Version classiqueVersion mobile

Entre conflit et concertation

 | 
Luigi Bobbio
, 
Patrice Melé
, 
Vicente Ugalde

France, Italie, Mexique, lectures croisées

Chapitre X

Le territoire des résistances localisées

Fabrizio Maccaglia et Egidio Dansero

Texte intégral

  • 1 Claude Raffestin envisage les relations de pouvoir comme l’expression d’une « […] interaction entr (...)
  • 2 Envisagé comme un processus, le territoire possède un caractère dynamique dans la mesure où les él (...)

1Le territoire est « une production à partir de l’espace », mettant en jeu des relations qui sont « toutes marquées par du pouvoir » (Raffestin 1980, p. 129-130)1. C’est sur la base de cette hypothèse défendue par Claude Raffestin que nous proposons de rendre compte de la dimension spatiale des neuf cas de conflit précédemment analysés. Envisager le territoire à partir de la question du pouvoir appelle deux remarques. Cette hypothèse conduit, premièrement, à élaborer un scénario interprétatif qui place l’expression du refus au centre de l’analyse en s’interrogeant sur la manière dont ce refus contribue à la formation de collectifs et de situations d’engagement. C’est dans cette relation dialectique du pouvoir à la contestation de ses décisions que le territoire acquiert une existence non seulement pour les hommes et les femmes engagés dans la défense d’un lieu, et au travers de celui-ci de valeurs et d’intérêts, mais également pour les maîtres d’ouvrage publics ou privés avec lesquels ils ont partie liée. Toute tentative de mise en ordre de l’espace comporte des actes de résistance (Foucault 1994 ; Scott 2009, 2013), et c’est donc à partir de ces actes de résistance que le rapport à l’espace doit être envisagé. Cette hypothèse invite, deuxièmement, à concevoir le territoire non pas comme une forme spatiale à exhumer, expression d’une communauté locale latente, mais comme un processus qui procède du rapport de force qui s’établit dans le cadre du conflit et qui le structure2. De même que le territoire ne préexiste pas à l’espace, il n’existe pas indépendamment du conflit : le rapport à l’espace des usagers ou des riverains est en effet mis à l’épreuve par l’existence d’un trouble consécutif à l’annonce d’un projet d’équipement ou au fait d’être exposé à des nuisances, et c’est au travers de ce trouble que « l’acteur « territorialise » l’espace » (Raffestin 1980, p. 129), autrement dit qu’il se l’approprie de manière concrète ou abstraite. Se placer dans cette perspective ne signifie nullement nier l’existence d’une histoire et d’une mémoire locales, de réseaux de sociabilité et d’une vie locale, de sentiments d’attachement individuels ou collectifs à l’espace ; c’est néanmoins en lien avec la participation à une cause ou plus simplement l’intérêt porté à celle-ci que ces éléments sont agencés pour produire un discours dont le territoire est une composante.

Le territoire, un espace d’appropriations concurrentes

2Dans chacun des cas étudiés, les collectifs ont adopté des dénominations qui font explicitement référence à un lieu : Comitato di Bellolampo dans le cas de l’incinérateur de Palerme (Maccaglia*), Frente de pueblos del Anáhuac et Asociación de nativos y colonos de San Pedro Tláhuac à propos du centre intégral de recyclage et d’énergie de Tláhuac (Latargère*), Todos somos Zimapán au sujet de l’installation pour déchets dangereux de Zimapán (Ugalde*), Comitato di Scarpino et Gli amici del Chiaravagna dans le cas de l’unité de gazéification de Gênes (Bobbio et Melé*, Pommato*), Association des riverains de la décharge de Saint-Alban contre les nuisances dans celui du centre d’enfouissement de Vienne (Cirelli*). L’article « de » (di ou del en italien, de ou del en espagnol) présent dans ces dénominations vise autant à signifier l’origine géographique des protestataires qu’à exprimer leur sentiment d’appartenance à ce qu’ils revendiquent être leur territoire et pour lequel ils se mobilisent. Cette identification ne témoigne pas seulement d’un attachement, d’une relation affective à un espace vécu par des riverains ou des usagers (Frémont 1999) ; elle est également utilisée pour structurer une relation avec la partie adverse et acquérir auprès d’elle le statut d’interlocuteur (Fourniau 2007). Il s’agit de lui faire prendre conscience que le territoire où le futur équipement doit voir le jour ou qui fait l’objet d’une utilisation contestée n’est en rien une étendue abstraite, une surface en attente d’un aménagement, une localité dépourvue de qualités, mais le lieu où vit une communauté qui exige d’être prise en compte, consultée et respectée ; une communauté qui revendique un droit de regard sur des décisions qui engagent son bien-être et sa santé, et bouleversent son cadre de vie.

3L’équipement ou l’activité faisant l’objet d’une mobilisation répond à des besoins et des intérêts qui ne sont pas forcément ceux exprimés par les populations locales. Cet équipement ou cette activité a en outre pour effet de spécialiser le territoire en lui donnant une orientation fonctionnelle et des caractéristiques, qui peuvent durablement déterminer son devenir et obérer son développement par l’introduction de contraintes fortes en matière d’usage des sols ou l’apparition d’un stigmate associé à une activité polluante. Le territoire tel qu’il prend forme sous l’action des protestataires s’apparente à un cadre au sens de Goffman (1991), au travers duquel la réalité prend sens pour les individus et oriente leur conduite. Et c’est à partir de ce territoire que s’engage un rapport de force opposant les protestataires aux initiateurs du projet pour définir un « bien commun localisé » (Lascoumes et Le Bourhis 1998).

  • 3 Une situation de conflit est ici envisagée comme « […] une manifestation de protestation ou d’oppo (...)

4La prise de position dans le conflit3se fait en convoquant des valeurs patrimoniales, environnementales, paysagères, économiques, symboliques ou historiques pour démontrer le caractère intrinsèquement incompatible du territoire avec l’équipement ou l’activité refusé. Pour les autorités mexicaines, la Sierra de Santa Catarina est une région polluée et dégradée, dépourvue de toute valeur patrimoniale, économique ou environnementale. C’est sur la base de cette conviction que la décision de construire le centre intégral de recyclage et d’énergie de Tláhuac est prise. Cette même Sierra de Santa Catarina possède, à l’inverse, une grande valeur pour ses habitants. C’est d’abord l’une des dernières zones agricoles de la ville de Mexico, où se cultivent encore le maïs, le frijol et la courgette. C’est ensuite une zone où existe encore une biodiversité dans une agglomération multimillionnaire qui n’a eu de cesse de croître et de s’étendre au fil des dernières décennies. C’est enfin un site sacré : ce que les autorités perçoivent comme un amoncellement de pierres représente, pour les habitants, la déesse Chicomecóatl (déesse du maïs). C’est par le truchement d’actions de qualification, c’est-à-dire de « […] processus d’identification, de nomination, de définition des qualités et valeurs d’ensembles spatiaux […] » (Melé 2008, p. 16), que le territoire prend forme et consistance. Dans le cas du centre d’enfouissement de Vienne, Claudia Cirelli observe ainsi :

Les riverains mobilisés refusent la dévalorisation produite par la présence réelle ou envisagée d’une installation porteuse de stigmates ; il s’agit alors pour eux de mettre en avant les valeurs d’une portion de territoire exploité ou envisagé pour accueillir un équipement, de l’affranchir de la stigmatisation associée au déchet, pour éviter qu’il ne devienne « une gigantesque poubelle » à Vienne où la « poubelle de Grenoble, de l’Isère » ou même de la « région Rhône-Alpes » pour ce qui est d’Izeaux. Le travail de valorisation consiste alors à mettre en évidence des attributs du territoire qui semblent être ignorés par les décideurs et gestionnaires. À Vienne, il s’agit d’un espace boisé aux marges de la ville particulièrement apprécié par les citadins qui sera défiguré par la présence d’une énorme installation. À Izeaux, il s’agit de la mise en danger d’une ressource en eau indispensable et de très bonne qualité. Par ailleurs, la valorisation de la qualité du site passe par un rappel de l’existence de qualifications instituées (espèces animales et végétales protégées à Vienne, périmètre de la nappe à Izeaux). (Cirelli*)

5Si le territoire mis en scène dans le cadre de la mobilisation est l’expression d’un rapport collectif à un espace, dont le travail de qualification par des valeurs alternatives en est l’expression, il intègre également des subjectivités individuelles qui véhiculent des souvenirs, des représentations spatiales (le vécu transformé en valeurs et en symboles), des sentiments ou des convictions (à propos du juste et de l’injuste, de l’intérêt général, de la démocratie, de la décision publique et de la fabrique des biens publics, etc.). Le conflit place en effet des hommes et des femmes dans la situation de se penser par rapport à leur espace de vie et à la manière dont ils s’inscrivent dans celui-ci et dont celui-ci s’inscrit en eux. Ils définissent ce qu’est leur territoire en même temps que celui-ci les constitue en qualité de groupe agissant au nom d’une cause. C’est donc en réaction à ce qui s’apparente à une prise de contrôle de l’espace par des acteurs publics ou privés en vue d’y introduire des formes de régulation et de mise en valeur perçues comme menaçantes par leur capacité à rompre un ordre (économique, politique, social, environnemental) local, qu’il y a production d’un territoire (Sack 1986). Celui-ci est comparable à une invention au sens qu’Eric Hobsbawn donne à ce terme à propos de la tradition (Hobsbawn 2006) : les protestataires puisent dans un registre composé de références plurielles, souvent régulièrement actualisées et enrichies, pour exprimer publiquement leur relation à l’espace et coder la réalité (Raffestin 1980). L’étendue et la souplesse de ce registre permettent aux protestataires d’ajuster leur discours territorial en fonction des événements qui surviennent tout au long du conflit.

6Le degré d’identification et d’appropriation est cependant variable, comme en témoigne le cas palermitain où l’on observe une moindre implication des populations locales et une moindre présence du territoire et de l’action territoriale dans la stratégie des opposants. Si plusieurs facteurs concourent à cette faible territorialisation, en particulier l’absence d’identification au territoire en raison d’une faible valorisation du site dans la mémoire collective et l’absence d’un sentiment d’injustice susceptible d’alimenter un processus de réaction communautaire, c’est du côté de l’économie du pouvoir qu’il faut rechercher les origines de cette situation : la stratégie politico-administrative adoptée par les autorités régionales, qui exclut toute forme de débat et de négociation, conduit les principaux acteurs de l’opposition à investir le processus décisionnel en vue de l’affaiblir et de le bloquer. La conflictualité ne trouve pas un contexte porteur pour se construire par et dans le territoire ; elle se concentre dans les espaces de pouvoir (bureaucratie, tribunaux) car c’est là que les principaux acteurs de la mobilisation parviennent à se saisir de leviers d’action efficaces. L’inégale présence du territoire dans l’argumentation et la stratégie des opposants tient donc aux dynamiques propres à chaque contexte et à chaque mobilisation.

Le territoire, un espace où s’expriment des légitimités concurrentes

7La mobilisation donne couramment lieu à une appropriation physique des lieux sous la forme de manifestations, de réunions d’information, d’occupations de sites, d’organisation d’activités de vigilance ou de marquage du paysage à l’aide de banderoles ou de panneaux. Il s’agit tout autant de prendre possession des lieux dans le cadre d’un rapport de forces que de mettre en œuvre un mécanisme contribuant à une « […] matérialisation de l’identité à la fois individuelle et collective » (Veschambre 2004, p. 74). S’approprier signifie « faire sien » (dictionnaire Le Robert) : il s’agit d’un processus qui conduit des hommes et des femmes à s’identifier, parfois intimement et charnellement, avec un territoire et à s’y projeter ; à créer un « nous » distinctif (Pourtier 2008) pour construire un collectif dans l’action en opposition à l’« autre », celui qui est souvent perçu comme un intrus parce qu’il remet en cause un ordre établi. On retrouve ici l’idée de territorialisation réactive mise en avant par Jacques Lolive à propos de la contestation du tracé de la ligne à grande vitesse Méditerranée :

Le projet constitue le tiers étranger qui fait (ré)exister le territoire local. L’identité des uns passe toujours par le regard des autres. Tel une panne qui met à jour, de par son irruption inhabituelle, les mécanismes forgés dans l’habitude, le projet sert d’analyseur de l’implicite territorial, cette sphère des conduites ordinaires qui ne posent pas de problèmes et ne sont pas soumises à explications. Mais les territoires locaux ne sont pas remplis seulement de sens et de savoirs diffus. L’explication est aussi une création, la perturbation amorce chez les riverains une dynamique d’identification progressive des territoires et des ancrages à des lieux, des habitats, des habitudes. (Lolive 1997, p. 116)

8Cette question de l’intrusion est notamment présente dans l’argumentaire des opposants au centre de stockage de déchets dangereux de Zimapán : « Les opposants au projet, notamment l’organisation Todos somos Zimapán, ont en effet avancé l’idée que le centre de stockage n’impliquait pas seulement une intervention sur le territoire local pour déposer des déchets qui provenaient de l’extérieur, mais qu’il s’agissait en plus d’un projet mené par des étrangers : on retrouve ainsi dans la rhétorique du mouvement des expressions comme “manque de patriotisme”, “transnationale”, “peuple” » (Ugalde*). Ainsi, comme le rappelle Vincent Veschambre, « […] le marquage de l’espace constitue à la fois l’une des modalités d’affirmation et de reproduction des identités collectives, et la matérialisation de formes de pouvoir (ou de contre-pouvoir) sur l’espace, et donc l’affirmation de positions sociales » (Veschambre 2004, p. 74). À Izeaux, les riverains du site où le centre d’enfouissement doit voir le jour mènent une activité de vigilance qui a pour objectif d’empêcher le début des travaux :

Le territoire prend également forme au travers des opérations argumentatives mises en œuvre par les opposants pour justifier leur position dans le conflit : élaboration de contre-expertises, production de discours, prises de parole lors de débats publics, participation aux enquêtes publiques. La production de ce savoir territorial se fonde pour partie sur une expérience et une connaissance directe des lieux. (Cirelli*)

9Ce savoir territorial vernaculaire permet aux opposants d’injecter dans le débat des informations et des données qu’ils jugent ignorées ou délibérément écartées par la partie adverse, et à la lumière desquelles le projet doit être reconsidéré. Ce savoir territorial vernaculaire est complété par des emprunts au monde savant : les opposants mobilisent en effet des connaissances produites dans l’espace académique pour porter leur cause. Dans ce cas « l’acteur associatif manifeste alors moins une prétention à une autorité scientifique propre qu’une volonté de faire fond sur les acquis de la science pour infléchir une politique, contester le bien-fondé d’un choix technologique, d’un site d’implantation, etc. » (Lochard et Simonet 2010, p. 276).

10Le conflit met face à face des acteurs qui se disputent la maîtrise légitime de l’usage du sol. La question de la légitimité est une composante essentielle du rapport de forces qui s’établit entre le porteur du projet et ses opposants, chacun cherchant à faire reconnaître sa légitimité et à la faire admettre non seulement à la partie adverse mais également aux acteurs extérieurs du conflit susceptibles de prendre position et d’exercer une influence sur son déroulement (pouvoirs publics d’un niveau supérieur ou inférieur, collectifs, citoyens, usagers). Deux légitimités, aux ressorts différents, entrent en concurrence à l’occasion du conflit. Celle des pouvoirs publics (ou légitimité politique) : expression de la souveraineté populaire, cette légitimité octroie aux autorités le pouvoir et le droit d’agir en vertu du mandat reçu de leurs administrés à l’issue d’un processus électif. Celle des protestataires (ou légitimité locale) : revendiquée à l’occasion de la mobilisation, cette légitimité est affirmée au nom du « bon droit ». Cette expression fait référence à la « légalité légitime » par opposition à la « légalité textuelle » qui désigne le droit positif (Cottereau 2002, p. 1544). Convoquer le « bon droit » signifie formuler des revendications et des exigences sur la base de droits qui ne procèdent pas d’institutions sociales et ne sont, par conséquent, ni consacrés par la loi ni juridiquement fondés. Ces droits, issus du « bon droit », sont essentiellement formulés à partir d’une justification géographique (« subissant directement les nuisances de l’équipement, nous exigeons que notre avis soit pris en compte ») et d’une argumentation politique (invocation de droits ancestraux comme dans le cas mexicain, revendication de dispositifs participatifs pour démocratiser l’action publique, etc.).

11Un conflit peut donc être appréhendé comme un procès en légitimité à l’échelle locale. Ce n’est pas la légitimité en soi des autorités qui est contestée mais la légitimité à agir sur un territoire donné. Les autorités se voient contesté le monopole de la définition de l’intérêt général. Dans cette configuration, les opposants se (re)présentent comme les (seuls) délégués légitimes du territoire, les garants de la défense des intérêts de ses habitants et leur porte-parole (autoproclamé). Ils mettent en avant leur statut d’habitant, de riverain ou d’expert pour donner une légitimité à leur mandat. Cette compétition exprime des visions divergentes du territoire, de ses propriétés et de ses qualités. Simultanément, le fait que les acteurs locaux nient aux autorités toute légitimité à intervenir sur un territoire contribue à la construction de la légitimité de ces mêmes autorités dans la mesure où celles-ci sont dans la nécessité de faire accepter leur projet, de l’expliquer et de l’amender en tenant compte des critiques, des observations et des suggestions qui leur sont faites. Elles sont placées dans une situation où elles sont contraintes de se justifier (pour agir), de revendiquer leur légitimité (en tant qu’expression de la volonté populaire dans le cadre de la démocratie représentative) et de faire reconnaître localement cette légitimité (en ayant recours par exemple à des dispositifs participatifs ou à toutes autres pratiques politiques). C’est au travers de l’exercice localisé du pouvoir que les autorités érodent et confortent alternativement leur légitimité politique. Le conflit entraîne une métamorphose de la légitimité des autorités : la légitimité politique se double d’une légitimité d’action lorsque les autorités parviennent à faire aboutir leur projet.

S’extraire du territoire pour mieux l’investir : les stratégies scalaires dans le conflit

12Dans le domaine de l’action publique, l’idée d’échelle renvoie à trois réalités complémentaires (Leresche et Nahrath 2007 ; Faure et al. 2007) : les périmètres d’intervention des pouvoirs publics (i.e. les niveaux de résolution des problèmes en fonction de l’architecture politico-administrative) ; un niveau d’observation et d’analyse des problèmes (i.e. un point d’observation qui détermine le point de vue que l’on porte sur un problème et la manière de le résoudre) ; l’échelle de représentation et de perception de la situation par les acteurs d’un conflit (i.e. le lieu de la concertation). Si pendant longtemps les échelles ont été conçues comme des objets fixes et extérieurs aux processus sociaux, le regain d’intérêt suscité par cet objet entre la fin des années 1990 et le début des années 2000 a conduit à penser les échelles comme des constructions sociales (Cox 1998 ; Mackinnon 2010 ; Meadowcroft 2002). Dans cette perspective, nous envisageons l’échelle d’abord comme un outil dans une stratégie : le changement d’échelle consiste pour les acteurs d’un conflit à aller chercher des ressources (symboliques, administratives, judiciaires, politiques, militantes…) à un niveau différent de leur niveau d’action principal pour sortir d’une situation de blocage, ou à l’inverse la consolider, accroître leur marge de manœuvre dans les négociations et exercer une pression supplémentaire sur l’adversaire, relancer la confrontation ou trouver une porte de sortie au conflit. La stratégie du changement d’échelle sert à construire le rapport de forces et à le mettre en forme, à organiser le débat jusqu’à le déplacer à un autre niveau, à déterminer la configuration finale du projet ou le périmètre du problème, à déterminer le cercle des parties prenantes et à (dé)structurer les intérêts. L’échelle n’est donc pas extérieure au conflit mais lui est consubstantielle : elle est produite dans le conflit en fonction des objectifs, des relais et des ressources dont disposent les acteurs.

13Les cas d’étude montrent que cette stratégie scalaire est mise en œuvre aussi bien par les pouvoirs publics que par les opposants aux projets. Dans le cas de l’incinérateur de Palerme, les autorités siciliennes « jouent » avec les espaces administratifs en déplaçant l’instruction du dossier du niveau régional au niveau national : cette capacité à changer l’échelle de résolution du conflit est une ressource précieuse pour sortir de la situation d’enlisement dans laquelle le projet d’incinérateur se trouve tenu par un responsable de l’administration régionale et pour poursuivre dans une logique de forçage de la décision. Du côté des acteurs mobilisés, afin de créer une solidarité qui dépasse les seules limites du territoire de la Sierra de Santa Catarina, les membres du collectif Frente de pueblos del Anáhuac, qui s’opposent à la construction du centre intégral de recyclage et d’énergie de Tlahuac, adoptent une dénomination qui fait explicitement référence aux racines préhispaniques des populations locales. Frente de pueblos del Anáhuac possède une double valeur. C’est un nom propre, celui d’un collectif localement situé qui revendique des droits particuliers. Les pueblos originarios de Tláhuac sont situés sur des îles ou les rives de l’ancien lac de Chalco (en langue náhuatl Anáhuac signifie « près de l’eau »). C’est également une qualification universelle : c’est le fait d’appartenir à la communauté des peuples autochtones, présents au Mexique avant l’arrivée des Espagnols, qui les autorise à faire valoir des « droits ancestraux » sur la base d’une « légitimité ancestrale ». L’adoption de cette dénomination vise à signaler que ce ne sont pas seulement les Indiens originaires de la Sierra de Santa Catarina qui se mobilisent mais l’ensemble des peuples autochtones du Mexique, car ce projet porte atteinte aux droits fondamentaux de cette communauté.

14L’ancrage local revendiqué par les collectifs va de pair avec la production d’un discours de portée plus générale et/ou la formulation de revendications qui dépassent de loin le projet contesté ou l’activité décriée. La nécessité de ne pas se voir accuser de promouvoir des intérêts locaux dans le cas des opposants, ou un intérêt qui ne serait pas l’expression d’un intérêt général dans le cas des pouvoirs publics, pousse les acteurs du conflit à argumenter sur la base de propositions promouvant un bien commun voire universel. L’idée de montée en généralité, « […] ce mécanisme de construction de l’intérêt général alternatif par les associations » (Lolive 1997, p. 130), couramment employée pour traduire ce processus, laisse entendre que l’argumentation connaît une progression scalaire tout au long du conflit ou de la controverse : du plus petit au plus grand dénominateur commun pour gagner en légitimité et en soutien, et se préserver d’une qualification en termes de NIMBY. Or, les situations de conflit livrées ici révèlent la faible montée en généralité, voire tout simplement l’absence de ce processus, dans la mesure où l’argumentation produite par les opposants s’inscrit immédiatement ou très rapidement dans un registre qui cherche à extraire le débat public du contexte local pour le positionner dans un débat plus large par ses enjeux, sa dimension géographique et les variables à prendre en compte pour traiter le problème. À Palerme, la dimension locale du conflit se dilue, dès son surgissement, dans une cause plus ample par ses enjeux et ses références où se mêlent des questions ayant trait à la légalité (la dénonciation des irrégularités dans l’attribution du marché public comme révélateur d’un système de pouvoir en Sicile), à la démocratie (sortir des procédures dérogatoires pour restituer aux élus leurs prérogatives et aux citoyens leur droit de regard) et à la construction de l’action publique (administrative et technocratique vs participative et dialogique). Les revendications d’ordre technique, à l’image de la promotion du tri sélectif comme base de la gestion des déchets et l’abandon de l’incinération à des fins de production d’énergie électrique, sont utilisées pour poser un débat de fond qui peut être résumé par l’interrogation suivante : quel territoire pour quelle société en Sicile ? De même dans le cas du centre intégral de recyclage et d’énergie de Tláhuac. Les opposants, en évoquant l’impact de cet équipement sur la ville de Mexico déplacent opportunément le débat sur les conditions de vie et les questions de santé publique des habitants de la capitale (Latargère*).

15L’échelle est également un instrument pour élaborer et mettre en œuvre une politique publique et organiser le processus décisionnel. Dans le cas du dispositif participatif Non rifiutarti di scegliere (NrdS) en vue de la construction du premier incinérateur de Turin, les pouvoirs publics instaurent un espace de débat public à l’échelle de la province. L’objectif est de réunir l’ensemble des parties intéressées par la construction de l’incinérateur et de les faire s’affronter dans une arène formalisée, et d’éviter ainsi l’émergence de mouvements d’opposition en aval du processus décisionnel. Pour le second incinérateur, la stratégie scalaire est tout autre : les pouvoirs publics ont recours à une politique à petite échelle. Le choix du site est négocié en bilatéral, directement avec les communes sans ouvrir de débat public pour mieux maîtriser le processus décisionnel et mobiliser plus efficacement certaines ressources (pression sur les élus, offres de compensations…).

16Zimapán, au Mexique, permet d’illustrer un autre cas de figure : celui d’une étroite coordination institutionnelle entre niveaux de pouvoir différents – les autorités locale, régionale et nationale sont favorables à la construction de l’équipement – qui produit une décision déterritorialisée, coupée des réalités politiques et sociales locales. Une étroite coordination entre les niveaux institutionnels n’est cependant pas un gage de succès. Le cas de Gênes met particulièrement en évidence la difficulté à construire une gouvernance multi-niveaux capable de garantir dans la durée des accords concernant la localisation des équipements. Il est saisissant de constater la rapidité avec laquelle les fenêtres d’opportunité se referment. La précarité de ces accords tient d’abord aux échéances électorales. Les candidats sont immanquablement conduits à s’exprimer lors des campagnes électorales sur un sujet aussi sensible que la réalisation d’équipements de traitement des déchets : le refus de soutenir un projet, pourtant acté, est un moyen de se positionner dans le débat politique et potentiellement de gagner des électeurs. Par ailleurs, les calendriers électoraux ne sont pas synchrones : l’arrivée d’une nouvelle majorité dans une collectivité territoriale peut conduire à la remise en cause d’un projet dans la mesure où elle ne se sent pas tenue de finaliser les engagements pris par la majorité qui l’a précédée, bouleversant ainsi l’équilibre trouvé entre des collectivités de niveaux différents. En huit années, de 1992 à 2000, cinq hypothèses de localisation ont été mises sur la table. Nous sommes en présence d’un processus décisionnel porté par les niveaux supérieurs de la hiérarchie politico-administrative (département et région) qui teste des hypothèses (auprès des communes) au fur et à mesure qu’elles sont invalidées, et ce dans un cadre strictement institutionnel et sans jamais recourir à des dispositifs participatifs. Un changement de stratégie se produit avec l’introduction d’un nouveau plan départemental de gestion des déchets qui prévoit la formation d’un organisme intercommunal regroupant la totalité des communes du département : plutôt que de soumettre et de tester une hypothèse de localisation élaborée en collaboration avec les autorités d’une commune, les communes sont invitées à se concerter pour trouver un site. C’est ainsi qu’une nouvelle localisation émerge en 2005 pour accueillir l’incinérateur : le mont Scarpino. On passe ainsi d’une logique verticale de concertation à une logique horizontale. Pour rendre compte de l’impact de la dynamique électorale sur la conduite des projets, Matteo Puttilli et Nadia Tecco, à partir du cas turinois, mettent en avant l’idée de « territorialité instable » : celle-ci résulterait de l’absence de symétrie (approche divergente du projet et des enjeux qui lui sont liés par les majorités politiques à différents niveaux) et de stabilité (déconnexion entre la temporalité du projet et celle des mandats, précarité des coalitions d’acteurs).

Conclusion

17Si l’on se place dans la perspective des protestataires le territoire apparaît à la fois comme l’objet du conflit, au travers de la question de ses usages, de sa gestion et de son aménagement, et un instrument dans le conflit : c’est une ressource dans la mobilisation pour conquérir certaines positions et construire le rapport de force, pour renforcer la capacité de négociation et d’échange ou, à l’inverse, pour contester les termes de l’échange. Si l’on se place dans la perspective des maîtres d’ouvrage publics ou privés, le territoire est l’expression d’une politique spatiale c’est-à-dire « non pas seulement du pouvoir dans l’espace, mais aussi du pouvoir sur l’espace, autrement dit d’une capacité d’aménagement ou de contrôle de l’aménagement […] » (Giraut 2008, p. 60).

18Une situation de conflit voit donc s’opposer deux territoires : le territoire promu par les maîtres d’ouvrage publics ou privés dont l’orientation fonctionnelle, les valeurs et les qualités qui lui sont attribuées se révèlent incompatibles avec celles que les riverains ou les usagers reconnaissent à ce qu’ils considèrent comme leur territoire. La résolution du conflit passe dès lors par l’établissement des conditions susceptibles de rendre compatibles ces deux territoires comme par exemple la mise en place de dispositifs délibératifs, l’introduction de modifications au projet contesté ou la proposition de mesures compensatoires.

Notes

1 Claude Raffestin envisage les relations de pouvoir comme l’expression d’une « […] interaction entre des acteurs qui cherchent à modifier et les rapports avec la nature et les rapports sociaux » (Raffestin 1980, p. 143).

2 Envisagé comme un processus, le territoire possède un caractère dynamique dans la mesure où les éléments qui le composent sont susceptibles d’évoluer dans le temps.

3 Une situation de conflit est ici envisagée comme « […] une manifestation de protestation ou d’opposition. Manifestation qui peut prendre la forme d’une stratégie de médiatisation, de dénonciation publique, d’actes de désobéissance civile, de troubles à l’ordre public et/ou de recours juridiques, autant de moyens de publicisation, constitution ou modification d’un rapport de force » (Melé 2003, p. 16).

Auteurs

Fabrizio Maccaglia, géographe, maître de conférences, UMR CITERES, CNRS-Université de Tours, équipe CoST, a réalisé dans le cadre de sa thèse une recherche sur la gestion et l’aménagement de la ville de Palerme à l’époque contemporaine. Il poursuit des travaux sur les modes de régulation territoriaux informels et sur les processus de gestion extraordinaire d’urgence, en particulier dans le domaine de la gestion des déchets.

Egidio Dansero, géographe, professeur de géographie politique et économique au département Culture, politique et société de l’Université de Turin, a réalisé des travaux sur les politiques et processus de développement local et territorial, les conflits territoriaux et environnementaux, les grands événements et les transformations locales, la coopération au développement, le patrimoine et les paysages industriels, l’économie verte et les réseaux alimentaires alternatifs.

Le texte et les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont sous Licence OpenEdition Books, sauf mention contraire.

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search