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Territoires d'Europe

 | 
Violette Rey
, 
Thérèse Saint-Julien

Partie 3. Maillages et territoires

Réforme territoriale et repositionnement des métropoles en Pologne

Territorial Reform and the Repositioning of Polish Metropolitan Areas

Lydia Coudroy de Lille

Résumé

Pointing out that Poland is the first central – or eastern-European country to have adopted the institutional and territorial framework of a decentralised state, the author seeks to show how the stakes involved in the realization of this reform brought to light lines of force or weakness in the Polish territorial organization. She does so by studying the criteria for delimiting regions, the location of political resistance to reform, and electoral results. These fault lines highlight a Poland in turmoil, characterized by competing identities clamouring for existence, those giving expression to local rivalries and those giving voice to more intense regional – and, so, urban – fragmentation. Lydia Coudroy de Lille shows to what extent the urban world has invigorated the democratic debate and may lead to a turn-around in the organisation of Polish territory.

Texte intégral

1La Pologne présente la particularité d’être le pays le plus grand et le plus peuplé d’Europe orientale. Avec 38,7 millions d’habitants et 320 000 kilomètres carrés, la question de l’architecture territoriale ne se pose pas de la même façon que dans les petits pays de cette région. La Pologne est le premier des pays d’Europe centrale et orientale à avoir mis en place les rouages institutionnels et territoriaux d’un État décentralisé : en octobre 1998 ont eu lieu, pour la première fois depuis 1945, des élections locales aux trois niveaux de la trame administrative définis par la réforme territoriale achevée en dernière minute à la veille des élections. Pour autant, cette réforme n’est pas aboutie, puisqu’elle a achoppé sur le statut territorial et l’organisation des pouvoirs dans la capitale. Les enjeux et le déroulement de la mise en œuvre de cette réforme révèlent des lignes de force ou de faiblesse dans l’organisation territoriale à travers les critères de délimitation des régions, la localisation des résistances politiques à la réforme et les résultats électoraux.

1. La mise en œuvre de la réforme territoriale et ses enjeux

Une exigence politique prioritaire dans la Pologne postcommuniste

  • 1 Samorząd signifie autonomie, voire autogestion au sens littéral. Le nom complet de Solidarité était(...)
  • 2 Rzeczpospolita Samorządowa.
  • 3 Ustawa o samorządzie terytorialnym.

2Dans la Pologne postcommuniste, l’autonomie territoriale devient une priorité politique. Dans les années 80, l’exigence de décentralisation du pouvoir et de la vie publique était au cœur du combat mené par l’opposition, guidée par le syndicat Solidarność. Le nom complet de l’organisation syndicale comprenait même le mot clef de samorząd1. Solidarność fonctionnait selon un mode décentralisé et – déjà – se démarquait dans ce mode du découpage régional en quarante-neuf voïvodies (województwo) alors en vigueur (figure 1). Dans le programme Solidarność, la question de la nature du régime devant supplanter l’État totalitaire était définie par le terme de « République autogérée »2. Rien d’étonnant, donc, à ce que l’une des premières tâches du gouvernement Mazowiecki, inaugurant l’ère postcommuniste, ait été la loi sur l’autonomie territoriale, votée dès le mois de mars 19903.

Figure 1. Les maillages régionaux de 1946 à 1975

Figure 1. Les maillages régionaux de 1946 à 1975

3La Pologne renouait ainsi avec la décentralisation, traitant le problème à la base, c’est-à-dire au niveau de la commune : « Les habitants d’une commune forment de droit une communauté autonome. Chaque fois qu’il sera question de commune dans le texte de la présente loi, il faut entendre la communauté autonome et le territoire correspondant » (article 1 de la loi du 8 mars 1990). Les communes retrouvent ainsi une pleine existence politique, acquise par le suffrage universel. Dans un premier temps, elles ne sont toutefois pas retouchées dans leurs limites spatiales, ce qui sera le cas dans les années qui suivent pour les communes des grandes agglomérations en particulier. Les compétences qui leur sont accordées par la loi sont larges, et les garanties d’une réelle autonomie, généreuses.

4C’est sur les échelons supérieurs de la trame administrative, notamment celui des voïvodies, échelon territorial unique entre l’État et les communes depuis 1975, que les gouvernements successifs ont achoppé entre 1990 et 1998 (voir encadré page suivante). Ainsi, pendant neuf ans, la Pologne a fonctionné suivant un régime hybride, à mi-chemin entre la décentralisation souhaitée et initiée par la loi de 1990, et le fonctionnement centralisé des voïvodies, à la tête desquelles les voïvodes étaient toujours nommés par le gouvernement.

5La structure territoriale était donc très déséquilibrée. On trouvait un émiettement communal à la base et aussi finalement au sommet, avec quarante-neuf voïvodies, mais rien entre les deux. C’est pourquoi, au fil des années, les différentes administrations avaient mis au point leurs propres structures territoriales, opérationnelles, instaurant un niveau intermédiaire entre les communes (gminy) et les voïvodies (województwo ) : les rejon. En 1991, les rejon ont été officialisés à titre provisoire. La nécessité de ces rejon, leur échelle et le flou de leurs compétences rendaient inévitable la question de la naissance – de la renaissance – d’un échelon intermédiaire entre la commune et la voïvodie, le powiat.

6En 1992, le gouvernement chargea des équipes d’experts de réfléchir à la restauration d’un réseau de powiat, non seulement dans une optique opératoire, mais encore pour mieux impliquer le citoyen dans la vie publique. La carte des powiat proposée en définitive par le gouvernement à la Diète (ainsi que leurs critères de définition, et les modalités de leur autonomie politique et économique) n’a été décidée qu’en août 1998. Parallèlement, le débat s’est enrichi de l’irruption de la réforme sur la scène politique, sans gagner en clarté pour le citoyen polonais.

Chronologie des réformes territoriales depuis 1944

1944

Reprise de la structure territoriale d’avant-guerre
La Pologne comporte trois niveaux d’organisation territoriale : 17 voïvodies, 330 powiat, 2 993 gminy (communes rurales), et 704 villes. Le principe de l’autonomie locale joue à chacun de ces niveaux.

1950

Suppression de l’autonomie locale
Les gminy sont vidées de toute autonomie politique, et la structure territoriale en place est doublée par les instances du parti, véritables organes décisionnels.

1955-1972

Hésitations sur la base de la structure territoriale, et renaissance des powiat
En 1955, les gminy sont liquidées et remplacées par 8 790 gromady (villages), plus petits donc. De 1955 à 1972, liquidation d’une partie des gromady, et création de powiat. En 1972, il y avait 392 powiat et 4 315 gromady. En 1972, les gromady sont supprimés ; ils sont remplacés par 2 365 gminy.

1975

Instauration d’une structure territoriale à deux niveaux et centralisation politique accrue
Les powiat sont tous supprimés. Ne restent plus que les gminy et les voïvodies, dont le nombre passe de 17 à 49. Apparition de facto de différentes trames de rejon, divisions territoriales propres aux administrations, à un échelon intermédiaire entre la gmina et la voïvodie.

1990

Restauration de l’autonomie locale au niveau de base
Loi sur l’autonomie territoriale. Élections au niveau des gminy et officialisation des rejon (au nombre de 267 en 1996).

1994

Élections communales (gminy)
Loi sur l’organisation de Varsovie instaurant onze communes dans la capitale, dont la commune Centrum divisée en sept quartiers.

1992-1998

Poursuite de la réforme territoriale aux niveaux supérieurs de la trame territoriale
1992 : lancement des travaux d’expertise de la réforme territoriale sous le gouvernement de Hanna Suchocka.
1996-1998 : émergence sur la scène politique et publique de la question de la réforme territoriale.
Juillet et août 1998 : la nouvelle carte administrative est arrêtée par les députés et approuvée par le président de la République, avec 2 489 gminy (maillage inchangé), 308 powiat ruraux, plus 65 powiat urbains (suppression des rejon) et 16 voïvodies.

11 nov. 1998

Élections locales au niveau des communes, powiat et voïvodies

1er janv. 1999

Adoption officielle du nouveau découpage territorial

Juillet 2000

Loi définissant les unités territoriales NUTS pour la pologne

Mars 2002

Nouvelle loi sur l’organisation de Varsovie Suppression de la commune Centrum. Varsovie devient une seule commune (ayant le statut de ville à droit de powiat) divisée en onze quartiers.

Oct.-nov. 2002

Élections locales aux trois échelons de la trame administrative

Les enjeux et les rappels historiques

7Les objectifs affichés par les auteurs du rapport gouvernemental de 1993 pour la réforme des voïvodies témoignent d’un enchevêtrement des enjeux. Apparaissait en premier lieu la volonté d’achever la décentralisation politique. La refonte de la carte régionale était alors conçue comme une nécessité démocratique. La classe politique était quasi unanime pour dénoncer le découpage en quarante-neuf voïvodies, hérité de 1975, qu’elle percevait comme un pur produit politique destiné à briser toute identité régionale et à resserrer les mailles du contrôle politique sur le territoire. En toute logique, l’œuvre de décentralisation politique entamée en 1990 devait donc se poursuivre à cette échelle régionale, à condition de trouver la bonne carte. Un deuxième enjeu résidait dans le soutien à l’intégration économique de la Pologne à l’économie de marché et à l’Europe. L’instauration des mécanismes d’une économie libérale va de pair avec un certain désengagement de l’État, et aussi avec une ouverture internationale accrue. Les régions sont perçues comme le cadre territorial adéquat pour l’inscription spatiale de ces deux tendances. La mise en place des eurorégions, notamment avec l’Allemagne, avait en outre souligné la faible superficie des voïvodies polonaises. Un troisième enjeu se dessinait en direction d’un renforcement de l’identification régionale sur les territoires des voïvodies. L’enracinement régional était une réalité toute relative dans une grande partie du territoire polonais, en raison des glissements de frontières et des déplacements de population consécutifs à la dernière guerre. Le régime communiste avait, selon les cas, nié ou instrumentalisé les identités régionales existantes. Dans un contexte démocratique, et pour rendre efficiente cette autonomisation de la vie publique, la classe politique cherchait, dans le meilleur découpage régional possible, l’expression de liens culturels et sociaux. Ce critère a joué puissamment dans les débats sur la carte idéale des voïvodies.

8On remarque finalement, tant dans les objectifs officiels que dans les débats parlementaires et politiques, la discrétion de l’argumentation géo-économique : celle relative au rééquilibrage régional et surtout à la décentralisation économique. Certes, la Pologne n’est pas la Hongrie, et ne souffre pas de macrocéphalie. Néanmoins, les angles morts ne manquent pas sur le territoire. Pourtant, leur résorption n’est à l’évidence pas une priorité dans les débats – sauf à la rigueur en ce qui concerne le mur de l’Est, c’est-à-dire les régions orientales de la Pologne. En revanche, les rivalités régionales et urbaines dans les régions stratégiques comme la Silésie sont particulièrement âpres, qu’elles soient ou non explicitées dans la sphère politique.

  • 4 Les voïvodies et les powiat existaient déjà sous cette appellation dès le xiv e siècle, dans les pr (...)
  • 5 Ustawa o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego, 23 mars 1933.

9Dans le débat foisonnant qui s’est ouvert en Pologne depuis 1993, les références et modèles ne manquent pas. Plus que la géographie, l’histoire est mobilisée. On trouve parmi les références géographiques, celle de l’alignement sur le modèle allemand, lequel a trouvé son expression dans la proposition exprimée sous forme de jeu de mots, le pol-land. Le référent français, qui sert également parfois de point de comparaison dans plusieurs publications spécialisées, n’a pas investi le champ du débat politique. En revanche, les références historiques, plus nombreuses, sont puisées pour l’essentiel dans la II e République de 1918 à 19394. Le principe même d’autonomie territoriale était une réalité inscrite dans la Constitution et dans la pratique politique de la Pologne nouvellement indépendante en 1918. Après une phase nécessairement longue d’unification administrative dans un territoire réunifié, le principe d’autonomie territoriale fut définitivement formalisé dans la « loi sur la transformation partielle du régime d’autonomie territoriale » de 19335, qui fixait une trame nouvelle avec, de la base au sommet : la gromada (uniquement dans les gminy rurales, cette unité correspond à peu près à un village), la gmina (commune, rurale ou urbaine), le powiat, la voïvodie.

10Durant la II e République, la Pologne était divisée en 40 533 gromady, 3 195 communes rurales, 264 powiat (dont 23 urbains), et 17 voïvodies, dont Varsovie. Cette structure était inachevée puisque l’autonomie politique n’avait été introduite au niveau des voïvodies qu’à Poznań et en Poméranie. La guerre interrompit la poursuite de la réforme. Les voïvodies comptaient entre 1,5 et 3 millions d’habitants (pour 35 millions d’habitants en 1939) et avaient une superficie comprise entre 4 000 et 37 000 kilomètres carrés.

11Les projets récents de voïvodies tablaient sur des ordres de grandeur similaires pour l’échelon régional supérieur, établissant de ce fait une continuité historique avec la II e République, sans que cela fût systématiquement rappelé par leurs auteurs. En fait, les partisans d’une Pologne avec de grandes régions argumentent surtout sur la comparaison en taille et en potentiel économique avec les Länder allemands.

Une réforme à l’épreuve du débat démocratique

12Dans un premier temps, le débat s’est limité à des cercles d’experts scientifiques. Sur une dizaine de propositions environ, une structure à trois niveaux est toujours imaginée, avec un nombre de voïvodies allant de dix à dix-sept. Le consensus est donc remarquable du côté des acteurs scientifiques. Après le tournant politique de 1989, le lancement de la loi sur l’autonomie locale, les propositions venues d’horizons plus divers ont abondé durant les années 1990-1992, signe du vif intérêt que soulevait la question de l’autonomie locale en Pologne. Aucune d’entre elles ne remettait en cause le découpage des communes et le principe d’une structure à trois niveaux. Mais deux groupes se démarquaient sur le nombre de voïvodies : nombre élevé pour les uns (entre 25 et 40, voire le record de… 60) et modéré pour les autres (autour de 12-13).

  • 6 Polityka, 16 mars 1996.

13D’emblée, ces diverses propositions ont suscité des réactions sur le terrain, en particulier dans les milieux politiques régionaux susceptibles d’être lésés dans l’opération. C’est en partie sur la base de ces réactions que la nouvelle « équipe chargée de la réorganisation de l’administration publique » a préparé une proposition gouvernementale, en vue – à l’origine – des élections locales de 1994. Les rapports fournis par celle-ci en 1993 proposaient 293 powiat, et trois variantes du nombre de voïvodies : 12, 17, 25, baptisées respectivement par la presse de « révolutionnaire », « traditionnelle », et « conservatrice »6. Parallèlement, les régions qui se savaient menacées de disparition ont présenté leurs variantes – à la fois cartographiques et politiques – de la réorganisation administrative, dans le sens d’une division régionale et d’une décentralisation poussées.

14À partir de 1997 environ, à mesure qu’approchait l’échéance des élections locales, finalement reportée en 1998, le débat sur la réorganisation territoriale a envahi la place publique. Les appareils des partis nationaux ont pris position sur telle ou telle variante de la carte des voïvodies, voire sur la pertinence même de la réforme administrative. La base de discussion était la carte d’une Pologne en douze voïvodies proposée aux députés par le gouvernement en 1997 (figure 2, tableau 1). Globalement les partis membres de la coalition gouvernementale en place, depuis fin 1997, soutenaient le projet. L’UW (Union pour la liberté) appuyait résolument la réforme en général, et le projet d’une Pologne à douze voïvodies en particulier. Lors de la campagne législative de 1997, quand les autres hésitaient à mettre ce dossier jugé délicat au cœur de leur programme, l’UW s’est fermement prononcée sur la nécessité de recréer des powiat. De son côté, l’AWS (Ackja Wyborcza Solidarność), sorte de prolongement politique de Solidarité, assez solidement implantée dans des régions où une Pologne à douze ferait des victimes, notamment la Silésie, soutenait naturellement ce même projet à douze voïvodies, mais avec un peu moins de ferveur.

15En face, les partis d’opposition apportaient des arguments différents. Le PSL, parti paysan, s’opposait purement et simplement au principe de redécoupage territorial en Pologne, arguant du coût excessif induit. Il craignait de se mettre à dos une myriade de petites villes lésées par la disparition de leur siège de voïvodie, et était prêt à tout pour retarder l’échéance pourtant assez inéluctable de ce qu’il appelait le démembrement de la Pologne. Les partis de la droite « catholico-nationale » (KPN, ROP), rejoints par la frange droite de l’AWS, présentaient aussi la réforme dans son ensemble comme un coup porté à l’intégrité nationale et culturelle de la Pologne. Ils agitaient volontiers le spectre de l’irrédentisme des régions comme Opole, où vit une importante minorité allemande. À gauche enfin, les ex-communistes groupés dans le SLD (Alliance démocratique de gauche) étaient globalement pour la réforme, mais ne trouvaient pas leur compte dans la carte d’une Pologne à douze, qui affaiblissait quelques-uns de leurs bastions régionaux.

Figure 2. Débat autour du nombre de voïvodies

Figure 2. Débat autour du nombre de voïvodies

Tableau 1. Les disparités régionales dans les seize nouvelles voïvodies

Tableau 1. Les disparités régionales dans les seize nouvelles voïvodies

Sources : GUS (Rocznik statystyczny 2000, données de 1998, et IAGE).
Indicateurs :
1. Superficie en km2
2. Population en milliers d’habitants
3. Part du total de la population de la Pologne
4. Revenu régional en millions de złoty
5. Revenu régional par habitant en złoty
6. Nombre d’établissements d’ enseignement supérieur
7. Part de la population ayant une voiture particulière
8. Indicateur de niveau socio-économique. Cet indice synthétise : le PIB par habitant, la structure de la production (industrie et services), la pénétration du secteur privé dans l’économie régionale, le chômage, le niveau moyen des salaires, l’équipement de la population en téléphones et automobiles, et l’encadrement en enseignement supérieur. Plus l’indicateur est faible, plus la région est prospère. Données présentées dans Polityka, n° 47, 21 octobre 1998.

16La pression de la rue a sous-tendu la campagne législative sur la réforme territoriale : les comités de protestation ont afflué de toutes parts, précisément là où une Pologne à douze faisait disparaître telle ou telle circonscription. La mobilisation la plus spectaculaire a eu lieu dans la région d’Opole. À l’inverse de ces revendications décentralisatrices, différents lobbies jacobins ont œuvré sans relâche. Au fur et à mesure que l’échéance du vote approchait, les calculs politiques ont noyauté, voire noyé, les questions de fond au bénéfice de manœuvres électorales nationales et locales. Pendant l’été 1998, la Pologne a jonglé avec les chiffres, entre 12 et 17. Une bourse de paris a même été ouverte, signe d’une pente quelque peu absurde prise par cette question !

17Le résultat du scrutin du 5 juin s’annonçait incertain. De fait, la proposition d’une Pologne à douze voïvodies ne passa pas telle quelle, les députés s’entendirent finalement sur une proposition de douze voïvodies, plus trois autres à créer ultérieurement : Opole en Silésie, Couïavie-Poméranie (pour les villes de Bydgoszcz et Toruń qui ne souhaitaient pas être intégrées à la Poméranie de Gdańsk), Lubusz prise sur la Grande Pologne pour les villes de Gorzów Wielkopolski et Zielona Góra. La brèche était ouverte aux autres revendications et les comités locaux de protestation reprirent de l’activité, certains soutenus par l’initiative présidentielle du veto.

18Le président de la République Aleksander Kwaśniewski usa en effet de son droit de veto. Rejetant la carte d’une Pologne à quinze, il proposa une carte à dix-sept, avec en plus les voïvodies de Vieille Pologne autour de la ville de Kielce et de Poméranie centrale, autour de Słupsk et Koszalin. L’argument avancé était la nécessaire prise en compte des identités fortes de ces régions. Après cette intervention, les députés ont dû reformuler une nouvelle proposition de compromis, soit une Pologne en seize voïvodies, solution finalement adoptée le 18 juillet par les députés et approuvée le 27 juillet par le président de la République.

19Dans la foulée, en août, la division territoriale en 308 powiat ruraux et 65 powiat urbains (autrement dit 65 villes ayant des compétences de powiat) a été fixée par le gouvernement. Les comités de protestation n’ont plus que sporadiquement continué leur action, soit pour regretter un statut de powiat perdu, soit pour disputer à une ville voisine le statut de capitale de voïvodie (par exemple pour celle de Lubusz) jusqu’au 11 octobre 1998, date des élections des conseillers des communes, powiat et voïvodies.

2. Le nouveau territoire polonais

Régions fortes et faibles

20Le partage en seize voïvodies souligne les déséquilibres économiques régionaux. La structure territoriale actuelle met en premier lieu en évidence deux régions fortes : la Mazovie et la Silésie, qui rassemblent chacune 13 % de la population du pays (figure 2, tableau 2). Avec leurs atouts respectifs (potentiel tertiaire pour Varsovie, puissance industrielle non anéantie malgré les apparences pour la Silésie), ces deux régions dominent sans conteste économiquement le territoire. Si le territoire silésien a été rogné de toutes parts au cours des négociations de 1998, la Mazovie est, quant à elle, restée intacte, devenant de loin la plus grande des voïvodies. C’est le résultat paradoxal d’une réforme qui, inspirée par la décentralisation, aboutit à une région capitale dominant sur bien des points l’armature régionale. Bien au-delà de l’aire d’influence de Varsovie, cette voïvodie englobe au sud, par exemple, la ville de Radom – cette dernière s’illusionnant peut-être sur les capacités et la volonté de Varsovie d’intégrer l’ensemble de l’arrière-pays mazovien à sa dynamique métropolitaine. Au total, la Mazovie constitue un curieux territoire, fait d’une plaine agricole pauvre (48 % de population active agricole hors Varsovie, 74 % dans certains powiat), à la démographie vieillie, dans laquelle prospère de façon quasi insolente la capitale. Cette dernière ignore le chômage (5,2 % de chômage à Varsovie en 2002, 18,2 % dans le reste de la voïvodie), et attire la population la plus dynamique du pays (la Mazovie enregistre régulièrement le plus fort taux de solde migratoire depuis quelques années).

Tableau 2. Varsovie et le désert mazovien

Tableau 2. Varsovie et le désert mazovien

Sources : Rzeczpospolita, 12 octobre 1999.

21La Silésie demeure une région riche, malgré les restructurations minières. En 2002, le taux de chômage de 15,7 % y est inférieur à la moyenne nationale (17,5 % avec un maximum de 28,9 % en Varmie-Mazurie au nord-est). Le produit régional par habitant occupe le deuxième rang, derrière la Mazovie largement en tête des voïvodies. La Silésie, choyée par le régime communiste, constitue toujours le cœur industriel du pays. Affectée par les fermetures de mines, elle est aidée à ce titre par des flots de subventions gouvernementales, et n’en demeure pas moins un bastion démographique et économique incontournable.

22À l’autre extrémité d’un classement socio-économique régional, on trouve les voïvodies correspondant à l’espace qui constituait le « mur de l’Est », la marge orientale du territoire polonais, et surtout les anciens confins occidentaux de l’empire russe : Varmie-Mazurie, Podlachie, voïvodie de Lublin, et Subcarpates (on pourrait même ajouter la voïvodie de la Sainte-Croix). Faibles densités, ruralité affirmée, agriculture en difficulté (sauf dans le Sud-Est), armature urbaine indigente caractérisent ces régions taillées largement pour leur assurer un potentiel économique (agro-touristique) minimal.

23Les métropoles régionales se trouvent à la tête de voïvodies dont les potentiels sont très contrastés. Les voïvodies dominées par Szczecin, Poznań, Wrocław, sont de taille encore imposante et, en dépit des amputations qu’elles ont subies au passage du projet de douze voïvodies à celui de seize, elles présentent des capacités de développement économique importantes. En revanche, Katowice, Gdańsk et Cracovie sont désormais à la tête d’entités régionales très réduites par rapport aux projets initiaux. Kielce a quitté la Petite Pologne de Cracovie, Opole la Silésie, Toruń la Poméranie de Gdańsk. Łódź obtient une sorte de revanche sur la carte de 1975 qui avait réservé la plus petite des quarante-neuf voïvodies à la deuxième ville du pays. Ville textile à la tête d’un réseau de grosses bourgades spécialisées dans la même filière industrielle, Łódź avait cultivé depuis 1975 le complexe d’une ville non voulue par le centre politique, désavouée durant la période communiste, car vivant de l’industrie légère.

24Un classement des seize voïvodies selon un indice socio-économique synthétique (tableau 2) ordonne les voïvodies de la Mazovie classée au premier rang à la voïvodie des Subcarpates qui occupe le dernier. Mazovie et Silésie ont un indice presque égal, et les voïvodies de l’Ouest suivent de près. La Petite Pologne de Cracovie ne se classe qu’au neuvième rang, car elle a perdu plusieurs villes industrielles, se retrouvant avec un profil plutôt agricole, si on excepte Cracovie et Nowa Huta.

25La carte initiale d’une Pologne à douze voïvodies s’appuyait expressément sur les critères définis par un cahier des charges gouvernemental, qui imposait à ces entités de premier niveau d’être individualisées par un certain état ou potentiel d’autonomie économique, l’existence d’infrastructures de reproduction sociale (culture, éducation, etc.) et l’affirmation d’une identité régionale, qui fonde l’entité proposée ou au moins qui en garantisse l’acceptation. Ce faisant, cette structure territoriale en douze mailles s’appuyait sur le réseau des plus grandes métropoles, d’un système urbain fort, qui singularise la Pologne en Europe. Ce système, solidement charpenté par deux conurbations (la haute Silésie et la « triville » Gdańsk-Gdynia-Sopot), la capitale et dix agglomérations de plus de 500 000 habitants, est cependant territorialement déséquilibré.

26Dans la partie occidentale, en raison de l’héritage germanique et de la présence des bases de l’industrie minière et métallurgique, l’urbanisation est plus poussée, le potentiel démographique, et donc électoral, plus important, et le réseau urbain, plus complexe. Cette situation, porteuse de fortes rivalités au niveau des villes moyennes, n’a pas manqué de favoriser localement convoitises et compromis entre les forces politiques. À cela s’ajoute la complexité du peuplement occidental, issue des transferts de population après 1945. Ces transferts ont renforcé l’affirmation de la singularité silésienne. Ainsi émancipées de la tutelle de grosses agglomérations, des régions bicéphales sont nées, livrées à des villes moyennes rivales. Les voïvodies de Lubusz et de Couïavie-Poméranie ont dû partager les fonctions de commandement politique entre deux villes moyennes (Zielona Góra et Gorzów Wielkopolski dans la première, Bydgoszcz et Toruń en Couïavie-Poméranie).

  • 7 Ces régions sont par ailleurs des « réservoirs » électoraux du parti paysan.

27Enfin, le développement économique de deux nouvelles voïvodies pose problème. Nées de marchandages politiques, ces deux régions, désormais dominées par des villes très moyennes de l’armature urbaine, sont aux prises avec des difficultés économiques préoccupantes. La voïvodie de Lubusz occupe un territoire au contact entre le Brandebourg, la Grande Pologne, la basse Silésie et la Poméranie, loin des aires d’influence de Szczecin, Wrocław et Poznań. Si on excepte les zones strictement frontalières qui bénéficient du commerce et des migrations frontalières avec l’Allemagne, la voïvodie de Lubusz ne profite pas des changements économiques actuels, enregistrant en 2002 un taux de chômage de 24,4 % (pour une moyenne nationale de 17,5 %). En revanche, la voïvodie de Sainte-Croix, avec Kielce (210 000 habitants) à sa tête, aurait pu prétendre s’adjoindre la ville de Radom qui lui est proche, géographiquement et économiquement, mais qui a préféré rester arrimée à la Mazovie. Du coup, la Sainte-Croix n’occupe que le quinzième rang par la population et la superficie, et le quatorzième par le revenu régional, le quinzième par le taux de chômage (tableau 1). À l’inverse, les partis ne se sont pas disputé les voïvodies peu peuplées et peu urbanisées de l’Est7. Un consensus a prévalu pour maintenir des unités régionales vastes, condition indispensable pour renforcer leurs capitales.

Identités régionales et représentations territoriales

28Le déroulement du débat démocratique autour de la réforme territoriale est doublement intéressant. L’organisation citoyenne autour de la question de la carte des voïvodies et des powiat a surpris par son ampleur, mais c’est surtout la géographie de la protestation qui est riche d’enseignements sur les représentations du territoire à échelle nationale et locale. Du projet gouvernemental à douze régions à la carte actuelle à seize, c’est une logique de fragmentation sous les coups de butoir parlementaires ou populaires qui s’est mise en place, révélant des lignes de force dans l’intégration territoriale et les identités régionales. Les quatre nouvelles voïvodies, arrachées par la contestation ou la négociation sont celles de Lubusz (Lubuskie) sur la frontière occidentale, d’Opole (Opolskie) au sud, de Couïavie-Poméranie au nord (Kujawsko-Pomorskie), et enfin de Sainte-Croix (Świętokrzyskie) au sud-est.

29Les revendications territoriales se sont cristallisées autour de plusieurs fondements. On retrouve d’abord une revendication identitaire à base culturelle, la population locale relayée par ses élites arguant de ses particularismes linguistiques, voire religieux. On reconnaît ensuite la revendication christallerienne : une volonté d’échapper à l’aire d’influence d’une métropole jugée dévorante, ou celle de hisser une ville du statut de chef-lieu de powiat à celui de chef-lieu de voïvodie. On identifie enfin les traces de tous les marchandages politiques, quand les découpages résultent en définitive d’échanges de réserves électorales entre les différents partis en présence. Entre 1990 et 1998, deux scrutins d’élections locales à l’échelle des gminy ont permis de mesurer l’état des forces à l’œuvre, et les portées des manœuvres visant à consolider ou préserver les fiefs de chacun. Certes, les références à ces différents fondements sont enchevêtrées, mais, au bout du compte, la raison d’être des voïvodies supplémentaires a tenu avant tout à des calculs électoraux entre les groupes parlementaires de la Diète, à la notable exception d’Opole, issue d’une revendication identitaire massivement exprimée et organisée sur le terrain.

30Ici, l’argumentation majeure portait, d’une part, sur le particularisme régional des Silésiens de souche, plus représentés à Opole qu’à Katowice, par rapport aux néo-Silésiens (installés dans la région après 1945 à la faveur des transferts de population dus au glissement des frontières nationales). Elle exprimait aussi la volonté de se couper de l’influence de Katowice. En effet, la région d’Opole se singularise par la plus forte représentation de la minorité allemande (30 % de la population), ce qui participe à la construction de l’identité régionale dans sa triple dimension culturelle (pratique linguistique, identité biculturelle), économique (migrations temporaires frontalières) et politique (vote pour le parti de la minorité allemande). Katowice est perçue par les Silésiens d’Opole comme une métropole injustement favorisée (en investissements sous le communisme, en subventions et allocations chômage aujourd’hui). Mais surtout, l’intégration d’Opole dans une grande Silésie aurait complètement noyé la minorité allemande (qui serait alors passée à 5 % de la population) et enrayé sa représentation politique, alors qu’à l’issue des élections locales d’octobre 1998 le parti de la minorité allemande dirigeait la coalition au pouvoir dans cette voïvodie. Marquée par la naissance de multiples comités de défense de la question silésienne, et par de nombreuses manifestations et mobilisations dans tout le spectre social de la région, la détermination des habitants pendant le premier semestre de 1998 a eu raison de la discipline parlementaire, et le vote des députés le 7 juin 1998 a tenu compte de la revendication d’Opole.

31Au fil des contestations exprimées directement par les citoyens, ou relayées par leurs représentants élus, on voit apparaître dans le champ des représentations territoriales un contraste vigoureux entre une métropole attractive, Varsovie, et une métropole répulsive, Katowice. Il s’agit d’un véritable renversement d’image. Alors que, durant la période communiste, la capitale politique a symbolisé le pouvoir centralisé et le diktat de la planification économique, elle renvoie aujourd’hui l’image d’un dynamisme économique infaillible, et aucun powiat n’a jugé souhaitable d’échapper à l’influence de la grande Mazovie, telle qu’elle est dessinée par les experts du gouvernement. Katowice en revanche fait figure d’épouvantail. Alors que les statistiques y décrivent une situation économique et sociale presque aussi enviable qu’à Varsovie (les salaires moyens dans l’industrie y sont encore les plus élevés du pays), Katowice donne toujours l’impression de vampiriser son environnement régional – ce qui était déjà le cas quand elle était choyée comme bastion minier. L’opinion a, semble-t-il, pleinement conscience que les indicateurs optimistes ne font que résumer une réalité complexe : les taux de chômage masquent à la fois un traitement en douceur – donc coûteux – de la restructuration minière, et des contrastes locaux énormes. Ainsi la ville évoque-t-elle avant tout un gouffre de subventions et d’allocations perdues pour le reste du territoire régional.

Le repositionnement des métropoles

  • 8 L’UMP regroupe depuis 1991 les maires des onze plus grandes villes de Pologne.
  • 9 Les niveaux successifs selon cette proposition seraient : la Pologne entière pour NUTS 0 ; cinq à s (...)

32Les villes ont joué un rôle clé dans le processus de réforme territoriale. Les élus locaux et les citoyens ont, selon les cas, proposé ou contesté des représentations territoriales structurées par le réseau urbain. À partir de Varsovie, les plus grandes agglomérations ont été relayées par l’Union des métropoles de Pologne8 (UMP), qui se présente comme un lobby actif des agglomérations, et non des seules villes, auprès des corps politiques constitués, et auprès de l’Union européenne. L’engagement de l’UMP dans la campagne sur la réforme territoriale a consisté à proposer une adéquation entre cette réforme et la préparation de l’intégration européenne, en réfléchissant sur le contenu futur des découpages NUTS utilisés dans l’Union (figure 3). Il s’agissait de faire apparaître les aires urbaines comme élément du maillage territorial, au niveau NUTS 39, avec vingt-cinq aires métropolitaines, plus des aires urbaines et des aires rurales, selon une double inspiration américaine et allemande. Cette forme d’entrisme des élites urbaines dans le processus démocratique renforce l’impression que la recomposition territoriale est à l’œuvre par et pour les grandes agglomérations – ce qui mérite d’être souligné dans un pays où 38 % de la population est rurale, où la représentation politique du monde paysan compte encore, et dont l’économie repose encore largement sur les performances agricoles.

Figure 3. Les aires métropolitaines comme niveau NUTS 3 ?

Figure 3. Les aires métropolitaines comme niveau NUTS 3 ?

33La recomposition territoriale en cours des pays d’Europe centrale et orientale a été un bon révélateur du renouveau urbain à l’œuvre, soutenu par la tertiarisation et par les reconversions industrielles, alors que l’économie agricole craint l’intégration européenne. En Pologne, ce renouveau est représenté par une volonté d’autonomisation des agglomérations dans un réseau autrefois directement commandé par le sommet de l’armature urbaine.

34Pourtant, la capitale ne donne pas le meilleur exemple de l’usage de l’autonomie territoriale. Depuis 1990 et surtout 1994, Varsovie vivait une situation kafkaïenne. En vertu de la loi sur l’autonomie locale de 1990, les sept quartiers constitutifs de Varsovie ont été transformés en communes (gminy, issues de l’ancien découpage), regroupées en une union de communes. Leur autonomie budgétaire et politique réelle a été source de déséquilibres patents, puisque la commune centrale a cumulé des revenus très supérieurs aux autres, en raison de la course à l’immobilier d’affaires qui l’a très vite conquise. Le président de Varsovie (à la tête de l’union de communes) a eu du mal à contenir les ambitions du maire du centre-ville.

35La réforme de 1994 a tenté d’élargir le pouvoir du président de Varsovie et de régler le problème de la restitution des terrains du centre-ville, qui avaient été communalisés en 1945. Elle a instauré un découpage à trois niveaux décisionnels : Varsovie (union communale, avec un conseil élu) a été alors divisée en onze communes (gminy), dont une centrale (Centrum), elle-même constituée de sept quartiers (dzielnice). La commune Centrum regroupait un million d’habitants sur les territoires touchés par le décret de communalisation, afin qu’une même décision soit applicable sur l’ensemble des parcelles. Les dix autres communes concentraient au total 600 000 habitants. Le président de Varsovie était automatiquement le maire de Centrum.

36Les attributions relevant de l’ensemble du territoire urbain (comme les transports collectifs, la construction d’infrastructures routières, etc.) devaient faire l’objet d’accords ad hoc entre les différentes communes. Mais les dissensions politiques et le poids écrasant de Centrum dans la configuration territoriale entravaient tout processus décisionnel, y compris sur les dossiers urgents comme la construction de ponts ou la poursuite du chantier du métro.

37La réforme territoriale de 1998 a fait évoluer la situation administrative de Varsovie vers une situation absurde en ajoutant des niveaux supplémentaires. En effet, en toute logique, la ville de Varsovie aurait dû être un powiat de droit urbain, comme il en va pour la plupart des unités urbaines. Or un tel powiat ne peut avoir plus de 60 membres, alors que le conseil de Varsovie en compte soixante-huit. On a donc imaginé autour de la capitale : 1) la Mazovie (voïvodie), 2) les deux powiat de Varsovie est et de Varsovie ouest, 3) la ville de Varsovie, 4) les onze communes (gminy), 5) les sept quartiers (dzielnice ) de la commune Centrum. Le partage des postes entre les différents partis membres de la coalition, notamment ceux des 175 membres élus au niveau des quartiers, est semé d’embûches et perpétue l’état de paralysie décisionnelle. Durement critiqué, ce système a été annulé en mars 2002 par une loi supprimant la commune Centrum et ramenant la ville à une seule commune divisée en onze quartiers.

38En attendant, Varsovie a vu se détériorer sa position relative dans la compétition qui va bon train entre agglomérations polonaises et, plus encore, entre les capitales d’Europe centrale et orientale. Cette compétition se joue notamment sur l’accessibilité et les transports est-ouest à l’échelle continentale. L’ensemble de la Pologne est déjà pénalisé par l’indigence du réseau autoroutier (par rapport à la Hongrie notamment). Varsovie n’a aucun tronçon de rocade périphérique, et le manque de ponts (aucun dans la moitié sud de l’agglomération avant l’achèvement tardif du très attendu pont Sierkierki en 2000) entretient une situation difficilement vivable, depuis quelques années, pour les habitants et les acteurs économiques. Face à l’inaction municipale en matière de circulation, la presse relaie l’exaspération des citadins. Les initiatives et la présence des investissements privés, très spectaculaires à Varsovie, contrastent avec l’indigence des chantiers publics.

39La Pologne présente une situation paradoxale sur le plan géopolitique : premier pays d’Europe centrale et orientale à avoir achevé la réforme administrative et territoriale, elle montre une certaine avance dans la démocratisation et la décentralisation de l’État. Cependant, le déroulement de la réforme territoriale a montré que les supputations scientifiques des nombreux experts mandatés avant 1998 pour préparer cette réforme ont été partiellement balayées par des raisonnements politiques qu’on peut qualifier d’électoralistes, dès que la question a investi le champ politique à partir de 1996. On doit pourtant souligner que les élites politiques n’ont pas totalement confisqué le débat, et que l’expression de sentiments identitaires régionaux s’est aussi déroulée dans la rue, dans une logique politique ascendante.

40Les lignes de force du territoire apparues dans le déroulement des débats sont reconnaissables sur la carte régionale actuelle : la Pologne turbulente, caractérisée par une clameur identitaire, des rivalités locales, et du coup une plus intense fragmentation régionale est occidentale, et donc urbaine. L’effacement du monde rural n’allait pourtant pas de soi dans un pays où le taux d’urbanisation n’est que de 62 %, et où l’affirmation de particularismes régionaux pourrait aussi être rurale (on songe aux Cachoubes de Poméranie, aux cultures montagnardes). Indéniablement, le monde urbain a donné son impulsion au débat démocratique, ce qui annonce peut-être un revirement dans la structuration du territoire.

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Notes

1 Samorząd signifie autonomie, voire autogestion au sens littéral. Le nom complet de Solidarité était NSZZ Solidarność : Niezależny Samorządowy Związek Zawodowy, « Syndicat professionnel indépendant et autonome solidarité ». Le syndicat était organisé en réseau à structure horizontale.

2 Rzeczpospolita Samorządowa.

3 Ustawa o samorządzie terytorialnym.

4 Les voïvodies et les powiat existaient déjà sous cette appellation dès le xiv e siècle, dans les provinces lituaniennes de la République de Pologne après l’Union de Lublin. Dans la Pologne des partages, les puissances partageantes introduisirent une administration plus rigide, d’inspiration française. La Pologne connut fugacement une trame territoriale de type napoléonien à la faveur du duché de Varsovie créé par Napoléon (départements, powiat).

5 Ustawa o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego, 23 mars 1933.

6 Polityka, 16 mars 1996.

7 Ces régions sont par ailleurs des « réservoirs » électoraux du parti paysan.

8 L’UMP regroupe depuis 1991 les maires des onze plus grandes villes de Pologne.

9 Les niveaux successifs selon cette proposition seraient : la Pologne entière pour NUTS 0 ; cinq à sept macrorégions pour le niveau NUTS 1 ; les seize voïvodies pour le niveau NUTS 2 ; les aires métropolitaines, urbaines et rurales pour NUTS 3 ; les powiat pour NUTS 4 ; et les communes (gminy) pour NUTS 5. Ces propositions ont été présentées lors d’un colloque réunissant les représentants de l’UMP ainsi que d’autres groupements de collectivités territoriales et des géographes, et rassemblées dans Metropolie i regiony w Statystyce i w SAS, Varsovie, 1999, p. 115.

Table des illustrations

Titre Figure 1. Les maillages régionaux de 1946 à 1975
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Titre Figure 2. Débat autour du nombre de voïvodies
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Titre Tableau 1. Les disparités régionales dans les seize nouvelles voïvodies
Légende Sources : GUS (Rocznik statystyczny 2000, données de 1998, et IAGE).Indicateurs :1. Superficie en km22. Population en milliers d’habitants3. Part du total de la population de la Pologne4. Revenu régional en millions de złoty5. Revenu régional par habitant en złoty6. Nombre d’établissements d’ enseignement supérieur7. Part de la population ayant une voiture particulière8. Indicateur de niveau socio-économique. Cet indice synthétise : le PIB par habitant, la structure de la production (industrie et services), la pénétration du secteur privé dans l’économie régionale, le chômage, le niveau moyen des salaires, l’équipement de la population en téléphones et automobiles, et l’encadrement en enseignement supérieur. Plus l’indicateur est faible, plus la région est prospère. Données présentées dans Polityka, n° 47, 21 octobre 1998.
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Titre Tableau 2. Varsovie et le désert mazovien
Légende Sources : Rzeczpospolita, 12 octobre 1999.
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/6653/img-4.jpg
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Titre Figure 3. Les aires métropolitaines comme niveau NUTS 3 ?
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