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Territoires d'Europe

 | 
Violette Rey
, 
Thérèse Saint-Julien

Partie 4. La gestion de la différence et le projet politique

La gestion des différences dans les pays nordiques : une réflexion à partir du cas de la Suède

Dealing with Differences in Nordic Countries : Some Thoughts from Sweden

Lena Sanders

Résumé

In Nordic countries, erasing social differences is part of a long traditional process characterised by firm political will and strong social control. The analysis of the Swedish model, through the crisis of the 1990s, brings out three dimensions of this management of differences : the rise of gender parity, the treatment of immigrants, and the decentralisation of territorial management. This analysis stresses, on the one hand, the processes of diversification and the irrepressible emergence of new types of differences. On the other hand, it proposes which kinds of adjustment can allow for the self-maintenance of this model so as to pursue the goal of equality. In spite of strong cultural and socio-economical similarities shared within a common Nordic identity, Scandinavian countries did not exhibit common foreign policy towards the European Union, each of them joining the EU upon a personal initiative, at different times and after a great deal of hesitation. When one feels completely European, is it necessary to belong to this EU “machine” for anything other than pragmatic or economic reasons ?

Texte intégral

  • 1 Lors d’une discussion en 1989, Gunnar Olsson (professeur de géographie à l’université de Stockholm) (...)

1Le thème de la gestion des différences prend un sens particulier lorsqu’on l’applique aux pays nordiques puisqu’il y a justement eu dans ces pays une forte volonté politique d’atténuer et même de supprimer autant que possible les différences, tant entre les individus, entre les différents groupes de la société qu’entre les communes et les régions1. Cependant, parallèlement à cette politique, il y a une volonté farouche de maintenir sa spécificité (sa différence) par rapport à l’extérieur, d’où une attitude à la fois fluctuante et méfiante à l’égard de l’Union européenne. L’analyse met principalement l’accent sur la gestion des différences entre individus, groupes et régions dans les pays nordiques, et aborde ensuite la position de ces pays face à l’Union européenne.

1. La gestion des différences à l’intérieur

2En dépit des contradictions qu’ont engendrées la crise économique des années 90 et sa difficile gestion, non seulement les sociétés nordiques n’ont pas renoncé à leur modèle social égalitaire, mais elles en ont encore élargi le champ, principalement en direction de l’égalité des sexes et de l’éradication des discriminations dont continuent encore de souffrir les populations immigrées. Des exemples suédois illustrent cette démonstration.

Gommer les différences : un héritage ancien, une volonté politique toujours forte

  • 2 Jantelagen : la « loi de Jante » comprend dix commandements imprégnés d’esprit de fermeture, de méf (...)

3Le principe d’égalité entre tous les individus a été un des éléments clés des modèles scandinaves. L’absence de différence a des racines anciennes dans les pays nordiques : la relative homogénéité de société paysannes qui avaient une forte tradition communautaire et qui ont peu connu l’organisation féodale, une urbanisation tardive et une faible immigration, une forte emprise de l’Église luthérienne ont contribué à former jusqu’à une époque récente une population relativement homogène. Cet héritage du passé a fortement empreint les mentalités de l’idée d’homogénéité : il est important de ne pas se distinguer du groupe, et surtout, de ne pas dépasser. La fameuse première loi de Jante2, stipulant que « Tu ne dois pas croire que tu es quelqu’un », marque encore les comportements, souvent de façon inconsciente.

4L’ouverture internationale et l’arrivée de nombreux immigrés de provenance très variée ne changent que très lentement ces mentalités ; la valorisation de l’égalité demeure une composante fondamentale de la société nordique et elle s’accompagne d’un contrôle social marqué. Les personnalités politiques sont soumises à une forte pression. On attend d’elles qu’elles se comportent comme tout le monde, sans privilège particulier, notamment dans le domaine familial et domestique. Ainsi, la question de l’emploi de personnel de maison est extrêmement sensible. Une telle division du travail n’est pas acceptée. Cette pratique, qui a une connotation négative, avait quasi disparu dans les années 1960-1970. Elle se développe de nouveau dans les plus grandes villes, alimentant à la fois la culpabilité de bon nombre de familles employeurs et un militantisme d’opposition très actif. Le critère d’égalité caractérise aussi le monde du travail, où il se traduit par de nombreuses réglementations.

  • 3 De nombreuses subventions ne sont pas indexées sur le niveau de revenu, le principe d’universalité (...)

5Les politiques mises en place par les sociaux-démocrates ont cherché à amenuiser les différences entre les groupes, en maintenant de faibles écarts entre les individus en matière de qualité et de niveau de vie d’une part, d’accès aux services et à l’emploi d’autre part. Ces politiques reposent sur une forte incitation à la redistribution qui respecte en général le principe d’universalité3 octroyant à chacun le même niveau de prestation. Ces politiques s’appuient au total sur une très grande diversité de moyens et elles ont contribué à la formation de sociétés peu hiérarchisées et à une certaine uniformisation des modes de vie.

6La politique des pays nordiques en matière de formation et de culture est un des exemples les plus réussis de la poursuite de cet objectif, et elle repose sur une offre diversifiée. À côté des universités et grandes écoles classiques, il existe un vaste réseau de folkhögskolor (grandes écoles populaires), qui offrent des enseignements sur des durées et des thèmes d’une extrême variété, tant classiques (économie, mathématiques, langues, théâtre) que plus spécifiques (biologie marine, Europe, développement personnel). Le mode de recrutement se veut différent du système universitaire classique : expérience personnelle et motivation sont davantage valorisées que les diplômes. De façon générale, l’accent est mis sur la formation des adultes, avec la possibilité à tout âge de commencer des études, ou de changer de trajectoire professionnelle (avec un système de subventions et de prêts), ce qui est un aspect important de la pratique de l’égalité des chances et donne une grande liberté de choix aux individus. Une comparaison effectuée par l’OCDE pour l’année 1995, auprès des 25-64 ans qui ont un niveau de formation correspondant à trois ans après le baccalauréat, place les Pays-Bas et la Norvège en tête, suivis par le Danemark, la Suède et la Finlande.

Le modèle suédois à travers la crise des années 1990

7Durant la première moitié des années 90, la Suède a traversé une crise économique et financière grave, qui s’est traduite par une montée brusque et forte du chômage, alors même qu’un des fondements du modèle suédois était le plein emploi. De nombreux commentateurs étrangers avaient alors souligné la fin d’un modèle déjà mis à mal dans ses principes lors des années 80. À la demande du gouvernement, une commission a été chargée de faire un bilan du welfare pour les années 90 (Palme et al., 2001). Ce large bilan se fonde sur des données statistiques officielles très précises et sur des enquêtes régulières sur les conditions de vie ; il compare la situation au début de la décennie (avant la crise) et à la fin (après plusieurs années de reprise économique), et il rend compte de l’évolution et de certains effets à long terme de la crise.

8Le changement le plus visible a été le chômage : 1,8 million de personnes, soit 40 % de ceux qui avaient entre 18 et 60 ans en 1991, ont été inscrites comme demandeurs d’emploi au moins une fois entre 1992 et 1999. Durant cette période, la durée moyenne du chômage a été de dix-sept mois. La crise a touché la plupart des catégories de population, y compris les plus ancrées traditionnellement dans le marché du travail. Les salariés du service public n’ont pas été plus épargnés que les autres, les restrictions budgétaires des communes ont conduit à supprimer de nombreux postes dans tous les secteurs, y compris la santé et l’enseignement, les secteurs phares du modèle social. Le taux d’activité reste inférieur en 1999 à ce qu’il était en 1990 et le nombre de personnes vivant à l’aide de subventions sociales de longue durée a augmenté.

  • 4 Il s’agit des revenus. On peut souligner que les salaires ont enregistré de fortes augmentations pl (...)

9Suite logique de la crise, le niveau des revenus disponibles des ménages a beaucoup diminué au début des années 90. Le niveau4 de 1990 est de nouveau atteint en 1999, mais les disparités dans la distribution des revenus ont augmenté. Elles sont dues à l’envol des revenus les plus élevés, alors que l’écart des plus bas revenus relativement au revenu médian reste stable (tableau 1). Par ailleurs, la qualité des conditions de travail (augmentation du stress) et de santé (problèmes psychiques) a globalement reculé durant ces années 90.

Tableau 1. Inégalités de la distribution des revenus disponibles. Comparaison des bas revenus (1 er décile) et des hauts revenus (9e décile) par rapport au revenu médian

Tableau 1. Inégalités de la distribution des revenus disponibles. Comparaison des bas revenus (1 er décile) et des hauts revenus (9e décile) par rapport au revenu médian

Sources : Palme et al., 2001.
*On considère qu’il y a absence de marge financière si la personne n’a pas la capacité de dégager en une semaine une somme de 14 000 couronnes (environ 1500 euros) en liquide.

10Le bilan révèle également que certaines catégories de population ont été beaucoup plus fragilisées que d’autres et qu’elles ont des conditions relatives de vie moins bonnes à la fin de la décennie (tableau 2).

Tableau 2. Cumul de ill-fare (ofärd en suédois)

Tableau 2. Cumul de ill-fare (ofärd en suédois)

Part des individus (en %) cumulant deux des critères suivants : difficile intégration au marché du travail et de la formation ; absence de marge financière ; santé (auto) considérée comme mauvaise ; incapacité de faire appel face à des décisions (administratives par exemple) ; exposition à des violences ou des menaces.
Sources : d’après Palme et al., 2001.

11Il s’agit des femmes élevant seules leurs enfants et des populations immigrées, enjeu social d’autant plus grave que ces deux groupes figuraient déjà comme les moins privilégiés au début de la période. Il s’agit des jeunes, qui sont arrivés sur le marché du travail au moment où celui-ci se refermait. Malgré la reprise économique, les jeunes de 1999 montrent des signes de fragilité psychique et de sentiment d’insécurité plus fort que la même classe d’âge en 1990. Il s’agit enfin des familles avec des enfants ; la part des enfants vivant dans des familles aux revenus les plus faibles est plus forte aujourd’hui qu’en 1990.

12Durant cette période, les différences entre groupes sociaux restent cependant globalement de même amplitude. Comme durant la décennie précédente, celles-ci ne se sont pas renforcées, elles ont simplement stagné. Cette stagnation représente cependant en elle-même une rupture par rapport à la tendance des décennies précédentes, 1960 et 1970, où on assistait à une diminution régulière des inégalités entre les différentes catégories sociales. À la fin des années 90, une véritable prise de conscience de cette rupture a suscité un chiffrage précis de ces nouvelles inégalités, et une réflexion pour y remédier dès lors que la situation économique redevenait à nouveau favorable.

13Le rapport souligne également des avancées dans le domaine social : la mortalité infantile a encore été divisée par deux (3,4 ‰ en 1999), et surtout, le niveau de formation de la population s’est globalement amélioré, avec une augmentation du nombre de jeunes continuant des études supérieures et du nombre des adultes en formation. Ces chiffres traduisent les effets d’une politique volontariste menée dans ce domaine : Kunskapslyftet, que l’on pourrait traduire par « poussée de la connaissance », à la fois concept et action introduits en 1997 pour diminuer le chômage et stimuler la croissance à l’aide de différents plans de formation. Entre 1990 et 1999, la part des adultes de 20-60 ans ayant un niveau d’étude supérieur à la classe de troisième est en effet passé de 78 à 85 %. Toujours au nom de l’égalité, une autre politique sociale active a été menée en direction des handicapés, qui ont vu leurs conditions de vie s’améliorer durant cette décennie.

14Qu’est-il donc advenu du modèle des pays nordiques ? Ces années 90 ont connu, d’une part, des changements conjoncturels, tels que des restrictions dans les indemnités et les subventions, levées dès que la situation économique s’est améliorée, et d’autre part, des changements s’inscrivant dans une perspective de transformation plus globale et de plus long terme. Désormais, les services associés au welfare obéissent davantage aux lois du marché dans les domaines de la petite enfance, de la santé et du soin aux personnes âgées et peuvent être reportés sur le secteur privé ou sur les familles. Un certain nombre de services a été privatisé (société privée, association ou coopérative), tout en restant sous le contrôle de la commune ou de la région. Le financement du service par son utilisateur s’est répandu et le principe d’universalisme est devenu moins systématique. Dans les domaines où il est impossible de réduire l’offre, les conditions ont changé : on a assisté à une élévation du nombre d’enfants par classe, et si le nombre de places de crèche a augmenté, l’encadrement par enfant a diminué… Bien que les principes en restent globalement les mêmes, le modèle a subi une série d’ajustements que la crise des années 90 a accélérés.

Parité et égalité des sexes5 : multiplication de moyens pour un enjeu jugé majeur

  • 5 Le terme jämlikhet renvoie de façon général à « égalité », alors que jämställdhet est plus spécifiq (...)

15Dans les efforts pour l’égalité, la question du genre occupe une place privilégiée. Le but est d’obtenir dans tous les domaines de la vie publique et privée une parfaite égalité entre les hommes et les femmes : des salaires égaux, des possibilités de carrière équivalentes, des niveaux de représentation politique équilibrés, une présence à parité dans tous les secteurs et à tous les niveaux de décision de la vie économique et familiale. Les moyens mis en œuvre sont considérables et, ici encore, d’une très grande diversité. Ils passent à la fois par un effort de meilleure compréhension des pratiques existantes, assortie d’une large diffusion des résultats des recherches effectuées dans ce domaine, et par la mise en place de règles et de mesures incitatives devant pallier l’insuffisance de la présence d’un des deux sexes dans certains secteurs ou à certains niveaux de la vie politique et sociale. Un nouveau concept, celui de mainstreaming, a été créé pour nommer cette démarche très globale. Il repose sur l’idée que la question de l’égalité entre les sexes n’est pas la tâche d’un seul ministère, mais qu’elle doit imbiber tous les secteurs et tous les niveaux de la vie politique, économique et sociale. Il s’agit d’une démarche vigilante, systématique et globale, touchant la plupart des domaines de la vie économique et sociale, et s’appuyant sur de nombreux moyens.

    • 6 Le terme synliggöra, signifiant « rendre visible », est utilisé dans les textes.
    • 7 SCB : Statistiska Central Byrån, l’équivalent de l’Insee en Suède.

    L’information : suivant un principe de transparence6, il est obligatoire de rendre public de façon systématique et régulière l’état de la situation sur l’égalité des genres dans tous les domaines (politique, entreprise, éducation, immigration, transports, culture, défense, sport, politique de la ville, etc.). Il est ainsi obligatoire pour la SCB7, dès qu’elle publie des statistiques relatives aux êtres humains, de donner les chiffres totaux et par sexe. Il s’agit bien dans tous les domaines d’établir chaque année un bilan sur la parité. Une grande enquête a notamment été lancée sur l’utilisation du temps, afin d’évaluer la place relative du travail et le partage des tâches ménagères et de soin aux enfants entre les hommes et les femmes. Ces résultats, donnés pour 2001, pourront être comparés à ceux d’une enquête similaire effectuée en 1991.

  • La formation et la recherche : un grand nombre d’initiatives ont été prises dans ce domaine. Les séminaires sur la parité se sont multipliés. De nombreuses formations réservées aux femmes ont été ouvertes (fonctions de direction, télécommunications…), devant leur offrir une aide plus spécifique dans des domaines économiques où elles sont sous-représentées. De nouvelles chaires universitaires à orientation genre ont également été créées, pour compenser le déséquilibre entre hommes et femmes dans la répartition des postes de professeurs d’université, et pour renforcer la recherche dans ce domaine. Des programmes de recherche spécifiques, portant sur le développement de méthodes d’évaluation de l’effet du degré d’égalité des sexes sur la productivité et l’efficacité des entreprises, ont en effet été initiés.

  • Des mesures incitatives nouvelles ont été mises en œuvre dans le cadre de la politique régionale, très développée en Suède. Pour bénéficier de subventions, les entreprises doivent s’engager à créer des emplois pour les deux sexes dans des proportions s’inscrivant dans l’intervalle 40 % - 60 %. Des subventions spécifiques sont prévues pour les femmes souhaitant créer des entreprises. La structure de la population par sexe est prise en compte dans les calculs des besoins en matière de services, et dans l’élaboration des transferts de revenus existant entre régions et entre communes. La possibilité de marquer les produits et les services en fonction du degré d’égalité des sexes dans leur fabrication a également été mise à l’étude (voir le rapport gouvernemental, Eriksson, 2001).

    • 8 Les congés parentaux datent de 1974 et peuvent être pris par la mère ou le père. Le bénéficiaire to (...)

    Impliquer les hommes : malgré une amélioration de la situation, seulement 12 % des pères prennent leur part du congé parental8. Ceux-ci sont incités à prendre ce congé plus systématiquement. Ainsi, dans ce domaine, les comportements des personnalités politiques sont placés sous les feux des media : les chefs d’État et leurs ministres prennent un minimum de congé parental, accompagnent eux-mêmes leurs enfants à la crèche, etc. On cherche à favoriser la masculinisation de certains secteurs d’activité, comme la santé et l’éducation. Enfin, des aides sont accordées aux organisations masculines qui luttent contre la violence masculine envers les femmes.

  • Des mesures légales : depuis 1992 la Suède dispose d’une nouvelle loi sur l’égalité des genres (jämställhetslagen), d’un groupe de travail devant décider de sa révision éventuelle, et d’un Ombudsman spécifique devant régler les éventuels conflits. Des systèmes de quotas, considérés comme une étape provisoire mais indispensable, ont été introduits dans de nombreux domaines.

16Les pays nordiques ont contribué à ce que l’objectif d’égalité entre les sexes soit inscrit comme prioritaire dans le traité d’Amsterdam, avec le principe du mainstreaming et de la possibilité d’utiliser des moyens de discrimination positive pour équilibrer la représentation des deux sexes dans différents secteurs et différents niveaux du marché de l’emploi. L’objectif ainsi poursuivi est que ces principes se diffusent dans l’ensemble de l’Europe.

Tableau 3 Quelques chiffres-clés sur la place des femmes en Suède en 2000

Tableau 3 Quelques chiffres-clés sur la place des femmes en Suède en 2000

Sources : SCB (www.scb.se), le bureau des statistiques suédoises.

L’intégration des immigrés : des ségrégations accrues

  • 9 La langue par exemple représente un outil d’intégration essentiel, qu’il s’agisse de l’apprentissag (...)

17L’intégration des étrangers représente un autre enjeu majeur. Les pays nordiques ont eu des attitudes différentes face à l’immigration, plus ouvertes pour le Danemark et surtout la Suède où les immigrés représentent environ 10 % de la population et où 14 % des habitants ont au moins un de leurs deux parents né à l’étranger, plus restrictives pour la Finlande et la Norvège. Les politiques mises en place ont été, conformément au modèle scandinave, très intégratrices et elles ont usé de multiples moyens9. pour donner aux immigrés les mêmes conditions de vie et d’emploi qu’aux Scandinaves. Les deux dernières décennies ont cependant été marquées par une ségrégation accrue et une marginalisation des immigrés, que les pouvoirs publics ne sont pas parvenus à enrayer.

18En Suède, où de nombreux immigrants non européens se sont installés, la politique a combiné une intégration territoriale à l’intégration sociale plus classique. Jusqu’en 1970 l’immigration était essentiellement associée à la demande du marché de l’emploi, et les communes les plus industrialisées connaissaient alors les plus fortes concentrations d’étrangers, notamment les régions de Stockholm et du Bergslagen. Par la suite l’immigration a été dominée par les réfugiés bénéficiant d’un statut d’asile politique, et par les migrations de rapprochement familial. Stockholm a été le lieu d’installation privilégié. Avec l’augmentation de la concentration d’étrangers, les problèmes liés à une ségrégation résidentielle ethnique ont émergé. À partir de 1984, une nouvelle stratégie d’accueil des immigrants a été mise en place (Whole of Sweden strategy), qui a fonctionné pendant la décennie qui a suivi. La politique consistait à répartir les immigrés dans l’ensemble du pays et un système de subvention a été mis en place afin d’aider les communes dans cette opération. Quasi toutes les communes (moins de 300 au total) ont participé à ce programme, à l’exception de quelques-unes, dont les refus délibérés ont fait l’objet d’une importante couverture médiatique. Roger Andersson (1996) a étudié l’impact de cette politique, en analysant les comportements résidentiels des 400 000 nouveaux immigrants (pour une population de 9 millions d’habitants) arrivés entre 1985 et 1995.

19Même si la concentration spatiale des étrangers a moins diminué que prévu, les conséquences de cette politique sont apparues multiples. Un premier changement, particulièrement significatif, est que l’ensemble des communes est devenu multiculturel. Par ailleurs l’arrivée d’immigrés a compensé la tendance au déclin démographique qui a touché un très grand nombre de communes périphériques durant cette période. Ainsi, ce programme a eu un impact direct en matière de politique régionale. En revanche, cette politique dirigiste a engendré de nombreuses migrations secondaires des populations immigrées. En effet, l’objectif d’une grande partie des immigrés a été de rejoindre les plus grandes agglomérations, lieux où se trouvaient des co-nationaux, et où les réseaux d’immigrés fonctionnaient le plus efficacement. En 1994, la loi a changé, accordant une plus grande liberté de choix de résidence aux immigrés. Si une décennie de cette politique n’a donc pas suffi à produire de véritables recompositions dans la répartition des étrangers en Suède, elle a en revanche contribué à la diffusion de la multiculturalité à l’ensemble du pays.

  • 10 Peut-être envisageait-on une évolution semblable à celle du vote des femmes. Lors des premières éle (...)

20Parallèlement à ce processus d’intégration territoriale, le processus d’intégration sociale des immigrés a, quant à lui, enregistré un recul durant les deux dernières décennies, comme l’illustre l’évolution du taux d’activité et du taux de participation électorale. Le droit de vote pour les élections municipales et régionales a été accordé en 1976 aux étrangers résidant depuis trois ans en Suède. La participation de ces derniers au scrutin suivant l’octroi de ce droit a été de 60 %, à comparer aux 90 % atteints par les Suédois (tableau 4). Or, alors qu’on escomptait une augmentation progressive de cette participation10, celle-ci a diminué, et qui plus est, plus fortement que la participation électorale des Suédois (Persson, 2001).

  • 11 Le rapport de la commission parlementaire sur l’amélioration de la participation à la démocratie au (...)

21D’autres indicateurs font ressortir cette tendance à un recul. Ainsi, les immigrés sont sous-représentés dans les partis politiques, dans la vie associative, et ils se perçoivent plus souvent que les Suédois incapables de faire appel des décisions administratives. Ce manque d’intégration dans le fonctionnement de la démocratie au quotidien est inversement proportionnel au nombre d’années passées en Suède et au niveau de développement du pays d’origine (Adman et Strömblad, 2000). Une raison en serait la maîtrise insuffisante de la langue et des règles de fonctionnement de la société suédoise11. Mais de nombreux immigrés ajoutent que cette absence de participation représente un acte de protestation contre la politique suédoise. Ils reprochent notamment aux partis politiques leur manque d’engagement sur les questions qui intéressent les populations immigrées. La discrimination et le sentiment de ne pas vraiment appartenir à la société suédoise motiveraient donc cette absence de participation. La participation à la vie associative donne cependant une image un peu différente (tableau 5) : les enfants d’immigrés seraient ici plus actifs que les enfants de parents nés en Suède

Tableau 4. Taux de participation des immigrés aux élections municipales en Suède

Tableau 4. Taux de participation des immigrés aux élections municipales en Suède

Source : Persson, 2001

22En septembre 2000, le gouvernement a mis en place un groupe de travail sur l’intégration politique, une des recommandations faites aux partis politiques étant de donner le même poids à la perspective ethnique qu’à la perspective genre. Les initiatives prises en faveur d’une diminution de toute forme de discrimination ont été nombreuses. Suite à une décision gouvernementale, les services de l’État doivent prendre des mesures visant l’augmentation de la diversité ethnique de leurs employés ; les communes sont encouragées à faire de même. Un Ombudsman sur la question des discriminations ethniques autres que celles liées au marché du travail a été institué. Le rapport Persson (2001) a pu conclure qu’il s’agissait moins aujourd’hui de problème de législation que de changement d’attitudes. Ainsi, tous les problèmes pratiques, tels ceux liés au logement, à l’apprentissage du suédois, à l’admission dans les crèches et les écoles, sont certes réglés à l’arrivée des immigrants en Suède, mais il apparaît que cela se fait la plupart du temps sans concertation avec les intéressés. Il y a donc tout lieu de se demander si par la perte d’initiative, revers de ces facilités matérielles, ne contribuent pas à retarder l’intégration qu’elles sont censées favoriser. On doit en outre noter que, n’ayant en fait aucune mémoire, aucune expérience du fonctionnement du système, les immigrés des années 90, arrivés en pleine crise et n’ayant donc aucune opportunité en matière d’emploi, sont ceux qui ont le moins bénéficié de la reprise de la croissance. On constate qu’en 1999 les étrangers non nordiques enregistraient des taux d’activité (40 %) très inférieurs à ceux des étrangers nordiques (63 %) et des personnes actives nées en Suède (75 %).

Tableau 5. Participation à la vie associative en Suède

Tableau 5. Participation à la vie associative en Suède

Sources : Strömblad, 2001.
* Les principales associations sont dans l’ordre (pour les Suédois comme pour les immigrés) : les syndicats, les coopératives de consommateurs, les associations de logements, les associations sportives. Les associations d’immigrés apparaissent à la onzième place.

Émergence de nouvelles inégalités territoriales après des décennies de politique d’équité spatiale

23Depuis les années 60, le but poursuivi avait été d’assurer un développement équilibré des différentes régions et d’offrir aux individus les mêmes niveaux et conditions de vie quel que soit leur lieu de résidence. Toute une batterie de mesures avait été utilisée, avec quelques différences d’un pays nordique à l’autre. Les principales d’entre elles portaient sur une politique de transfert des communes riches vers les communes pauvres, une aide spécifique aux régions en difficulté, et enfin sur le développement du secteur public dans les régions périphériques. Ces moyens ont progressivement évolué, pour tenir compte des exigences d’un développement durable sans être prisonniers sur le court terme du soutien des secteurs en crise. Actuellement, les investissements majeurs concernent les infrastructures, considérées comme la clé du développement économique dans les régions périphériques en difficulté.

24À la fin des années 80, les différences entre communes pour les services, l’emploi et les niveaux moyens de revenus étaient faibles. Depuis, les disparités se sont accrues, une politique poussée de décentralisation, donnant aux communes et aux régions plus d’autonomie du point de vue organisationnel et dans l’établissement de leur budget, y ayant sa part. Les subventions de l’État sont devenues globales, alors qu’elles étaient précédemment fléchées, c’est-à-dire destinées à des secteurs précis définis suivant les priorités de l’État. Cette décentralisation des décisions s’est traduite par une plus grande disparité des choix locaux, les mêmes secteurs n’étant pas forcément privilégiés d’une commune à l’autre. La crise économique et financière, forçant les communes à prendre des mesures drastiques, a également contribué à renforcer les inégalités intercommunales au niveau de l’accès aux services (crèches et soins aux personnes âgées par exemple).

  • 12 Environ 30 % des salaires de chaque individu sont directement versés au budget communal.

25Le système de nivellement intercommunal a cependant été maintenu et amélioré. Il correspond à une double logique de nivellement selon les revenus et selon les coûts, et il opère aux deux niveaux que sont les communes et les régions (Ericsson, 1998). Les inégalités intercommunales étant plus importantes que les inégalités interrégionales, c’est à ce premier niveau que les transferts les plus importants en volume sont réalisés. Un premier modèle de redistribution a ainsi été élaboré pour compenser les effets de l’inégale composition de la population suivant ses revenus, et il opère surtout entre les communes périurbaines aisées et les communes forestières12. L’objectif de ce système de transfert est de redistribuer sur l’ensemble du territoire les effets de la croissance dont bénéficient certains secteurs, certains individus et, par conséquent, certaines communes.

26Un deuxième modèle, plus complexe et soumis à plus d’ajustements au cours du temps, a pour objectif de compenser les différentiels de coûts auxquels les communes sont confrontées par suite d’un certain nombre d’effets de structure. Il s’agit de permettre aux communes souffrant d’une structure défavorable d’offrir un niveau de prestation équivalant à celui des communes bénéficiant d’une situation locale plus favorable. Le modèle consiste à évaluer le coût (par habitant) de l’ensemble des services de la commune et d’établir quel surcoût relativement à la moyenne nationale peut être entraîné par des effets de structure. La structure par âge intervient ainsi sur le coût des infrastructures scolaires, de soins à la petite enfance et aux personnes âgées. La structure de l’habitat intervient également, un habitat dispersé et une trop faible densité de population entraînant des surcoûts en matière scolaire, de santé et de transports collectifs. La surreprésentation de certaines catégories en difficulté (femmes élevant seules leurs enfants, immigrés, chômeurs, bas revenus) est également prise en compte dans les calculs. Interviennent enfin les conditions de l’environnement (coûts de chauffage par exemple). Les principes du transfert sont similaires à ceux du modèle précédent. La position relative de la commune par rapport à la moyenne nationale détermine si elle bénéficie d’un apport (réajustement) ou si elle est redevable d’une taxe.

27Dans les années à venir, le calcul du nivellement tiendra également compte de l’évolution de la population (Häggroth, 2000), car beaucoup de communes sont actuellement en déclin démographique. Depuis 1995, les soldes migratoires négatifs des régions forestières de l’intérieur se sont renforcés et de tels soldes sont apparus dans la plupart des communes (208 des 289 communes suédoises ont perdu de la population depuis 1995), excepté celles se trouvant à proximité d’une grande agglomération. Cette diminution de la population met les communes en difficulté : leur revenu global est moindre et les réajustements à faire entre l’offre en services et la demande demandent du temps et occasionnent des surcoûts durant les périodes de transition.

28Les méthodes de nivellement intercommunal et interrégional sont ainsi de plus en plus sophistiquées et l’évaluation de leur efficacité est suivie avec soin par le gouvernement. L’objectif est bien de donner les mêmes potentialités à toutes les communes, quelles que soient les contraintes spécifiques auxquelles chacune doit faire face, tout en leur accordant une plus grande autonomie de décision et de gestion qu’auparavant. La privatisation de nombreux services et une décentralisation des décisions en matière de priorités sociales vont de pair avec une attention maintenue et constamment réadaptée aux nouvelles conditions de l’évolution de la population, pour offrir les mêmes possibilités à chaque personne, quelle que soit la structure de la population des communes. Cependant, parallèlement à une plus grande égalité des moyens mis au niveau des communes et à un développement de la démocratie locale, émergent de nouvelles formes d’inégalités à l’échelle des individus, selon les priorités de la commune dans laquelle ils habitent.

2. Les pays nordiques et l’Union européenne

29Les pays nordiques présentent de fortes similitudes culturelles, des histoires largement partagées, et entre eux, la coopération économique et culturelle a été précoce. La position systématique des Nordiques a été de faciliter au maximum toutes les formes d’échanges et de collaborations (dans le commerce, la culture, la santé, l’éducation, l’environnement, etc.), tout en maintenant une indépendance totale en matière de politique intérieure et étrangère. Dans les années 50 déjà, la Coopération nordique avait instauré la libre circulation des individus et des marchandises ainsi qu’un marché commun de l’emploi. Le fonctionnement en est aisé et couramment pratiqué. Plusieurs programmes de coopération transfrontalière avaient été mis en place. Mais cette Coopération nordique ne s’est jamais concrétisée politiquement et, face à l’Union européenne, ces pays ont rarement été en phase. Alors qu’ensemble ils auraient représenté un poids important (une population de 25 millions environ), chacun a négocié finalement seul ses relations avec l’Union européenne.

30L’intégration des pays nordiques à l’Union européenne a été un processus lent, marqué de nombreuses volte-face. Les démarches ont ainsi été hésitantes et dispersées et, encore aujourd’hui, cette question représente un objet de débats intenses, au moins en Norvège, en Suède et au Danemark. Le Danemark a été le premier à quitter l’AELE pour adhérer à la Communauté européenne. Depuis 1972 il n’y a pas eu moins de cinq référendums. Le non danois au traité de Maastricht en 1992 à propos de l’Union économique et monétaire (UEM) a déstabilisé l’Union européenne avant qu’un accord ait été trouvé. Le Danemark est finalement un des trois pays de l’Union à ne pas avoir adhéré à la monnaie unique. Deux référendums ont débouché sur un non de la Norvège, lesquels ont eu des conséquences désastreuses sur le plan de la politique intérieure. La Finlande est le seul pays nordique qui ait adhéré sans hésitation, et sur la base d’un large consensus social. C’est aussi aujourd’hui le seul pays nordique à avoir adopté l’euro. La Suède a adhéré en même temps que la Finlande, soit le 1 er janvier 1995, après un référendum où le oui l’a emporté de justesse. Un an avant, le non l’aurait emporté avec quinze points de plus. Un an après cette adhésion, l’opinion est à nouveau radicalement défavorable (60 % contre, 26 % pour). Depuis, les opinions favorables progressent régulièrement, et en 2001 elles dépassent les opinions défavorables ; toutefois, par le référendum de septembre 2003 la question de l’adhésion à l’euro a été rejetée.

31Si, dans l’ensemble, l’opinion suédoise enregistre aujourd’hui une plus grande ouverture à l’égard de l’Europe, les structures de cette opinion restent assez stables (tableau 6). Les hommes sont ainsi globalement plus positifs que les femmes, les cadres et les patrons plus positifs que les ouvriers et les agriculteurs, les urbains plus positifs que les ruraux. Il s’agit toujours d’une question politique centrale et d’un enjeu de société majeur sur lequel le débat continue d’être actif. Deux attitudes coexistent en fait. D’un côté, un certain pragmatisme économique incite à une adhésion européenne complète. La petite taille du pays le rend effectivement très dépendant du marché international, et garder les sièges des grandes sociétés suédoises en Suède constitue un enjeu important impliquant des compromis. D’un autre côté, parallèlement à une grande ouverture internationale, à une certaine mobilité des jeunes générations, à l’augmentation de la multiculturalité, l’identité nordique correspond à un sentiment profond et représente une valeur à sauvegarder. Un sentiment de différence, associé à une certaine méfiance envers le fonctionnement des grands pays de l’Union européenne, freine la volonté d’adhésion, davantage guidée par des intérêts pratiques.

32Les pays nordiques, qui ont défini leur position vis-à-vis de l’Union européenne indépendamment les uns des autres, surtout en fonction de leurs opinions publiques respectives, collaborent au sein de l’Union pour y diffuser leurs idées communes. Deux questions les ont particulièrement mobilisés : le principe de transparence dans les affaires de l’État et le principe d’égalité entre les hommes et les femmes. Comme cela a été précédemment noté, ils ont contribué à inscrire l’objectif d’égalité entre les sexes comme prioritaire dans le traité d’Amsterdam, ainsi que la possibilité d’utiliser des moyens de discrimination positive pour équilibrer la représentation des deux sexes dans différents secteurs et différents niveaux du marché de l’emploi. Les autres domaines prioritaires pour ces pays sont l’environnement, sur lequel ils ont très tôt conduit une politique active de protection, et l’ouverture de l’Union européenne, notamment à la Pologne et aux pays Baltes, avec lesquels les relations économiques et culturelles se sont multipliées depuis la chute du mur de Berlin.

Tableau 6. Les structures de l’opinion publique suédoise vis-à-vis de l’Union monétaire européenne : pourcentage de votes favorables

Tableau 6. Les structures de l’opinion publique suédoise vis-à-vis de l’Union monétaire européenne : pourcentage de votes favorables

Sources : SCB (www.scb.se).
* Le terme « urbain » qualifie toute personne vivant dans une agglomération d’au moins 200 habitants.

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33Quand on fait le point sur les différences effectives, mesurables entre les individus, en termes de revenus notamment, il apparaît que depuis vingt ans les différences sociales sont restées les mêmes en Suède. Après une longue période d’amenuisement, ces différences se sont stabilisées, ni renforcées ni diminuées. Parallèlement, les différences entre des groupes d’individus se sont accentuées, notamment sur des critères de composition familiale et de nationalité. Ces nouvelles différences qui émergent sont systématiquement pointées, il s’agit d’en rendre compte de la façon la plus précise possible (enquêtes, statistiques, rapports), et des mesures concrètes sont ensuite proposées.

34Bien avant la crise économique des années 90, certaines caractéristiques fortes du modèle suédois avaient disparu, ainsi les négociations centralisées sur les salaires. Mais les principes idéologiques de base, la recherche assez systématique d’une plus grande égalité et justice sont maintenus, plus directement centrés sur les possibilités de choix des individus. Les priorités sociales sont différentes de celles que l’on peut observer en France par exemple. Le chômage d’un fonctionnaire est acceptable, mais l’égalité devant la possibilité de faire des études, avec le système de prêts et de subventions qui lui est associé, reste fondamentale et n’est remise en cause par aucun parti politique. Les indemnités du congé parental ont baissé, mais leur durée (exceptionnelle en Europe) est maintenue, et les mesures en faveur des pères sont multipliées. Bien que la crise économique ait représenté une forte perturbation, comme en témoignent les chiffres sur le chômage, le système a montré une certaine souplesse et une capacité de changement qui, au prix de quelques sacrifices, l’a assuré d’une relative résilience. Le système a intégré le choc, s’y est adapté tout en maintenant certains principes de fond.

35Gérer les différences est ainsi au centre des enjeux des sociétés nordiques. L’égalité reste le maître mot, mais avec un glissement dans le sens qui lui est donné. Plutôt que d’éliminer les différences, il s’agit désormais de fournir les mêmes potentialités aux individus, quelles que soient les catégories dont ils relèvent et les caractéristiques des lieux qu’ils habitent. Le droit à la différence s’est ainsi renforcé, la norme s’effrite légèrement, l’État providence impose moins systématiquement sa conception de ce qui est juste et bon ; en témoignent la plus grande autonomie de décision laissée aux communes et la meilleure prise en considération des désirs des immigrés en matière de lieu de résidence. En revanche, les efforts pour assurer une meilleure égalité des potentialités individuelles sont multipliés : on est passé d’un système qui consistait à fournir les mêmes conditions de vie à tous les individus, se traduisant par une certaine uniformité des modes de vie, laissant peu le loisir à l’individu d’exprimer sa différence, à un système accordant plus de place aux identités et aux choix individuels.

Bibliographie

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Palme J., et al., avec la collaboration de Estrada F., Bäckman O., Sjöberg O., 2001, Välfärdsbokslut för 1990 talet (Bilan du welfare pour les années 90), Stockholm, SOU, rapport n° 79, 299 pages.

Persson P. et al., 2001, Att vara med på riktigt : demokratiutveckling i kommuner och landsting (Participer pour de vrai : développement de la démocratie au sein des communes et des régions), Stockholm, SOU, rapport n° 48, 580 pages.

Notes

1 Lors d’une discussion en 1989, Gunnar Olsson (professeur de géographie à l’université de Stockholm) faisait remarquer avec humour que le terme de « différenciations interrégionales » était politiquement incorrect en Suède.

2 Jantelagen : la « loi de Jante » comprend dix commandements imprégnés d’esprit de fermeture, de méfiance et de jalousie. L’expression provient d’un roman du Danois Aksel Sandemose publié en 1933, En flygtning krysser sitt spor (un réfugié croise sa voie) et si peu ont lu le roman, l’expression est connue de tous. La notion est aujourd’hui évoquée, de façon critique, pour désigner un type de mentalité que l’on juge appartenir au passé, mais cet état d’esprit subsiste encore.

3 De nombreuses subventions ne sont pas indexées sur le niveau de revenu, le principe d’universalité consistant à donner à tout le monde le droit aux mêmes prestations (par exemple le repas gratuit à l’école ou les subventions et prêts pour les études).

4 Il s’agit des revenus. On peut souligner que les salaires ont enregistré de fortes augmentations plus précocement, et dépassent de beaucoup ceux de 1990 en 1999.

5 Le terme jämlikhet renvoie de façon général à « égalité », alors que jämställdhet est plus spécifiquement associé à l’égalité des genres.

6 Le terme synliggöra, signifiant « rendre visible », est utilisé dans les textes.

7 SCB : Statistiska Central Byrån, l’équivalent de l’Insee en Suède.

8 Les congés parentaux datent de 1974 et peuvent être pris par la mère ou le père. Le bénéficiaire touche alors 90 % de son salaire durant 180 jours ; ce nombre de jours passe à 270 en 1978, 360 en 1980, et enfin 450 en 1989, avec cependant un salaire minimum seulement pour les trois derniers mois du congé. En 1995 un mois de congé parental « non transférable » est institué afin d’inciter les pères à prendre leur part dans la garde de leurs jeunes enfants. En cas de maladie d’un enfant, un des deux parents peut bénéficier d’un congé parental provisoire pour s’occuper de l’enfant (60 jours par enfant par an en 1980, 120 jours par enfant par an en 1990). Ces différents congés, d’abord indemnisés à 90 % du salaire, ont baissé à 75 % pendant la crise, puis ont été revalorisés avec la reprise économique.

9 La langue par exemple représente un outil d’intégration essentiel, qu’il s’agisse de l’apprentissage de la langue du pays d’accueil pour les nouveaux immigrants, qui perçoivent un salaire pour suivre une formation de suédois, ou de la langue du pays d’origine, qui est dispensée à l’école publique aux enfants d’étrangers.

10 Peut-être envisageait-on une évolution semblable à celle du vote des femmes. Lors des premières élections après l’obtention du droit de vote (1921 et 1924), les femmes avaient participé à 47 %, et cette participation avait ensuite augmenté assez régulièrement, pour atteindre un maximum de 94 % en 1976 et 1979.

11 Le rapport de la commission parlementaire sur l’amélioration de la participation à la démocratie au niveau communal propose que la formation introductive proposée aux étrangers à leur arrivée en Suède, d’une durée de vingt-quatre mois, accorde une place plus importante à l’enseignement du système démocratique suédois.

12 Environ 30 % des salaires de chaque individu sont directement versés au budget communal.

Table des illustrations

Titre Tableau 1. Inégalités de la distribution des revenus disponibles. Comparaison des bas revenus (1 er décile) et des hauts revenus (9e décile) par rapport au revenu médian
Légende Sources : Palme et al., 2001.*On considère qu’il y a absence de marge financière si la personne n’a pas la capacité de dégager en une semaine une somme de 14 000 couronnes (environ 1500 euros) en liquide.
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/6659/img-1.jpg
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Titre Tableau 2. Cumul de ill-fare (ofärd en suédois)
Légende Part des individus (en %) cumulant deux des critères suivants : difficile intégration au marché du travail et de la formation ; absence de marge financière ; santé (auto) considérée comme mauvaise ; incapacité de faire appel face à des décisions (administratives par exemple) ; exposition à des violences ou des menaces.Sources : d’après Palme et al., 2001.
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/6659/img-2.jpg
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Titre Tableau 3 Quelques chiffres-clés sur la place des femmes en Suède en 2000
Légende Sources : SCB (www.scb.se), le bureau des statistiques suédoises.
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/6659/img-3.jpg
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Titre Tableau 4. Taux de participation des immigrés aux élections municipales en Suède
Légende Source : Persson, 2001
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/6659/img-4.jpg
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Titre Tableau 5. Participation à la vie associative en Suède
Légende Sources : Strömblad, 2001.* Les principales associations sont dans l’ordre (pour les Suédois comme pour les immigrés) : les syndicats, les coopératives de consommateurs, les associations de logements, les associations sportives. Les associations d’immigrés apparaissent à la onzième place.
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/6659/img-5.jpg
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Titre Tableau 6. Les structures de l’opinion publique suédoise vis-à-vis de l’Union monétaire européenne : pourcentage de votes favorables
Légende Sources : SCB (www.scb.se).* Le terme « urbain » qualifie toute personne vivant dans une agglomération d’au moins 200 habitants.
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/6659/img-6.jpg
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© ENS Éditions, 2005

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