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Territoires d'Europe

 | 
Violette Rey
, 
Thérèse Saint-Julien

Partie 3. Maillages et territoires

Les découpages territoriaux : problèmes épistémologiques et méthodologiques

Drawing Territorial Boundaries : Epistemological and Methodological Issues

Christophe Terrier

Résumé

Christophe Terrier draws on his long experience as a renowned statistician to reflect on the issues posed by the drawing of territorial boundaries and their actual implementation. From this experience, he provides a reflection on the significance of official territorial boundaries, distinguishing between boundaries based on wealth, knowledge and power. He offers a sophisticated and nuanced analysis of the complex ambiguities in the intermeshed scientific and political concerns when it comes to the drawing of territorial boundaries.

Texte intégral

  • 1 Laurent Loeiz, Insee, direction régionale de Bretagne – également militant du territoire.

1En 1976, L’Insee m’a demandé d’élaborer pour la France une méthode de découpage de la région en bassins d’emploi sur la base des déplacements domicile-travail entre les communes, qui fasse apparaître l’emboîtement des différents échelons territoriaux. C’est ainsi qu’est née la méthode Mirabelle (méthode informatisée de recherche et d’analyse des bassins par l’étude des liaisons logement-emploi), nom de cette excellente petite prune qui prend tout son goût dans le sol lorrain. Voilà mon point d’entrée dans l’analyse des territoires, de leurs emboîtements, de leurs découpages. Avec une approche différente, Laurent Loeiz1 avait proposé une autre méthode dite zonage. Je lui suis très reconnaissant de m’avoir initié aux véritables débats politiques qui se cachent – au-delà des mots et des techniques – derrière les notions de zonage, de maille, de territoire, de pays, etc. Ensuite, devenu responsable national des statistiques régionales à l’Insee, j’ai dû me frotter à toutes sortes de nomenclatures spatiales françaises et à celles d’Eurostat, institut en charge du regroupement des statistiques à l’échelon de l’Union européenne. Passé à la Datar, je me suis aperçu qu’il me restait encore beaucoup à apprendre.

2La question des maillages et des zonages est inépuisable. Il existe à leur sujet un foisonnement de mots : découpages, interventions, discrimination positive des territoires, territoires de projet, pays, etc., et chacune de ces expressions suscite elle-même d’âpres débats. Pavage, maillage, zonage, découpage, territoire, espace ont donné – de la part des géographes en particulier – matière à beaucoup d’exposés savants (Brunet, 1990), sans pour autant qu’un consensus soit apparu autour de chacun des termes. Il existe des cultures – des religions, pourrait-on même dire – qui se sont faites sur ces mots-là. Par exemple, dans les pays du monde qui en sont dotés, le cadastre est un document fascinant, qui rend compte de minutieux et très fins découpages de tout le territoire en parcelles, aux limites desquelles ont été implantées des bornes, parfois jusque dans les forêts profondes. On peut toutefois distinguer différents types de découpages que l’on classera ici en zonages de pouvoir et zonages de savoir. Les premiers concernent les découpages administratifs et électifs, qui ne sont pas forcément les meilleurs pour l’analyse, mais qui ont tout le poids institutionnel. Les seconds sont ceux des savants, ceux sur lesquels on élabore des statistiques pour une meilleure approche du savoir. Cette dichotomie entre découpages de pouvoir et découpages de savoir ayant été présentée dans un colloque du CNIS (Conseil national de l’information statistique) portant sur les zonages, le président de séance, Jean-Marie Delarue, en a repris la formulation, y ajoutant la dimension de l’avoir : zonage d’avoir, de pouvoir et de savoir. La dimension de l’avoir est, elle aussi, essentielle : comment s’approprie-t-on le territoire ?

1. Les zonages d’avoir

3La définition et la pratique des découpages d’avoir est très ancienne. Jean-Marie Delarue fait remonter l’existence des premiers zonages à la fondation de Rome et à la légende de Remus et Romulus. Cette dernière ne nous dit-elle pas que Romulus a tracé un sillon pour déterminer l’enceinte de Rome ; son frère Remus l’a franchi et il a été tué pour cela. C’est dire qu’on peut mourir pour des zonages. Il faut rappeler que ces jumeaux avaient été élevés par une louve et que les loups sont des animaux qui marquent leur territoire.

4Un brillant exposé introductif à une présentation des lois Pasqua sur l’aménagement du territoire s’intitulait « Réconcilier Athènes et Rome ». L’auteur expliquait que la civilisation grecque se fondait sur les villes à partir desquelles on rayonnait sur le monde pour faire du commerce. Il y avait la ville, le réseau, mais pas le territoire. À l’inverse, les empires, celui des Égyptiens puis celui des Romains, organisaient le territoire en provinces et en propriétés, sur la base d’un cadastre, le tout étant ainsi bien délimité et encadré. On retrouve encore aujourd’hui, dans l’Union européenne, des traces de ces divergences. Au moment de déterminer la nomenclature des unités territoriales statistiques, connue sous le sigle NUTS, on s’est aperçu que la Grèce n’était pas entièrement découpée en communes. Il existait des villes, mais certains espaces de campagne n’étaient rattachés à aucun centre administratif local. Il est donc des façons différentes d’organiser le pouvoir sur le territoire, ce qui est, parmi tant d’autres, une dimension propre à chaque civilisation. C’est pour harmoniser son organisation territoriale avec celle des autres pays de l’Union européenne que la Grèce a procédé à un découpage communal exhaustif de son territoire.

2. Les zonages de pouvoir

5La délimitation des territoires de pouvoir est institutionnelle. En France, les régions, départements et communes forment l’armature de ce type de maillage. Ils sont la base territoriale des pouvoirs électifs et administratifs, de l’exécutif et du législatif, du pouvoir central et du pouvoir local. Ces pouvoirs sont d’ailleurs souvent si enchevêtrés qu’il peut être difficile de savoir qui fait quoi, et que se posent parfois des questions de légitimité. Mais la base géographique sur laquelle s’appuient ces pouvoirs, c’est-à-dire leur territoire, n’est pas remise en cause, du moins pas directement.

6En matière de zonage de pouvoir, la grande rupture a été en France celle de 1789. On est brutalement passé d’une organisation foisonnante, héritée des multiples couches de l’histoire, à une organisation simple et cohérente du territoire. Dans un des premiers projets il était proposé une France découpée en carrés de neuf lieues sur neuf lieues, quadrillage qui devait établir la base de l’égalité des hommes et celle des territoires. Certains pensent que ce découpage géométrique visait surtout à asseoir fortement le pouvoir central – diviser pour mieux régner. Un vrai débat s’est alors dessiné entre, d’une part, la vision de la raison qui, dans l’esprit du XVIIIe siècle, conduit à découper le territoire en carrés d’égale dimension, et d’autre part, celle très critique de cette vision rationaliste. En effet, mise en pratique, la première solution ne visait-elle pas à briser le pouvoir régional, qui aurait pu vouloir s’opposer au pouvoir central, et à faire perdre son âme au territoire ainsi partitionné, l’exposant aux manipulations d’en haut facilitées par ce géométrisme ?

7Ce découpage de la France a été la seule réalisation majeure qui ait violenté l’espace français dans son organisation territoriale. Cela a été tellement bien fait – ou cela a été tellement traumatisant – qu’il est désormais quasi interdit d’oser toucher au schéma général légué par la Révolution : le territoire et plus encore ses mailles sont sacrés ! Les débats actuels sur le redécoupage des départements et des communes montrent à quel point cela relève du sacré. Alors que les Allemands et les Belges n’ont pas hésité à redécouper et regrouper leurs unités de base, la carte de l’Europe permet d’identifier clairement, au niveau des NUTS 5, les 36 000 communes françaises avec leur taille exceptionnellement petite, héritée d’une histoire ancienne. En France, on parle beaucoup de redécoupage, mais on met tout en œuvre pour ne pas être contraint de passer à l’acte. On encourage l’intercommunalité et les groupements en territoires de projet. En Allemagne, le remaniement n’a d’ailleurs pas été aussi total qu’on le prétend souvent. Il reste des États qui ont gardé leur maillage communal très fin : ainsi en va-t-il de la Sarre et surtout des États de l’ex-République démocratique. Telles sont, dans les maillages, les traces de l’histoire. Les États-Unis sont découpés au cordeau, on ne sent derrière ni histoire ni peut-être même géographie.

8Les zonages de pouvoir peuvent être un sujet intarissable de discussions. Certains débats, qui, sous couvert de discussions techniques sur la bonne organisation territoriale, relèvent en fait d’une dimension idéologique. En France, les partisans des régions prônent des découpages infra-régionaux de l’ordre du bassin d’emploi ou de l’arrondissement, ceux du département s’appuient sur le canton, choix peu innocents en réalité. Même si ces débats peuvent être virulents – j’ai entendu un régionaliste suggérer de « pendre haut et court » les partisans du canton –, il n’est pas toujours évident de distinguer les éléments qui relèvent d’une réelle idéologie de l’organisation territoriale – régionalistes contre centralisateurs, Girondins contre Jacobins – et ceux qui relèvent de la défense de pouvoirs établis, cachant l’intime conviction : « Je suis élu, ou nommé, sur ce territoire, et donc toucher à l’organisation de ce territoire serait toucher à mon pouvoir. »

9Bien qu’ils n’en aient pas tout à fait la légitimité, on peut plutôt rattacher les zonages d’administration aux zonages de pouvoir. Chaque administration découpe le territoire : les zonages judiciaires sont souvent issus de l’histoire longue et ne sont pas toujours normalisés. En Italie, par exemple, le découpage judiciaire n’a pas été mis en cohérence avec celui des régions, pas plus que ne le sont en France les ressorts des cours d’appel avec les régions. À l’inverse, certains zonages sont remaniés périodiquement. Ainsi en va-t-il des districts scolaires ou encore des secteurs sanitaires. Chaque administration invente, découpe ses mailles. En France, l’Insee a répertorié entre cinquante et cent découpages administratifs différents selon les régions, et a publié pour la plupart d’entre elles des atlas des découpages du territoire (Insee - Rhône-Alpes, 1997). On peut se demander si la démultiplication des découpages administratifs ne tend pas à nuire non seulement à l’efficacité globale de l’action territoriale de l’administration, mais également au dynamisme propre des territoires (Grasland, Terrier, 2001).

10Les zonages d’intervention sont une autre expression des zonages de pouvoir, puisqu’ils ont pour but de définir le cadre d’interventions publiques territoriales. En France, ces zonages proviennent essentiellement de la Datar, qui a la responsabilité de la répartition d’un certain nombre d’aides de l’État appelées très précisément à agir sur des caractéristiques des territoires. Il faut cependant savoir que tous ces zonages sont entièrement sous le contrôle de la Commission européenne, laquelle veille à l’équilibre des territoires de l’Union, dans le souci de ne pas fausser les règles de libre concurrence. En 1995, dans la logique de la loi Pasqua, de nouveaux zonages d’intervention ont été mis en place. Pour valider cette loi et le principe même des zonages associés, il a fallu saisir le Conseil constitutionnel, car la Constitution stipule que tous les hommes sont égaux. Or les zonages d’intervention sous-entendent que l’on ne traite pas de la même façon tous les territoires. Il a cependant été jugé qu’une discrimination positive des territoires était légitime, puisque le traitement différencié des territoires avait pour but de contribuer à l’égalité des chances des individus.

11Ces zonages d’intervention sont apparus dès le début des années 60, avec la création des premières aides directes à l’aménagement du territoire (Saint-Julien, 2001). Régulièrement, les gouvernements successifs annoncent une réforme devant simplifier ces zonages. Pourtant, il en apparaît régulièrement des nouveaux. En 1998 les zonages d’intervention ont fait l’objet d’une mission confiée à l’ancien ministre Jean Auroux, en vue de les simplifier. Cette mission a donné lieu à un intéressant rapport (Auroux, 1998), auquel il n’a pas été donné suite, si ce n’est par un autre rapport confié à d’autres parlementaires. À l’occasion de cette mission, un ancien ministre a raconté l’anecdote suivante à propos du Hainaut français : avec un PIB inférieur au seuil requis, défini selon les critères objectifs de la direction générale des affaires régionales (DG XVI) à Bruxelles, le Flevoland, riche banlieue résidentielle de l’agglomération d’Amsterdam, avait été classé éligible au bénéfice des aides européennes en tant que « région en retard de développement ». Ce classement tout à fait saugrenu était le résultat d’un pur effet de découpage territorial. Ce dernier isolait une zone résidentielle très aisée de sa zone de production rattachée administrativement au territoire d’à côté. La France, mécontente de ce traitement favorisant trop injustement nos voisins, avait rompu la discussion. Pour débloquer la situation, Jacques Delors avait eu l’idée de proposer à la France, en guise de compensation, la création d’un « Hainaut français », contigu du Hainaut belge, lui-même éligible aux aides. Ce Hainaut français, né d’une nuit de négociations bruxelloises, s’est ainsi vu classé zone d’intervention d’objectif 1, au même titre que les DOM et la Corse ! Mais cet arrangement n’a eu qu’un temps, puisque dans l’actuel zonage le Hainaut français n’est plus retenu comme région à aider.

  • 2 Carte des territoires éligibles aux fonds structurels (éditée par la Commission européenne).
  • 3 Vade-mecum sur la mise en place des fonds structurels communautaires en France 1994-1999 (Datar).

12Sans prétendre à l’exhaustivité, on peut tenter de dresser une liste des zonages d’intervention en Europe et en France. L’Europe distingue d’une part des régions éligibles aux objectifs communautaires2 et d’autre part des PIC (programmes d’initiative communautaire3) qui se déclinent en Konver, Rechar, Resider, Urban et autres Interreg, Leader, Pesca, Regis, Retex, PME, Adapt, Emploi… Sur le territoire français, la loi Pasqua a encore ajouté des zonages avec les ZRR (zones de revitalisation rurale), les TRDP (territoires ruraux de développement prioritaire), les ZRU (zones de redynamisation urbaine). Plus récemment sont apparues les ZUS (zones urbaines sensibles) et les ZFU (zones franches urbaines). Dans le même temps, la Datar prône le passage du territoire de guichet au territoire de projet, incitant les élus à concentrer leurs efforts sur la construction de projets de territoire plutôt que sur la chasse au classement dans le bon zonage, qui assure l’accès au guichet supposé le plus généreux.

13Par ailleurs, beaucoup de discussions concernent le zonage rêvé : elles se cristallisent en France dans les débats sur la notion de pays. Aucune loi ne définit véritablement la consistance de cette entité qui se veut une construction émanant de la base et totalement négociée. La loi Pasqua, puis la loi Voynet ont ouvert ce débat. Les esprits hostiles au pays pensent que c’est le cheval de Troie par lequel on pourra détruire le département, voire la République. D’autres pensent que c’est la bonne voie pour sortir les territoires de la sclérose qui les guette. Le débat est loin d’être clos.

14Le pouvoir n’est pas que politique, il ne se laisse pas enfermer dans cette seule sphère ; il est aussi économique. Un nouveau type de zonage apparaît, pur produit du géomarketing. Les commerciaux redécouvrent la géographie et le déplacement des hommes sur le territoire. On développe pour eux des outils et des savoir-faire visant à tenir au mieux hommes et territoires dans le filet du marché. Actuellement plusieurs sociétés de géomarketing proposent des logiciels et des bases de données aux entreprises pour déterminer leur zone de chalandise, et aux administrations pour rechercher une meilleure organisation territoriale de leurs services, pour offrir une meilleure accessibilité à leurs administrés.

3. Zonages de savoir

15Les zonages de savoir servent à construire de l’information sur les territoires – en particulier des statistiques – qui ait un sens. La statistique nationale a pour mission originelle de dresser l’état des populations et des territoires dans des limites fixées par le pouvoir. Elle assure cette mission en établissant des statistiques dans les cadres fournis par les zonages de pouvoir. Mais, dans ses missions modernes, un institut de statistique vise également à fournir des bases scientifiques pour une analyse économique, démographique, sociale, et territoriale. C’est dans ce cadre que l’Insee a été conduit à développer des zonages de savoir. Quand les limites territoriales officielles ne correspondent plus à la vie de la population sur le territoire, les statistiques établies sur ces bases n’apportent plus une information de qualité suffisante pour mesurer et comprendre la réalité.

16À notre connaissance, en France, les premiers zonages de savoir qui aient dérogé aux cadres territoriaux du pouvoir concernent les villes. Jusqu’au début du XXe siècle, la maille communale contenait l’essentiel de la ville. La seule exception notable était Paris, qui avait tenté de rattraper l’étalement urbain en absorbant progressivement les communes périphériques. Il est pourtant très vite apparu que ces absorptions de la périphérie – relativement rares au demeurant – n’étaient plus compatibles avec les dimensions prises par l’étalement urbain. Les périmètres des villes ne pouvaient plus être assimilés aux périmètres communaux. Dès le début des années 50, dans la plupart des grands pays industriels, l’idée qu’il fallait inventer l’outil permettant d’étudier les villes dans un cadre territorial adapté s’est imposée. En France, les scientifiques ont alors fait la proposition, concrétisée par l’Insee, d’une délimitation en unités urbaines formées autour d’une commune centre, laquelle donne en général son nom à l’ensemble. Le critère retenu n’est ni statistique ni démographique mais géographique. On tient compte essentiellement de la continuité physique du bâti, l’espacement entre deux constructions ne devant pas excéder plus de 200 mètres. On considère d’autre part le poids de la concentration humaine centrale, l’entité dite urbaine devant regrouper au moins 2 000 habitants dans la zone agglomérée au chef-lieu. Les unités urbaines ne regroupent que des communes entières, même si une seule partie de la commune est agglomérée. Cette volonté de ne pas toucher à l’entité de la commune est régulièrement critiquée par les puristes, car elle a pour conséquence évidente que les agglomérations ainsi définies contiennent sur leur territoire des zones très vertes et non urbanisées. À partir du recensement de 1954, des statistiques ont été régulièrement produites dans le cadre des unités urbaines, dont les limites sont recalculées selon les mêmes principes de base à chaque recensement de la population.

17Le pouvoir rattrape toujours le savoir. Quand quelque chose d’intéressant est à prendre dans les zonages de savoir, le pouvoir s’en empare. Il existe beaucoup de règlements, de décrets, et même de lois, qui s’appuient sur la notion d’agglomération et donc sur sa délimitation officielle, bien qu’aucun texte juridique ne légalise cette dernière. À chaque recensement de population, et bien qu’aucun décret ne les avalise, l’Insee publie la liste et la composition communale des unités urbaines. Ce vide juridique conduit à des imbroglios. Ainsi, la petite commune d’Aumontzey dans les Vosges forme avec Granges-sur-Vologne une petite agglomération dépassant de peu le seuil de population des 2 000 habitants. Elle est, de ce fait, classée commune urbaine par l’Insee. À ce titre, le service des eaux lui réclame une taxe d’assainissement. De son côté EDF, s’appuyant sur une classification préfectorale fondée sur une ancienne répartition de compétence territoriale entre ingénieurs du génie rural et ingénieurs de l’équipement, considère cette commune comme rurale, et lui réclame une surtaxe rurale pour la dispersion du réseau. La commune, à qui il coûte plus cher d’être classée urbaine que rurale, a donc cherché à contester le classement injuste de l’Insee, attaquant ce dernier devant le tribunal administratif. L’Insee a fondé sa défense sur le fait qu’il établit des nomenclatures qui n’ont pas force de loi et qu’il a bien, dans le cas d’Aumontzey, respecté les règles générales qu’il avait fixées. Le Conseil d’État a été, à son tour saisi, et la commune a été déboutée de sa requête. Certains journaux ont alors titré : « Jusqu’à quand l’Insee dictera-t-il sa loi aux collectivités territoriales ? » En fait, il s’agit de l’affrontement de deux logiques : l’Insee produit des nomenclatures spatiales pour essayer de mesurer la réalité des faits. Il produit ainsi un zonage de savoir. Les administrations s’en emparent pour y appliquer un règlement, mais sans qu’une validation juridique ait été apportée à cette production.

18D’autres zonages de savoir ont été développés pour cerner la ville. Au début des années 60, pour intégrer dans l’analyse de la ville l’extension en bordure de celle-ci de zones industrielles et celle de banlieues dortoirs non jointives, des ZPIU (zones de peuplement industriel et urbain) ont été définies, formant des couronnes périurbaines autour des villes. Ces zones ont ensuite été redélimitées, recensement après recensement, suivant les mêmes principes. En 1990 les ZPIU couvraient 75 % du territoire et rassemblaient 96 % de la population, ce qui a conduit à abandonner cette nomenclature, beaucoup trop peu discriminante désormais, au profit de celle des aires urbaines, plus restrictive dans la définition des aires urbanisées. Pour déterminer les aires urbaines, on sélectionne d’abord les agglomérations d’au moins 5 000 emplois. Le critère du nombre d’emplois apparaît ainsi pour la première fois dans une nomenclature territoriale, du fait de la primauté croissante du secteur tertiaire et de sa très forte concentration urbaine. Puis on prend en compte les communes qui envoient au moins 40 % de leurs actifs travailler vers cette agglomération. Cette délimitation relativement nouvelle date de 1996 (Le Jeannic, 1996). Ce zonage de savoir a déjà été rattrapé par le pouvoir. Deux lois très récemment promulguées – la loi Chevènement sur les agglomérations, et la loi Voynet sur l’aménagement du territoire – prennent l’aire urbaine pour cadre de référence de l’agglomération. L’articulation entre pouvoir et savoir semble ici mieux gérée puisque le zonage en aire urbaine sert de base à la discussion sans être pour autant strictement imposé aux partenaires politiques.

19Lors des planifications successives d’après-guerre, divers zonages étaient proposés à l’occasion de chaque nouveau plan. L’un d’entre eux a laissé des traces, notamment dans les nomenclatures européennes. Le ZEAT (zonage d’étude et d’aménagement du territoire), regroupement de régions, a été repris pour former le niveau NUTS1 de la nomenclature territoriale européenne.

20Parmi les autres zonages de savoir aujourd’hui en service, une place un peu à part doit être réservée aux zones d’emploi. Vers 1980, le ministère du Travail avait demandé à l’Insee de produire un zonage territorial devant permettre de mieux suivre les évolutions locales des marchés de l’emploi et de donner une plus grande opérationalité au travail sur le terrain. À partir des bassins d’emploi, des zones d’emploi ont ainsi été mises en place sur la base d’une prise en considération des déplacements domicile-travail. Un compromis a été recherché avec les acteurs locaux, quand la zone était trop vaste et qu’il fallait alors la découper, ou qu’elle était trop étroite et qu’il fallait procéder à un regroupement. Seule la contrainte administrative de l’appartenance de l’ensemble d’une zone à une même région devait être par ailleurs respectée. Malgré des imperfections, ce zonage a bien fonctionné, devenant une référence territoriale commune à plusieurs administrations pour la collecte statistique. On construit aujourd’hui dans le cadre de ce zonage des séries statistiques sur l’emploi, les questions scolaires, l’industrie, la démographie, etc., cet ensemble permettant de mener des analyses multicritères. Par exemple, dans les années 80, le rectorat de Lorraine a pu combiner, à cet échelon géographique, des informations sur les situations scolaires locales et sur les situations et les dynamiques de l’emploi. On s’est ainsi aperçu que des filières de formation aux métiers sidérurgiques étaient proposées dans des zones où il n’y avait plus d’emploi dans ce secteur d’activité.

21La règle première de l’établissement d’un zonage de savoir est d’identifier les systèmes territoriaux les plus équilibrés en termes de fonctionnement, afin de pouvoir produire sur ces territoires l’information la plus cohérente. On peut illustrer ce propos par l’exemple des bassins d’emploi. Le bassin d’emploi est un concept visant à cerner simultanément, dans un même territoire, les personnes qui y habitent et celles qui y travaillent. En France, les chômeurs sont recensés sur leur lieu de résidence, les travailleurs, sur leur lieu d’emploi. Or parler de l’emploi et du chômage sans pouvoir, dans la même cellule territoriale, mettre en regard les éléments d’un même système conduirait à des erreurs d’analyse. Le dénombrement ne prend de sens qu’à la condition que les mailles spatiales dans lesquelles il est effectué soient bien construites, sans quoi le résultat statistique est sans valeur. Une bonne nomenclature spatiale consiste à mettre ensemble les morceaux du territoire à l’intérieur desquels sont situées toutes les personnes ou toutes les entreprises participant au même système. De fait, les zones d’emploi se sont un peu éloignées du pur concept de bassin d’emploi, dans la mesure où elles sont un compromis entre la recherche du meilleur outil d’analyse et celle d’un territoire opérationnel pour l’administration. Le fait que ces zones soient prises comme référence commune par de nombreux producteurs d’informations compense dans une certaine mesure cette imperfection.

22La carte des Territoires vécus publiée par la Datar et l’Insee combine plusieurs nomenclatures spatiales. On distingue par une gamme de couleurs le périmètre de l’agglomération centre des aires urbaines, puis celui de l’auréole des communes périphériques qui envoient au moins 40 % de leurs actifs dans l’agglomération. Ainsi sont représentées les aires urbaines. À leur périphérie, sont individualisées les communes qui sont attirées pour au moins 20 % de leurs résidents ayant un emploi à l’agglomération centrale. Pour la description des espaces à dominante rurale, on met en valeur, en complément, les petites agglomérations, celles qui concentrent entre 2 000 et 5 000 emplois, et autour d’elles, les communes attirées à 20 %. Ainsi sont différenciées par la couleur les attractions pour l’emploi. L’attraction des services de proximité est figurée par des traits reliant chaque commune au centre le plus proche qui offre le plus grand nombre de services différents. La carte superpose ainsi deux façons de vivre le territoire : le territoire de proximité des déplacements quotidiens pour les services – souvent de l’ordre du canton en milieu rural – et le territoire des déplacements pour l’emploi, plus vaste autour des villes, d’un rayon de 30 kilomètres environ pour les villes en moyenne, bien que ce rayon ait tendance à croître avec la taille des centres. Cependant, seule une partie de la réalité est représentée sur cette carte, qui ne retient que les mouvements tellement dominants qu’ils structurent fortement le territoire et lui donnent sa cohérence. D’autres systèmes d’une complexité plus grande, emboîtés ou partiellement enchevêtrés, ne sont pas pris en compte par ce document. Ainsi, entre Rouen et Paris, ou Orléans et Paris, il y a des migrations quotidiennes de travail importantes qui, à un échelon géographique supérieur, s’inscrivent dans la structuration d’une vaste région métropolitaine.

23La recherche de l’échelon adéquat pour obtenir la bonne information nécessite parfois que l’on s’affranchisse complètement de la maille de base, ce que des méthodes d’extrapolation et de lissage rendent possible. Le problème est posé par exemple au niveau de l’ensemble du territoire européen par la base SIRE (système infra-régional européen), constituée par assemblage de statistiques fournies par chaque pays à l’échelon des NUTS5 (ce qui correspond en France à la commune). Les données statistiques sont collectées sur des mailles territoriales qui, on l’a vu, ne sont pas du tout de taille équivalente d’un pays à l’autre. Les traiter et les cartographier sans tenir compte des grandes variations de la dimension de ces unités spatiales d’un pays à l’autre relève de l’erreur méthodologique. Ainsi, à la frontière France-Belgique, du seul fait des différences de tailles moyennes des communes dans chacun des pays (respectivement 52 et 15 kilomètres carrés), la représentation cartographique de l’évolution de la population donne l’apparence d’une forte rupture de comportement entre les deux pays. Mais ce n’est qu’une apparence provoquée par l’hétérogénéité du système d’information utilisé. En France, le maillage communal est suffisamment fin pour que puissent être appréhendés les phénomènes de périurbanisation, ce qui n’est pas le cas en Belgique, dotée de mailles communales trop larges. Des statistiques collectées et analysées sans précaution sur des mailles hétérogènes conduisent à l’erreur. Ces questions, et les méthodes pour les résoudre, ont fait l’objet d’un séminaire de géostatistique que j’ai animé à l’Insee avec des statisticiens et des géographes, notamment Claude Grasland, dont l’apport fut déterminant.

4. L’Europe et les zonages

24Avec la référence au territoire de l’Europe, on est à un tournant entre zonages de savoir et de pouvoir, et à un changement de société. Beaucoup de balbutiements et de choses curieuses sont identifiables. Les NUTS (de 1 à 5) ont été construites par Eurostat pour collecter de l’information statistique auprès des États membres de l’Union européenne. Cette dernière ne produit pas sa propre statistique territoriale, se contentant d’une collecte auprès des États membres. Elle n’a pas créé de découpages territoriaux spécifiques, mais elle a construit, après recherche d’équivalences entre les différents niveaux des nomenclatures spatiales nationales, et collage, une nomenclature commune, derrière laquelle transparaissent les marques différentes d’histoire, de formes de peuplements et de rapports du politique au territoire inscrits sur des trajectoires relativement spécifiques jusqu’à la fin du XXe siècle.

Tableau 1. Correspondance des unités NUTS avec les niveaux du découpage administratif de la France

25On a ainsi essayé de faire rentrer dans un moule unique des choses qui avaient à l’origine peu de points communs. Au total, ce que l’on nomme pompeusement nomenclature spatiale apparaît relativement hétérogène à l’échelon de l’Union européenne, handicap sérieux pour produire une statistique qui ait un sens à cet échelon. La région de Bruxelles est simultanément NUTS1, 2 et 3, et le Luxembourg est à la fois NUTS0, 1, 2 et 3. Dans le nord de l’Europe, les mailles sont particulièrement vastes. On voit dans les publications de l’Union européenne des cartes fausses ou, plus précisément, établies à partir de chiffres justes, mais donnant une vision erronée du phénomène représenté. Cette vision vient tout simplement du fait que les données sont recensées dans des mailles de tailles non comparables et qu’elles ne sont pas redressées par une méthodologie adéquate. Un bon exemple est donné par la carte évoquée précédemment de l’évolution de la population à l’échelon des NUTS5.

26Le niveau des NUTS2 est peut-être le plus cohérent, mais il s’agit d’une maille relativement large. À l’occasion de la répartition des fonds structurels 2000-2004, on a travaillé sur le niveau NUTS3, dont les mailles sont parmi les plus hétérogènes non seulement entre les pays, mais encore à l’intérieur d’un même pays. Les NUTS3 correspondent en France aux départements, en Allemagne, aux Kreise, lesquels, dans les zones les plus urbanisées, ne comprennent dans certains cas que la ville centre, alors qu’ils intègrent ailleurs aussi la périphérie. Le seul cas allemand correspond déjà à deux expressions des NUTS3, de nature fondamentalement différente, car, si on dissocie le cœur de la ville de sa périphérie, on tronque la ville, ce qui engendre nécessairement une lecture erronée de la statistique. Que dire de la comparaison d’un quelconque département français avec un centre urbain allemand ? Ceci ne semble pourtant déranger personne, ou du moins tout se passe comme si ni les politiques ni les scientifiques n’avaient eu à s’exprimer sur ce point. N’y a-t-il pas là une formidable hérésie, avec pourtant, sur la base d’un tel découpage, la mise en jeu de plusieurs milliards d’euros répartis au titre de l’objectif 2 ?

27L’objectif 1 ne concerne que les régions très en retard, les DOM pour la France. L’Europe applique ici un jeu de critères statistiques visant à déterminer les régions potentiellement éligibles, ce qui donne une première base à l’engagement de négociations entre pays. Les critères sont ensuite adaptés jusqu’à ce qu’aboutisse la discussion entre les responsables politiques. La procédure peut être discutable, mais elle repose sur un véritable échange entre politiques et statisticiens et oblige à une prise de responsabilité de la part des premiers. Il n’en va donc pas de même pour les zones éligibles à l’objectif 2. Les critères de choix sont alors véritablement établis sur la base des NUTS3. À l’aide de critères scientifiques, seuls les statisticiens ont en charge la détermination et la justification des régions éligibles, faisant en définitive abstraction des possibles effets pervers du zonage utilisé comme base de travail. Dans ces conditions, il va de soi que les pressions politiques sur les statisticiens peuvent être fortes. Voilà donc une incohérence dans l’usage des statistiques territoriales en Europe : on exige que la détermination des territoires éligibles se fasse sur la base de statistiques. La science est mise en avant, elle sert un peu de bouclier contre les intrigues politiques. Mais au bout du compte, personne n’est véritablement capable d’appliquer ces principes, tant scientifiquement que politiquement. Les distorsions entre les attendus de la démarche et sa réalisation sont considérables.

28Dans les années 90, une opération officielle de découpage de l’Europe en territoires d’étude plus homogènes avait été tentée. Elle visait à doter le territoire européen d’un maillage équivalant à celui des zones d’emploi françaises. Le débat scientifique qui s’était engagé a été clos après deux ans de travail, du fait de l’annulation de la commande passée initialement à Eurostat par la DG XVI. Bien qu’abandonné, l’ombre de ce projet resurgit parfois dans certaines expérimentations d’Eurostat. En revanche, les candidats à l’entrée dans l’Union européenne sont encouragés – peut-être un peu plus fortement que cela ne l’avaient été pour les anciens pays membres – à adopter des découpages proches de ce qu’on attendrait d’une norme européenne. Cela n’empêche pas la manipulation ou l’adaptation : la Finlande a ainsi obtenu la création de l’objectif 6 pour les territoires de faible densité. Les Anglais, qui n’ont pas notre sens sacré du territoire, viennent de redécouper leurs NUTS 3, de manière à compter davantage de régions éligibles que dans le découpage précédent. L’Europe et la communauté scientifique ont-elles ou non la possibilité d’exercer un contrôle ?

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29Après avoir, pendant longtemps, étudié les découpages territoriaux et procédé moi-même à des découpages, je formule une dernière interrogation sur l’utilité de leur surabondance. Les citoyens sont de moins en moins enfermés dans un territoire unique et délimité. Les bassins d’emploi étaient nettement délimités lorsqu’ils correspondaient à des déplacements vers l’usine en vélo ou en mobylette. Avec la voiture, le TGV, l’avion, les déplacements se font de plus en plus loin et dans tous les sens. Territorialement parlant, les choses deviennent moins cohérentes parce que ces mouvements se croisent et se mélangent. On ne peut plus enfermer les habitants dans un territoire et dans un zonage. Le territoire en tant que cellule étanche renfermant les individus doit céder la place au concept de réseau (Terrier, 1989). Les analyses menées sur les flux peuvent être assimilées à des approches territoriales quand ces flux tissent un filet dense et cohérent qui ressemble à un territoire. Mais ce qui vit, ce que l’on mesure, c’est du réseau, ce n’est plus du territoire. La carte des territoires vécus en France montre des solidarités territoriales fortes qu’il est important de mieux prendre en compte dans l’action. L’image véhiculée par cette carte devrait inciter les élus à sortir de l’horizon étroit de leur commune, où ils se cantonnent trop volontiers. Un tel document est d’ailleurs loin de montrer l’entière complexité des rapports qu’entretient chacun de nous avec ses territoires. Cessons donc de chercher le bon découpage, le bon pays. Tout se chevauche et les ambiguïtés territoriales se démultiplient. Le citoyen contemporain se laissera de moins en moins enfermer dans un seul territoire. Le simple fait de poser cette question se dresse comme un signe d’espoir.

Bibliographie

Auroux J., 1998, Réforme des zonages et aménagement du territoire. Rapport au Premier ministre, Paris, La Documentation française.

Brunet R., 1990, « Le déchiffrement du monde », Mondes nouveaux, dans Géographie universelle, vol. I, Paris, Belin. Voir le chapitre « Le maillage et le treillage », p. 91-103.

Grasland C., Terrier C., 2001, « L’imbroglio des trames de la gestion administrative du territoire », Territoire et aménagement, Y. Guermond éd., Atlas de France, vol. XIV, Paris-Montpellier, La Documentation française - Reclus, p. 37-44.

Insee- Rhône-Alpes, 1997, « Les zonages en Rhône-Alpes », Les dossiers de l’Insee Rhône-Alpes, n° 121.

Le Jeannic T., 1996, « La délimitation des nouvelles aires urbaines », Données urbaines, Paris, Anthropos, p. 165-172.

Saint-Julien T., 2001, « L’État aménageur », Territoire et aménagement, Y. Guermond éd., Atlas de France, vol. XIV, Paris-Montpellier, La Documentation française - Reclus, p. 48-57.

Terrier C, 1989, « Recherche d’un espace de référence pour l’économie régionale : d’un concept de territoire à un concept de réseau », RERU (Revue d’économie régionale et urbaine), n° 3.

Notes

1 Laurent Loeiz, Insee, direction régionale de Bretagne – également militant du territoire.

2 Carte des territoires éligibles aux fonds structurels (éditée par la Commission européenne).

3 Vade-mecum sur la mise en place des fonds structurels communautaires en France 1994-1999 (Datar).

Table des illustrations

Légende Tableau 1. Correspondance des unités NUTS avec les niveaux du découpage administratif de la France
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Auteur

Statisticien, spécialiste des maillages territoriaux, Insee et ministère du Tourisme

© ENS Éditions, 2005

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