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Entre conflit et concertation

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Luigi Bobbio
, 
Patrice Melé
, 
Vicente Ugalde

Italie, gestion politique, conflits et urgence

Chapitre IV

Du blocage décisionnel à la reformulation du projet : le cas de la province de Gênes

Gianfranco Pomatto
Traduction de Isabelle Dumont

Texte intégral

  • 1 NIMBY Forum est un projet promu par l’agence de recherche information et société (ARIS : agenzia d (...)

1Les conflits qui ont pour objet l’utilisation du territoire sont généralisés en Italie : en 2012, le suivi réalisé par le NIMBY Forum1 a identifié 354 conflits en cours, dont un peu moins d’un tiers concernant des équipements de traitement des déchets. Les communautés locales ont généralement une grande capacité de réaction : elles s’organisent rapidement en comités de résidants et souvent elles sont capables de bloquer la réalisation d’équipements contestés pendant longtemps (Bobbio et Dansero 2008 ; Bobbio et Zeppetella 1999).

2Dans la plupart des cas la protestation se déclenche suite aux processus décisionnels menés en dehors de toute consultation publique. Les institutions répondent à celle-ci avec une combinaison variable entre des décisions d’autorité et une partielle ouverture à la négociation (Kemp 1992 ; Lippi 2009) qui vise à équilibrer le rapport entre bénéfices diffus et coûts concentrés pour les résidents (Occhilupo et al. 2011) par des compensations, souvent monétaires (Baffi 2009).

3Beaucoup plus limités sont les cas où les autorités adoptent une approche de concertation (Casini 2009 ; Tonetti 2009) en mettant l’accent sur la controverse par des interactions discursives et des processus de problem solving qui impliquent les parties prenantes du conflit (Susskind et Cruikshank 1987 ; Roccato et al. 2008).

  • 2 La province de Gênes, avec 900 718 habitants, est la plus peuplée des provinces de Ligurie, petite (...)
  • 3 Les expressions « performance conflictuelle » et « formes de coordination » utilisées ici sont rep (...)

4Le cas de l’équipement de traitement des déchets de la province de Gênes2 présente un double intérêt. En premier lieu, il reproduit des dynamiques de conflits assez significatives du contexte italien. Les institutions publiques adoptent des décisions d’autorité auxquelles les comités de résidants et les associations de protection de l’environnement répondent par des « performances conflictuelles » sur le territoire, des formes de coordination avec des partis à l’échelle locale et des personnalités politiques à l’échelle nationale, déterminant ainsi une situation de blocage décisionnel pour plusieurs années3. En deuxième lieu, le cas génois présente aussi une dynamique innovante. Dans la dernière partie du processus, le maire de Gênes adopte une plus ample ouverture vis-à-vis des oppositions locales et des associations environnementalistes et favorise explicitement le recours à une approche inclusive qui conduit à une reformulation importante du projet.

  • 4 Pour cette étude, nous avons associé l’analyse des principales mesures réglementaires et l’analyse (...)

5La première partie, selon un ordre chronologique, retrace l’évolution de la situation étudiée. Les parties qui suivent en proposent une lecture interprétative qui met respectivement l’accent sur les acteurs et le territoire aux différentes étapes du processus, sur la combinaison conflit/concertation en privilégiant la dernière, sur les différents rôles du recours au droit et aux normes. La conclusion présente une synthèse des dynamiques qui ont caractérisé le processus, en identifiant les principaux facteurs qui les ont composées4.

De deux incinérateurs à un gazéificateur

À la recherche de deux sites pour les incinérateurs (1992-2000)

6En 1992, la région de Ligurie établit un plan de gestion des déchets (synthétiquement appelé plan 92) afin de modifier le système en vigueur caractérisé par le recours presque exclusif aux décharges. Comme on le voit sur la figure 1, ce plan divise la province en trois secteurs : l’aire métropolitaine qui comprend la capitale régionale et 39 autres petites communes, l’aire du Tigullio qui comprend 17 communes situées dans la partie est de la province et l’aire de Fontanabuona qui compte 10 communes situées dans la partie interne de la province entre les deux aires précédentes.

Figure 1. Installations d’élimination existantes et prévues par le plan 92

Figure 1. Installations d’élimination existantes et prévues par le plan 92

7Ce plan prévoit d’ajouter aux quatre décharges existantes deux décharges dans le Tigullio et deux nouvelles installations d’incinération, une dans le Tigullio et l’autre dans la zone métropolitaine. L’incinérateur de l’aire métropolitaine devrait être installé près de la décharge existante, Fossa Luea sur le mont Scarpino, sur le territoire de la commune de Gênes.

  • 5 Le Chiaravagna est un torrent qui passe par Scarpino.

8En 1990, à Borzoli (bourgade de la ville de Gênes près de Scarpino), un comité de citoyens avait été créé pour s’opposer aux nuisances causées par la décharge voisine. Toujours pendant cette période une association locale liée à l’environnement avait été constituée : Gli amici del Chiaravagna5. Le plan régional est dès le début remis en question tant par le comité que par l’association environnementaliste.

9En 1993, aucune action liée au plan régional de 1992 n’est mise en œuvre. Toutefois, en janvier 1994, la question de la gestion des déchets est de nouveau à l’ordre du jour des administrations locales à cause de la situation d’urgence qui se manifeste dans la zone du Tigullio du fait de la fermeture d’une décharge utilisée alors à l’extérieur à la province de Gênes.

10Au cours des années suivantes, on cherche, en vain, à identifier des sites pour les deux incinérateurs prévus par le plan régional, celui du Tigullio et celui de l’aire métropolitaine de Gênes, menant à la formulation de différentes hypothèses.

11En ce qui concerne la ville de Gênes, une nouvelle hypothèse de localisation est dévoilée publiquement, fin 1995. Celle-ci envisage de localiser le nouvel incinérateur dans le port de Gênes et de transformer une partie de l’usine existante pour produire de l’énergie électrique à partir des déchets par l’intermédiaire d’Enel (entreprise publique alors active dans le domaine de l’énergie).

12Ce projet trouve sa première réalisation en juillet 1996 lorsque les administrations locales génoises (commune de Gênes, province de Gênes et région de Ligurie) signent un protocole d’accord avec Enel. Cet accord est dénoncé par les oppositions du centre droit des trois administrations, mais aussi par une composante d’orientation socialiste minoritaire à l’intérieur des coalitions des majorités municipales. Le parti écologiste, Les Verts (I Verdi en italien), lui aussi partie prenante de la majorité de centre gauche à la tête des trois administrations, se déclare en faveur du projet et donc en désaccord avec les associations environnementalistes davantage enracinées en ville (Italia Nostra et Legambiente) et les comités de citoyens.

13La pression des groupes environnementalistes et des comités de citoyens ne tarde pas à se faire sentir. En septembre 1996, des militants de Greenpeace réussissent par une action spectaculaire à escalader la Lanterna, la tour du phare d’origine médiévale symbole de la ville, située dans la zone portuaire. L’action de Greenpeace a un fort impact et le groupe interne des majorités de centre gauche opposé au projet dans le port se renforce. Le petit groupe socialiste est rejoint par des communistes et par les Verts eux-mêmes.

14Quant à Scarpino, la pression exercée par le comité local et par les écologistes semble porter ses premiers fruits. Ainsi, en mars 1996, le conseiller régional pour l’environnement présente un plan de réaménagement global. Au cours de l’année 1997, le plan de réaménagement annoncé est financé et les travaux commencent.

15Dans le Tigullio en janvier 1996, les 17 communes confient à l’université de Pise une étude technique afin de proposer un emplacement approprié pour le nouvel incinérateur. En avril 1997, l’université conclut son étude en identifiant un nouveau site pour l’incinérateur du Tigullio : Costello dei Bussi sur le mont Bracco, à la limite entre les localités de Casarza et de Castiglione Chiavarese. Les municipalités, dans un premier temps, prennent position en faveur de cette proposition. Une opposition sans condition émerge immédiatement de la part d’un groupe d’habitants de Sestri Levante qui se mobilise contre l’incinérateur, soutenu notamment par les Verts du Tigullio. Le mois suivant, le même conseiller régional à l’environnement ouvre à nouveau le dossier en affirmant que la localisation de l’incinérateur du Tigullio doit être entièrement reconsidérée.

16En novembre 1998, l’administration de Giuseppe Pericu (maire de Gênes) présente au conseil municipal une version révisée du projet de l’incinérateur dans le port. Celle-ci propose une infrastructure de taille beaucoup plus modeste : cette version aussi est l’objet de l’opposition des comités de citoyens, des écologistes et d’une partie de la coalition qui soutient le maire (socialistes, communistes et Verts).

17À ce stade, entre 1998 et 1999, il faut signaler l’intervention du ministre de l’Environnement (gouvernement de centre gauche), Edo Ronchi, également chef de file des Verts. En novembre 1998, au cours d’une visite en Ligurie, le ministre s’exprime de façon critique sur le projet d’un incinérateur dans le Tigullio. En octobre 1999 il se positionne contre le projet de l’incinérateur dans le port.

18Le 4 novembre 1999, 24 associations organisent dans le centre de Gênes une manifestation contre l’incinérateur ; environ 300 personnes y participent au côté des groupes politiques opposés au projet. Pour montrer sans ambiguïté sa propre opposition, Sandro Biasotti, le candidat de centre droit pour la présidence de la région aux élections prévues au mois d’avril suivant, s’y associe.

19Le 23 novembre 1999, dans un climat pré-électoral, le conseiller régional socialiste Morchio annonce que la région s’opposera à la localisation de l’incinérateur dans la zone portuaire. En janvier 2000, l’office des biens environnementaux (soprintendenza ai beni artistici e architettonici) de Ligurie rejette formellement le projet.

20Le 16 avril 2000, Sandro Biasotti (centre droit) est élu président de la région Ligurie, avec 50,8 % des voix contre 46 % pour le président sortant Giancarlo Mori (centre gauche).

L’hypothèse de Lumarzo (2000-2002)

21À la fin de l’année 2000, l’attention de la province de Gênes s’oriente vers Lumarzo, petite localité de l’aire métropolitaine de Gênes à la limite de l’aire de Fontanabuona. Suite à la diffusion de cette information dans la presse, 200 personnes signent une pétition et créent un comité opposé à la construction de l’incinérateur.

22L’idée de construire deux incinérateurs dans la province est abandonnée au profit d’un seul établissement de niveau provincial : la nouvelle hypothèse est présentée dans le projet de plan provincial de gestion des déchets qui reçoit, en juin 2001, l’avis favorable du conseil régional. Elle prévoit la construction d’un incinérateur capable de traiter entre 400 et 500 tonnes par jour (environ 150 000-180 000 tonnes par an) de résidu sec, parallèlement à un objectif minimum de collecte sélective des déchets de 35 %.

23Pour autant, le plan ne conduit pas directement au choix d’un emplacement, réaffirmant que, à certaines conditions, la localité de Valle delle Ferriere Lumarzo tout comme la zone portuaire de Gênes pourraient constituer des sites appropriés.

24La mobilisation dans le Lumarzo n’en reste pas là. Le 14 juillet 2001, le comité local anti-incinérateur, auquel adhére désormais le maire (dans un premier temps favorable à l’usine), organise une assemblée publique en présence du conseiller à l’Environnement de la province de Gênes et de tous les maires de la communauté de Montagne dont fait partie Lumarzo (Comunità montana Fontanabuona) : devant un auditoire de plusieurs centaines de personnes une pétition contre la construction de l’usine est lancée ; rapidement elle réunit plus de 3 000 signatures.

Figure 2. Sites d’incinération : les différentes localisations envisagées entre 1992 et 2002

Figure 2. Sites d’incinération : les différentes localisations envisagées entre 1992 et 2002

25Lors d’un entretien le 4 octobre, le conseiller régional à l’environnement de centre droit en place depuis 2000 affirme que le projet de la province de Gênes d’établir un incinérateur à Lumarzo présente des risques et relance l’idée de réaliser une usine dans l’aire du Scarpino à Gênes. Le 13 octobre, les comités de l’aire de Fontanabuona défilent dans les rues du centre-ville de Gênes (environ 500 manifestants). Le 24 octobre, quelques membres des comités occupent la salle du conseil régional.

26Le conseil municipal de Lumarzo s’exprime formellement contre le projet d’incinérateur par délibération le 26 septembre 2001.

27Dans ce cas aussi c’est l’étude d’impact environnemental de la région qui exprime un avis négatif : en décembre 2002, le conseil régional approuve une délibération qui prend acte des évaluations négatives des études d’impact environnemental relatives à la localisation de l’incinérateur dans le port et à celui de Lumarzo et donne un an à la province de Gênes afin de définir un autre site apte à recevoir un incinérateur provincial unique.

Après l’impasse, on revient à Scarpino (2002-2007)

28Entre 2002 et 2005, la question de l’emplacement de l’incinérateur reste ouverte. Le plan provincial des déchets, adopté dans sa version définitive en 2003, comporte d’importantes nouveautés en ce qui concerne la définition du problème mais aussi le processus de prise de décision. Comparés au projet de plan, les objectifs minimaux de collecte sélective sont augmentés pour passer de 35 % à 41,5 %, comme d’ailleurs la quantité de déchets à incinérer (qui atteint 300 000 tonnes par an), prévoyant en outre la construction de six nouvelles usines de séparation et de pré-traitement des déchets. La décision finale sur l’emplacement de ces installations est confiée à un nouvel organisme intercommunal, organisme qui doit être mis en place à court terme et qui doit être l’expression des 67 municipalités intégrées dans un bassin unique de collecte et d’élimination des déchets (ATO : ambito territoriale ottimale).

29En juillet 2005, l’assemblée des maires de l’ATO choisit formellement l’emplacement de l’incinérateur sur le mont Scarpino, dans une zone proche de la décharge actuelle qui, cependant, ne correspond pas à l’hypothèse précédente de Fossa Luea. À la suite de ce choix, la municipalité de Gênes organise un concours d’idées visant à proposer des études de faisabilité de l’incinérateur. Ce concours se termine en juin 2006 et une commission formée d’universitaires et de techniciens désigne l’étude gagnante parmi les quatorze présentées. Celle-ci propose la construction d’un grand complexe d’environ 9 000 m2 sur le mont Scarpino capable d’incinérer déchets secs et humides grâce à la technologie « du four sur grille » pour une capacité de 330 000 tonnes de déchets par an.

30Le 27 juillet 2006, le conseil municipal de Gênes approuve l’incinérateur à Scarpino dans sa version issue du concours d’idées avec le vote contraire d’une partie de la majorité et le vote favorable d’une partie de l’opposition.

31Une fois encore, les mois suivants se caractérisent par un long blocage, avant les nouvelles élections municipales prévues en mai 2007.

Un nouveau projet (2007-2011)

32Pendant la campagne électorale, les groupes écologistes (Legambiente, Italia Nostra, Gli amici del Chiaravagna) cherchent à entrer en contact avec les deux principaux candidats afin d’obtenir un engagement sur la collecte sélective.

33Le 17 avril 2007, une manifestation est organisée dans le centre de Gênes par le comité de à laquelle participent 300 personnes. Le candidat-maire de centre droit Enrico Musso prend part au défilé, essuyant néanmoins plusieurs contestations : il ne s’exprime ni pour ni contre et affirme sa volonté de confier le choix à une commission de techniciens externes à la ville. Le dialogue entamé par les écologistes semble plus fructueux avec la candidate de centre gauche, Marta Vincenzi, déjà présidente de la province de Gênes entre 1993 et 2001. En effet, quelques jours après la manifestation, Marta Vincenzi met l’accent sur l’augmentation de la collecte sélective comme priorité et envisage le recours à une technologie de traitement final des déchets différente de l’incinération.

34Comme prévu, Marta Vincenzi remporte les élections municipales des 27 et 28 mai : elle est élue maire avec 51,2 % des voix.

35En janvier 2008, le conseil municipal approuve un texte d’orientation qui définit comme priorité l’augmentation de la collecte sélective pour atteindre au moins 65 %, en accord avec les recommandations de la dernière législation nationale dans le domaine. Cela s’inscrit dans la prolongation de l’expérience, mise en place en accord avec les écologistes, d’une collecte des déchets au porte à porte dans deux parties de la ville : le quartier de Pontedecimo déjà identifié par l’AMIU (société qui gère les déchets) et une partie du territoire de Sestri Ponente.

36Pour définir les modalités d’action de cette expérimentation de collecte sélective et en suivre les tendances, un comité est mis en place, regroupant non seulement des représentants de la ville de Gênes mais aussi de l’AMIU et de groupes écologistes impliqués dans l’initiative.

37L’AMIU lance en parallèle un programme de restructuration interne visant à adapter sa propre organisation au nouveau mode de collecte sélective au porte à porte. Un expert du cabinet de conseil prend également part à l’opération :

AMIU s’est doté d’un consultant pour la collecte sélective ; c’était un employé [du cabinet de conseil en environnement] connu pour ce projet. Il a démissionné [du cabinet] et a été pris comme consultant AMIU pour introduire la collecte sélective au sein des pratiques de l’AMIU. (A. B., Italia Nostra)

38La municipalité, cependant, n’abandonne pas le projet d’une usine de traitement thermique des déchets, même si cela ne concerne plus qu’une petite quantité de résidus. En octobre 2008, le conseil confie à une commission technique (formée ad hoc) la réalisation d’une nouvelle étude qui compare les différentes solutions technologiques pour l’installation en s’attachant notamment au niveau de sécurité, à l’impact environnemental et à la fiabilité technique. Cette commission, composée d’experts et de dirigeants de la région, de la province, de la commune et de l’université de Gênes, favorables ou non à un incinérateur de grande dimension avec une technologie classique, travaille gratuitement pendant six mois, examinant des solutions techniques variées pour l’installation. En mai 2009, la commission présente son rapport final. Celui-ci propose de choisir entre trois techniques de traitement thermique des déchets (incinération sur grille, incinération à lit fluidisé, gazéification). Chacune d’entre elles présente des performances différentes par rapport à un ensemble de paramètres que la commission explicite en détail. Elles sont néanmoins toutes jugées fiables et économiquement durables, même en considérant une réduction progressive du matériel traité due à l’augmentation des collectes sélectives. En outre, toutes les solutions prévoient la séparation des résidus biodégradables et des résidus solides : une section spécifique du système dédiée à la digestion anaérobie et à la production de biogaz, et une section « sèche » pour l’incinération finale. La quantité de résidus solides traités annuellement est estimée dans tous les cas entre un minimum de 160 000 tonnes par an (correspondant à une collecte sélective de 65 %) et un maximum de 260 000 tonnes par an (correspondant à une collecte sélective de 45 %).

39En juillet 2009, le conseil municipal de Gênes reçoit les indications de la commission en faveur des technologies de gazéification et confie à l’AMIU la responsabilité de la conception préliminaire de l’installation. L’idée de l’administration municipale est d’abord de procéder à la construction de la partie destinée à la production de biogaz et ensuite de continuer les travaux de l’usine de traitement thermique.

40Le 20 juillet 2011 le contournement de Borzoli est ouvert (sa construction avait débuté en 2009), une route à deux voies d’environ 1,5 kilomètre, entièrement dédiée aux camions transportant les déchets à la décharge de Scarpino ; ce contournement réduit de plus des deux tiers le nombre d’habitants qui résident dans le voisinage immédiat du parcours suivi par les camions.

Deux grandes phases

41Le long processus retracé précédemment peut être présenté plus brièvement en deux grandes phases. La première phase, très longue, se déroule entre 1993 et 2007. L’objet du litige évolue au cours de ces années. Jusqu’en 2000 la controverse est centrée sur la construction de deux incinérateurs, par la suite elle porte sur une unique installation au niveau provincial, mais l’enjeu principal reste leurs localisations sur le territoire. Successivement, et en vain, cinq localisations sont envisagées (deux dans le Tigullio : Rio Gavornie et Costello dei Bussi ; deux dans la ville de Gênes : zone portuaire et Scarpino ; une dans une petite localité de l’aire métropolitaine : Lumarzo). Au sein des débats, la référence aux impacts territoriaux de ces usines reste primordiale.

42En regardant brièvement les arguments utilisés concernant l’emplacement de l’incinérateur dans la zone portuaire, on voit comment la coalition des « favorables » (qui dans un premier temps comprend les Verts) se focalise sur l’amélioration de l’impact environnemental que la nouvelle installation aurait sur le territoire en remplaçant une centrale électrique obsolète encore en fonction et en permettant la fermeture des décharges.

43Les administrations qui soutiennent le projet lient les résistances auxquelles elles sont confrontées à un manque de connaissance des avantages environnementaux qui en découleraient ; et dans une tentative de renforcer leur position, ils ont tendance à nier publiquement tout impact négatif de l’usine.

44La coalition opposée au projet réussit cependant à argumenter efficacement sur les éventuels effets polluants de l’usine en convoquant de nombreuses expertises techniques et comparaisons internationales.

  • 6 Il est donc confirmé que « l’expertise a un effet sur le statut politique des controverses, les tr (...)

45L’efficacité de la campagne environnementaliste est indirectement détectable dans la similitude des arguments adoptés plus tard par la coalition des « favorables ». Ceux-ci ont tendance à s’exprimer en évoquant la réduction des émissions plutôt que la suppression de tout polluant et introduisent dans le débat des variables caractérisant l'importance du projet sur le territoire, comme la question de l’emploi6.

46Dans les trois sites à l’extérieur de la ville de Gênes, la coalition opposée au projet tend à associer la dénonciation des effets polluants de l’usine à la nécessité de défendre un territoire qui, contrairement au milieu urbain, se caractérise par des éléments naturels d’un grand intérêt.

47Les régions périphériques avancent en outre un autre argument : le lien entre la charge des déchets (et de leur élimination) et la zone urbaine, qui en est le plus grand producteur, c’est-à-dire le chef-lieu.

  • 7 Il s’agit de caractéristiques mises en évidence par de nombreuses études menées dans différents co (...)

48En d’autres termes, la longue période entre 1993 et 2007 présente exactement les critères typiques des conflits environnementaux associés à un fort ancrage territorial de la protestation. Les acteurs qui y prennent part sont très nombreux et établissent progressivement des alliances à géométrie variable et des formes de coordination souvent transversales aux niveaux de gouvernement et d’organisation des partis politiques7.

49Si jusqu’en 1996 seule la petite et peu influente composante socialiste de la majorité de centre gauche à la tête de la commune et de la province de Gênes (outre la région de Ligurie) est opposée à la réalisation des incinérateurs, l’activisme des groupes environnementaux (grâce à la réussite de l’action spectaculaire de l’escalade de la Lanterna) et leurs liens étroits avec les comités de citoyens poussent les Verts et la composante communiste à adhérer à la coalition anti-incinérateurs. L’opposition de centre droit, elle, exprime des positions progressivement plus affirmées pour s’opposer aux projets, déclenchant une sorte de compétition avec les membres de la majorité de centre gauche critiques vis-à-vis de la ligne officielle suivie par la majorité qu’ils soutiennent.

50Cette dynamique est particulièrement évidente pendant les deux années qui précèdent les élections régionales de 2000 qui porteront la coalition de centre droit à la tête de la région (pour la première fois et pour un seul mandat). Les Verts agissent au niveau local mais aussi au niveau national : le ministre vert en charge de l’Environnement s’exprime en termes explicitement critiques aussi bien vis-à-vis de l’incinérateur du Tigullio que de celui de la zone portuaire. La composante socialiste a un rôle accru à la région : Fabio Morchio, conseiller à la planification urbaine, en coordination avec les Verts et pour faire face à la situation de nette opposition à l’usine développée lors de la campagne électorale par Sandro Biasotti (candidat de centre droit à la présidence de la région), annonce le rejet du projet de l’incinérateur dans la zone portuaire.

51Ce type de coalition vaste et articulée qui, directement ou indirectement, comprend des associations écologistes, des comités de citoyens, une composante significative mais minoritaire du centre gauche et la coalition de centre droit se retrouve dans le cas de Lumarzo. C’est en effet le centre droit qui est à la tête de la région et qui, par l'intermédiaire de son conseiller régional à l’Environnement, ratifie l’abandon de ce site et évoque le retour à l’hypothèse de Scarpino. Cette zone peu habitée est déjà concernée par les problèmes liés à la décharge, tant du point de vue environnemental (pollution du cours d’eau Chiaravagna) que du point de vue des difficultés de transit pour les résidents (à cause de l’absence d’infrastructures routières de qualité suffisante).

52Comme en témoigne le vote « transversal » lors du conseil municipal de Gênes, le 27 juillet 2006, à propos du projet initié entre 2005 et 2006 d’un grand incinérateur à Scarpino, les coalitions se redessinent : les composantes les plus importantes de la majorité de centre gauche (depuis toujours favorables à la réalisation des installations) se rallient à une grande partie de l’opposition de centre droit.

53Le mandat municipal est néanmoins proche de sa fin et les élections de 2007 sont remportées par un membre de centre gauche, Marta Vincenzi, préalablement choisie, avec surprise, lors des primaires contre un candidat plus expérimenté et en continuité avec l’équipe précédente. Faisant suite à l’ouverture sur le monde écologique de la campagne électorale, cela débouche sur une seconde phase caractérisée par un changement significatif du scénario.

54La nouvelle équipe municipale de Gênes décide de reporter le projet de l’usine d’incinération, possibilité qui avait déjà été évoquée par l’équipe précédente, sans toutefois remettre en discussion ni son emplacement, ni sa nécessité. Cette décision ouvre un espace utile pour promouvoir un nouveau climat et un meilleur dialogue entre les responsables politiques et certains opposants.

Entre conflit et concertation

55Dans ce nouveau contexte, trois décisions et mesures prises par la municipalité de Gênes produisent des effets significatifs : le lancement d’un nouveau système de collecte sélective en collaboration avec certains groupes écologistes, l’institution de la commission technique sur l’usine de traitement des déchets et la mise en œuvre d’une viabilité dédiée à la décharge de Scarpino.

56Le nouveau système de porte à porte a conduit à une augmentation assez importante du tri sélectif en relativement peu de temps. En deux ans (entre 2008 et 2010), le tri sélectif a atteint un pourcentage compris entre 45 % et 50 % dans deux quartiers expérimentaux et est passé de 20,9 % à 27,4 % en ville8. Cette expérimentation rend crédible la possibilité d’une augmentation significative pour l’ensemble de la ville avec la généralisation de la nouvelle organisation du service.

57De son côté, la commission technique a ouvert la voie à une révision conséquente du projet. Dans sa version précédente, il était prévu la construction d’un incinérateur avec une technologie classique (sur grille) capable de traiter de grandes quantités de déchets dans l’hypothèse où la collecte sélective, même en augmentant, se stabiliserait autour de 40 %. Dans la nouvelle formule, le système est divisé en trois sections : la première s’occupe de la séparation et du tri des déchets ; la deuxième du traitement du biodégradable afin de produire du biogaz pouvant générer de l’électricité ; la troisième, constituée de l’usine de traitement thermique des déchets, est destinée à traiter une plus petite part des déchets avec une technologie (la gazéification) moins polluante par rapport à l’incinération plus traditionnelle en combinaison avec une collecte sélective en mesure d’atteindre 65 % en ville. Globalement, la réduction de la matière à incinérer et l’adoption de la gazéification comportent de façon évidente une réduction des impacts environnementaux liés au traitement des déchets, comme en témoigne Solari Mauro, ingénieur, depuis toujours opposé au recours à l’incinération et ayant pris part à titre individuel à la commission suite aux conseils des associations écologistes :

Dans la commission, j’ai été désigné en tant que technicien apprécié au moins par une partie du monde environnemental, je me réfère à Legambiente, Italia Nostra et Gli amici del Chiaravagna […]. Pendant les années 1990, j’ai été dans la commission d’étude d’impact régional comme représentant des associations écologistes […]. Mon intérêt était de faire passer un projet le moins polluant possible […]. Le gazéificateur, qui traitera moins d’un tiers de la capacité de l’installation précédente aura des émissions de dioxine qui représentent un dixième des limites de la loi ; en outre, si l’incinération produit 30 % de cendres de la quantité traitée, la gazéification, elle, ne produit pas de cendres ; le résidu qui est produit est un oxyde inerte, une sorte de pierre de lave. (M. S., membre de la commission technique)

58Les travaux de viabilité pour la desserte de la décharge, achevés en juillet 2011, constituent une autre innovation de ces dernières années qui, associée aux interventions de canalisation et de traitement des percolats de la décharge portées à leurs termes grâce au financement du ministère de l’Environnement en 1997, contribue à réduire les retombées négatives pour la population et le territoire proche de Scarpino. Le changement de municipalité de Gênes en 2007 a certainement joué un rôle très important quant aux changements rappelés rapidement. Comme nous l’avons déjà noté précédemment, la nouvelle municipalité dirigée par le maire Vincenzi a, en fait, établi un dialogue avec le monde écologique génois plutôt inhabituel par rapport à la conduite couramment menée par le parti majoritaire, le Parti démocrate (le Partito democratico).

59Il s’agit d’une nouvelle orientation qui est évidemment considérée comme significative et jugée positivement par les associations écologistes qui, à travers les expérimentations de la collecte en porte à porte, ont eu pour la première fois la possibilité d’ébaucher une relation de coopération, au moins partiellement, avec l’entreprise qui gère les déchets :

Notre collaboration comme association a commencé avec Vincenzi qui nous a donné l’occasion de parler pour la première fois avec l’AMIU […]. D’abord, l’AMIU faisait la sourde oreille, la seule solution était le méga-incinérateur. (F. M., Legambiente)

60Les changements survenus dans la politique municipale ne sont cependant pas suffisants pour expliquer les nouveautés. Deux autres questions sont essentielles et concernent la durabilité économique et organisationnelle du service de collecte et d’élimination dans son ensemble. À cet égard, il convient de faire une brève analyse des dynamiques économiques et de l’organisation de l’entreprise qui le gère.

61Pour l’AMIU, un niveau modéré de tri sélectif et l’exploitation d’une usine d’incinération de grande dimension constituent un mixte « économie-gestion » plus immédiatement appréciable. En termes économiques, en effet, une usine d’incinération est généralement associée à une source importante de revenus. Le tri et le recyclage, en revanche, s’accompagnent d’une rentabilité économique beaucoup plus incertaine, liée à la capacité de développer un marché des matériaux recyclés qui, pour le moment, semble plutôt faible.

62Du point de vue de l’organisation, un système basé sur une collecte sélective avec des niveaux élevés implique également la redéfinition de la mission et des responsabilités de l’entreprise, devant faire face à des problèmes importants.

63Actuellement, par exemple, une grande partie des employés est constituée par les chauffeurs des poids lourds adaptés au tri sélectif (à destination de la décharge ou de l’incinérateur, peu importe), mais certainement pas à une collecte sélective au porte à porte. Leur reconversion rencontre inévitablement des résistances personnelles et syndicales mais aussi des difficultés à l’accomplir dans un court délai.

  • 9 Voir art. 1, comma 1 117, Legge 27 dicembre 2006, n296, « Disposizioni per la formazione del bil (...)

64La viabilité économique de l’usine de traitement des déchets, dans sa dernière configuration, est liée à une révision intervenue entre-temps dans la législation nationale9 qui réglemente la reconnaissance des primes pour la réalisation de centrales pour la production d’énergie à partir de sources alternatives ou assimilées (CIP6). Depuis 2007, ces primes ne peuvent plus comme par le passé être attribuées à des stations d’incinération, contrairement aux installations en mesure de produire du biogaz pour lesquelles elles sont maintenues :

L’AMIU avait de grosses difficultés pour changer. Il a fallu du temps pour les convaincre que la nouvelle installation avait aussi une viabilité économique. […] ce qui a beaucoup aidé aussi est le fait qu’il n’y ait plus depuis 2007 de CIP6 pour les incinérateurs, l’aide financière publique […], sans ça, je ne sais pas si nous aurions trouvé l’équilibre. (C. S., conseiller municipal de Gênes)

Le fait que l’AMIU reconce au grand incinérateur doit être reliée non seulement à la forte opposition de la population, mais aussi à un aspect économique : la suppression des CIP6 qui conduit à une réduction drastique des incitations à la réalisation d’incinérateurs. (M. S., membre de la commission technique)

L’utilisation du droit

  • 10 Un cadre décisionnel multi-niveaux est une condition assez répandue des politiques publiques conte (...)

65En se concentrant sur les actes ayant force de loi qui ont concerné directement ou indirectement le cas étudié, on observe clairement un cadre « intergouvernemental ». C’est-à-dire un cadre dans lequel les différents niveaux de gouvernement interagissent, non seulement sur le plan informel des négociations politiques, mais aussi au niveau du droit formel, aucun d’eux ne disposant, en définitive, d’un pouvoir de décision ou de droit de veto10.

66Entre 1992 et 2011 se sont succédé deux plans régionaux des déchets et deux versions légèrement différentes du plan provincial, sans qu’aucun d’entre eux ne mène à une décision sur la réalisation d’une ou plusieurs installations. Le plan 92 prévoit deux sites précis pour les deux incinérateurs (Scarpino et Rio Gavornie) qui sont abandonnés (avant même que les études soient réalisées) pendant la première phase de cette situation. Le plan régional de 2000 se limite à identifier les types d’installation à réaliser sur une base décennale et à demander à la province et aux municipalités d’indiquer la localisation spécifique à partir d’un certain nombre de critères. Le plan provincial qui suit fournit une photographie sensiblement statique de la situation, continuant à imaginer la localisation de l’incinérateur unique dans deux sites (Lumarzo ou zone portuaire) qui apparaissent pourtant dépassés dans le débat public, même si formellement ils ne sont pas exclus.

  • 11 La capacité limitée des instruments de planification de se traduire en actes concrets lorsque leur (...)

67En d’autres termes, le caractère opérationnel des actes de planification de la région et de la province semble être très faible, tant en ce qui concerne les prévisions plus détaillées et plus ponctuelles (plan 92), que lorsqu’ils adoptent une structure programmatrice plus large (plan régional de 2000) ou qu’ils cherchent à relancer des hypothèses de localisation qui, au niveau politique, semblent avoir un consensus limité (plan provincial de 2003)11.

  • 12 Voir par exemple la décision n2 du 3 décembre 2004 de la conférence des maires de l’ATO génois, (...)
  • 13 Voir par exemple la délibération du conseil municipal de Gênes n69/2006 qui approuve le choix du (...)
  • 14 Voir le plan directeur de la commune de Lumarzo, DPGR (decreto del presidente della giunta regiona (...)

68Au niveau communal et intercommunal (niveau ATO) aussi les actes à caractère juridique sont nombreux et comprennent à la fois des délibérations, des conseils et des assemblées élues. On peut notamment distinguer :
– les actes qui se limitent à ratifier formellement les prévisions des plans de niveau supérieur12 ;
– les actes qui formalisent des décisions, fruits d’un accord politique (plus ou moins temporaire)13 ;
– les actes qui se proposent de contrer une hypothèse de localisation, traduisant en langage juridique l’opposition de caractère politique : c’est le cas par exemple de la modification de l’utilisation prévue par la planification locale de la zone éventuellement destinée à la construction de l’incinérateur de la part de la municipalité de Lumarzo14.

  • 15 Les mesures rappelées sont respectivement le décret de financement du ministère de l’Environnement (...)

69Le gouvernement, au niveau national, outre les positions politiques du ministre vert de l’Environnement qui contribuèrent à l’abandon du projet d’incinérateur aussi bien dans le Tigullio que dans la zone portuaire, prend part à cette affaire à trois reprises : le financement des travaux de requalification de la zone de Scarpino, la prévision d’un vaste domaine de gestion supra-communale qui ouvre la voie à l’identification d’un incinérateur provincial unique, l’abolition des primes pour l’incinération15. Dans chaque cas, ce sont des interventions extérieures au système local qui conditionnent de manière significative les possibilités des acteurs – avec pour conséquence la diminution des impacts négatifs de la décharge pour les résidents et la rentabilité économique de l’incinération pour les gestionnaires – et l’arène de discussion reste la même (s’élargissant dans la deuxième phase au niveau provincial).

70Il y a également une autre forme d’utilisation du droit présente pendant cette affaire : le recours ou même la simple menace de recourir à une action judiciaire qui, même si elle ne conduit dans aucun des cas à des résultats significatifs, joue clairement une fonction de pression pour ceux qui y font recours. C’est un instrument employé par le comité de Scarpino en 1996 :

  • 16 Mariacristina Cambri, « Discarica sotto accusa Scarpino è “a rischio” », La Stampa, édition de Gên (...)

Trois plaintes contre la décharge de Scarpino […]. Les destinataires sont la Cour des comptes, le Bureau du Procureur et le Tribunal de première instance […]. En novembre, quelques représentants des comités ont effectué une analyse des lieux à Scarpino et ont relevé quelques échantillons de percolats coulant d’une fissure de la cuve de décantation : « Nous avons fait examiner le contenu par les laboratoires de l’USL et il s’est avéré une présence de métaux en pourcentages très élevés […] et nous demandons que le juge vérifie s’il n’y a pas de violation de la loi ».16

71Ce même instrument sera utilisé quinze ans après par le président de la province de Gênes face au leader du comité de Scarpino, Felice Airoldi :

  • 17 « Repetto querela il presidente del comitato per Scarpino », Il Secolo XIX, 3 février 2011, p. 25.

Le président de la province Alessandro Repetto porte plainte contre Felice Airoldi […] qui dans un film posté sur youtube il y a un mois affirme que Repetto lui-même a vendu des terrains dont il est propriétaire pour augmenter l’espace de la décharge et faire de la place au gazéificateur.17

72Il est aussi possible d’identifier un cas de recours à la justice dans le cadre d’une négociation entre deux niveaux de gouvernement (municipalité du Tigullio, Chiavari et la province de Gênes) :

  • 18 F. Pozzo, « Discariche, una denuncia contro Regione e Provincia », La Stampa, édition de Gênes, 11 (...)

Au fur et à mesure que les jours passent, l’urgence de la décharge s’accentue dans l’aire orientale […]. Dans les prochaines heures, le maire de Chiavari Vittorio Agostino portera plainte contre les présidents de la région de Ligurie et de la province de Gênes […] pour vérifier s’il y a les éléments d’une éventuelle omission d’actes et de violation de la loi Merli de la part des deux institutions […]. Agostino a expliqué que Chiavari ne pourra résister que quelques jours […]. « Nous demandons que la région impose le choix de Rio Gavornie comme lieu où réaliser un incinérateur et relative décharge pour l’aire orientale comme prévu par le plan des décharges.18

Conclusion

73L’analyse du cas génois montre comment, pendant le long et complexe processus qui a vu alterner des phases de conflit, d’impasse et de concertation, se sont partiellement ouvertes deux fenêtres d’opportunité pour la mise en œuvre des décisions. En se concentrant sur les facteurs clefs qui ont le plus changé, on peut noter que ceux-ci peuvent être analysés à partir de la notion de stream approach proposé par Kingdon (1984) : l’ouverture d’une fenêtre d’opportunité politique est associée à la rencontre entre un problème objet d’attention publique (flux des problèmes), une solution déjà disponible (flux des solutions) et un niveau suffisant de consensus autour de cette solution (flux de la politique).

74La situation d’urgence de 1994 a déterminé dans l’opinion publique une focalisation inédite sur la question de la gestion des déchets en inaugurant un cycle d’attention (Downs 1972) qui, au vu de l’importante couverture de la question par les médias locaux dans les années qui ont suivi, n’est probablement jamais revenu aux niveaux antérieures.

75En ce qui concerne la dimension de la politique, les facteurs clefs sont liés à la capacité que les coalitions (qui s’affrontent) ont à utiliser d’efficaces formes de mobilisation et à établir de larges alliances qui ont la capacité, sinon d’inverser les décisions, au moins de les bloquer ou de les retarder sine die. La perception généralisée par la population de l’existence de risques environnementaux et sanitaires, ainsi que l’identification de précédents (comme la décharge de Scarpino) se révèlent à cet égard de précieuses ressources à disposition de la coalition opposée aux usines.

76Les solutions spécifiques sont tout particulièrement influencées par deux autres ensembles de facteurs : des facteurs économiques et des facteurs organisationnels qui touchent aux possibilités réelles de durabilité et faisabilité des options en question. Si l’on adopte cette perspective, on peut remarquer comment, pendant la première phase, le projet (qui d’abord concerne deux incinérateurs et ensuite un seul) peut être considéré comme viable du point de vue économique et organisationnel : la loi en vigueur garantit des primes importantes pour ce type d’installation dont la réalisation ne nécessite pas de transformations organisationnelles de la société qui gère les déchets. Et c’est néanmoins au niveau politique, que les différentes hypothèses finissent par être abandonnées. Jusqu’en 2005, la coalition opposée aux installations domine sur la base, d’une part, de l’identification des nuisances (actuelles ou potentielles) dont les comités se font porte-parole et, d’autre part, de leur capacité à construire des formes de coordination transversale aux différents niveaux de gouvernement et aux différents partis politiques. Quand en 2006 cette coalition s’effondre, une autre se forme, également transversale, soutenant le projet d’un grand incinérateur à Scarpino. Une première fenêtre d’opportunité en faveur du projet semble s’ouvrir, mais celle-ci se referme aussitôt lors des élections municipales de 2007 qui déterminent un changement de cap significatif de l’administration municipale de Gênes.

77Avec les élections de 2007, débute une deuxième phase durant laquelle d’importants changements s’opèrent au niveau politique, au niveau économique (intérêt) et au niveau organisationnel (faisabilité). Sur le front politique, on enregistre un dialogue sans précédent entre l’administration municipale et les écologistes qui conduit à une expérimentation de la collecte sélective selon un nouveau mode apportant des résultats tangibles, tandis que la mise en œuvre progressive des interventions visant à diminuer les impacts négatifs sur le territoire (viabilité spécifique et systèmes de gestion des lixiviats) favorise un climat de plus grande confiance dans les institutions publiques ; sur le plan organisationnel, un processus de réorganisation de la société qui gère les déchets est entamé afin d’institutionnaliser un nouveau dispositif de collecte plus approprié à l’objectif de tri sélectif croissant ; au niveau économique se met en place une modification normative du cadre réglementaire qui rend moins attractive économiquement l’usine d’incinération classique.

78Il s’agit en somme d’un scénario dans lequel aussi bien les facteurs politiques que les facteurs économiques et organisationnels convergent pour rendre possible l’élaboration d’un nouveau projet qui se concrétise dans le cadre de la commission technique parrainée par la municipalité et dans laquelle siègent, à titre personnel, les membres d’associations écologistes, la société qui gère les déchets et des représentants de la municipalité.

79La perception de l’administration communale est que les opposants ont nettement diminué : « Si auparavant, les opposants étaient cent, maintenant ils sont vingt-cinq et ces vingt-cinq de toute façon reconnaissent intérieurement qu’il y a eu un changement » (C. S., conseiller municipal de Gênes). Les mêmes acteurs considèrent que cela semble de bon augure pour la faisabilité de l’usine. Néanmoins, le conflit entre les administrations publiques et, en particulier, la municipalité de Gênes d’une part, les comités de citoyens et les associations écologistes d’autre part, pour autant qu’il se soit atténué, ne peut certainement pas être considéré comme résolu.

80Cependant, même si certains acteurs ont construit dans le cadre du conflit une forte collaboration, on doit noter que les divergences d’opinion sur la politiques des déchets qui persistent semblent très difficiles à dépasser. L’administration communale estime réaliste que la collecte sélective, étendue à tout le territoire urbain (en adoptant la collecte au porte à porte), puisse se situer entre 45 % et 65 %. Si ce seuil s’avérait dépassé, le gazéificateur ne serait pas pour autant superflu : il serait directement alimenté par le matériel stocké dans la décharge, ce qui contribuerait à sa requalification.

81Pour les associations écologistes, l’usine d’incinération en soi, même revue et réduite en taille, reste un objet à combattre, avec la conviction qu’un niveau élevé de collecte sélective la rendrait inutile : « Notre idée est que si nous atteignons 60-70 % de sélectif, l’incinérateur ne sert plus » (A. B., Italia Nostra).

82Les différentes visions stratégiques sur le cycle des déchets conduisent également les associations à rejeter la proposition de l’administration en 2010 conduisant à transformer le « Bureau de suivi » de l’expérimentation de porte à porte en un « Bureau de concertation permanente ».

83Les associations prennent également un ton critique sur les modalités adoptées pour la mise en œuvre du projet dans les deux quartiers :

Certaines choses prévues par le projet n’ont pas été réalisées : le porte à porte a été faussement réalisé, une collecte de proximité a été créée mais pas une collecte à domicile […]. Il y a donc les poubelles d’un certain nombre d’immeubles avec de grands ensembles de poubelles, jusqu’à 15-20 poubelles et les gens se plaignent […]. AMIU ne croit pas à la collecte à domicile et dit que les coûts augmenteraient, mais jusqu’à ce qu’on arrive à 45 %, les coûts sont exorbitants, c’est quand on dépasse 45 % que le coût diminue […]. (A. B., Italia Nostra)

Récemment il y a des accusations vis-à-vis de l’administration où l’élément dominant est le fait qu’elle ne croit pas vraiment au porte à porte […]. L’idée de l’administration, c’est d’arriver au mieux avec le porte à porte, où il y a les espaces pour le faire, mais dans la majeure partie du territoire, là où il n’y a pas cet espace, on met de nombreux conteneurs […]. Là où il y avait le tri sélectif, il y a des stations avec les conteneurs de verre, de papier, du biodégradable : c’est l’idée d’oasis écologique, c’est l’indication que l’administration a donnée à l’AMIU, tandis qu’à l’origine il y avait la corbeille près de la maison, puis le plastique à deux cents mètres, etc. et il n’y avait pas l’intégration entre le plastique et les canettes. (P. L. S., dirigeant à la commune de Gênes).

84Le comité de citoyens de la zone de Scarpino maintient son opposition face au gazéificateur, même s’il est associé à une nouvelle installation de production de biogaz. Il s’agit dans tous les cas d’une position articulée et pas complètement antagoniste. En effet, ils reconnaissent à l’administration communale certains aspects positifs liés à la réalisation de la viabilité qui dessert la décharge et ils ne se reconnaissent pas dans les positions environnementalistes plus radicales :

Nous sommes accusés d’attitudes rusées parce que nous négocions avec l’administration pour nous faire faire un toit neuf à l’école : qu’est-ce qu’il y a de mal ? Nos enfants vont dans cette école […]. Il faut être réaliste, l’AMIU doit y gagner. Ce qu’il faut faire, c’est se mettre à table avec eux et voir les cartes […]. Pour ça, nous sommes favorables au digesteur, car le biogaz peut être un gain pour l’AMIU et donc, peut-être que le gazéificateur ne sera plus nécessaire […]. L’idée avancée par le Rete Rifiuti Zero n’est pas crédible, le biodégradable doit en quelque sorte être stabilisé : proposer des choses impossibles retire toute crédibilité à l’ensemble de la stratégie. (F. A., comité de Scarpino)

85Enfin, la phase entamée en 2007 ouvre une deuxième fenêtre d’opportunité qui se caractérise par l’affaiblissement des conflits et par une sorte d’« égrenage » de la coalition des opposants qui semble moins unanime dans leurs oppositions face aux institutions locales.

  • 19 Le processus de réflexion et de débat promu par la commission technique ne peut être considéré com (...)

86Le comportement adopté par la municipalité de Gênes de favoriser l’ouverture a pris la forme d’une combinaison entre la coopération et la négociation afin de réduire les externalités négatives pour les résidents ; ensuite la concertation a pris la forme d’une délibération au sein d’une commission technique19 en conduisant à la reformulation du projet ; et enfin une décision finale fut prise par les entités compétentes.

87En juin 2013, la mise en œuvre effective des deux sections du système (séparation et tri des déchets ; production de biogaz) semble très probable. La construction de la troisième composante, l’usine de traitement thermique, reste cependant incertaine : la nouvelle administration communale de centre gauche dirigée par Marco Doria, qui a remplacé Marta Vincenzi en mai 2012 à la suite des élections, poursuit dans le dialogue avec les groupes environnementalistes, d’une part, les comités de riverains, d’autre part, et a décidé de reporter à la prochaine législature sa programmation. La mise en œuvre sera donc encore très longue et reste assujettie à de nombreux facteurs (politiques, économiques, organisationnels) qui pourraient peser et contribuer à fermer la fenêtre d’opportunité, peut-être pour longtemps.

Notes

1 NIMBY Forum est un projet promu par l’agence de recherche information et société (ARIS : agenzia di ricerche informazione e società), association qui développe des projets de recherche dans le domaine de la communication, dans les secteurs de l’environnement et de l’énergie. L’Observatoire média mis en place dans ce cadre mesure annuellement les cas de conflits NIMBY en dépoulliant 300 quotidiens, 1 400 périodiques et une centaine de sites.

2 La province de Gênes, avec 900 718 habitants, est la plus peuplée des provinces de Ligurie, petite région située au nord-ouest de l’Italie, entre la région du Piémont, plus vaste, au nord et la mer Méditerranée au sud. Soixante-sept communes la composent : soixante d’entre elles comptent moins de 10 000 habitants, alors que le chef-lieu, la ville de Gênes, compte un peu moins de 608 000 résidents (Istat au 31 décembre 2010).

3 Les expressions « performance conflictuelle » et « formes de coordination » utilisées ici sont reprises de Tilly et Tarrow (2007).

4 Pour cette étude, nous avons associé l’analyse des principales mesures réglementaires et l’analyse de la presse (221 articles) et d’entretiens approfondis avec les principaux acteurs.

5 Le Chiaravagna est un torrent qui passe par Scarpino.

6 Il est donc confirmé que « l’expertise a un effet sur le statut politique des controverses, les trajectoires de légitimation et de-légitimation de “claims” et “claims makers” » (Pellizzoni 2011, p. 319).

7 Il s’agit de caractéristiques mises en évidence par de nombreuses études menées dans différents contextes nationaux : Susskind et Cruikshank (1987), Brion (1991), Gerrard (1996), Munton (1996) aux États-Unis ; Kemp (1992) en Grande-Bretagne ; Rabe (1994) au Canada et aux États-Unis ; Seeliger (1996) en Allemagne ; Lesbirel (1998) au Japon ; Huitema (2002) en Grande-Bretagne, aux Pays-Bas et au Canada ; Bobbio (1999), Bobbio et Dansero (2008) en Italie.

8 Région Ligurie, Service environnement [http://www.ambienteinliguria.it/lirgw/eco3/ep/home.do].

9 Voir art. 1, comma 1 117, Legge 27 dicembre 2006, n296, « Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato » (Legge finanziaria 2007). Le paragraphe 1 117 indique : « Dès la date d’entrée en vigueur de la présente loi, les financements et les primes publiques de compétence de l’État visant la promotion des sources renouvelables pour la production d’énergie électrique sont concessibles exclusivement pour la production d’énergie électrique produite à partir de sources d’énergie renouvelables […] ».

10 Un cadre décisionnel multi-niveaux est une condition assez répandue des politiques publiques contemporaines dans les secteurs d’intervention les plus divers et s’accompagne de l’augmentation de la complexité décisionnelle (Bobbio 1996 ; Dente 2011).

11 La capacité limitée des instruments de planification de se traduire en actes concrets lorsque leur mise en œuvre dépend de l’interaction de plusieurs acteurs a été étudiée en particulier par Pressman et Wildavsky (1973).

12 Voir par exemple la décision n2 du 3 décembre 2004 de la conférence des maires de l’ATO génois, reconnue à son tour par une ordonnance de la direction de la province de Gênes n228/2004. La décision en question s’approprie le contenu du plan provincial de 2003.

13 Voir par exemple la délibération du conseil municipal de Gênes n69/2006 qui approuve le choix du conseil Pericu en faveur du grand incinérateur à Scarpino ou la décision du conseil municipal de Gênes n8 du 24 janvier 2008 approuvée par le conseil municipal du 29 janvier 2008 et par la conférence des maires de l’ATO le 15 septembre 2009 concernant la nouvelle ligne dans le domaine de la politique des déchets adoptée par l’équipe de Vincenzi.

14 Voir le plan directeur de la commune de Lumarzo, DPGR (decreto del presidente della giunta regionale) n113 du 18 juillet 2002, modifié selon les indications contenues dans la délibération du conseil municipal du 26 septembre 2001.

15 Les mesures rappelées sont respectivement le décret de financement du ministère de l’Environnement de 1997 (legge 135/1997), le décret législatif de réforme sur la politique des déchets – decreto legislativo 267/2000 –, et la loi de finances 2007 (legge 296/2006).

16 Mariacristina Cambri, « Discarica sotto accusa Scarpino è “a rischio” », La Stampa, édition de Gênes, 19 janvier 1996, p. 39.

17 « Repetto querela il presidente del comitato per Scarpino », Il Secolo XIX, 3 février 2011, p. 25.

18 F. Pozzo, « Discariche, una denuncia contro Regione e Provincia », La Stampa, édition de Gênes, 11 janvier 1994, p. 37.

19 Le processus de réflexion et de débat promu par la commission technique ne peut être considéré comme une forme pure de délibération (Steiner 2011 ; Mansbridge et al. 2010), c’est-à-dire une expérience dans laquelle le type délibératif idéal d’Habermas (1987) a fait l’objet d’une hybridation avec la médiation entre les intérêts des acteurs participants.

Table des illustrations

Titre Figure 1. Installations d’élimination existantes et prévues par le plan 92
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/6034/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 303k
Titre Figure 2. Sites d’incinération : les différentes localisations envisagées entre 1992 et 2002
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/6034/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 320k

Auteur

Gianfranco Pomatto est titulaire d’un diplôme de master en analyse des politiques publiques. Il a obtenu en 2011 un doctorat en sciences politiques à l’Université de Turin. Ses principaux intérêts de recherche concernent les conflits territoriaux et la démocratie délibérative ; il a en outre collaboré à la réalisation de nombreuses expériences participatives. Il est actuellement en post-doctorat au département Culture, politique et société de l’Université de Turin pour un projet concernant la communication des politiques publiques dans les médias.

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