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Territoires d'Europe

 | 
Violette Rey
, 
Thérèse Saint-Julien

Partie 3. Maillages et territoires

Les réformes administratives en Hongrie

Administrative Reforms in Hungary

Kristina Keresztély

Résumé

In Hungary, at the beginning of the 1990s, attempts to foster local autonomy were motivated by a will to decentralisation, but they also translated the end of the welfare state and demands for a public administration better able to act on European and international levels. Even though the fundamental law was proclaimed in 1990, several stages were needed to set up this new institutional framework. The administration of the urban area of Budapest remains caught in such a contradictory decentralisation. Still, a central region has been created with the assigned task of coordinating territorial development projects.

Texte intégral

1En 1998, Robert Bennett a décrit les caractères spécifiques et communs des transformations administratives des différents pays de l’ex-bloc soviétique. En effet dans tous les pays, ces dernières ont souscrit à une même volonté de décentralisation et de création d’un système politique démocratique, avec pour condition principale la réalisation, à différentes échelles, de l’autonomie de la collectivité territoriale, antérieurement supprimée et remplacée par la seule autorité de l’État central et du Parti communiste. Au début des années 90, les tentatives de création d’autonomie locale, mues par une volonté de décentralisation, sont aussi l’expression de la fin de l’État providence et des exigences d’une gestion mieux articulée sur les échelons européen et mondial. Dans ces circonstances, lors de leurs réformes administratives, les pays de l’Europe de l’Est se sont tournés, selon Robert Bennett (1998), vers les différents modèles offerts par les pays de l’Europe de l’Ouest, et en particulier, par la France. Dans sa terminologie, ce dernier modèle, créé après 1981, est appelé fused system. Il combine l’importance de l’autorité locale (où l’assemblée des élus est gérée par le maire), et le fort contrôle du gouvernement central. Dans les anciens pays communistes, les réformes administratives se sont en outre accordées aux principes de la « Charte européenne des collectivités locales » (1985). Cette création de l’autonomie locale, qui était en même temps une forme de réaction au système communiste, a souvent provoqué des difficultés au niveau des services locaux et régionaux, des manques de coopération, et un morcellement de la gestion avec la croissance des petites unités administratives. Entre 1989 et 1993, le nombre des communes a augmenté de presque 50 % en Hongrie.

1. La création du cadre institutionnel de la gestion

2La mise en place des cadres institutionnels de la gestion du territoire de la Hongrie s’est faite en plusieurs étapes, même si la loi fondatrice est celle de 1990.

La création des collectivités locales en Hongrie

3En Hongrie, la véritable réforme administrative a eu lieu en 1990, au moment du remplacement du système des conseils par celui des collectivités locales, avec la loi n° 65 de 1990 sur les collectivités locales. Avec la Constitution, cette loi symbolise la transformation démocratique de la Hongrie. Elle déclare le droit des habitants à participer – directement ou indirectement – à la gestion locale.

4Selon la loi, le niveau de base de la gestion administrative est représenté par les collectivités locales autonomes (3 200 communes), qui obtiennent le droit de créer leurs propres réglementations, de gérer leurs propres budgets, revenus et biens, de mener leurs propres politiques locales, de gérer des affaires économiques. La loi supprime toute hiérarchie entre les différents niveaux administratifs. Après 1990, à l’inverse des dix-neuf départements, les communes devenues bases de l’administration hongroise obtiennent des compétences et des droits élargis. La réduction de la compétence des départements exprime la volonté d’éviter que leur force ne vienne contredire les principes de la décentralisation, elle vise surtout à effacer toute trace du rôle prépondérant que ceux-ci avaient joué, en tant qu’organes décentralisés de l’État, dans le système redistributif du socialisme.

5Outre leurs droits et leurs compétences, les communes se voient attribuer des tâches obligatoires, notamment le service de l’eau potable, l’éducation primaire (école maternelle et école primaire), les services sociaux et de santé élémentaires, l’éclairage public, l’entretien des routes locales, et enfin la sauvegarde des droits des minorités nationales et des minorités ethniques. Outre cet ensemble d’attributions, les communes ont le droit de s’engager dans d’autres tâches et services, soit indépendamment, soit en créant des coopérations intercommunales. Les attributions des départements sont moins directement définies. Leurs compétences concernent les services dont la portée s’étend à une grande partie ou à la totalité du département. En pratique, ces compétences concernent les tâches que les communes ne veulent ou ne peuvent pas effectuer, sans pour autant que les départements aient le droit d’imposer quelque obligation aux communes.

6La réforme administrative de 1990 a donc créé une situation ambivalente en Hongrie. Elle a, d’une part, rendu possible le fonctionnement d’un système démocratique fondé sur l’autonomie locale. Elle a, d’autre part, affaibli le niveau intermédiaire de la gestion (les départements) sans donner de véritable alternative à cet affaiblissement. En effet, la loi donne la possibilité aux communes de créer des coopérations intercommunales, mais celles-ci ne sont, dans aucun cas, obligatoires. Compte tenu de la valeur symbolique de l’autonomie des communes, ces dernières sont prêtes à la maintenir quel qu’en soit le prix – ce qui crée un réel obstacle à la formation des coopérations intercommunales. De plus, la loi ne prescrit que des formes très générales de coopération.

7Les communes ne voient donc pas les avantages, les limites, les possibilités exactes offertes par celle-ci. Au cours des premières années de la transition, en raison d’un manque de véritable politique régionale, ces coopérations ne sont que très faiblement encouragées par des subventions ou des fonds centraux.

8Le morcellement de la gestion, qui caractérise le nouveau système administratif en Hongrie, crée de fortes difficultés au niveau des services locaux. L’absence d’un niveau intermédiaire, et donc de cadre pour la mise en œuvre de coopérations systématiques, est mise en question par les experts au cours des premières années d’expérimentation du nouveau système. En 1994, la réforme de la loi de 1990 est censée alléger cette situation en augmentant les compétences intermédiaires. Mais cette loi vise en particulier à régler la situation ambivalente de la capitale (étudiée ci-après). Elle ne change pratiquement pas la position des départements.

La loi sur l’aménagement du territoire

9Les effets contradictoires de la décentralisation sont particulièrement sensibles au niveau de l’aménagement du territoire. Le fonctionnement d’une commune (de ses institutions, etc.) et la promotion du développement local peuvent être assurés avec plus ou moins de succès à l’intérieur du même cadre territorial, même si on peut considérer que cette maille n’est pas toujours la plus adéquate. En cas de problème financier, les communes peuvent toujours faire appel à des aides particulières du budget central. En revanche, les compétences et les capacités financières des communes, ou même de groupes de communes agissant séparément, ne peuvent pas résoudre les problèmes à un échelon plus macro-géographique (départemental, régional ou national). La lacune principale de la loi sur les collectivités locales était précisément qu’elle n’avait pas créé les cadres institutionnels de la décentralisation de l’aménagement du territoire. Donc, pendant les premières années de la transition, la définition des priorités et des subventions des développements territoriaux est demeurée soumise aux décisions ponctuelles effectuées au niveau du gouvernement central. Les critiques des professionnels formulées à l’égard de cette situation étaient en même temps justifiées par les critères de l’Union européenne, avec laquelle la Hongrie a signé en 1991 l’accord de partenariat. Ces critères avaient trait à la régionalisation, la décentralisation, la subsidiarité, etc.

10La loi n° 21 de 1996 sur l’aménagement du territoire définit donc les bases institutionnelles, les tâches, les règles, et les ressources principales de l’aménagement du territoire. Elle met l’accent sur la conformité européenne. Du point de vue de la gestion territoriale, cette loi a donné naissance à une structure institutionnelle assurant des compétences en aménagement aux différents échelons intermédiaires dont le pavage couvre tout le territoire national. La loi institue en premier lieu les coopérations intercommunales des municipalités, qui forment les petites régions statistiques, et dont les territoires sont définis par la stratégie nationale de l’aménagement du territoire (figure 1). Elle met en place, à l’échelon des départements, et à celui des régions, des conseils d’aménagement du territoire. Elle crée enfin un Conseil national d’aménagement du territoire.

Figure 1. Les régions de 1999

Figure 1. Les régions de 1999

11On note cependant que la création du conseil de département est obligatoire, alors que celle du conseil de région relève de la seule compétence des conseils départementaux, pour des tâches s’étendant sur plus d’un département. Une exception est cependant introduite : la formation du conseil régional est obligatoire dans deux cas de régions spécifiques, la région du Balaton et l’agglomération de Budapest.

12Le but de la formation des conseils est en effet de créer des organes rendant possible la coopération entre les différents acteurs d’une unité territoriale à travers la création de stratégies et de programmes de développement territorial. Dans le conseil départemental sont représentés le gouvernement central (le ministre spécialisé et d’autres ministres éventuellement), les collectivités locales (la municipalité du département, les représentants des petites régions statistiques, le maire de la ville à statut départemental) et les chambres économiques. Le président du conseil est le président de l’assemblée départementale. Dans le conseil régional sont représentés : les présidents des conseils départementaux, le maire de Budapest, les ministres, les chambres économiques, et les représentants de six petites régions.

13Les conseils d’aménagement ne sont pas des organes administratifs. Leurs compétences sont limitées à la création de stratégies de développement et à la formulation de priorités, à la programmation et à la création des plans fiscaux correspondants. Ces conseils n’ont cependant pas de véritables compétences de décision et leurs budgets sont restreints. Bien qu’ils aient aussi obtenu une compétence sur la division des fonds décentralisés en vue du développement régional, celle-ci n’a en pratique qu’une faible importance – en 1998, ces fonds ne représentaient que 5 à 6 % du total des ressources du budget central en vue de l’aménagement du territoire.

14Pour l’aménagement du territoire en Hongrie, la loi de 1996 est essentielle dans la mesure où elle a tenté de combler un vide au niveau intermédiaire de la gestion territoriale. Cette loi présente cependant des lacunes. Elles apparaissent en premier lieu avec les petites régions. D’une part, trop souvent ces territoires statistiques ne correspondent pas aux territoires des coopérations déjà créées spontanément. Des distorsions découlant de ce fractionnement ont pu, dans certaines régions, provoquer le doublement des coopérations intercommunales. D’autre part, un nombre important des communes ne s’est toujours pas intégré dans une structure de ce type. Les lacunes ont trait en second lieu à la situation des conseils de départements et des conseils des régions spécifiques. Faute de compétences véritables, la création des conseils d’aménagement n’a pas apporté de solution aux problèmes de l’administration dans un système morcelé. Toute question de gestion d’infrastructures communes continue de présenter nombre d’obstacles. Les problèmes relevant de ce niveau intermédiaire sont en définitive mal pris en charge par cette loi.

Une nouvelle réforme en 1999

15Visant l’intégration européenne, la loi sur l’aménagement du territoire est réformée en 1999, avec en vue la mise en œuvre de régions statistiques, aptes à accueillir les aides européennes. La définition du découpage de ces régions a été précédée de longs débats au cours desquels l’utilité de telles unités territoriales a été plusieurs fois mise en question, tant par les politiques que par les professionnels. La loi de 1999 prévoit la création des régions et celle, obligatoire désormais, des conseils régionaux (figure 2). Cette réforme cache une volonté centralisatrice dans la mesure où, dans les conseils régionaux, la part des représentants du gouvernement central (tous les ministres) est augmentée et celle des collectivités locales (un représentant des petites régions par département, les maires des villes à statut départemental) est diminuée. Les représentants des chambres économiques sont exclus de ces conseils.

16On ne peut parler que d’une réforme administrative en Hongrie, celle de 1990, car le système décentralisé créé par cette loi n’a pratiquement pas changé depuis. Cependant, en rapport avec l’intégration européenne, la création d’un système institutionnel au niveau de l’aménagement du territoire s’est dans un certain sens substitué aux réformes administratives. En 1996, la création d’un système décentralisé a visé la coopération des acteurs et des décideurs locaux et nationaux issus des sphères publiques/privées. En 1999, ce cadre décentralisé est contrecarré par le caractère centralisateur de la réforme institutionnelle, laquelle n’a cependant pas touché à l’autonomie juridique des collectivités locales définie en 1990.

2. La fiscalité locale

17Si l’autonomie juridique des collectivités locales définie en 1990 n’a jamais été remise en question par la suite, il n’en va pas de même de l’indépendance des communes, fortement influencée par les niveaux de leur fiscalité. La loi de 1990 définit pour les municipalités le droit à un budget propre. La structure de ce dernier peut être définie de la manière suivante (tableau 1 ci-contre).

Tableau 1. La formation des budgets locaux

Tableau 1. La formation des budgets locaux

18Les ressources des communes proviennent en premier lieu des subventions normatives du budget central et des revenus partagés entre la municipalité et le budget central. Elles sont issues aussi des ressources propres, des taxes locales et des autres revenus (transferts, crédits, actions). Au titre des dépenses figurent à la fois les dépenses en vue du fonctionnement, celles liées au développement, et enfin les autres dépenses (transferts, crédits, actions). La tendance générale des budgets locaux est de voir diminuer la part des subventions centrales et augmenter celle des ressources locales. Dans ces dernières, la taxe professionnelle joue un rôle prépondérant, puisqu’elle représente dans l’ensemble des communes 80 % des revenus des taxes locales.

19La comparaison des recettes et des dépenses des municipalités montre bien que les subventions normatives de l’État sont loin de couvrir les dépenses en vue de fonctionnement (tableau 2). En effet, le montant des dépenses affectées aux tâches prescrites par la loi de 1990 est plus élevé que celui des subventions d’État prévues pour le fonctionnement. Ce décalage pousse la majorité des municipalités à trouver d’autres financements afin de couvrir le reste de ces dépenses, notamment en recourant à l’imposition des taxes locales ou à l’utilisation des revenus issus des biens municipaux (par exemple, la privatisation), qui auraient dû être normalement affectés à des investissements.

Tableau 2. Les budgets municipaux en Hongrie en 1999, en euros par habitant

Tableau 2. Les budgets municipaux en Hongrie en 1999, en euros par habitant

Sources : Ministère de l’Intérieur

20La diminution des subventions centrales est en même temps compensée par le fait que les politiques territoriales visent l’équilibre entre les différentes régions de la Hongrie. La subvention des développements est réalisée, d’une part, par des aides ponctuelles du gouvernement central et, d’autre part, par des fonds décentralisés. Parmi ces derniers on trouve à la fois les fonds structurels décentralisés, comme le fonds de développement du réseau routier, le fonds culturel, etc., et des fonds décentralisés et gérés par les conseils d’aménagement des départements qui, on l’a noté, ne concentrent cependant qu’une part très faible du total des ressources centrales (5 à 6 %). En 1998, la plupart des fonds structurels décentralisés ont été supprimés et, s’ils continuent à être distribués par une structure décentralisée, ils n’en proviennent pas moins directement du budget central.

21Les nouveaux projets du gouvernement central visent à renforcer la centralisation au niveau de la fiscalité. En effet, en 2000, le gouvernement central projette une réforme de la fiscalité locale sur deux points. Il prévoit, d’une part, la centralisation de la taxe professionnelle dans le cas des dix villes ayant les ressources les plus élevées. Il envisage, d’autre part, d’accentuer la centralisation de l’impôt sur le revenu, qui est une ressource partagée et dont, en 2000, seulement 5 % seront redistribués directement aux municipalités. Selon l’opposition et selon certains professionnels, la réalisation de ces mesures pourrait pratiquement mettre en danger l’autonomie municipale.

3. La place de la capitale dans les réformes administratives

22Singulières à l’échelon de la Hongrie, les vicissitudes de la gestion de Budapest, à la recherche de solutions qui puissent tenir compte de l’ensemble de la région métropolitaine, rejoignent les expériences de bon nombre de capitales européennes prises dans les mêmes contradictions. Comment respecter jalousement les autonomies municipales et, en même temps, concevoir et mener à bien quelque projet pour ces régions, y compris ceux exigés par la simple vie quotidienne de leurs populations ?

L’effet de la loi de 1990 et de sa révision en 1994

23La loi de 1990 a créé une situation spécifique à Budapest. La capitale qui était à ce moment-là composée de vingt-deux arrondissements (de vingt-trois depuis 1994) est gérée par un système administratif double : la municipalité de Budapest et les municipalités des arrondissements sont devenues des collectivités locales autonomes avec des droits et des compétences équivalents. Au début des années 90, cette dualité a provoqué d’importants amalgames et des conflits politiques liés au manque de distinction claire des tâches et des compétences entre les deux niveaux. La loi prévoyait que, au niveau des projets et des problèmes dont l’intérêt portait au-delà du territoire d’un arrondissement, les compétences de la municipalité centrale l’emportaient sur celles des arrondissements. Mais, faute de véritable compétence au-dessus des arrondissements, le rôle de coordination de la municipalité centrale n’a pas été exercé.

24La réforme de la loi en 1994 vise en particulier à donner une solution aux problèmes de la capitale. La municipalité centrale de Budapest a acquis certaines compétences lui permettant d’accomplir une gestion plus coordonnée des différents arrondissements. Elle peut ainsi définir des mesures obligatoires pour les arrondissements, et elle reçoit une compétence de redistribution des ressources. En effet, la nouvelle position de la municipalité centrale de Budapest est équivalente à celle des Länder allemands, et plus forte que celle des départements (tableau 3). À côté de cette tendance centralisatrice affirmée au niveau de la capitale, les arrondissements de cette dernière, ayant conservé leurs compétences et une large part de leur autonomie financière, ont gardé leur pouvoir local. Cette situation continue d’engendrer des contradictions et des affrontements politiques à l’intérieur des frontières administratives de la capitale.

Tableau 3. La centralité à Budapest

Tableau 3. La centralité à Budapest

L’agglomération de Budapest

25La position administrative des communes se situant en dehors des limites de la capitale est une question permanente à Budapest depuis le tournant du XIXe siècle. Après l’intégration en 1950 du premier cercle des banlieues à l’intérieur des limites administratives de la capitale, le cercle des banlieues plus lointaines a continué à se développer et cette croissance est devenue exceptionnellement rapide au cours des années 90. Pourtant, les communes voisines de la capitale n’ont aucune relation administrative avec celle-ci. Suivant la loi de 1990, elles sont des collectivités locales autonomes, appartenant au territoire du département de Pest. Alors que, du point de vue de leur développement spatial et économique, ces communes se rattachent fortement à Budapest, du point de vue de la gestion administrative, elles en sont complètement indépendantes. Les compétences et l’autonomie des communes et des villes agglomérées sont équivalentes à celles de la capitale et ses arrondissements. En un certain sens, elles sont encore plus larges que dans le cas de ces derniers, compte tenu de la faiblesse du pouvoir départemental (figure 2).

Figure 2. Budapest, agglomération et région centrale

Figure 2. Budapest, agglomération et région centrale

Sources : Bureau national des statistiques, 1999

26La loi sur l’aménagement du territoire de 1996 (loi n° 21) était censée donner une solution – même limitée – à cette situation ambivalente. Cette loi prévoit en effet la création d’une région spéciale sur le territoire de l’agglomération de Budapest, lequel comprend 78 villes et communes, définies en 1997, suivant la loi de 1996 (figure 2). Cette région spéciale a été créée uniquement en vue de lacoordination des actions et des projets d’aménagement du territoire. L’organe gérant cette coordination est le « conseil d’aménagement de l’agglomération de Budapest », au sein duquel sont représentés les différents intérêts locaux : les arrondissements, la capitale, les communes, le département, le gouvernement, les ministères, et les chambres économiques. Le président du conseil est délégué et nommé par le gouvernement central, mais sa nomination est votée par les membres du conseil. Les tâches de ce conseil s’étendent à la coordination des projets de l’aménagement du territoire et à la préparation de la « stratégie du développement de l’agglomération de Budapest ».

27Un des grands mérites de cette loi est en effet la création d’une forme officielle ayant pour mission la coordination de l’aménagement du territoire dans toute l’agglomération. Cependant, les compétences du conseil sont fortement limitées, car d’une part, elles ne concernent que l’aménagement du territoire, et d’autre part, ce conseil ne dispose pas de moyens financiers importants. Sa création n’a donc pas apporté de solution aux problèmes administratifs de l’agglomération, à la présence, et souvent à l’opposition, des multiples intérêts politiques, et enfin au manque de coopération dans d’autres secteurs du développement tels que les infrastructures, l’éducation, etc.

28Un autre grand mérite de cet acte a aussi été de rendre obligatoire la formation de petites régions à l’intérieur de l’agglomération, donnant ainsi une impulsion aux coopérations intercommunales. Ces regroupements ont eu en outre une certaine importance au niveau de l’accès aux programmes européens. Ainsi, aujourd’hui, les réponses aux appels d’offres pour les programmes Sapard viennent principalement de ces petites régions opérant en coopération.

29La modification de la loi sur l’aménagement du territoire en 1999 a supprimé le conseil de l’agglomération de Budapest en intégrant le territoire de l’agglomération dans la région centrale. Le successeur du conseil est le conseil de l’aménagement de la région centrale. Suite à cette loi, l’initiative concernant l’établissement de certaines formes de gestion communes dans l’aire métropolitaine de Budapest semble se trouver en danger.

Bibliographie

Barta G., Keresztély K., 1999, « Budapest : dynamisme et déséquilibres », Le Courrier des pays de l’Est, n° 436, p. 35-51.

Bennett R. J., 1998, « Local governement in post-socialist cities », Transformation in Central European Post-socialist Cities, G. Enyedi éd., Pécs, Centre for Regional Studies.

Gimesi J., Keresztély K., 1999, « Le rôle de la taxe professionnelle dans la politique de développement local des communes de l’agglomération de Budapest », Les acteurs locaux dans la construction de territoires, actes de colloque, ENS-Géophile.

Horváth G., 1998, Európai regionális politika (Politique régionale européenne), Budapest-Pécs, Dialód Campus, 502 pages.

Perger É., 1999, « Közigazgatási dilemmák » (Les dilemmes de l’administration), Társadalmi-gazdasági átalakulás a budapesti agglomerációban (Restructuration sociale et économique de l’agglomération de Budapest), G. Barta, P. Beluszky éd., Budapest, Regionális Kutatási Alapítvány.

Ramond I., Keresztély K., 1999, Études des nouvelles tendances d’évolution de l’agglomération de Budapest, rapport final pour la Datar.

Table des illustrations

Titre Figure 1. Les régions de 1999
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Titre Tableau 1. La formation des budgets locaux
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Titre Tableau 2. Les budgets municipaux en Hongrie en 1999, en euros par habitant
Légende Sources : Ministère de l’Intérieur
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Titre Tableau 3. La centralité à Budapest
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Titre Figure 2. Budapest, agglomération et région centrale
Légende Sources : Bureau national des statistiques, 1999
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Auteur

Géographe, spécialiste de la planification territoriale en Hongrie, chercheur de l’Académie des sciences de Budapest

© ENS Éditions, 2005

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