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Entre conflit et concertation

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Luigi Bobbio
, 
Patrice Melé
, 
Vicente Ugalde

Italie, gestion politique, conflits et urgence

Chapitre V

Planifier sans les citoyens. Résistances et oppositions au projet d’incinérateur de Palerme (2002-2010)

Fabrizio Maccaglia

Texte intégral

  • 1 Ce conflit d’implantation se déploie sur une période de huit années consécutives : il naît en 2002 (...)

1À contre-courant d’une tendance qui voit la multiplication de procédures d’information et de concertation en vue de désamorcer préventivement les conflits susceptibles d’éclater à l’occasion d’une décision d’aménagement, les autorités siciliennes engagées dans la construction d’un incinérateur sur le territoire palermitain optent pour une approche technocratique excluant toute forme de dialogue et de participation1 : le projet est élaboré et mis en œuvre dans le cadre d’un dispositif dérogatoire d’action publique qui autorise le président de région à se substituer aux élus locaux et à s’affranchir des procédures ordinaires en matière d’aménagement. C’est donc par le conflit que les opposants au projet cherchent à contester les règles du jeu qui leur sont imposées et avoir prise sur le processus décisionnel.

2La présente contribution propose de rendre compte de cette expérience de « participation par le bas », née du refus des autorités siciliennes de recourir à un mode de décision collectif pour la construction d’un équipement justifié au nom de l’intérêt général. La maîtrise de la temporalité du projet est une donnée structurante du rapport de force qui se construit à l’occasion de ce conflit, chaque partie en présence cherchant à s’imposer mutuellement son cadre temporel de référence. Alors que les opposants manœuvrent pour réinscrire le projet dans la temporalité ordinaire de l’action publique dans le but de repolitiser une gestion des déchets envisagée exclusivement sous l’angle technique et technocratique par les autorités régionales, celles-ci s’emploient, à l’inverse, à accélérer le rythme de la décision publique pour ne pas entrer dans une logique de négociation qui immanquablement impacterait le projet. C’est dans ce jeu fait d’accélérations et de ralentissements, de blocages et de relances, que s’inscrit le conflit autour de l’incinérateur de Palerme.

3Que dit-on et que fait-on au nom de l’urgence ? Selon quelles logiques l’action publique se recompose-t-elle sous l’effet de cette injonction de l’urgence ? Quelles stratégies les opposants au projet adoptent-ils pour ouvrir le débat, contre-argumenter et installer leur cause dans l’espace public ? Comment, dans une arène politico-administrative fermée, se créent-ils une capacité d’action et d’ingérence dans le processus décisionnel ? Et comment, en retour, les pouvoirs publics s’emploient-ils à maîtriser la démocratisation du processus décisionnel sous la contrainte de la mobilisation ? La première partie reconstitue les conditions d’élaboration et de mise en œuvre du projet, en réaction desquelles naît et se structure la mobilisation ; les deux parties suivantes analysent les initiatives des opposants au projet pour démocratiser une procédure d’aménagement conduite isolément par les autorités et l’inscrire dans le droit. Le texte s’intéresse enfin au caractère faiblement territoritioralisé de ce conflit d’implantation. Ce conflit, saisi à partir de la question de l’exception réglementaire et de l’urgence, nous conduira à l’issue de cette analyse à envisager les enjeux que pose à une société démocratique le recours à une configuration décisionnelle fermée et élitiste pour la fabrique de biens publics.

Un projet élaboré en dehors de toute consultation du public et des élus locaux

4En matière d’aménagement et de planification, les pouvoirs publics ont la possibilité d’inscrire leurs décisions dans deux cadres d’action (Lippi 2009) : dans un cadre institutionnel, la décision est élaborée en circuit fermé et sa mise en œuvre dépend des ressources d’autorité dont disposent les porteurs de projet ; dans un cadre délibératif, si l’institution demeure le lieu où se fabrique la décision, celle-ci est cependant obtenue avec la participation d’acteurs qui défendent des positions différentes et avec lesquels la décision finale est élaborée. Le pouvoir exécutif ouvre l’arène décisionnelle parce qu’il ne dispose pas des conditions requises, notamment en termes de consensus, pour faire aboutir son projet et se voit contraint de constituer une coalition d’acteurs locaux dont il doit gagner la confiance et le soutien. Dans le cas présent, les pouvoirs publics siciliens optent pour une arène décisionnelle fermée, convaincus que le dispositif dérogatoire d’action publique auquel ils ont recours leur offre les ressources d’autorité suffisantes pour lever les obstacles administratifs et faciliter l’instruction du projet, contrer les potentielles oppositions locales par un passage en force en arguant de l’urgence de la situation et enfin rendre inaudible l’opposition politique en invoquant le soutien du gouvernement central qui proroge régulièrement l’état d’urgence.

Un dispositif dérogatoire d’action publique

  • 2 L’état d’urgence est à la fois une qualification administrative et une construction politique. C’e (...)
  • 3 Les enjeux relatifs à la gestion des déchets tels qu’ils s’exprimaient à la charnière des années 1 (...)

5La mise en débat public du projet d’incinérateur de Palerme intervient dans une configuration politico-administrative singulière dans la mesure où ce projet est élaboré dans le cadre d’un dispositif dérogatoire d’action publique appelé commissariamento straordinario (Mangano 2003 ; Maccaglia 2009). La Sicile, à la demande de ses propres autorités, a été placée en 1999 sous tutelle de l’État central au motif que ses collectivités territoriales rencontraient des difficultés à mettre en conformité la gestion des déchets avec la réglementation nationale (Citroni et Lippi 2009 ; Massarutto 2009). Programmé initialement pour une durée de dix-huit mois, ce dispositif est régulièrement reconduit à coup de décrets jusqu’au 30 juin 2006. La prorogation de l’état d’urgence (emergenza en italien) place ainsi le territoire sicilien sous un régime d’exception permanent où les interventions publiques extraordinaires deviennent la règle commune2. L’usage qui est fait du dispositif est ouvertement en contradiction avec la justification donnée lors de son introduction, à savoir offrir aux autorités régionales un cadre d’action dérogatoire mais limité dans le temps pour faciliter la réforme de la filière déchets. Ce qui au départ ne devait être qu’une mesure extraordinaire, et par conséquent temporaire, s’est pérennisé et mué en un mode ordinaire et stable d’action publique. On retrouve là un des paradoxes de tout régime d’exception mis en évidence par Giorgio Agamben, ce qui conduit l’auteur à voir dans le régime d’exception un « paradigme normal de gouvernement » (Agamben 2003). Pour justifier cette politique dérogatoire et sa prolongation, les autorités siciliennes invoquent le caractère trop contraignant des procédures administratives en vigueur et, en contrepoint, le besoin de souplesse et de réactivité dans la conduite de l’action publique. Le temps passant, l’état d’urgence et ses déclinaisons langagières (situation de crise, chaos, blocage…) acquièrent le statut d’une idéologie, au sens de discours dominant quotidiennement reproduit, qui neutralise toute forme de débat public, empêche l’émergence de propositions alternatives et fait apparaître les décisions publiques comme l’expression d’un bien commun dépourvu de tout enjeu partisan. L’idée d’état d’urgence, qui ne fait pas référence à un événement qui s’est produit mais anticipe la survenue de cet événement (en l’absence d’intervention immédiate avec des outils réglementaires et législatifs extraordinaires, on risque d’être confronté à cet événement), devient ainsi le cadre de référence et d’action des autorités dans le secteur des déchets à partir de 19993. La proclamation de l’état d’urgence est donc le résultat d’un arbitrage entre plusieurs « possibles » qui a des conséquences, d’une part, sur la manière de prendre en charge une situation et, d’autre part, sur l’agenda des pouvoirs publics par l’établissement d’une nouvelle hiérarchie des priorités (Lipsky et Smith 2011).

  • 4 Il s’agit d’une autorité déléguée, c’est-à-dire d’une autorité à qui l’on a transféré des pouvoirs (...)

6Le dispositif dérogatoire fonctionne avec la nomination d’un commissaire délégué (du gouvernement) qui a pour mission de réorganiser la filière déchets sur la base de la réglementation nationale4. Il dispose de compétences administratives qui lui permettent de se substituer aux autorités locales pour la gestion des déchets et surtout de s’affranchir des procédures ordinaires en matière d’équipement et de planification. Il peut également compter sur des fonds publics spéciaux pour entreprendre des travaux d’urgence et déroger de manière partielle ou totale aux lois en vigueur dans un secteur précis (celui des déchets en l’occurrence) et à des lois de portée plus générale comme celles qui régissent l’attribution des marchés publics (possibilité de recourir à la concession directe). La déclaration de l’état d’urgence introduit donc un droit dérogatoire qui va à son tour produire du droit : attribuer les marchés publics sans passer par des appels d’offres publics, alléger les procédures de contrôle en matière de lutte contre l’infiltration de la criminalité mafieuse dans l’économie ou ne pas engager de consultation publique relative aux décisions publiques qui sont prises.

  • 5 La charge de commissaire délégué a successivement été revêtue par Angelo Capodicasa de mai 1999 à (...)
  • 6 Le conflit politique opposant le président de la région sicilienne Raffaele Lombardo au président (...)

7Cette charge de commissaire délégué est confiée au président de région, le gouvernement national évitant de s’exposer directement dans la conduite d’une réforme complexe5. Salvatore Cuffaro est l’artisan du projet visant à construire quatre incinérateurs sur le territoire sicilien, dont celui de Palerme. Il jouit de l’appui de l’État central (son projet est fortement soutenu par le gouvernement conduit par Silvio Berlusconi), d’un cadre d’action taillé sur mesure (des ordonnances sont régulièrement adoptées en vue d’accroître ses compétences) et de pouvoirs administratifs étendus pour réorganiser la gestion des déchets. Le dispositif dérogatoire, tant pour sa pérennité que son fonctionnement au quotidien, dépend étroitement des relations qu’entretiennent les autorités centrales et régionales6. À la base de ces relations, il y a un solide consensus concernant la priorité à donner à l’incinération dans le traitement des déchets ménagers en Sicile.

Un projet élaboré en dehors de toute procédure contradictoire

  • 7 « Avviso pubblico per la stipula di convenzioni per l’utilizzo della frazione residua dei rifiuti (...)
  • 8 L’adoption du plan régional de gestion des déchets par voie d’ordonnance permet au commissaire dél (...)

8La décision de recourir à des incinérateurs pour le traitement des déchets ménagers est prise par le président de région Salvatore Cuffaro en mai 2001. L’appel d’offres pour la construction et l’exploitation de ces équipements est publié le 9 août 2002, indépendamment du plan régional de gestion des déchets qui est alors en cours de rédaction et dont l’objectif est pourtant de fixer les grandes orientations en matière de ramassage et d’élimination des déchets, et de constituer le cadre de référence pour la programmation des infrastructures7. Ce plan est adopté quatre mois plus tard, le 16 décembre 2002, par voie d’ordonnance8. Le choix de ce calendrier inversé – où la décision de construire l’équipement précède le document censé en assurer la programmation – traduit la stratégie du commissaire délégué d’imposer, sans aucune forme de débat, un projet qui privilégie l’incinération des déchets ménagers à d’autres formes de traitement et de valorisation. Il justifie le recours à ce dispositif dérogatoire en invoquant la situation de crise à laquelle les centres urbains sont confrontés au quotidien pour traiter leurs déchets et les difficultés qu’ils rencontrent pour introduire une politique efficace de tri sélectif. De cette manière, il évacue toute forme de débat public qui ne ferait que retarder selon lui l’entrée en service des incinérateurs, prolonger du même coup cette situation de crise et remettre en cause la fermeture programmée des décharges qui se sont multipliées sans contrôle au cours des dernières décennies en Sicile.

  • 9 La mise à disposition du site où l’incinérateur doit voir le jour fait l’objet d’une transaction q (...)

9La sélection par le commissaire délégué des sites censés accueillir les incinérateurs et l’ensemble des infrastructures qui les complètent intervient en mai 2003 sur la base des propositions des opérateurs : celui de Palerme est programmé dans le périmètre de la décharge municipale installée sur les contreforts montagneux au nord-ouest de la ville. Au niveau local, ce projet est porté par la municipalité. Ce soutien se concrétise notamment avec la décision du conseil municipal d’autoriser la construction de l’incinérateur sur le site de la décharge9. Cette coalition formée par les autorités palermitaines et le commissaire délégué ne sera mise en difficulté qu’une seule fois tout au long du conflit, lorsqu’en 2007 le conseil municipal se prononcera contre l’infrastructure. Ce vote qui associe des conseillers de la majorité et de l’opposition, dépourvu de toute valeur contraignante, n’aura cependant aucun effet ni sur le processus décisionnel ni sur le projet lui-même.

  • 10 Cela vaut aussi pour les trois autres incinérateurs.
  • 11 Des enquêtes sont actuellement en cours d’instruction pour cerner les conditions d’attribution de (...)

10La décision de construire l’incinérateur de Palerme ne s’accompagne d’aucun programme d’information, de concertation ou de consultation concernant le bien-fondé de l’équipement, sa localisation et ses caractéristiques techniques10. La gestion des déchets est exclusivement envisagée en termes industriels et administratifs par le commissaire délégué et ses services. Cette stratégie repose sur un double refus : celui de coproduire la décision avec des partenaires extérieurs et celui de négocier le contenu du projet. Le choix de cette arène décisionnelle fermée ne répond pas uniquement à un souci d’efficacité en matière d’action publique comme le clame le commissaire délégué. Il est avant tout motivé par la volonté d’imposer aux populations locales un projet industriel dans lequel l’incinération serait la modalité principale de la gestion des déchets en Sicile, ainsi qu’un partenariat avec un groupe d’opérateurs avec lequel ce projet est étroitement élaboré11.

Figure 1. Localisation du projet d’incinérateur de Bellocampo

Figure 1. Localisation du projet d’incinérateur de Bellocampo

Ouvrir un espace de contestation : la mise en débat du projet

  • 12 Entretien du 22 juillet 2011.

11Élus, associations environnementales, syndicats et collectifs de citoyens sont, de l’élaboration du projet jusqu’à sa mise en œuvre, systématiquement exclus de toute forme de dialogue. La mobilisation contre l’incinérateur de Palerme naît de ce qui est perçu comme un passage en force administratif, justifié comme un cas de force majeur par le commissaire délégué, à un moment où les sociétés contemporaines exigent d’être associées aux décisions des pouvoirs publics dès lors que celles-ci peuvent avoir une répercussion sur leur cadre de vie, leur santé ou leur bien-être (Della Porta 2006 ; Vitale 2007). Les opposants à l’incinérateur dénoncent le caractère non démocratique du processus décisionnel (« Ils ont fait les choses en silence »12 déclarent deux membres du collectif Rifiuti zero Palermo) et vont chercher, à travers diverses initiatives, à avoir prise sur lui. La situation d’exclusion dans laquelle ils se trouvent les pousse à rechercher des espaces publics intermédiaires (Melucci 1999) pour ouvrir le débat, porter la contradiction et s’immiscer (de force) dans le processus décisionnel.

Au niveau local

  • 13 WWF Sicilia, entretien du 14 juillet 2009 ; Legambiente Sicilia, entretien du 10 juillet 2009.

12La mobilisation contre l’incinérateur de Palerme est portée par un large front d’acteurs locaux dont les principales composantes sont des associations de protection de l’environnement (WWF Sicilia, Legambiente Sicilia) et du patrimoine (Italia Nostra-Sicilia), une association de médecins (ISDE-Italia/Associazione medici per l’ambiente), des syndicats (CGIL-Sicilia, COBAS-Sicilia), des collectifs (Decontaminazione Sicilia, Rifiuti zero Palermo, Rete per i beni comuni, No Inc) et un comité de riverains (Comitato di Bellolampo). Nous sommes en présence d’un front d’acteurs hétérogène. Certains sont intrinsèquement hostiles à toute forme d’incinération (Rifiuti zero Palermo, Decontaminazione Sicilia, Rete per i beni comuni et COBAS-Sicilia). D’autres, comme WWF Sicilia, s’opposent aux incinérateurs mais sont favorables à des équipements utilisant des technologies alternatives (pyrolyse, gazéification). D’autres encore affichent une position possibiliste (CGIL-Sicilia, Legambiente Sicilia) : « l’emploi d’incinérateurs est acceptable à condition qu’ils soient de dimension réduite et qu’ils aient recours aux meilleures technologies disponibles sur le marché pour préserver la santé des populations et l’environnement »13 ; l’un et l’autre sont également favorables aux incinérateurs fonctionnant sur la base de technologies alternatives. Tous ces acteurs partagent cependant la volonté de faire avorter le projet promu par le commissaire délégué et se rejoignent sur la nécessité de donner la priorité au tri sélectif pour développer d’autres formes de traitement des déchets.

  • 14 WWF Sicilia, entretien du 28 juillet 2011.
  • 15 Une situation similaire a été observée dans le cas du projet de pont au-dessus du détroit de Sicil (...)
  • 16 CGIL-Sicilia, entretiens des 14 et 16 juillet 2009.
  • 17 CGIL-Sicilia, entretien du 16 juillet 2009.
  • 18 Les militants du syndicat constituent une part importante des manifestants et contribuent ainsi au (...)
  • 19 No Inc, pour No inceneritore, est un comité issu du syndicat COBAS.

13L’entrée en scène de ces acteurs se fait selon des temporalités et des modalités différentes. La mobilisation est d’abord portée par les acteurs institutionnels préexistants : d’une part les associations Legambiente Sicilia et WWF Sicilia, et d’autre part le syndicat CGIL-Sicilia. Ils sont les principaux animateurs des rassemblements sur le terrain ainsi que les principaux artisans de la mobilisation dans l’espace judiciaire et administratif. Une répartition des rôles s’institue rapidement entre Legambiente Sicilia et WWF Sicilia sur la base des ressources que chacune de ces deux associations possède. La première prend en charge la stratégie judiciaire et le lobbying ministériel grâce aux canaux privilégiés et au savoir-faire dont dispose son représentant régional. La seconde s’occupe « des aspects techniques et réglementaires »14 (rédaction des communiqués communs) et du travail de terrain à échelle de l’administration. Le syndicat CGIL-Sicilia rejoint à partir de 2007 la mobilisation au côté de ces deux associations (signature des communiqués communs, partie prenante des recours judiciaires, organisation de manifestations unitaires). Cette entrée tardive dans le conflit s’explique par une position hésitante sur la question de l’incinération15. Si au départ le syndicat est plutôt favorable aux incinérateurs (c’est à la fois un moyen efficace pour traiter les déchets et une source d’emplois), cela ne se traduit pas pour autant par une position publique fortement affichée16. Le basculement se produit en 2007 à l’initiative d’un de ses responsables en charge des questions environnementales (eau, déchets, énergie), Alfio La Rosa17 : la CGIL-Sicilia se prononce contre le projet du commissaire délégué et participe activement à la manifestation régionale de Catane contre les quatre incinérateurs18. Le projet a également joué le rôle de déclencheur en entraînant la formation de collectifs, certains précocement comme Forum Bellolampo (en 2002) ou Comitato di Bellolampo (en 2004), et d’autres plus tardivement comme No Inc19 et Rifiuti zero Palermo (en 2009). On retrouve dans ce conflit une dichotomie Centre-Nord/Sud mise en évidence à l’occasion d’autres travaux sur les conflits en Italie : la contribution des acteurs institutionnels (syndicats, grandes associations) est prépondérante dans la partie méridionale du pays, alors que dans les régions septentrionales et centrales l’action des collectifs de riverains prime dans les mobilisations (Andretta 2004). L’absence d’acteurs extérieurs, impliqués dans d’autres mobilisations dans la péninsule, doit également être notée dans ce conflit.

14Les collectifs sont particulièrement actifs dans l’organisation d’actions de sensibilisation, de conférences et de réunions d’information autour de figures universitaires locales et de personnalités extérieures. Ces initiatives visent à alerter le public concernant les effets sur l’environnement et la santé publique de l’incinération, à contester le choix de cette technologie et à promouvoir des stratégies alternatives en matière de gestion des déchets. Les effets d’entraînement de ces débats sur la société locale sont jugés limités par les organisateurs eux-mêmes.

15Le conflit qui nous occupe s’inscrit également dans un conflit plus large qui a pour objet la construction des trois autres incinérateurs siciliens. Une coordination régionale des comités de citoyens est constituée à la fin de l’année 2006 avec l’association Decontaminazione Sicilia. Au travers de cette association se constitue un réseau sur le terrain et sur la toile qui rencontre cependant des difficultés de fonctionnement du fait d’une forte conflictualité interne. La mobilisation concernant l’équipement palermitain n’est donc pas isolée des autres mobilisations : elle est construite et menée parallèlement à celles-ci. Des délégations en provenance des autres sites sont présentes lors des manifestations palermitaines. La mobilisation contre les incinérateurs prend également un caractère régional à l’occasion de rassemblements unitaires comme à Catane en décembre 2007.

16La reconstruction du conflit montre que les autorités siciliennes ne sont jamais parvenues à avoir prise sur la mobilisation et à infléchir son cours. Les propositions destinées à accroître la transparence du projet et à le rendre socialement acceptable, comme impliquer les populations riveraines pour exercer un contrôle sur le fonctionnement des installations, rendre publiques les principales données concernant les rejets en atmosphère ou encore la possibilité de visiter les installations dans le cadre d’un parcours didactique, ont toutes échoué faute de répondre aux revendications des opposants. Ceux-ci exigent l’abandon du projet au motif que la technologie retenue est obsolète et la capacité de traitement de l’incinérateur excessive, et réclament l’ouverture d’un débat public sur le recours à l’incinération et la promotion du tri sélectif pour soutenir des formes alternatives de gestion des déchets. En optant pour une arène décisionnelle fermée, le commissaire délégué se prive par ailleurs d’espaces de contre-propositions utilisables pour sortir des situations de blocage qui surgissent tout au long du conflit. Celles-ci sont systématiquement traitées sans jamais recourir au dialogue ni à la négociation, uniquement par la mobilisation des ressources administratives mises à disposition par le régime dérogatoire. Dans ces conditions, les fenêtres d’opportunités que le commissaire délégué parvient à ouvrir pour poursuivre la mise en œuvre du projet sont temporaires et insuffisamment pérennes pour stabiliser un processus décisionnel soumis à une intense contestation dans l’espace judiciaire et administratif.

Au niveau institutionnel

17Le plan de gestion des déchets, rédigé par les services techniques du commissaire délégué, n’a été soumis à l’examen ni de la commission environnement et territoire de l’assemblée régionale (parlement sicilien) qui a compétence en la matière, ni au vote des députés de l’assemblée régionale alors qu’il s’agit d’un acte de planification. Le commissaire délégué Salvatore Cuffaro fait le choix de n’ouvrir aucun espace de discussion au niveau institutionnel, recourant au dispositif d’état d’urgence pour court-circuiter ces deux instances délibératives et se soustraire aux procédures parlementaires. Cette situation provoque la mobilisation des députés de l’opposition de centre gauche, rejoints par une partie des députés de droite, qui mettent à profit l’activité parlementaire pour contester le processus décisionnel et la politique de gestion des déchets promue par le commissaire délégué via le dépôt de questions et de motions. C’est donc au travers de la mise en critique du plan et des modalités de son adoption que le débat sur l’incinération des déchets s’installe progressivement dans le parlement sicilien.

  • 20 Assemblea regionale siciliana, XIIIa legislatura, Resoconto stenografico, 109a seduta del 13 dicem (...)

18Une première motion est déposée le 13 décembre 2002 pour exiger du commissaire délégué que le plan, dont la rédaction est achevée et qui est sur le point d’être adopté, soit débattu devant la chambre20. Cette initiative vise à rappeler les prérogatives de l’assemblée en matière de planification. L’examen de la motion est par deux fois repoussé, empêchant de ce fait tout vote. Cette initiative sans lendemain révèle, en contrepoint, l’adhésion pleine et entière des parlementaires de la majorité à la stratégie d’arène institutionnelle fermée à laquelle le commissaire délégué Salvatore Cuffaro a choisi de recourir pour réformer la filière déchets. La répétition des actions parlementaires a néanmoins pour effet d’inscrire le débat sur la gestion et l’incinération des déchets à l’agenda de l’assemblée régionale, alors même que le commissaire délégué souhaitait exclure ce sujet de l’arène parlementaire. Ces débats, conjugués à une mobilisation croissante, font bouger les lignes à l’intérieur de la majorité, rendant possible l’adoption de deux motions. La première, en juillet 2005, suspend temporairement le projet, le temps pour la commission environnement et territoire d’auditionner les entreprises adjudicataires, les associations environnementales et les comités de citoyens. Le vote intervient concomitamment à une série de manifestations qui se sont déroulées au cours du printemps sur l’ensemble du territoire sicilien, les élus ne pouvant ignorer un mouvement de mobilisation qui prend de l’ampleur. Cette initiative, qui fait voler en éclats le consensus jusqu’alors existant dans la majorité parlementaire, n’a d’effet ni sur le contenu du projet ni sur les modalités d’élaboration. La seconde, en octobre 2006, demande une mise en suspens du projet. Le commissaire délégué passe outre et poursuit l’instruction administrative du projet (notamment concernant la délivrance de l’autorisation d’impact environnemental pour l’incinérateur de Palerme). On voit ici les limites de la mobilisation dans l’espace parlementaire car, bien que cette motion ait bénéficié pour son adoption des voix de la majorité et de l’opposition, elle n’est pas en mesure d’entraver l’action du commissaire délégué et de remettre en cause le processus décisionnel. Le dispositif dérogatoire donne au commissaire délégué la possibilité de s’extraire de la contrainte parlementaire et d’ignorer le débat démocratique. Si ce relais institutionnel contribue à rompre l’isolement social de la mobilisation en lui donnant une résonance et un prolongement politiques, il se révèle cependant sans effet sur l’élaboration et la mise en œuvre du projet, car les ressources mobilisées par les élus au sein des institutions régionales ne leur permettent pas d’avoir prise sur une action publique qui a la possibilité de s’extraire du cadre démocratique.

Faire acter la règle : la mise en conformité du processus décisionnel

19Si le régime dérogatoire autorise le commissaire délégué à se substituer aux collectivités locales et à accélérer les procédures administratives, ses décisions doivent néanmoins être conformes aux réglementations en vigueur : le contrôle de conformité exercé par des acteurs locaux (responsables administratifs, associations) ou extérieurs (Commission européenne, Cour de justice européenne), en soumettant le processus décisionnel et le contenu du projet à une vérification sur la base des textes de référence (directives, lois, règlements), a pour effet de retarder l’ouverture du chantier puis d’entraîner sa fermeture. La mobilisation des ressources administratives par les opposants au projet et le recours au contentieux judiciaire sont deux facteurs essentiels à l’origine de la fragilisation du processus décisionnel et de l’abandon du projet.

La recherche de points de vulnérabilité

  • 21 L’ordonnance n3334 du 23 janvier 2004 donne au commissaire délégué les compétences concernant l’ (...)
  • 22 En qualité de commissaire délégué, le président de la région sicilienne a l’obligation de rendre c (...)

20Le 17 juin 2003, le commissaire délégué et le consortium Palermo energia ambiente signent la convention pour la construction de l’incinérateur de Palerme et des infrastructures qui lui sont rattachées. L’ouverture du chantier est cependant conditionnée à la délivrance d’une autorisation dans le cadre de la procédure d’évaluation d’impact environnemental (VIA : valutazione impatto ambientale). Le commissaire délégué Salvatore Cuffaro s’adresse aux services du ministère de l’Environnement qui rendent en juin 2004 un avis positif assorti de recommandations21. Cet avis ne vaut pas autorisation : c’est une appréciation générale qui reconnaît le caractère compatible de l’équipement avec son environnement. Le commissaire délégué interprète néanmoins cet avis comme une autorisation et signe le 29 novembre 2004 l’ordonnance par laquelle il se prononce favorablement sur la compatibilité environnementale du projet, approuve celui-ci, autorise sa réalisation et confie la gestion des installations au consortium Palermo energia ambiente. Le projet est cependant dépourvu de l’autorisation de rejet dans l’atmosphère des fumées générées par l’incinération des déchets. Salvatore Cuffaro est alors contraint de s’adresser à l’administration régionale (département Territoire et Environnement) pour la délivrance de cette autorisation qui ne figure pas parmi ses compétences dérogatoires22. C’est ainsi que le projet d’incinérateur se retrouve mis en débat, au niveau local, dans l’espace administratif sicilien.

  • 23 Membre de l’association WWW Sicilia, entretien du 28 juillet 2011. Cette guérilla administrative, (...)

21La délivrance de cette autorisation ouvre une longue phase de guérilla administrative à l’initiative du responsable du service régional des rejets en atmosphère, Gioacchino Genchi. Celui-ci, en s’appuyant sur les ressources réglementaires à sa disposition, multiplie les interventions destinées à ralentir l’instruction du projet : demandes d’informations complémentaires, contestation de certaines pièces, interprétation à la lettre de la réglementation… « Il chicanait »23, c’est ainsi qu’un des opposants rend compte de son action. Il parvient de la sorte à faire durer l’instruction de la procédure pendant une année. Pour sortir de cette situation d’enlisement, le commissaire délégué fait appel aux services du ministère de l’Environnement pour qu’ils se saisissent de leur pouvoir de substitution dans le cas d’une administration défaillante. L’autorisation est délivrée en février 2006. Le commissaire délégué « joue » avec les espaces administratifs en déplaçant l’instruction du dossier du niveau régional au niveau national qui lui est davantage favorable (les services du ministère de l’Environnement disposent d’une marge de liberté réduite sur ce dossier qui est directement piloté par la présidence du Conseil des ministres). Cette capacité à changer l’échelle de résolution du conflit est une ressource précieuse pour sortir de la situation de blocage et poursuivre la décision dans une stratégie de forçage. Cette autorisation se révèle cependant inutile car, entre-temps, une nouvelle réglementation est entrée en vigueur avec effet rétroactif, qui impose que tout équipement, y compris en cours de construction, fasse l’objet d’une autorisation d’impact environnemental (AIA : autorizzazione d’impatto ambientale). Les travaux de terrassement et de génie civil engagés depuis le mois de mars 2006 sur le chantier palermitain sont suspendus. Les tentatives de stabilisation du processus décisionnel mises en œuvre par les autorités régionales échouent ; enlisées dans les procédures administratives, elles sont débordées par le changement de réglementation.

  • 24 WWF Sicilia, entretien du 28 juillet 2011.

22Les élections législatives de février 2006 donnent lieu à la constitution d’un nouveau gouvernement (de centre gauche). Le responsable du service régional Gioacchino Genchi profite de cette nouvelle conjoncture politique pour interpeller le ministre de l’Environnement Pecoraro Scanio (membre du parti écologiste I Verdi) sur le dossier de l’incinérateur de Palerme. En février 2007, les ministres de l’Environnement (Pecoraro Scanio), de la Santé (Livia Turco) et du Développement économique (Pierluigi Bersani) signent conjointement un décret qui suspend pour soixante jours les autorisations ministérielles concédées. Les opérateurs contre-attaquent et saisissent le tribunal administratif du Latium (qui a compétence pour les régions sous tutelle) pour demander la suspension de ces décrets. Celui-ci accueille favorablement leur demande (jugement rendu en mars 2007). La procédure pour la délivrance de l’autorisation AIA revient ainsi en Sicile. Des sessions de travail sont organisées auxquelles prennent part des agents des administrations (régionale, départementale et communale) compétentes ainsi que les représentants de l’opérateur Palermo energia ambiente. Ces sessions sont une nouvelle occasion pour la mise en œuvre d’une stratégie d’obstruction visant à ralentir le processus administratif. Celle-ci est cette fois portée par le responsable régional de WWF Sicilia, Angelo Palmieri, qui obtient l’autorisation de participer mais sans droit de parole. Il dispose cependant de la possibilité de faire des observations écrites qui lui permettent d’exiger des précisions et des rectifications lorsque les actes administratifs ne sont pas conformes à la réglementation. « On les tenait sous pression permanente24 » ; c’est en ces termes qu’il commente rétrospectivement sa démarche. L’espace administratif est le seul espace où les opposants au projet parviennent à avoir prise sur le processus décisionnel et à en infléchir la conduite : ils parviennent en quelque sorte à pénétrer les interstices du processus décisionnel qui échappent progressivement au contrôle des autorités régionales.

23La délivrance des autorisations administratives fait singulièrement ressortir des jeux de temporalités divergents. Chacune des deux parties utilise le temps comme une ressource dans sa stratégie mais de manière différenciée : d’un côté, les opposants, à titre individuel ou collectif, cherchent à gagner du temps en mobilisant la réglementation pour pénétrer l’espace d’élaboration et de mise en œuvre de la décision ; de l’autre, les porteurs du projet cherchent à réduire les délais en « poussant les règles » afin de se créer un espace d’action plus flexible et moins contraignant du point de vue administratif. À ces deux temporalités se superpose une troisième, la temporalité judiciaire qui possède sa propre dynamique : l’instruction du dossier palermitain est en effet brutalement bloquée par le jugement de la Cour de justice européenne.

L’immixtion de la Cour de justice européenne

  • 25 Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, Sede di Palermo, Sezione prima, Decreto di esti (...)

24Le contentieux judiciaire est utilisé par les opposants pour bloquer le projet. Ils introduisent des recours au fur et à mesure que le processus décisionnel progresse. Ces initiatives se révèlent cependant sans effet en raison de la relative longueur du contentieux administratif. Le recours contre l’ordonnance du commissaire délégué de novembre 2004, qui fait passer le projet de la phase d’instruction administrative à la phase de réalisation, est introduit au printemps 2005. Cette procédure s’éteint deux ans plus tard25, en juillet 2007, sans avoir produit d’effet judiciaire lorsque la Cour de justice européenne rend son arrêt qui invalide l’appel d’offres.

  • 26 D’après les informations recueillies auprès de personnes proches du dossier, le recours aurait été (...)
  • 27 Journal officiel de l’Union européenne du 28 janvier 2006, Recours introduit le 20 octobre 2005 co (...)
  • 28 Sur l’attribution du marché de l’incinération en Sicile, voir : Fabrizio Maccaglia, « Trafic d’inf (...)

25Faisant suite à une réclamation anonyme, la Commission européenne ouvre une procédure d’infraction en novembre 2002 contre l’Italie pour violation de la directive 92/50 (du 18 juin 1992)26. Cette procédure débouche en 2005 sur l’introduction devant la Cour de justice européenne d’un recours contre la République italienne au motif que l’appel d’offres rendu public pour la construction des incinérateurs ne respecte pas la réglementation communautaire en matière de concurrence27. La condamnation de l’Italie, qui intervient en juillet 2007 sur la base de ces éléments, entraîne automatiquement l’invalidation de l’appel d’offres et l’annulation des procédures de négociation en cours avec le consortium adjudicataire Palermo energia ambiente. La décision ne comporte pas de recours en appel. Les autorités siciliennes organisent successivement deux nouveaux appels d’offres à l’échéance desquels aucun opérateur ne se manifeste. Cette situation entraîne l’abandon définitif du projet en octobre 200928.

Un conflit d’implantation déterritorialisé

26Ce conflit d’implantation présente un caractère faiblement territorialisé. Le territoire ne constitue pas un élément structurant de la mobilisation, à l’image de ce qui a par exemple été observé dans la vallée de Suse contre la construction de la ligne à grande vitesse Lyon-Turin (Bobbio et Dansero 2008) ou à propos de l’édification du pont au-dessus du détroit de Sicile. Dans ces deux dossiers, l’opposition aux projets s’est construite et développée au travers des occupations de chantiers, des manifestations à répétition, des barrages routiers ou ferroviaires, des campings de protestation : cette mobilisation de terrain est à la fois une stratégie et une modalité de construction du conflit (Della Porta et Piazza 2008). Le rapprochement avec ces deux mobilisations, et d’une manière plus générale avec la plupart des conflits d’implantation, met en évidence un moindre degré d’implication des populations locales et une moindre présence du territoire et de l’action territoriale dans la stratégie des opposants.

  • 29 Richiesta di avvio di procedura d’infrazione a carico della Repubblica Italiana. Violazione Dirett (...)

27Nous ne sommes pas en présence d’un conflit que Luigi Bobbio résume avec la formule « pourquoi ici précisément ? » (Bobbio et Zeppetella 1999) mais plutôt du type « pourquoi ceci précisément ? ». Si l’élément déclencheur du conflit est la décision de localiser l’équipement, l’objet du conflit est l’équipement lui-même : ce n’est pas tant l’usage du sol qui est contesté (la localisation d’un incinérateur) mais l’objectif poursuivi au travers de cet usage (l’incinération des déchets pour produire de l’énergie électrique). La valorisation de l’espace proche n’est pas au centre d’une argumentation qui est axée sur les aspects techniques de la gestion des déchets et les enjeux de santé publique soulevés par l’incinération. Ce relatif détachement vis-à-vis du territoire local transparaît par exemple dans la question environnementale qui est introduite tardivement dans la stratégie judiciaire des associations WWF Sicilia et Legambiente Sicilia. Ce n’est qu’en 2005, au moment où les dernières autorisations administratives sont sur le point d’être délivrées et que le projet d’incinérateur passe en phase de réalisation, que ces deux associations forment un recours auprès de la Commission européenne sur la base de la directive Habitat, concernant le caractère inadapté du site devant accueillir l’incinérateur de Palerme compte tenu de ses propriétés faunistiques et floristiques29. La dimension locale du conflit se dilue, dès son surgissement, dans une cause plus ample par ses enjeux et ses références où se mêlent des questions ayant trait à la légalité (la dénonciation des irrégularités dans l’attribution du marché public comme révélateur d’un système de pouvoir en Sicile), à la démocratie (sortir des procédures dérogatoires pour restituer aux élus leurs prérogatives et aux citoyens leur droit de regard) et à la construction de l’action publique (administrative et technocratique vs participative et dialogique). Les revendications d’ordre technique à l’image de la promotion du tri sélectif comme base de la gestion des déchets et l’abandon de l’incinération à des fins de production électrique sont utilisées pour poser un débat de fond qui peut être résumé par l’interrogation suivante : quel territoire pour quelle société en Sicile ?

28Il est difficile dans ces conditions de parler de montée en généralité à propos de ce conflit dans la mesure où, dès le départ, la formulation des enjeux et l’élaboration des argumentaires se situent à une autre échelle que celle du site où l’équipement doit voir le jour. La contre-argumentation est posée en termes généraux sur la gestion des déchets et la démocratie, transcendant le contexte et les enjeux locaux. La mobilisation contre l’incinérateur de Palerme ne peut être réduite à des enjeux environnementaux et de santé publique, même si ces arguments sont fortement présents dans le débat public ; elle est porteuse d’une revendication d’un autre modèle de société en rupture avec celui de la société de consommation et d’une « autre démocratie » (Della Porta, Piazza, 2008, p. 107). Si la plupart des acteurs de la mobilisation se rejoignent dans cette revendication formulée en des termes très généraux (une société plus sobre et respectueuse de l’environnement ; « démocratisation de l’activité décisionnelle » pour reprendre les mots de Yannis Papadopoulos [Papadopoulos 2002, p. 139]), les entretiens montrent qu’ils ne partagent pas la même vision de ce modèle de société qui s’inscrit en rupture. L’absence de débat concernant ce modèle permet la coexistence sans conflit de conceptions et d’aspirations qui se révéleraient fondamentalement divergentes si elles étaient mises en confrontation.

29Plusieurs facteurs concourent à cette faible territorialisation. Le site où l’incinérateur doit voir le jour n’est pas valorisé dans l’imaginaire collectif palermitain car il abrite depuis maintenant un demi-siècle la décharge municipale. L’absence de processus d’identification territoriale se traduit par un défaut de construction identitaire : on ne voit pas émerger une communauté, un « nous », qui défend son territoire en opposition aux autres, à ceux qui souhaitent rompre un équilibre patrimonial, environnemental ou social par l’introduction d’un équipement. Le sentiment de subir une injustice, qui contribue à renforcer l’identification au territoire et à alimenter en retour le sentiment communautaire, n’a pas opéré dans le cas présent. Il n’y a pas ce mécanisme d’enracinement observé en Val de Suse où les opposants mobilisent le thème de la résistance à l’occupant allemand pour légitimer leur propre résistance à ce qu’ils vivent comme une immixtion inacceptable dans leur territoire (Della Porta et Piazza 2008, p. 86-87). La proximité de la source de risque n’a pas non plus joué comme un facteur qui accentue la mobilisation comme cela est couramment observé (Bobbio 1999, p. 201), sans doute en raison du faible nombre de foyers installés à proximité du site. La mobilisation est d’ailleurs portée par les « riverains éloignés », c’est-à-dire les Palermitains qui résident dans la ville-centre, par opposition aux « riverains proches » situés à proximité de l’incinérateur et appelés à subir directement ses nuisances. Le collectif constitué pour porter la voix des « riverains proches », le Comitato di Bellolampo, joue un rôle marginal dans la mobilisation et peine à exister en tant que tel (il compte un très faible nombre de sympathisants et une capacité d’influence négligeable). Dernier élément à prendre en compte : le projet d’incinérateur est bloqué avant qu’il passe en phase de réalisation (seuls des travaux préparatoires sont engagés) ; il n’a donc pas eu le temps de se territorialiser et d’être territorialisé.

  • 30 WWF Sicilia, entretien du 14 juillet 2009.

30La faible productivité territoriale de cette mobilisation découle enfin de la stratégie adoptée par les acteurs institutionnels de la mobilisation qui ont joué un rôle dominant pour contester le projet. Ces derniers privilégient des actions judiciaires et administratives pour avoir prise sur le processus décisionnel : ils opèrent à partir des lieux où le pouvoir peut être profondément fragilisé car c’est à partir de ces lieux, en particulier l’administration, que le processus décisionnel s’est construit et consolidé sous une forme dérogatoire dénuée de contre-pouvoirs institutionnels (les instances élues). C’est donc dans l’économie du pouvoir qu’il convient de regarder pour saisir l’origine du caractère déterritorialisé du conflit. Cette approche conduit, par ailleurs, les acteurs institutionnels à ne pas rechercher l’appui des comités et des collectifs envers lesquels ils éprouvent une forme de défiance et leur reprochent un manque de sérieux : « Ils animent le territoire ; mais le (vrai) travail de mobilisation se fait cependant ailleurs »30.

Conclusion

31À la logique « décider-annoncer-défendre-ajuster » habituellement observée dans les situations de conflit, prévaut dans le cas présent une logique binaire « décider-imposer » : les autorités régionales ont invariablement eu recours, tout au long de ces sept années qui séparent la publication de l’appel d’offres en août 2002 de l’abandon du projet en octobre 2009, à une stratégie de forçage de la décision sans jamais chercher à gagner l’assentiment des opposants. Rétrospectivement, on a le sentiment que le commissaire délégué et son équipe ont systématiquement sous-évalué le degré d’opposition à cet équipement. À la stratégie de forçage répond une stratégie de résistance qui conduit les opposants à exploiter les points de vulnérabilité du processus décisionnel ; c’est à partir de ces failles que celui-ci est mis sous tension et fragilisé. L’obstruction pratiquée dans l’espace administratif a par exemple rendu le projet perméable aux changements de réglementation : l’introduction de l’autorisation d’impact environnemental (AIA), en substitution de l’évaluation d’impact environnemental (VIA), oblige le consortium Palermo energia ambiente à soumettre son projet à une nouvelle procédure qui retarde la construction de l’incinérateur. Le processus décisionnel, bien qu’élaboré dans un cadre dérogatoire, se révèle ainsi vulnérable aux initiatives visant à le rendre conforme aux procédures administratives et aux réglementations en vigueur. Il importe d’observer comment des effets de calendrier peuvent également jouer au-delà de la stratégie mise en œuvre par les opposants au projet : l’entrée en vigueur d’une nouvelle réglementation avec effet rétroactif intervient au moment où le responsable administratif est dessaisi du dossier ; la décision de la Cour de justice européenne est quant à elle rendue au moment où le représentant de l’association WWF Sicilia a épuisé les arguments mobilisables pour ses observations écrites.

  • 31 Ex-membre de l’association Rifiuti zero Palermo, entretien du 25 juillet 2011.
  • 32 WWF Sicilia, entretiens des 13 et 28 juillet 2011.

32La reconstitution du conflit fait apparaître que l’échec de la construction de l’incinérateur de Palerme tient moins à la mobilisation des opposants cherchant à ouvrir des espaces publics intermédiaires (Melucci 1999) et à avoir prise sur le processus décisionnel qu’au jugement de la Cour de justice européenne qui invalide l’appel d’offres en 2007. Cet arrêt a pour effet d’interrompre les travaux et de décrédibiliser un projet industriel à propos duquel les soupçons de corruption se multiplient (Maccaglia 2013). Les opposants ont échoué à ouvrir une phase de concertation avec les autorités régionales et à s’instituer comme interlocuteurs dans la définition du projet. S’ils sont parvenus à le mettre en débat en investissant l’espace public et l’espace administratif, ils n’ont pas eu accès à l’espace politique où s’élaborent la décision et le projet. « Nous sommes parvenus à freiner un processus, non à le bloquer31 » : cette déclaration résume une conviction largement partagée par les acteurs de premier plan de la mobilisation32. Dans un contexte local marqué par les transactions informelles (Maccaglia 2013), les opposants au projet, en menant une opération de dévoilement, ont néanmoins forcé les porteurs du projet – opérateurs industriels et autorités publiques – à agir au grand jour et à justifier leurs choix : ils ont « contraint les pouvoirs à se montrer » (Melucci 1999, p. 11).

  • 33 Nous reprenons ici l’idée de dualité de l’État introduite par Ernst Fraenkel (1983) pour décrire l (...)

33Enfin, en écho à l’interrogation de Gilles Massardier quant à la possibilité de déceler des traces d’autoritarisme en démocratie (Massardier 2008), dans quelle mesure l’action publique dérogatoire observée à l’occasion de ce conflit d’implantation ne nous donne-t-elle pas à voir une situation de « pluralisme limité » (Linz 2000) du fait du verrouillage du processus décisionnel ? Il ne s’agit nullement de nier le caractère pluraliste de la démocratie italienne ; cependant, si la concurrence pour l’accès au pouvoir est garantie, tout comme le suffrage universel, la séparation des pouvoirs et la liberté d’expression, le processus décisionnel est, quant à lui, singulièrement fermé grâce au régime dérogatoire d’action publique : l’instance de décision est isolée des instances démocratiques aussi bien représentatives que délibératives, et préservée de toutes logiques concurrentielles. Ce moment autoritaire – car il s’agit d’une séquence politico-administrative circonscrite tant sur le plan temporel (le dispositif dérogatoire bien que régulièrement prolongé finit par être levé) que spatial (seule la Sicile est concernée par cette suspension du droit par le droit) et normatif (le champ d’application du dispositif est restreint à la gestion des déchets) – fait apparaître une situation de dédoublement de l’État33 : l’État produit un ordre législatif à vocation universelle valable dans l’ensemble de la péninsule, mais pour se construire et fonctionner au quotidien, ce même État a besoin d’assurer la dérogation à cet ordre qu’il a lui-même institué pour, dans certains territoires, planifier, aménager et fabriquer des biens publics sur la base d’exceptions. Ce moment autoritaire est justifié par les pouvoirs publics par une amélioration de la qualité de la décision politique (Papadopoulos, 2002) : les enjeux sont trop complexes pour être débattus tant dans l’enceinte parlementaire régionale que dans l’espace public, et nécessitent à ce titre un traitement dans l’urgence et un confinement de la fabrication de l’action publique (Massardier, 2008). On retrouve exprimé dans ce conflit d’implantation le dilemme « […] entre l’accent sur l’efficacité ou la légitimité des choix publics […] » (Papadopoulos 2002, p. 153).

Notes

1 Ce conflit d’implantation se déploie sur une période de huit années consécutives : il naît en 2002 avec le lancement de l’appel d’offres pour la construction et la gestion de l’équipement, et s’éteint en 2010 avec l’annonce par les autorités de l’abandon du projet.

2 L’état d’urgence est à la fois une qualification administrative et une construction politique. C’est une qualification administrative dans la mesure où c’est une autorité (le président du Conseil) qui décide d’appliquer ce qualificatif à une situation et d’autoriser le recours à un dispositif dérogatoire d’action publique. C’est une construction politique car c’est une représentation d’une situation qui prend forme dans le débat public : l’état d’urgence ne traduit pas une réalité objective qu’elle soit naturelle (à la suite d’une catastrophe) ou sociale (du fait du dysfonctionnement d’un service public) ; c’est une interprétation d’une situation ou d’un problème et de la manière de lui apporter une réponse.

3 Les enjeux relatifs à la gestion des déchets tels qu’ils s’exprimaient à la charnière des années 1990 et 2000 (non-respect des réglementations nationales et communautaires, saturation des décharges et faible taux de recyclage des déchets, valorisation des déchets dérisoire) demeurent posés dans les mêmes termes au moment où cet ouvrage paraît. Le débat public continue, lui aussi, de s’organiser autour de cette idée qu’il importe de recourir à un régime dérogatoire pour réformer la politique publique des déchets en Sicile.

4 Il s’agit d’une autorité déléguée, c’est-à-dire d’une autorité à qui l’on a transféré des pouvoirs en matière de gestion : elle ne détient pas ses pouvoirs de la loi mais du président du Conseil des ministres qui l’a nommée, d’où le titre de commissaire délégué du gouvernement. Les décrets et les ordonnances d’application qui les accompagnent définissent les objectifs de sa mission, énumèrent ses attributions, fixent la durée de son mandat et précisent le territoire d’intervention.

5 La charge de commissaire délégué a successivement été revêtue par Angelo Capodicasa de mai 1999 à mai 2000, Vincenzo Leanza de juin 2000 à juillet 2001 et Salvatore Cuffaro de juillet 2001 à juin 2006.

6 Le conflit politique opposant le président de la région sicilienne Raffaele Lombardo au président du Conseil Silvio Berlusconi en 2010 et 2011, lors de sa troisième mandature, a entraîné le gel de la réforme de la gestion déchets en Sicile.

7 « Avviso pubblico per la stipula di convenzioni per l’utilizzo della frazione residua dei rifiuti urbani, al netto della raccolta differenziata, prodotta nella Regione Siciliana », Gazzetta ufficiale della regione siciliana du 9 août 2002.

8 L’adoption du plan régional de gestion des déchets par voie d’ordonnance permet au commissaire délégué de le soustraire au vote de l’assemblée régionale (parlement sicilien) et à l’examen de la commission Environnement de cette même assemblée. Nous avons là une illustration des pouvoirs dérogatoires dont est investi le commissaire délégué. Le plan est validé en mai 2003 par la Commission européenne qui le juge conforme au droit communautaire.

9 La mise à disposition du site où l’incinérateur doit voir le jour fait l’objet d’une transaction qui lie intimement les autorités municipales et le commissaire délégué. Le site appartient originellement au ministère de la Défense (c’est un polygone de tir) qui en fait don à la région sicilienne suite à un accord conclu en 2001 pour permettre l’agrandissement de la décharge municipale. Le commissaire délégué en transfère la propriété à la commune de Palerme qui, à son tour, le cède en octobre 2002 à la société Amia qui est chargée de la gestion des déchets à l’échelle de l’agglomération (il s’agit d’une société anonyme à capitaux publics dont la commune de Palerme est le seul actionnaire). Une modification au plan d’urbanisme, opportunément introduite quatre jours avant l’échéance de l’appel d’offres, rend possible la construction d’infrastructures de traitement des déchets sur le site. Cette transaction foncière permet à la société Amia d’entrer dans le consortium Palermo energia ambiente sélectionné pour construire et exploiter l’incinérateur de Palerme, car une clause de l’appel d’offres impose au futur opérateur de disposer du site pour accueillir le futur équipement.

10 Cela vaut aussi pour les trois autres incinérateurs.

11 Des enquêtes sont actuellement en cours d’instruction pour cerner les conditions d’attribution de ce marché public en raison de soupçons de corruption de responsables administratifs et d’entente en cartel entre les opérateurs.

12 Entretien du 22 juillet 2011.

13 WWF Sicilia, entretien du 14 juillet 2009 ; Legambiente Sicilia, entretien du 10 juillet 2009.

14 WWF Sicilia, entretien du 28 juillet 2011.

15 Une situation similaire a été observée dans le cas du projet de pont au-dessus du détroit de Sicile (Della Porta et Piazza 2008).

16 CGIL-Sicilia, entretiens des 14 et 16 juillet 2009.

17 CGIL-Sicilia, entretien du 16 juillet 2009.

18 Les militants du syndicat constituent une part importante des manifestants et contribuent ainsi au succès de cette mobilisation de rue.

19 No Inc, pour No inceneritore, est un comité issu du syndicat COBAS.

20 Assemblea regionale siciliana, XIIIa legislatura, Resoconto stenografico, 109a seduta del 13 dicembre 2002.

21 L’ordonnance n3334 du 23 janvier 2004 donne au commissaire délégué les compétences concernant l’application de la procédure valutazione impatto ambientale pour les projets d’incinérateurs producteurs d’énergie à partir de déchets ménagers.

22 En qualité de commissaire délégué, le président de la région sicilienne a l’obligation de rendre compte au gouvernement central et d’avoir recours aux administrations centrales pour toutes décisions prises sur la base des dérogations qui lui ont été accordées. Pour toutes les autres, il est contraint de respecter les procédures en vigueur.

23 Membre de l’association WWW Sicilia, entretien du 28 juillet 2011. Cette guérilla administrative, menée isolément, vaudra à son auteur de lourdes représailles de la part du président de région (mesures de placardisation, poursuites judiciaires).

24 WWF Sicilia, entretien du 28 juillet 2011.

25 Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, Sede di Palermo, Sezione prima, Decreto di estinzione ai sensi dell’art. 9C.1 della legge 205/2000, no 2386/07 D.P., no 2021 Reg.R.

26 D’après les informations recueillies auprès de personnes proches du dossier, le recours aurait été introduit par un des opérateurs non retenu lors de l’appel d’offres d’août 2002.

27 Journal officiel de l’Union européenne du 28 janvier 2006, Recours introduit le 20 octobre 2005 contre la République italienne par la Commission des Communautés européennes, Affaire C-382/05.

28 Sur l’attribution du marché de l’incinération en Sicile, voir : Fabrizio Maccaglia, « Trafic d’influence et privatisation de l’État : la mise en marché de la gestion des déchets en Sicile », Espaces et sociétés, n155, 2013, p. 13-33.

29 Richiesta di avvio di procedura d’infrazione a carico della Repubblica Italiana. Violazione Direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi, Direttiva 94/62/CEE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio ; Direttiva 99/31/CE sulle discariche ; Direttiva 2000/76/CE sugli inceneritori ; Direttiva 85/337/CEE sulla Valutazione d’impatto ambientale ; Direttiva 42/2001/CE sulla valutazione ambientale strategica ; Direttiva 92/43/CEE del Consiglio HABITAT ; Direttiva 79/409/CEE del Consiglio UCCELLI ; Direttiva 92/50/CEE sugli appalti pubblici di servizi ; Direttiva 2003/4/CE libertà di accesso alle informazioni in materia ambientale.

30 WWF Sicilia, entretien du 14 juillet 2009.

31 Ex-membre de l’association Rifiuti zero Palermo, entretien du 25 juillet 2011.

32 WWF Sicilia, entretiens des 13 et 28 juillet 2011.

33 Nous reprenons ici l’idée de dualité de l’État introduite par Ernst Fraenkel (1983) pour décrire le fonctionnement de l’État allemand sous le Troisième Reich qui repose sur la combinaison de deux structures parallèles, l’une inscrite dans le cadre légal et l’autre en-dehors de celui-ci.

Table des illustrations

Titre Figure 1. Localisation du projet d’incinérateur de Bellocampo
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/6036/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 393k

Auteur

Fabrizio Maccaglia, géographe, maître de conférences, UMR CITERES, CNRS-Université de Tours, équipe CoST, a réalisé dans le cadre de sa thèse une recherche sur la gestion et l’aménagement de la ville de Palerme à l’époque contemporaine. Il poursuit des travaux sur les modes de régulation territoriaux informels et sur les processus de gestion extraordinaire d’urgence, en particulier dans le domaine de la gestion des déchets.

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