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OpenEdition Books

Territoires d'Europe

 | 
Violette Rey
, 
Thérèse Saint-Julien

Partie 3. Maillages et territoires

Partie 3. Introduction

Texte intégral

1Aborder la question des maillages à propos de la problématique de la diversité et des différences du territoire de l’Europe est un passage obligé. Une volonté d’intégrer et, sans le savoir ou en le sachant, une tentation d’homogénéiser président toujours à la mise en place des maillages territoriaux. Ceux-ci sont toujours imaginés en vue de promouvoir la reconnaissance ou l’unification d’un principe de commandement territorial, d’imposer une influence dominante, d’assurer une gestion homogène du tout. Il s’agit à la fois de tenir ensemble les différentes parties pour mieux les contrôler, et de valoriser leur réunion. L’apparition d’un nouveau maillage ou la modification des attributs d’un autre plus ancien sont indissociables d’une certaine idée d’unité, et toujours la manifestation d’un projet territorial d’ensemble. À son tour le maillage est souvent porteur de différences nouvelles et, parfois, d’expressions identitaires spécifiques.

2Depuis l’Antiquité, ces filets invisibles, que tous les pouvoirs tentent de mettre en place, ont engendré en Europe d’inextricables marqueteries que ces mêmes pouvoirs, ou d’autres à leur suite, tentent périodiquement de refaire ou de défaire. Des dénominations aussi communes que provinces, préfectures ou diocèses, reprises en différents endroits d’Europe pour désigner encore aujourd’hui des découpages territoriaux, viennent directement des découpages successifs ou imbriqués que l’Empire romain avait mis en place, à la recherche de solutions pour tenir les vastes étendues conquises. Octavian Groza souligne aussi la grande ancienneté de ces pratiques, quand il rappelle l’apparition en 1415 du judeţ valaque (judeţ de Motru), espace sous l’autorité de quelqu’un ayant le droit de juger, et qui désigne encore aujourd’hui en Roumanie le premier échelon de maillage territorial après l’État.

3Si la nécessité de mailler un territoire s’est depuis très longtemps imposée au pouvoir politique, d’autres sphères de pouvoir y ont aussi recours, tel le pouvoir économique, ou le pouvoir religieux. Ainsi la paroisse, apparue avec la diffusion du christianisme, s’est définitivement fixée en Europe occidentale au XIIIe siècle comme le lieu d’exercice de l’autorité pastorale d’un prêtre ayant le soin des âmes. Le principe de ce maillage religieux élémentaire a traversé les siècles, et il a même parfois servi de base à la définition des trames communales, comme en France. Christophe Terrier propose dans cette partie de distinguer les maillages du pouvoir, ceux de l’avoir dont les cadastres sont une illustration exemplaire, et enfin les maillages du savoir. Dans beaucoup de pays européens, ces derniers ont été avant tout conçus durant la seconde moitié du XXe siècle afin d’acquérir une meilleure connaissance statistique du territoire, en s’affranchissant du tracé des mailles administratives établies par ailleurs.

4Les questions du découpage territorial sont des questions vives de tous les commencements ou de tous les recommencements. Dans ces moments les sensibilités au territoire et à la territorialité sont exacerbées. Tenants de l’avoir, titulaires du pouvoir ou chargés de produire du savoir ont à retrouver leurs marques et à les afficher. On comprend que l’ensemble de ces questions ait donc été récemment ravivé en Europe. D’une part, avec l’effondrement du socialisme et les mutations politiques et institutionnelles voire territoriales que celui-ci a engendrées, la révision des différents maillages politico-administratifs, en relation avec la recherche de nouveaux modes de représentation démocratique et de gestion administrative, a été quasi générale dans les États d’Europe centre-orientale. D’autre part, et plus généralement, avec la construction et l’élargissement de l’Union européenne, une question nouvelle est apparue, posée d’un bout à l’autre du continent, bien que de manière un peu décalée dans le temps. Sur quels cadres régionaux appuyer les objectifs de l’Union européenne en matière de résorption des inégalités territoriales ? La partie aborde ce moment critique de la réflexion et de l’action de construction ou de reconstruction du territoire européen. Elle étudie les processus contemporains de production de maillages politico-administratifs infra-étatiques en Europe. Elle analyse l’inscription de cette production sur le temps très long des territoires, et tente d’identifier les interdépendances entre cette production et le renouvellement des formes de la diversité géographique sur le Vieux Continent. On ne s’étonnera pas que, dans cette partie, l’accent soit mis sur l’Europe centre-orientale.

5On comprend certes que, dans des temps de crise ou de transition, la mise en œuvre du bon maillage, voire du meilleur maillage, de celui qui pourrait assurer à la fois le commandement le plus efficace et la représentation la plus juste, la gestion la plus rationnelle et l’intégration la plus profonde, puisse hanter beaucoup d’esprits, politiques, planificateurs en tout genre, et aussi utopistes à la recherche de l’harmonie dans l’efficacité. Les maillages réguliers sont autant de modèles rappelant les contours de cet imaginaire. Pourtant, réduits à leur seule dimension morphologique, les maillages se verraient vidés de leur sens et ramenés à des objets fétiches. Les transformations des maillages évoquées dans cette partie prennent ces objets territoriaux dans l’ensemble de leurs dimensions.

6 À un maillage particulier se rattache une position spécifique dans une palette et une hiérarchie d’attributions, le tout devant concourir à la cohésion sociopolitique du territoire suivant un modèle plus ou moins démocratique, plus ou moins décentralisé. Chaque maillage se caractérise donc à la fois par une forme et par un niveau de partition du territoire. On aura le maillage des régions en France, celui des Länder en Allemagne, des voïvodies en Pologne, etc. À chacune des partitions correspondent des attributions dans une hiérarchie d’attributions (attributions exécutives, et/ou législatives, et/ou administratives, etc., définies dans une position, entre pouvoir central et pouvoir local, entre représentation locale et représentation nationale, entre échelons du pouvoir administratif, etc.).

7La nouveauté introduite à un moment donné dans un maillage peut donc apparaître de différentes manières. Elle peut provenir de la transformation d’un maillage ancien sans pour autant que soient modifiés en profondeur les attributs de la maille. C’est la démarche adoptée durant les années 70 dans de nombreux pays d’Europe occidentale, convaincus d’une nécessaire révision à la baisse du nombre de leurs communes. Hélène Roth analyse cette révision à propos du cas de la région du Dreiländereck, à cheval sur la République tchèque et l’Allemagne, et plus précisément la Saxe et la Bavière. Elle évoque le passage de 7 087 communes à 2 051 du côté bavarois, et la formation de communautés administratives pour les communes qui avaient refusé la fusion. À l’inverse, la nouveauté peut apparaître avec une partition spatiale restée pratiquement inchangée. Elle provient alors de la modification des attributions d’un maillage, de sa fonction territoriale. Kristina Keresztély montre bien les effets de ce jeu dans la transformation démocratique de la Hongrie. Dès 1990, cette dernière a été symbolisée par une réforme qui, d’une part, a fait des 3 200 communes du pays des collectivités locales autonomes et qui, d’autre part, supprimant toute hiérarchie entre les différents échelons territoriaux, a fortement réduit la compétence des départements. Lydia Coudroy de Lille met en lumière un type de changement comparable à propos du traitement des communes polonaises par la loi sur l’autonomie territoriale de 1990. De son côté, Emmanuelle Boulineau montre que, dans un système resté profondément centralisé, l’expérimentation de la voie démocratique en Bulgarie s’est accommodée d’une forte stabilité des maillages. Enfin, le changement peut tenir à la fois de la nouveauté du maillage et de celle des attributs des mailles. C’est dans cette logique de nouveauté totale, rappelée par Christophe Terrier, qu’ont été créés en 1792 les départements français. Un autre exemple peut être trouvé dans les réformes du Land de Saxe dans les années 90, lesquelles correspondent à une véritable importation du modèle bavarois avec à la fois l’adoption d’un nouveau système politico-admisnistratif et un redécoupage territorial.

8Les marqueteries de polygones très irréguliers des différents maillages, dont les pays européens sont dotés, rappellent que les maillages mis en place résultent toujours de compromis trouvés souvent dans la difficulté et parfois dans l’affrontement, voire dans la violence. Ils s’inscrivent d’une part sur des structures territoriales modelées par l’histoire longue du peuplement, par l’irrégularité et la diversité de ce dernier, par les projets territoriaux antérieurs, par les marques des maillages anciens qui ont, à leur manière, contribué à ce modelage. Les choix de nouveaux découpages sont confrontés aux aspérités de toutes ces mémoires vives et parfois exacerbées, aux rapports de force des différents pouvoirs concernés, et aux exigences du nouveau projet politico-territorial. Le processus de création des seize voïvodies polonaises est exemplaire des tensions et des compromis qu’a pu susciter une redéfinition d’ensemble de cette envergure à la fin du XXe siècle. Il est ici question de voïvodies « arrachées par la contestation ou la négociation » sur la base de revendications territoriales, dans lesquelles certes ont prévalu des particularismes identitaires, mais où il a fallu aussi compter avec des sensibilités exacerbées par la domination de certains centres et surtout avec le grand poids des marchandages politiques.

9Si les redécoupages suscitent encore autant de tensions en Europe, c’est que ces actes, touchant aux constructions identitaires elles-mêmes, sont porteurs d’une profonde violence. La démarche de la table rase a laissé de mauvais souvenirs. Christophe Terrier rappelle bien toute la violence contenue dans la départementalisation de la France, qui, au prix de l’effacement de formes de territorialités plus anciennes, avait même en un temps été envisagée sous la forme de mailles délimitées à partir d’un simple carroyage du territoire national. L’auteur rattache à ce moment douloureux de l’histoire du territoire national la quasi-incapacité des Français à repenser aujourd’hui l’ensemble des maillages qui corsètent leur territoire national. Il y a probablement plus que cette simple violence des origines. Depuis deux siècles, ces mêmes départements ont créé des pratiques de vie commune, construit des représentations, modelé des attachements, et parfois forgé des identités. Qu’en serait-il politiquement d’une suppression du département en France ? Octavian Groza analyse, avec finesse et sur la très longue durée, ces mécanismes de production identitaire par les maillages politicico-administratifs à propos du département (jude t) roumain. Il tente de montrer que l’enracinement de ce dernier a, de manière non violente, grandement participé à ce processus. Dans le Vieux Royaume le maillage départemental historique, issu de longues et permanentes négociations, a offert une longue sécurité individuelle et collective, engendrant de véritables identités officielles. En Transylvanie, les conflits identitaires majeurs n’ayant pas d’expression spatiale, le département a pu susciter de non moins fortes identités officieuses. Ce maillage des départements historiques, apparemment neutre, a travaillé en profondeur au point qu’après 1990 il y a eu tentative pour en récupérer les contours – ce qui aurait supposé d’abandonner les grands départements qui avaient été créés en 1968 afin d’en finir avec les anciennes structures territoriales de la Roumanie. Emmanuelle Boulineau dit d’une autre manière la même chose quand elle rappelle que dans le cas de la Bulgarie, plutôt que de réveiller de vieux démons, on a privilégié pour le découpage régional un maillage communiste, dont la longévité d’une quarantaine d’années, exceptionnelle pour ce pays, a rassuré. Le côté pratique de ce découpage a été mis en avant pour en justifier le maintien.

10Les références aux dimensions identitaires des maillages auraient tendance à occulter par cette enveloppe relevant du registre symbolique toutes les spécificités matérielles et culturelles qui se déploient plus ou moins à l’abri de ces découpages et qui les transcendent souvent. On sait gré à Lydia Coudroy de Lille, à propos de l’examen des positions relatives des seize voïvodies polonaises, d’avoir restauré à leur juste place les dimensions économiques et sociales des processus de spécification des entités délimitées par les différentes mailles. À oublier ces dimensions, les constructions relatives aux constructions identitaires sont bancales et vite creuses.

11Deux questions très vives abordées dans cette partie viennent enfin souligner à quel point les incertitudes du projet politico-territorial rendent difficile l’opération de partition territoriale. La première est posée à propos de la nécessité de définir les maillages des grandes aires métropolitaines. La seconde est introduite pour tous les pays de l’Union européenne, et plus récemment pour tous les pays dont l’entrée dans l’Union est programmée, par la nécessité de définir l’échelon territorial régional pour la contractualisation des fonds structurels.

12Le cas des aires métropolitaines, bien analysé dans cette partie à propos de Budapest et de Varsovie, est intéressant à considérer. Au-delà du problème de la délimitation des aires métropolitaines, qui n’a trouvé ni solution simple et incontestable localement ni repères véritablement comparables d’un pays à l’autre, s’en profile un second, beaucoup plus délicat encore. Quel ou quels maillages intra-métropolitains retenir pour répondre aux nécessités de l’expression démocratique et de la gestion de ces aires ? Dans le contexte de ces nouveaux fronts du peuplement, l’invention des architectures politico-territoriales ne peut s’appuyer ni sur les mémoires de ces espaces, sauf à s’en tenir à la seule mémoire du noyau central, ni sur des sursauts identitaires qui pourraient tenir lieu de raison. Il a donc fallu faire du neuf, souvent dans la précipitation et dans un contexte incertain. D’une part, un projet politico-territorial d’ensemble a du mal à se dessiner compte tenu d’un processus d’urbanisation qui tend à remettre en permanence en cause les limites externes de l’aire. D’autre part, le projet bute sur la difficulté qu’il y a, dans un espace métropolitain, à retrouver les traces des effets d’échelle liés aux hiérarchies des lieux et à leurs interdépendances. Les emboîtements territoriaux sur lesquels les systèmes politico-administratifs ont tendance à s’appuyer sont ici difficiles à reconnaître et, a fortiori, à valoriser. Kristina Keresztély et Lydia Coudroy de Lille insistent longuement sur les tergiversations que provoque cette difficulté tant à Budapest qu’à Varsovie. De son côté, Christophe Terrier évoque à propos de l’Europe occidentale les ambiguïtés introduites dans la gestion de beaucoup de régions métropolitaines, du fait de cette absence d’une hiérarchisation claire et du choix, dans un certain nombre de cas, d’une stricte superposition de mailles politico-administratives correspondant à des niveaux de compétences différents, le terrain n’imposant en ce domaine aucune ligne directrice forte.

13Le découpage de l’Europe élargie en régions de partenariat est un autre saut dans l’inconnu. L’affectation des fonds structurels est certes une des raisons majeures de la généralisation de découpages régionaux (NUTS : nomenclature des unités territoriales statistiques) de niveau 2 (NUTS 2) à l’ensemble des pays. L’opération n’est probablement pas aussi marginale qu’il y paraît. Chacun sait, et cette partie le rappelle encore, combien les découpages territoriaux ont la vie dure. De plus, il y a fort à parier que l’élargissement des espaces régionaux de référence est inévitable sous les effets conjugués de l’élargissement à grande échelle des espaces-temps de la vie quotidienne, et de l’élargissement à petite échelle des référentiels territoriaux dans un processus inévitable d’intégration territoriale en Europe, avec ou sans Union européenne. Or la difficulté réside dans la définition d’entités qui ait un sens par rapport à un projet politico-territorial d’ensemble encore mal défini. La partie rappelle de quel bricolage sont issues les NUTS 2 des quinze pays de l’Union européenne. En effet, ces mailles proviennent de la mise bout à bout de maillages régionaux nationaux établis à des moments très spécifiques de chacune des histoires nationales, le plus souvent en fonction d’objectifs internes et donc disparates d’un pays à l’autre, et bien entendu indépendamment de toute référence à l’entité européenne commune. Une démarche aussi pragmatique s’apparenterait-elle à la démarche non violente des découpages territoriaux évoquée par Octavian Groza ? En Europe centre-orientale, des maillages de niveau régional ont certes déjà existé, localement ou épisodiquement, mais ils ne se sont vraiment jamais imposés. Ils sont donc aujourd’hui créés de toutes pièces, alors que la référence à l’entité territoriale européenne n’a pas encore pris tout son sens. Intégré au dispositif d’ensemble des maillages politico-administratifs en Pologne avec les voïvodies, et en Hongrie avec les régions et conseils régionaux créés en 1999, le maillage régional a été davantage conçu comme un simple maillage de guichet en Bulgarie et en Roumanie. Le bricolage s’est donc poursuivi à l’Est. Projeter de réduire les disparités interrégionales en Europe et disposer d’une maille pour ce faire relève bien d’une volonté de cohésion territoriale d’ensemble, ce qui fait fréquemment partie intégrante en Europe des projets politiques associés aux territoires. De tels projets supposent que les parties en présence les aient en partage. Avec les découpages de niveau NUTS2, le fait nouveau est non seulement dans l’extrême diversité des formes et des fonctionnalités des maillages retenus, mais encore dans le flou de l’identité et des limites de l’entité qui intègre. Il y a là et un pari et de forts enjeux.

© ENS Éditions, 2005

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