

6La croyance d’ordre affectif correspond à l’assimilation fréquemment pratiquée entre Europe et Union européenne. En Europe centrale, l’adhésion est perçue, entre autres, comme la confirmation d’une identité européenne malmenée par cinquante années de régime communiste. Le retour à l’Europe, revendiqué à tort ou à raison – certains disent que les pays d’Europe centrale n’ont jamais quitté l’Europe –, implique l’adhésion aux institutions européennes et, ce qui peut paraître plus paradoxal, aux institutions euro-atlantiques. Ce point de vue s’entend aussi à l’Ouest ; il fonde des discours sur les délais inutilement longs qu’imposeraient à l’élargissement les négociations techniques. « Si les pays candidats font partie de notre famille, qu’ils entrent », s’exclament certains tandis que les États membres invoquent les risques qu’une telle audace induirait.

7La légitimité historique, ou ce que Max Weber appelle la tradition, est un autre argument. Plusieurs travaux d’historiens ont ces dernières années interrogé l’idée d’Europe et ont contribué à penser ses limites ; ainsi Élie Barnavi (2001) estime que la civilisation européenne s’est fondée sur trois piliers : l’héritage gréco-romain, l’Église (avec ses dissidences protestantes) et la féodalité. Rémi Brague (1999) explique, lui, que trois ingrédients ont été nécessaires pour édifier l’Europe : Rome, la Grèce, le christianisme. Sur la question des limites, Lucien Febvre (1999) a expliqué que les frontières de l’Europe sont des zones de transition, des marges fluctuantes qui, depuis l’Empire de Charlemagne, ont fluctué en fonction de la vitalité – notamment démographique – des Européens et des agressions externes. En somme, aucune légitimité historique ne justifie la volonté de certains Européens de tracer frontière pour toujours.

8Une croyance rationnelle en la valeur est un critère qui se réfère à l’idée que, si tant de pays sont candidats à l’Union européenne, c’est parce que le modèle européen fonctionne, qu’il est garantie de paix et de prospérité. Il vaut donc mieux être à l’intérieur des frontières du grand marché qu’à l’extérieur, même si cela suppose qu’on renonce, comme doivent le faire la Slovénie, la Lituanie et l’Estonie, à des zones de libre-échange avec des pays non candidats. Le système européen fonctionne aussi et surtout parce qu’il a créé un mode de coexistence entre des nations longtemps rivales, un mode de coexistence qui n’annihile pas leurs ambitions et leurs intérêts nationaux, mais qui les dépasse et les européanise.

9La légitimité religieuse peut être invoquée. La chrétienté a largement contribué à l’émergence d’un territoire européen. Au moyen d’un langage commun et d’institutions, elle a modelé un espace, mis en place des structures, des types de relation entre Église, État et société, qui ont encore aujourd’hui des incidences visibles. En témoigne notamment la résurgence de la ligne du schisme de 1054 dans le paysage économique européen, entre les États qui réussissent leur transition et ceux qui prennent du retard. Mais il y a eu progressivement une distinction – difficile à dater – entre cette œuvre de la chrétienté et le projet politique européen. Depuis longtemps, ces deux sphères sont dissociées, elles ne s’opposent pas mais ne dépendent plus l’une de l’autre. L’argument religieux sous-tend néanmoins certaines prises de position à l’encontre de la Turquie et il apparaît en filigrane dans certains discours centre-européens au sujet des limites de l’Europe centrale, visant alors à exclure la Russie orthodoxe de l’espace Europe.

10La légitimité démocratique serait fournie par la procédure de ratification ou, dans le cas de certains pays candidats, par les référendums prévus. Les enquêtes d’opinion disponibles à ce jour font apparaître que seulement cinq des treize pays candidats au début de l’année 2003 recueillent une majorité d’avis favorables dans les quinze États membres. Un des motifs de satisfaction peut être trouvé dans le fait qu’à l’exception de l’Autriche les États qui ont intégré l’Union européenne lors des dernières vagues d’élargissement sont les plus favorables à l’élargissement. Les critères jugés les plus importants par les opinions des États membres obéissent à la hiérarchie suivante : respect des droits de l’homme et des principes démocratiques, lutte contre le crime organisé et la drogue, protection de l’environnement, contribution au budget communautaire, respect de l’acquis communautaire, niveau de développement économique. S’agissant des pays candidats, si un référendum avait eu lieu en 2002, l’entrée dans l’Union européenne aurait recueilli 65 % d’avis favorables en Roumanie, 57 % en Pologne, 54 % en Slovaquie, 53 % en Bulgarie, 47 % en Hongrie, 39 % en Slovénie, 36 % en République tchèque, 21 % en Estonie, 27 % en Lettonie et en Lituanie. Ces enquêtes sont à analyser avec la plus grande prudence, tant leurs résultats évoluent en fonction d’autres facteurs comme la popularité des gouvernements en place.

  • 1 Sur le plan politique, l’État candidat doit disposer d’institutions stables garantissant la démocra (...)

11La légitimité politique, la participation à un projet, la République européenne, relève d’une autre famille de critères. Au Conseil européen de Lisbonne de 1992, les États membres s’étaient efforcés de préciser leur conception de l’Europe en indiquant que le terme « combine des éléments géographiques, historiques et culturels qui, ensemble, contribuent à l’identité européenne. Leur expérience partagée de proximité, d’idées, de valeurs, d’interaction historique, ne peut être condensée en une formule simple, et elle reste sujette à révision par chaque génération successive ». Les pays membres en avaient tiré la conclusion « qu’il n’est ni possible, ni opportun de fixer dès à présent les frontières de l’Union européenne, dont les contours se construiront au fil du temps ». Il apparaît ainsi que dans la conception des frontières de l’Europe mise en avant par les pays membres, l’idée d’une cartographie de l’Union européenne évolutive et volontaire prévaut sur une conception culturaliste ou religieuse. Les critères dits de Copenhague (décembre 1993) ont été édictés dans cet esprit1.

12L’Union européenne fonde ses évaluations sur des rapports émanant de l’OSCE, du Conseil de l’Europe, des organisations non gouvernementales et d’institutions économiques internationales. Les arguments objectifs s’accommodent toutefois fréquemment de considérations plus politiques. Fondamentalement, des questions telles que l’élargissement relèvent des États membres, de libre appréciation politique, et non de seuls critères objectifs. Cette combinaison d’éléments subjectifs et objectifs peut engendrer des situations critiques, car certains États candidats pourraient arguer de leur respect des critères de Copenhague pour intégrer l’acquis communautaire. La mécanique de l’élargissement impliquerait alors soit un élargissement qui pousserait les États membres à en tirer les conséquences, telles que l’augmentation du budget et la mise en œuvre de réformes institutionnelles toujours plus ambitieuses, soit, à l’inverse, une révision à la baisse de certaines politiques communes, comme la politique régionale ou la politique agricole, pour que les nouveaux États membres ne s’arrogent pas l’essentiel des subsides.

13Ainsi des scénarios catastrophe sont parfois évoqués, en référence notamment à la Turquie, à Israël, ou au Maroc, qui pourraient prochainement fort bien faire la démonstration de leur capacité et de leur volonté d’adhérer à l’Union européenne. La tentation de tracer frontière sans plus attendre et d’exclure des candidats indésirables apparaît. Il se pourrait toutefois qu’une des spécificités de l’Union européenne soit de se concentrer moins sur le contenant que sur le contenu et de laisser à autrui le soin de démarquer son territoire. C’est en effet en renforçant sans cesse l’intégration des politiques communes (notamment migratoires, fiscales), les valeurs et les normes démocratiques imposées aux membres du club que l’Union européenne peut dissuader certains candidats déclarés ou virtuels. Au vu du prix politique à acquitter, ces derniers pourraient en fin de compte se satisfaire d’une simple association étroite les assurant des avantages de la coopération sans qu’ils aient à en assumer les inconvénients.

2. La gestion des voisinages

14L’organisation de l’environnement de l’Union européenne, le dépassement de la logique inclusion/exclusion apparaît comme un autre enjeu des choix politiques à venir, l’espace communautaire se trouvant désormais contigu à des États dépourvus de perspectives d’intégration proches.

Les nouveaux voisins

15L’élargissement de 2004 crée des interfaces nouvelles avec plusieurs États qui n’ont pas, à ce jour, de frontières communes avec l’Union européenne : la Biélorussie, l’Ukraine, la Yougoslavie, la Croatie. Tous ces nouveaux voisins sont des États récents, issus de fédérations désagrégées après 1989, et engagés dans un processus de redéfinition de leur identité nationale. Les nouveaux pays membres pourraient appuyer d’autres élargissements ou s’efforcer de ne pas être les gardiens de la forteresse Europe. Plusieurs arguments pourraient les y inciter : la présence de minorités polonaises et hongroises plus à l’est, le souci d’un environnement stable et coopératif, la volonté de ne pas supporter la pression migratoire que l’Allemagne a ainsi déplacée vers l’est par le jeu de l’élargissement, sans parler du rôle des cartes mentales héritées de configurations territoriales périmées.

16Il reste que dans la représentation qu’ont les États membres d’une Union européenne élargie ne figurent pour l’heure ni l’Ukraine ni la Biélorussie, qui d’ailleurs n’ont pas déposé de candidature officielle. La mise en œuvre d’une gestion dynamique des futures frontières externes de l’espace communautaire apparaît d’autant plus nécessaire qu’au terme de l’élargissement prévu Kaliningrad, entourée d’États membres, deviendra une enclave (sur-militarisée) relevant de Moscou, que la Biélorussie, dictature étroitement dépendante de la Russie, sera frontalière d’un État membre, et que la question de la Transnistrie sera relancée quand la Roumanie sera intégrée. En somme, la Russie, qu’on le veuille ou non, sera plus que jamais un interlocuteur obligé.

La force de la ligne de partage économique

17La géographie économique et sociale de l’Europe centrale fait actuellement apparaître, de son côté, une ligne de partage assez nette entre les États qui réussissent leur transition et les autres.

18Les pays les plus avancés en matière de réformes politiques et économiques commercent principalement avec l’Union européenne, connectent leurs réseaux d’énergie aux réseaux ouest-européens, rivalisent entre eux dans l’adoption la plus rapide possible de l’acquis communautaire. Les barrières tarifaires et quantitatives entre l’Union européenne et les pays candidats ont été levées dans la plupart des secteurs, l’agriculture étant la principale exception. Les pays d’Europe centrale font partie intégrante de l’espace économique de l’Union européenne et l’extension géographique de cet espace a largement servi les intérêts communautaires. À ce jour, huit des pays candidats effectuent plus de 50 % de leurs échanges avec cette Union ; entre 1988 et 1998, les exportations de cette dernière vers les dix pays candidats ont été multipliées par 6,5 et les importations par 4,5.

19Les pays en difficulté de transition maintiennent des liens avec la Russie, cumulent lenteur de réforme et dégradation des conditions de vie au point que leurs campagnes, loin de se vider, recueillent les laissés-pour-compte. La position des territoires centre-européens serait probablement plus valorisante si les voisins orientaux des pays candidats étaient engagés dans un même processus de convergence en matière de normes. Or c’est l’inverse qui prévaut aujourd’hui. La Biélorussie ne sort pas de l’orbite russe et est confrontée à des retards dans la transition démocratique. L’Ukraine affiche un choix européen qui ne deviendra crédible que lorsque des réformes structurelles auront été engagées et que le modèle centre-européen de transition l’aura emporté sur le souci de préserver des intérêts politico-financiers claniques. La Roumanie et la Bulgarie ont certes entamé les négociations d’adhésion avec l’Union européenne, mais elles prennent du retard dans le processus d’intégration.

20Ainsi, le risque d’une ligne de partage sur le continent européen apparaît comme une perspective plausible, qui résulte moins d’une confrontation culturelle ou religieuse que de la géographie économique et du rythme des réformes engagées dans les différents États. Les investisseurs qui concentrent leurs actions sur un nombre très limité d’États voire de régions d’Europe centrale ne devraient pas se mobiliser pour les États qui n’en font pas partie de la première vague d’adhésions. La ligne de partage ne résulterait pas alors de l’élargissement à proprement parler. Elle se placerait entre les États qui ont choisi la convergence de normes politiques, économiques et sociales avec le système européen, et les autres. Les synergies entre les États candidats et leurs voisins orientaux se sont particulièrement affaiblies. Aux solidarités nouvelles rassemblant territoires centre-européens et territoires de l’Union européenne, induites par les réformes mises en œuvre et renforcées par le processus d’élargissement, font en effet pendant des ruptures nouvelles. Sans attendre l’élargissement effectif, les relations économiques entre les pays candidats et leurs voisins orientaux se sont considérablement affaiblies. Ainsi, dans le commerce extérieur de la Hongrie, la part de l’Ukraine ne dépasse pas 1,8 % des échanges, celle de la Russie, 7 %. La Russie (hors exportations énergétiques) est marginalisée à l’échelle du commerce européen ; elle ne représente par exemple que 3 % du commerce extérieur allemand. À l’Ukraine sont destinées 5 % des exportations estoniennes, et 0,9 % des importations en proviennent. La Pologne exporte autant vers l’Ukraine que vers les Pays-Bas, soit 6 %. L’Union européenne est non seulement un pôle de références en matière législative, du fait de l’obligation d’intégrer l’acquis, mais aussi le pôle sur lequel se focalisent les échanges, aux dépens même des échanges entre les pays centre-européens.

21Ce constat apparaît également à l’échelle locale. Le port de Szczecin, initialement conçu comme le port de Berlin, puis, durant la période communiste, comme le port du charbon silésien, tend à redevenir le port de Berlin. À cette dynamique fait pendant une dynamique largement moins positive dans les régions frontalières polono-ukrainiennes, où les rares coopérations industrielles se délitent et n’autorisent pas des synergies transfrontalières. Or avant 1990 ces régions n’étaient pas le lieu de collaborations industrielles. La divergence des normes techniques, commerciales risque fort de figer les échanges à un niveau réduit et de les cantonner à la sphère informelle. Les bonnes intentions ne manquent pourtant pas. Les responsables polonais placent leurs espoirs dans les marchés de l’Est pour préserver les débouchés de l’agriculture nationale et, plus largement, pour réduire le déficit considérable du commerce extérieur. Mais seule la Russie, avec laquelle les relations politiques ne cessent par ailleurs de s’améliorer, paraît en mesure de devenir un partenaire utile en la matière.

Les circulations migratoires aux limites de l’espace communautaire

22En termes migratoires, la reprise de l’acquis par les pays candidats signifie l’accroissement du nombre des gardes-frontières affectés aux frontières orientales, la modernisation des équipements des frontières, l’introduction du régime de visa avec les pays tiers, la signature d’accords de réadmission avec les pays d’origine des immigrants clandestins.

23En 2000, le nombre des passages aux frontières entre les pays candidats et leurs voisins orientaux était évalué à 10-14 millions. Loin de refléter une émigration durable, ce chiffre est le résultat d’allers-retours fréquents d’un nombre limité de personnes, généralement qualifiées, se rendant en Europe centrale pour y occuper provisoirement des emplois non qualifiés ou pour commercer. S’agissant des migrations définitives, l’Ukraine, la Roumanie et l’ensemble des Balkans apparaissent comme des points de passage d’autant plus privilégiés par les réseaux d’immigration clandestine que les administrations de ces régions demeurent faibles. Entre 25 000 et 30 000 immigrants se dirigeant vers l’Union européenne sont chaque année interceptés aux frontières de la Pologne, de la Hongrie, de la République tchèque. Certains sont renvoyés conformément à des accords de réadmission. D’autres soit sont simplement refoulés, soit sollicitent l’asile et disparaissent durant l’examen de leur dossier par les autorités du pays concerné. Depuis la fin de la guerre froide, l’Ukraine est une des voies de passage pour l’immigration clandestine. L’élargissement signifiera donc une pression migratoire accrue sur les États situés au voisinage de l’Union européenne élargie, sans qu’ils disposent des moyens d’y faire face. La Roumanie et l’Ukraine risquent de voir se concentrer sur leur territoire une population étrangère indésirable dans l’Union européenne élargie, sans disposer des capacités nécessaires pour assumer les responsabilités non plus d’un pays de transit mais d’un pays cible.

3. Le cas de la Pologne : dynamiques de coopération et logiques conflictuelles sur les marges orientales

24L’implication de l’élargissement sur les territoires frontaliers de la Pologne préoccupe les responsables politiques et constitue un des aspects les plus difficiles des négociations d’adhésion en cours. Ce ne sont ni les tracés hérités de Staline ni leur intangibilité qui sont en cause, mais les modalités de leur gestion. À la revendication d’une frontière perméable aux mouvements de la main-d’œuvre polonaise, à l’ouest le long de l’Oder-Neisse, les États membres répondent par la mise en œuvre d’une période probatoire durant laquelle la frontière ne serait qu’en partie une frontière intérieure de l’Union européenne. À l’est, l’Union européenne exige la mise en place des normes Schengen et un contrôle strict des flux. Dans la représentation collective, cette exigence a été assimilée à la fermeture de la frontière, à l’instauration d’un nouveau rideau de fer ne s’avouant pas comme tel. Et cette représentation est entrée en conflit avec la géographie mentale des élites et d’une partie de la population, héritée des configurations territoriales antérieures à 1945.

Les frontières orientales dans les représentations nationales

25Dans les discours élaborés sur l’extension de la terre polonaise et sur les territoires perdus à l’est, le mythe des Jagellons et celui des Piast s’opposent. Jusqu’au XIVe siècle, la Pologne des Piast, de l’an mille, disposait à l’ouest de frontières en bordure de l’Oder-Neisse, similaires aux frontières convenues par les Alliés et l’URSS en 1945. En revanche, la dynastie des Jagellons permit ensuite à la République polonaise de devenir un empire multiculturel s’étendant loin vers l’est, jusqu’au-delà du Dniepr. Soucieux d’imposer l’Oder-Neisse après 1945, les communistes développèrent la rhétorique du retour aux territoires originels, à l’image de la Pologne des Piast, qui, loin de céder aux mirages de l’expansion orientale, avaient constitué un bastion slave contre la poussée germanique. La Pologne contemporaine, ethniquement homogène, devenait gardienne du monde socialiste face au monde capitaliste.

  • 2 Casimir le Grand et Vytautas de Lituanie accordèrent aux populations juives chassées d’Occident un (...)

26Avec la fin du régime communiste, cette rhétorique a laissé place à une lecture jagellonienne. Les racines culturelles de la Pologne, loin de se situer au voisinage de l’Oder, se trouvent à l’est, à Vilnius, à Lviv, dans un paradis perdu décrit avec lyrisme et nostalgie par les plus célèbres écrivains polonais. Ce mythe est celui d’un État polono-lituanien tolérant2, immense avec près d’un million de kilomètres carrés à son apogée, formant un vaste ensemble de paix intérieure, civile et religieuse où cohabitaient Lituaniens, Polonais, Ruthènes, Juifs, Tatars, Allemands, Russes et qui incarnait, face à l’Asie barbare, l’Europe libre et chrétienne. Dans un ouvrage écrit peu avant sa nomination au ministère des Affaires étrangères, Bronislaw Geremek parle de Lvov, aujourd’hui Lviv, de Vilnius comme le « point de confluence de civilisations diverses et le point de départ d’un impressionnant processus de métissage culturel » et se refuse à « penser à [ces territoires] comme à de simples régions administratives. […] C’est pour nous un horizon mythique, qui a perdu sa base géographique et politique, mais qui survit dans la mémoire, dans la culture, dans la psychologie nationales » (Geremek et Vidal, 1997). Comme le souligne Daniel Beauvois (1998), « les Confins […] offrent à la nation bloquée entre Oder et Bug cette thérapie mythique qui guérit de toutes les frustrations historiques ».

Réalisme politique et ajustements des représentations des marches orientales

  • 3 Cette frontière recoupe approximativement la ligne Curzon que les dirigeants polonais avaient rejet (...)

27L’idée s’est peu à peu imposée que cette frontière orientale, sujet tabou durant la période communiste3, devait être acceptée et que l’objectif de la Pologne devait être l’établissement, à l’est, d’États indépendants et amis susceptibles de la protéger de la Russie. À la volonté de ne pas rompre avec les anciens confins de la Pologne s’ajoute une analyse stratégique qui constitue aujourd’hui la base d’un projet géopolitique articulé avec l’intégration à l’Union européenne et à l’OTAN. Or cet espace composé des pays Baltes, de la Biélorussie, de l’Ukraine est une marche, traversée par la ligne du schisme de 1054 entre la chrétienté romaine et la chrétienté orthodoxe. Elle a été, à plusieurs reprises, le théâtre de la rivalité polono-russe, et les identités nationales et étatiques de la Biélorussie et de l’Ukraine n’ont que rarement eu la possibilité de s’affirmer durablement.

  • 4 Source : Sytuacja na bazarach i targowiskach po 1 stycznia 1998 r.w kontekście nowych przepisów o c (...)

28Parallèlement aux évolutions des géographies mentales, les interactions économiques jouent un rôle essentiel dans la région frontalière orientale de la Pologne. Dans cette région rurale peu peuplée, l’émigration y est traditionnellement forte et les centres urbains d’importance sont peu nombreux. L’agriculture y est organisée en micro-exploitations (à 80 % de moins de 5 hectares, soit 55 % des unités de la Pologne), et les industries traditionnelles (verre, bois) dominent. En attendant les subsides de l’Union européenne, plusieurs localités frontalières tirent leurs revenus du commerce officieux voire illégal avec l’Ukraine et la Biélorussie, et des devises expédiées par la colonie polonaise installée à Chicago depuis l’entre-deux-guerres. Les bazars contribuent largement à amortir le choc de la transition. Des milliers de visiteurs russes, ukrainiens, biélorusses s’y rendent quotidiennement non plus pour vendre, comme c’était le cas au début des années 90, mais pour y acheter, tandis que le tourisme nostalgique constitue la principale motivation des Polonais en visite dans le Sud-Ouest ukrainien. À l’échelle nationale, le montant des sommes laissées en Pologne par les clients orientaux s’élevait en 1996 à près de 5 milliards de francs, soit 23 % des sommes laissées par les visiteurs étrangers cette année-là4. Selon un rituel bien rodé, des bus polonais prennent à leur bord des Ukrainiens qu’ils conduisent de marché en marché durant une semaine, puis ramènent à la frontière, pour le plus grand profit des deux parties. Le chômage élevé suscite par ailleurs dans la région d’importantes migrations saisonnières (1 500 personnes dans l’ancienne RFA en 1995, 8 000 en 1998).

29Les initiatives se multiplient pour améliorer les relations avec les voisins orientaux limitrophes, conforter l’indépendance de la Biélorussie et surtout de l’Ukraine contre l’influence russe, et pour développer les échanges économiques dans ces régions frontalières déprimées. La traduction géographique de la politique à l’est de la Pologne obéit à une triple différenciation. La première distingue clairement les États de l’isthme de la Russie, vis-à-vis desquels le partenariat est recherché, mais avec d’autant moins de concessions que la Pologne est désormais membre de l’OTAN. La seconde différenciation est interne à l’isthme. La Lituanie et l’Ukraine sont privilégiées dans la représentation polonaise, les autres États n’ayant pas la même orientation ou la même importance stratégique. Enfin, à l’intérieur des États, une troisième différenciation s’opère notamment en faveur de la ville de Vilnius et surtout de Lviv de la part du gouvernement, comme en témoignent les fréquentes visites du président Kwaśniewski, et plus encore de la part de l’Église.

Les conflits de voisinage

30À l’échelle locale, le contexte politique demeure toutefois tendu, en raison des conflits passés, des déplacements de population et de divers contentieux. Comme dans les régions des Sudètes et de l’Ouest polonais, les cimetières sont la cause de nombreux conflits dans lesquels les présidents polonais et ukrainien ont parfois dû intervenir directement. Si l’on craint du côté polonais une ukrainisation du sud-est de la Pologne, du côté ukrainien on suspecte les Polonais de vouloir reprendre les terres perdues en 1945. Le contentieux est aggravé par le conflit de légitimité auquel se livrent les trois Églises en présence – l’Église catholique, l’Église gréco-catholique, l’Église orthodoxe. Au début des années 90, l’intervention du pape a été nécessaire pour imposer au clergé polonais – qui n’a pas caché sa réprobation – le retour d’une église de Przemyśl à la communauté gréco-catholique fréquentée par les Ukrainiens du sud-est de la Pologne. Le passé illustre de la région semble en outre ne plus être qu’un souvenir. Lviv qui avait un rayonnement intellectuel sur toute la région en est désormais privée : ses élites l’ont quittée, soit pour la Pologne après la guerre, soit pour Kiev durant la période communiste. Rzeszów, capitale de la nouvelle voïvodie née de la réforme régionale de 1999, se voit conférer un rôle régional qu’elle n’a jamais eu, alors que Przemyśl a perdu cette fonction. Une euro-région des Carpates s’emploie à reconnecter des territoires frontaliers naguère réunis. À cette fin, des projets culturels sont mis sur pied, des coopérations économiques, esquissées, mais leurs animateurs s’agacent de voir l’Union européenne consacrer près de 90 % de son aide dans la région à renforcer les contrôles aux frontières, sous prétexte qu’il s’agit là d’une priorité pour les opinions publiques de ses États membres. La mise aux normes Schengen des frontières orientales donne lieu à un discours dans les régions frontalières qui souligne les conséquences négatives de ce processus pour les minorités polonaises, les échanges économiques et la stabilité de la région.

Les minorités polonaises aux frontières

  • 5 À titre d’exemple, en 1989, 12,5 % des Polonais d’Ukraine déclaraient le polonais comme langue mate (...)

31Près d’un million de Polonais vivent dans les États voisins (430 000 en Biélorussie, 270 000 en Lituanie, 270 000 en Ukraine). On assiste actuellement à une résurgence de l’identité polonaise, à une mobilisation qui ne s’appuie pas sur des élites, pour l’essentiel émigrées ou assimilées, mais sur la revendication de droits linguistiques renforcés. La situation des minorités polonaises dans les pays de l’Est apparaît paradoxale : même si leur situation est objectivement meilleure en Lituanie qu’en Ukraine ou en Biélorussie, c’est en Lituanie qu’elles ont été l’enjeu de tensions politiques, atténuées en partie seulement par le traité polono-lituanien de 1994. Cette différenciation régionale tient au poids de la minorité polonaise dans la population totale (8 % en Lituanie, 0,43 % en Ukraine) et à sa répartition géographique. Cette minorité peut être majoritaire dans certaines régions. En outre, en Lituanie, peu de ses membres considèrent la langue du pays de résidence comme leur langue maternelle (5 %, contre 65 % en Biélorussie et en Ukraine)5. Au cours de la période soviétique, la politique d’assimilation linguistique a été moins efficacement appliquée en Lituanie qu’ailleurs et les écoles polonaises y ont été rouvertes avec l’approbation des Soviétiques. En Biélorussie, la politique d’oppression de la culture biélorusse a affecté tout autant la langue nationale que le polonais ou le yiddish. La dépolonisation est intervenue également en Ukraine. Ici, de nombreux Polonais installés en zone rurale ont émigré vers les villes, et cette émigration a constitué un facteur d’assimilation supplémentaire. Le rôle des Églises est également à prendre en compte. En Lituanie, l’Église catholique, moins réprimée qu’en Ukraine ou en Biélorussie, a pu contribuer au renouveau identitaire depuis 1990. Or, depuis l’élargissement, ces minorités doivent obtenir un visa pour séjourner dans leur pays de référence, aucun statut particulier ne pouvant leur être accordé à moins qu’il ne soit crée plusieurs catégories de citoyens dans leur pays de résidence.

  • 6 « Ukraine, Poland and the EU Enlargement to the East », colloque organisé à Lviv-Przemyśl les 22-25 (...)

32S’agissant des échanges économiques, les nouvelles dispositions migratoires adoptées par le gouvernement polonais en 1998 ont coïncidé avec un net ralentissement des passages transfrontaliers et du commerce local. Mais cette évolution a résulté tout autant de la crise russe, de la hausse des tarifs douaniers ukrainiens et de la dévaluation de la hrivna, que des nouvelles mesures adoptées. De même, les temps d’attente à la frontière traduisent moins une européanisation de la frontière que les lenteurs administratives des équipes en place aux postes frontière. Certains fonctionnaires de la Commission européenne en viennent à expliquer que la mise en œuvre des instruments européens de gestion des frontières, loin de créer un nouveau rideau de fer, civilisera les frontières en question6.

33Enfin, s’agissant des enjeux de stabilité, l’attraction du pôle européen risque fort de créer ou d’encourager des déchirures au sein des territoires étatiques voisins, hypothèse d’autant moins déplacée que les États qui forment le voisinage de l’Union européenne élargie sont pour l’essentiel des États inachevés, récents. Ce risque paraît valoir pour l’ouest de l’Ukraine, pour la Vojvodine et pour Kaliningrad, autant de régions où les élites pourront invoquer l’indépendance accordée à la Macédoine et éventuellement au Kosovo pour revendiquer le droit des petites nations sécessionnistes à un destin européen.

34Dans ce contexte, la Pologne s’emploie à articuler différents territoires, celui de l’Union européenne qui lui offre sécurité et développement, et celui du voisinage oriental qui abrite une partie de sa mémoire et qui peine à se stabiliser. Pour que cette articulation ne se heurte pas à des contradictions, ce pays devra probablement s’employer à influencer la politique à l’est de l’Union européenne. Il en va de ses intérêts nationaux et de leur inscription dans une politique européenne de bon voisinage.

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35L’analyse des enjeux territoriaux de la construction européenne met en évidence la combinaison de logiques politiques, économiques et identitaires, prise dans de multiples jeux d’échelle. À l’échelon local, des dynamiques de coopération se superposent à des logiques conflictuelles résultant pour l’essentiel de différends historiques non apurés. À un échelon plus vaste, la logique de l’élargissement inclut les pays candidats dans un espace où les normes sont nombreuses et contraignantes, affectant directement ces territoires frontaliers. Dans le cas particulier de la Pologne, une volonté de conserver un lien spécial avec les confins orientaux de l’ancienne Pologne peine à trouver une totale compatibilité avec les exigences de l’élargissement. En effet, la spécificité historique des frontières orientales de ce pays est difficilement compatible avec le fondement même du système Schengen, qui implique une uniformité des dispositifs le long de l’ensemble des frontières externes. Certes, des exceptions sont tolérées ou pourraient l’être, mais elles sont d’autant moins probables que les populations potentiellement bénéficiaires sont nombreuses. Il est de plus une logique systémique des frontières qui vaut pour l’Union européenne élargie mais aussi pour une Europe nullement concernée a priori par les évolutions institutionnelles de l’Union européenne. C’est ainsi que, face à la présence d’immigrants clandestins de plus en plus nombreux en Russie et en Ukraine, les dirigeants ukrainiens en viennent à songer à renforcer leurs frontières orientales afin de ne pas voir leur État devenir un pays de résidence pour immigrants après avoir été un simple pays de transit.

36Avant même qu’ait eu lieu en 2004 le déplacement de la frontière institutionnelle de l’Union européenne, les clivages économiques et migratoires ont déjà été repoussés vers l’Est, par le jeu d’accords mais aussi de dynamiques spontanées. Il semble donc plus pertinent d’analyser les différentes lignes de partage, migratoires, économiques, institutionnelles, bien qu’elles ne coïncident pas nécessairement dans l’espace et créent, par une sorte de gradation, des marges.

37La réflexion a aussi conduit à attirer l’attention sur l’instrumentalisation de la frontière. Bien qu’inerte en soi, celle-ci est objet de dramatisations. Stigmatisée par les acteurs économiques pour les distorsions qu’elle introduit dans le jeu des échanges, elle est pourtant, grâce aux revenus tirés des échanges économiques qu’elle suscite localement, une ressource indéniable pour les collectivités locales riveraines. Présentée comme un obstacle au dialogue, elle n’en est bien souvent que l’utile prétexte, et elle n’explique que marginalement la persistance des préjugés et des malentendus.

38Enfin, l’arrière-plan historique est essentiel dans la compréhension de ces dynamiques. Moins que les faits, la mémoire sélective des populations et des élites sous-tend les perceptions, les discours et motive les actes. À cet égard, le mérite principal de la construction européenne restera, par l’attraction qu’elle exerce, par la paix et les coopérations qu’elle implique, d’avoir permis aux nations d’Europe centrale de dépasser leurs rancunes pour s’affirmer dans un cadre européen.

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Notes

1 Sur le plan politique, l’État candidat doit disposer d’institutions stables garantissant la démocratie, l’État de droit, les droits de l’homme, le respect et la protection des minorités. Sur le plan économique, il doit avoir une économie de marché qui fonctionne, et une capacité à faire face à la concurrence et aux lois du marché dans le cadre communautaire. Il doit enfin être en mesure de reprendre à son compte l’acquis communautaire, c’est-à-dire les directives réparties dans les 31 chapitres constitués depuis les débuts de la construction européenne. Dans certains cas, des conditions supplémentaires ont été posées avant l’ouverture des négociations (résolution de la question des orphelinats en Roumanie, concessions de la Bulgarie sur la sécurité des centrales nucléaires). Cette démarche pourrait être ainsi résumée : nul n’est a priori exclu du projet européen à condition que les critères soient respectés.

2 Casimir le Grand et Vytautas de Lituanie accordèrent aux populations juives chassées d’Occident un statut spécial de protection et de liberté pour l’exercice de leurs activités.

3 Cette frontière recoupe approximativement la ligne Curzon que les dirigeants polonais avaient rejetée dans les années 20.

4 Source : Sytuacja na bazarach i targowiskach po 1 stycznia 1998 r.w kontekście nowych przepisów o cudzoziemcach. Raport końcowy synteza, Varsovie, Centre d’études stratégiques du gouvernement polonais, 2000.

5 À titre d’exemple, en 1989, 12,5 % des Polonais d’Ukraine déclaraient le polonais comme langue maternelle. La minorité polonaise se définit moins par sa pratique linguistique, ses traditions culturelles, sa spécificité économique que par le catholicisme (Iwanow, 1996).

6 « Ukraine, Poland and the EU Enlargement to the East », colloque organisé à Lviv-Przemyśl les 22-25 mai 2001 par la Fondation Heinrich Böll.

Auteur

Géographe, spécialiste de géographie politique de l’Europe centreorientale, chargé de recherche au CNRS, membre de l’UMR Territoire et identité dans le domaine européen

© ENS Éditions, 2005

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