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Entre conflit et concertation

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Luigi Bobbio
, 
Patrice Melé
, 
Vicente Ugalde

France, planification, concertation et conflits

Chapitre I

Planification et gestion des déchets en Indre-et-Loire, entre conflits et (in)décisions

Laurence Rocher

Texte intégral

1Ce chapitre propose une analyse de la structuration territoriale de la gestion des déchets en considérant ensemble les processus de planification et les décisions relatives aux équipements de traitement et les conflits, à partir d’une approche sur le temps long et à l’échelle départementale. Le cas de l’Indre-et-Loire, étudié des années 1990 à 2012, permet de saisir comment s’articulent le processus de décision, la survenue de conflits et l’ouverture de concertations. En 2004, le projet de construction d’un incinérateur, inscrit au plan départemental d’élimination des déchets ménagers et assimilés (PDEDMA), a fait l’objet d’une contestation telle qu’il fut abandonné au profit de l’extension des sites d’enfouissement existants décidée après la clôture du processus de planification départementale. Dans la mesure où l’équipement projeté n’a pas pu voir le jour sous l’effet de la contestation, et où l’organisation territoriale effective diffère de ce qui était planifié, cette situation est emblématique de la « double déconnexion » (Bobbio et Melé*) entre planification et gestion, et entre les solutions et les populations. Elle est le résultat d’une opposition efficace face à un système décisionnel dont la solidité a fait défaut. Or, cette confrontation, qui prend la forme d’une crise circonscrite dans le temps, mérite d’être resituée dans un temps plus long : en amont, celui de la construction d’un cadre territorial départemental dans le domaine de la gestion des déchets ; en aval, celui d’une situation que l’on peut qualifier « d’après-crise ». Cela nous amène à comprendre en quoi le conflit sur l’incinérateur a constitué un moment fondateur dans l’histoire départementale en identifiant quelles lignes il a fait bouger, s’agissant des acteurs et de leurs coalitions, des modalités de décision et de débat, et de la problématisation concernant les déchets. Une première partie rend compte de l’organisation départementale à partir d’une analyse périodisée. La seconde partie s’appuie sur ces éléments pour dégager les différentes temporalités qui sont en jeu en montrant notamment les ajustements et les positionnements des acteurs auxquels elles donnent lieu. C’est ensuite la dimension territoriale qui est analysée de manière à comprendre les liens entre les territoires, prévus et/ou effectifs, de la gestion des déchets, et ceux des conflits. En dernier lieu, la lecture du point de vue juridique amène à considérer le droit comme un cadre qui détermine l’action locale en même temps qu’une ressource pour les différents protagonistes.

Histoire départementale de la planification

2Le récit diachronique permet de rendre compte de la succession des moments de décision, de conflit et de concertation, et de comprendre la manière dont ils s’articulent dans le temps et dans l’espace. Trois périodes se succèdent : une lente et laborieuse organisation territoriale (1990-2004) qui aboutit à un épisode de crise dû à la contestation du projet d’un incinérateur (2003-2004), à la suite duquel surviennent une série de reconfigurations puis une réouverture du débat visant à poser à nouveau les bases d’une rationalisation territoriale (2005-2012).

Une difficile organisation intercommunale (1990-2004)

  • 1 Société d’étude, de protection et d’aménagement de la nature en Touraine.

3Alors que chaque commune entrepose ses déchets dans des décharges plus ou moins contrôlées, la mise en place de systèmes de collecte généralisés – obligatoire dans les communes françaises à partir de 1975 –, l’augmentation des volumes à éliminer et le durcissement des normes relatives à la gestion des équipements ont conduit au besoin de se doter d’exutoires conséquents. La gestion des déchets ménagers en Touraine s’est longtemps caractérisée par une gestion différenciée entre la ville de Tours, fonctionnant en autonomie, et les communes périphériques, qui se sont progressivement organisées en syndicats intercommunaux. La ville de Tours est, à la fin des années 1970, à la recherche d’un nouvel exutoire. Plusieurs solutions ont été envisagées puis abandonnées témoignant de la difficulté à mettre en œuvre des décisions pourtant prévues dans les documents de planification. En effet, le schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme de 1976 envisageait une organisation de la gestion des déchets selon un découpage de la ville en secteurs et prévoyait la création de nouvelles unités de traitement. Ces dispositions ne se sont pas concrétisées. À la « saga du trou d’ordures » durant laquelle le projet d’ouverture d’une nouvelle décharge suscite des oppositions locales relayées par l’association départementale la SEPANT1, s’ajoute l’échec d’un projet de méthanisation. À la suite de ces difficultés, le maire de Tours opte au début des années 1980 pour l’achat d’un terrain à Sonzay, commune rurale distante d’une vingtaine de kilomètres. Une convention prévoyait le traitement gratuit des ordures pour la commune de Sonzay ainsi qu’une « commission de contrôle » rassemblant les représentants élus et associatifs de cette commune suite à l’opposition qui s’était exprimée contre cette décharge tant au niveau local que départemental.

  • 2 Le cadre législatif modifié par la loi de 1999 vise une forte intégration intercommunale et oblige (...)

4Le premier plan départemental d’élimination des déchets ménagers et assimilés, dont l’élaboration est pilotée par les services préfectoraux, est adopté en 1996. Ce n’est qu’avec la création de la communauté d’agglomération Tour(s)plus, le 1er janvier 2000, compétente en traitement et en collecte des déchets, que se stabilise l’organisation intercommunale, après une phase de redéfinition de l’organisation qui avait été mise en place par les syndicats de la couronne périurbaine2, ce qui ne s’est pas fait sans conflits.

  • 3 Joué-lès-Tours, deuxième commune du département, fait partie du noyau urbain de l’agglomération de (...)

5Ce faisant, l’idée d’un nouvel équipement desservant un vaste territoire représentant les deux tiers nord-est du département fait son chemin au sein du syndicat intercommunal pour l’étude et la programmation de l’incinération des ordures ménagères (SIPEPIOM) créé au début des années 1990. Ce syndicat a en charge l’étude de la création d’un incinérateur d’une capacité de 120 000 à 140 000 tonnes par an, dont la localisation est prévue sur le site de La Billette à Joué-lès-Tours3. En 2002 le syndicat renommé Touraine Propre élargit ses compétences non seulement à l’étude mais à la réalisation d’un équipement de « valorisation énergétique ». Il fédère alors un ensemble de structures intercommunales – dont Tour(s)plus – représentant environ 430 000 habitants, soit 77 % de la population du département et 80 % des déchets collectés.

Conflit autour du projet d’incinérateur (2003-2004)

  • 4 Le plan est adopté à l’unanimité moins l’abstention des deux associations de protection de l’envir (...)

6Le syndicat Touraine Propre est alors porteur d’une solution à l’échelle quasi départementale : une « unité de valorisation énergétique » d’une capacité de 200 000 tonnes par an (dont 50 000 tonnes de déchets industriels banals [DIB]). Ce projet bénéficie d’une double légitimité : porté par les collectivités via le syndicat intercommunal, il est inscrit dans le plan départemental révisé adopté en juin 20034. Il va toutefois rencontrer une vive opposition durant l’année 2004.

7Le syndicat Touraine Propre se met en recherche de sites pour l’accueil de l’équipement, sur la base d’une étude de localisation et de prise de contact avec les élus locaux. Trois sites potentiels sont retenus et inscrits dans le plan : les communes de Saint-Pierre-des-Corps (15 773 habitants en 1999, dans l’agglomération), Ballan-Miré (7 079 habitants, proche de la couronne périurbaine) et Neuillé-Pont-Pierre (1 763 habitants, commune rurale). L’annonce officielle du projet d’incinérateur et des sites potentiels prévus pour sa localisation fait naître une mobilisation sans précédent en Indre-et-Loire. Des militants de diverses associations départementales et locales, notamment dans les communes directement concernées, créent un collectif opposé à l’incinération. La mobilisation prend des formes multiples : organisation de réunions et d’un colloque, manifestations, signatures de pétitions, participation à l’enquête publique relative au plan départemental, pression maintenue auprès des conseils municipaux des communes concernées… Le rejet de l’incinération est fondé sur de multiples arguments, au premier rang desquels figurent les risques sanitaires, mais qui portent également sur les implications financières et environnementales. Sont notamment dénoncés le surdimensionnement de l’incinérateur, les coûts et les impacts environnementaux liés au transport des déchets vers un seul lieu, ainsi que l’injustice de faire subir à un territoire les nuisances induites par la gestion des déchets de presque tout un département. Des contre-propositions sont avancées, qui mettent en avant des solutions alternatives à l’incinération, notamment le procédé de « stockage réversible ».

8Ce sont les échéances politiques qui conduiront au gel du projet. Alors que le souhait des porteurs du projet d’incinérateur était de ne pas « polluer la campagne électorale » précédant les élections cantonales du printemps 2004, c’est justement à cette occasion que va être donné un coup d’arrêt au projet à travers un accord conclu entre les Verts de Touraine et la section locale du Parti socialiste à la veille du second tour. Les Verts ont négocié le report de leurs voix au PS moyennant l’instauration d’un moratoire de trois ans pendant lesquels aucune décision ne serait prise au sujet de l’incinérateur. La droite gagne finalement le conseil général, mais avec une très courte majorité. Le risque politique que représente la décision de la mise en place d’un incinérateur est tel que le moratoire est appliqué de fait.

9L’enquête publique relative au PDEDMA est ouverte au début du mois d’avril 2004, soit très peu de temps après les élections et alors que l’effritement du consensus politique qui semblait prévaloir devient patent. Les réticences à l’égard de l’incinération gagnent progressivement les élus, notamment ceux des communes concernées : chacune d’entre elles se déclare une à une « non-candidate » pour l’accueil du projet. Ainsi, la stratégie de « colonisation » de la sphère politique par les opposants a porté ses fruits dans la mesure où les élus ont répondu à l’injonction de positionnement, et ce dans un sens défavorable à la poursuite du projet engagé.

Figure 1. Sites d’élimination en fonctionnement et localisations envisagées pour l’incinérateur

Figure 1. Sites d’élimination en fonctionnement et localisations envisagées pour l’incinérateur

10L’affrontement au sujet de l’incinérateur aboutit finalement à une non-décision, laquelle a eu des répercussions à plusieurs niveaux. Le conflit, né du refus d’une solution technique négociée dans le cadre d’un accord entre acteurs institutionnels, a suscité une ouverture des conditions de définition du problème des déchets qui a été saisi par de nouveaux acteurs (Rocher 2006). D’une part, ce sujet s’est imposé à un cercle politique plus large que celui initial des porteurs de projet. Objet de négociation entre partis et source de tensions internes, la question des déchets est devenue un enjeu politique de premier ordre. D’autre part, la constitution d’un collectif d’acteurs issus de la société civile contribuera sur le long terme à poser différemment les termes du débat en même temps qu’à forcer une ouverture des scènes de la décision. C’est un double travail de « mise en public » et d’interpellation de la sphère politique et experte par des acteurs tiers qui a conduit à un bouleversement du cadre et des termes du débat à différents niveaux.

11La mise entre parenthèses de la solution a induit un déplacement du débat à l’amont du problème, à travers une focalisation sur la question de la réduction de la production de déchets. Cette évolution, qui s’inscrit dans une tendance générale encouragée au niveau national, est aussi une conséquence de l’impossibilité locale de construire un nouvel exutoire. Suite aux recommandations du commissaire enquêteur, le syndicat Touraine Propre inclura dans ses statuts la compétence de la prévention des déchets.

12Enfin, le conflit lié à l’incinérateur a eu deux conséquences quant à la gestion effective des déchets. La plus immédiate est le report vers les deux sites de stockage existants dont les gestionnaires ont présenté des demandes d’extension. D’autre part, des collectivités intermédiaires, membres de Touraine Propre, ont cherché des solutions pour le traitement de leurs déchets : compostage individuel et/ou collectif, création ou pérennisation d’unités de traitement de petite taille… L’incapacité à appliquer la décision n’a pas conduit à un statu quo : on voit au contraire bouger les contours des jeux d’acteurs et des rapports de force, des responsabilités et des compétences. Toutefois, l’abandon de l’incinérateur marque la fin d’une période.

Reconfigurations d’« après crise » (2005-2012)

13Le moratoire et le retrait des communes envisagées pour la localisation de l’incinérateur mettant fin à l’opposition frontale pour ou contre l’incinération, la période qui suit peut être qualifiée d’apaisée. Elle est pourtant marquée à la fois par des décisions importantes, par des démarches de concertation, mais aussi par des situations de conflit qui se manifestent sous d’autres formes et en d’autres lieux. Au cours de la période 2005-2009 on constate un repli sur les équipements existants dont on cherche à augmenter les capacités d’accueil et à allonger la durée de vie. Or, certains de ces projets vont rencontrer des résistances et des oppositions. Il faudra attendre 2009 pour que soit rouvert le débat au niveau départemental à l’initiative du conseil général en charge du pilotage du plan depuis 2005.

La discrète extension des sites d’enfouissement

  • 5 L’association environnementale départementale – la SEPANT – a émis un avis défavorable au projet d (...)

14Dans le courant de l’année 2005, les gestionnaires des deux principaux sites d’enfouissement du département ont demandé et obtenu une autorisation d’extension, prolongeant ainsi de manière importante leur durée de vie. Ces extensions concomitantes permettent une augmentation substantielle des capacités d’enfouissement du département et reportent d’autant l’urgence de la recherche d’un nouvel exutoire, tout en modifiant les conditions de concurrence, ce qui a comme conséquence à court terme une baisse des coûts d’élimination. Malgré leur contradiction avec le plan départemental, le préfet d’Indre-et-Loire a autorisé ces demandes d’extension. Ces projets, mis à enquête publique au cours de l’été 2006, n’ont pas rencontré d’opposition du collectif constitué en opposition à l’incinérateur5 ; ils ont reçu l’un et l’autre des avis favorables des commissaires enquêteurs. Localement, c’est à Chanceaux-près-Loches que le projet d’extension est le plus mal vécu et suscite le mécontentement d’élus et de riverains. Les élus voient dans cette extension le report vers les zones rurales de déchets produits essentiellement par l’agglomération incapable de générer des solutions et s’inquiètent des capacités de traitement des déchets locaux à terme dans un équipement, géré par un opérateur privé, dont ils ne maîtrisent pas le devenir.

La reconstruction contestée de l’incinérateur de Chinon

  • 6 Après décision du comité syndical de renouveler l’unité d’incinération avec une valorisation énerg (...)

15À partir de 2006, l’attention – et la contestation – se sont tournées vers le projet de reconstruction de l’incinérateur de Saint-Benoît-la-Forêt qui reçoit depuis une trentaine d’années les déchets du syndicat mixte de collecte et de traitement des ordures ménagères (SMICTOM) du Chinonais, territoire qui recouvre le tiers sud-est du département. Le président du SMICTOM, maire PS de Chinon, souhaite la reconstruction d’une usine d’incinération (d’une capacité de 23 000 à 40 000 tonnes) en remplacement de l’ancienne dont la fermeture est prévue en 20136. La contestation de ce projet s’est organisée autour du collectif Chinonais Environnement, soutenu par le collectif Arc-en-ciel, prenant la forme de diverses pétitions et manifestations. La question des risques sanitaires est au cœur de l’argumentation des opposants contre cette usine située à proximité d’un hôpital, d’habitations, et d’une zone viticole d’appellation d’origine contrôlée (AOC). De plus, les opposants critiquent l’opacité et l’incohérence de la prise de décision d’un projet porté unilatéralement par le président du syndicat, indépendamment du processus départemental.

La reconstruction du site de La Billette mise à l’étude

16Le site de La Billette accueille une usine de compostage devenue obsolète et un centre d’enfouissement des résidus du compostage, fermés en 2008. Envisagé à la fin des années 1990 pour implanter un incinérateur, ce site, qui devient en 2010 propriété de la communauté d’agglomération, est considéré avec un intérêt croissant par les acteurs locaux qui envisagent sa reconversion. En 2010, Touraine Propre fait réaliser une étude sur les possibilités de reconstruction ou de réutilisation de l’équipement, qui débouche sur le projet d’une usine de traitement biologique sur ordures brutes d’une capacité d’environ 50 000 tonnes. La proximité du gisement des déchets, l’acceptation riveraine et associative qui semble acquise, ainsi que l’évolution de la réglementation et de la fiscalité concernant la filière organique sont autant d’éléments qui justifient l’engagement dans ce projet.

La réouverture du plan départemental sous pilotage du conseil général

  • 7 Depuis les lois Grenelle, un recensement doit être établi « […] des délibérations des personnes mo (...)

17Depuis 2005, ce ne sont plus les services préfectoraux mais les conseils généraux qui sont en charge du pilotage des processus d’élaboration, de révision et de suivi des plans départementaux. En Indre-et-Loire, c’est après une période de latence et suite à l’élection d’un nouvel exécutif (majorité PS) en 2008 que l’instance départementale a pris le dossier en main. La nouvelle majorité désigne un vice-président du conseil général en charge des déchets et signifie son engagement sur ce dossier par l’organisation d’une démarche de concertation publique au printemps 2009, à l’issue de laquelle sera ouverte la révision du plan départemental. La révision du plan est engagée début 2010, l’animation et l’appui technique sont confiés à un groupement de quatre bureaux d’étude. Trois scénarios sont établis sur lesquels les participants sont invités à se prononcer à partir de novembre 2011. Le conseil général n’affiche pas de préférence quant au choix des modes de traitement mais écarte l’éventualité de l’inaction, c’est-à-dire le scénario 0 « au fil de l’eau », reposant sur les deux sites d’enfouissement existants. Le premier scénario repose sur une prise en compte des deux projets connus7 : les renouvellements de l’incinérateur de Chinon et de l’usine de La Billette à Joué-lès-Tours. Le second scénario consiste à créer plusieurs sites de prétraitement et d’enfouissement de petite taille ; il sera décliné au cours du processus de révision en plusieurs sous-scénarios. En mars 2012, la commission se prononce en faveur du scénario 1 en retenant le projet de construction d’une unité de tri mécano-biologique et de méthanisation à La Billette, mais pas le renouvellement de l’incinérateur de Chinon.

18L’analyse donne à voir une difficulté patente à mettre en œuvre les solutions projetées ; le cas de l’Indre-et-Loire montre à la fois un besoin et une incapacité à établir une connexion entre la planification et les décisions concernant les équipements de traitement. L’inscription des équipements au plan départemental participe à la construction de leur légitimité : en cela la connexion est nécessaire et assurée, mais insuffisante pour garantir leur acceptation sociale. En revanche, ce sont les décisions intermédiaires qui, en se dégageant du cadrage départemental, illustrent la déconnexion de la planification avec la gestion effective. L’extension des sites d’enfouissement montre l’incapacité du plan à s’imposer comme un cadre contraignant, notamment aux acteurs privés. Le cas de l’Indre-et-Loire n’est en cela pas exceptionnel, il vient au contraire confirmer le constat établi par ailleurs que l’exercice de planification, qui remet rarement en cause l’organisation infra-départementale existante (Cour des comptes 2011), donne lieu à des documents dont la portée juridique est faible (Commissariat général au Plan 2003). Depuis avril 2011, le conseil général est membre du syndicat Touraine Propre, dans l’optique de faire du syndicat le « bras armé » du conseil général en matière de gestion des déchets. C’est un système complexe comprenant des niveaux de décision et de pouvoir relativement déconnectés les uns des autres qui gouverne la gestion des déchets. Les jeux politiques, mis à l’épreuve par une société civile de plus en plus vigilante et exigeante, ainsi que l’évolution de la législation qui induit des changements normatifs, fiscaux et organisationnels aux conséquences lourdes, ajoutent à cette complexité et imposent des temporalités propres qui s’entrechoquent au niveau local.

Des décisions multi-niveaux aux temporalités propres

19La description de la situation sur le long terme montre l’enchaînement d’épisodes de planification, de mise à l’étude et de production de décisions concernant les équipements entre lesquels s’intercalent différents moments de concertation. Plutôt qu’une succession d’étapes bien identifiées, c’est un processus décisionnel continu qui prévaut, où l’indécision ou la non-application d’une décision ne valent pas statu quo ou retour en arrière, où opèrent en parallèle et de manière parfois étanche démarches de révision du plan, élaboration de projets locaux et structuration intercommunale. Si la compréhension de l’évolution de la situation sur le long terme passe par un découpage en périodes qui isole des moments de crise et d’apaisement, d’ouverture et de fermeture des débats, de publicisation et de huis clos, l’impression d’ensemble qui se dégage est celle d’une décision jamais close. Processus de planification et projets locaux ont des temporalités d’élaboration et de projection qui leur sont propres, mais qui sont néanmoins interdépendantes dans la mesure où des ajustements sont mis en œuvre pour assurer un certain alignement entre eux.

Entre urgence et temps long, héritage et rupture

20Selon que la situation est définie en termes d’urgence ou de la nécessité de « prendre le temps », se succèdent des périodes d’accélération ou au contraire de ralentissement du rythme de la décision. Lors de la révision du plan en 2002-2003 et du montage du projet d’incinérateur, il s’agit de faire face à une situation d’urgence dans la perspective de la fermeture des sites de traitement prévue pour 2009 et 2013. Cette situation est présentée par les responsables d’alors comme le résultat de l’incapacité de leurs prédécesseurs à se doter d’une organisation cohérente dont ils doivent assumer l’héritage. En 2008, le positionnement du conseil général est tout autre : il s’agit au contraire de marquer une rupture avec la période de crise des années 2003-2006, dans une certaine mesure de « faire table rase du passé » et notamment du plan de 2004. La volonté est bien « de repartir à zéro », de rebattre les cartes, en « se donnant le temps de la réflexion » puisque la situation d’urgence n’est plus d’actualité. En effet, l’extension des sites d’enfouissement renverse la perspective temporelle en offrant des capacités d’accueil pour dix à quinze ans.

  • 8 Sur 4 754 participants, 4 503 ont exprimés un avis défavorable à l’incinération, 30 un avis favora (...)

21L’élaboration et la révision du plan départemental sont des processus soumis à concertation conformément au décret de 1996 qui définit la composition d’une commission consultative dont l’autorité en charge du plan doit s’entourer. Les procédures successives de révision du plan s’appuient sur des démarches de concertation aux formes évolutives. Entre la première version du plan en 1996 et sa révision en 2004, on est passé d’une démarche impulsée et portée par l’État dans une logique de rationalisation territoriale à un processus de négociation entre intérêts multiples et d’affirmation de nouveaux enjeux : la structuration territoriale est devenue un enjeu politique, tandis que les acteurs économiques s’assurent des capacités de traitement pour les déchets qu’ils produisent. C’est un panel d’acteurs élargi qui prend part à la problématisation de la gestion des déchets (Reverdy 2003). Les protagonistes de la révision de 2004 s’accorderont pour constater que la concertation avec le public a été évacuée faute de temps et de préparation. L’annonce de trois sites potentiels est qualifiée après-coup d’erreur stratégique en ce qu’elle aurait permis la démultiplication des forces d’opposition en suscitant une solidarisation entre les localités concernées. La consultation du public a de fait été réduite au minimum obligatoire, c’est-à-dire à l’enquête publique relative à la révision du plan départemental, qui a reçu une forte participation motivée par l’opposition à l’incinérateur8 (Préfecture d’Indre-et-Loire 2004). Les commissaires enquêteurs, qui émettront un avis favorable avec réserves au plan révisé, soulignent la dimension riveraine d’une participation focalisée sur l’incinérateur tandis que « le reste du département ne s’est pas senti concerné » et que l’ensemble du plan est occulté.

22La nouvelle majorité du conseil général décide d’organiser en 2009 une démarche de débat public à l’issue de laquelle la commission devra décider de la révision du plan départemental. C’est la seule démarche organisée en dehors du cadre de la participation obligatoire en Indre-et-Loire, à l’image de nombreux territoires en France qui, à l’appui de bureaux d’études qui se spécialisent dans le domaine, mettent en place des démarches innovantes (Buclet et Salomon 2008). Le débat est organisé au moment qui semblait le plus opportun, en l’occurrence le plus en amont de la décision (par rapport à la future révision), et de fait le plus apaisé. Il s’agit pour la nouvelle majorité de se positionner sur le dossier des déchets – domaine dans lequel l’exécutif départemental avait jusqu’à présent opté pour une posture de réserve en laissant la préfecture aux commandes –, d’articuler cette démarche avec la future révision tout en marquant une rupture avec la période passée. L’objectif est d’assurer une rencontre entre l’ensemble des acteurs concernés par la gestion des déchets, notamment une société civile qui a fait montre de son pouvoir d’obstruction, les élus locaux et un pilote départemental nouvellement en responsabilité. Le conseil général se saisit de ce dossier délicat en « prenant la température » des acteurs locaux et de la population grâce à une écoute exhaustive, en affirmant ne pas avoir d’idée préconçue et ne privilégier aucune solution sur le plan technique. La démarche, confiée à un consultant, est organisée de la manière suivante : trois « auditions » d’une demi-journée rassemblent successivement trois types d’acteurs – les élus, les associations et les professionnels –, puis six réunions publiques (auxquelles participeront environ 700 personnes) sont organisées en différents lieux du département (concernés par la présence d’un équipement de traitement ou par l’ancien projet d’incinérateur). Un site internet est créé en appui à la démarche intitulée « Les déchets, il est temps d’en parler ». Les enseignements issus de la concertation, présentés comme une base de l’action à mener dans le cadre du plan, consistent à privilégier une orientation multifilières sans exclusion d’aucun procédé.

  • 9 Les avis divergent notamment au sujet du traitement mécano-biologique sur ordures brutes : pour ce (...)

23La commission consultative relative à la nouvelle révision qui s’ouvre comporte à la fois des similarités et des changements avec la précédente. Tout d’abord, sa composition a évolué conformément au cadre légal qui prévoit, depuis 2005, une présence des groupes de défense des consommateurs. Nombre de membres sont les mêmes, notamment les représentants des collectivités locales, des institutions et des professionnels, auxquels s’ajoutent des protagonistes de la mobilisation contre l’incinérateur. Notons que les représentants du collectif Arc-en-Ciel n’ont cependant pas droit de vote étant donné qu’ils ne bénéficient pas du statut d’association agréée pour la protection de l’environnement. La représentation associative ayant évolué, les prises de position issues de la sphère associative ont changé en conséquence. Les contraintes d’organisation ainsi que l’absence de visions partagées9 au-delà du refus de l’incinération, dénominateur commun qui avait soudé le collectif, ne favorisent pas une position associative forte et unitaire. La configuration associative issue de la mobilisation, qui reposait sur une stratégie de mutualisation des savoir-faire autour de l’objectif partagé du refus de l’incinération, peine à trouver un modus operandi compatible avec les exigences du processus de révision. Alors que le conflit favorisait une prise de parole unitaire, la concertation provoque un éclatement de la parole associative.

Ajustements et alignement des temporalités dissonantes

  • 10 « Attendre le prochain plan reviendrait purement et simplement à annuler le projet et ce pour plus (...)

24La déconnexion entre la planification départementale et les choix locaux exposés plus haut conduit à des dissonances qui nécessitent des ajustements de manière à faire concorder des logiques dont les temporalités diffèrent. C’est le cas du renouvellement de l’incinérateur de Chinon, qu’il s’agit pour les uns de freiner, pour les autres d’intégrer au plan dans des délais courts déterminés par des impératifs économiques10.

  • 11 « La gestion du dossier au conseil du SMICTOM procède d’un raisonnement qui repose sur la légitimi (...)
  • 12 Résolution mise en ligne sur le site du SMICTOM du chinonais [http://www.smictom.com], consulté le (...)

25L’intégration du renouvellement de l’incinérateur dans le processus départemental est une revendication du collectif Chinonais Environnement dont les membres contestent d’une part le caractère d’urgence et d’autre part la légitimité de la décision11. Le début du processus de révision est marqué par une mise en concordance du projet chinonais avec le cadre départemental. Un accord est conclu entre la présidente du conseil général, le vice-président en charge du développement durable, les présidents des syndicats Touraine Propre et du SMICTOM du chinonais en avril 2010, stipulant « qu’aucune décision définitive sur la modernisation du site de Saint-Benoît-la-Forêt ne soit prise avant la fin de la procédure de révision »12, résolution liée à un engagement d’achever le processus de révision au deuxième semestre 2011. La configuration politique facilite ces ajustements dans la mesure où chacune des instances est dirigée par des majorités socialistes, situation inédite en Touraine où les appartenances politiques ont longtemps marqué l’organisation territoriale (en matière de structuration intercommunale de l’agglomération notamment) et où l’introduction de la question des déchets dans le jeu politique (à l’occasion du moratoire de 2004 entre les Verts et le PS) ne s’est pas faite sans heurts. Le renouvellement de l’incinérateur de Chinon a été inscrit dans les scénarios du plan révisé, mais le choix final de ne pas retenir le recours à l’incinération au-delà de 2019 (date de fin de contrat de l’exploitation de l’incinérateur de Chinon) suscite le désaccord du syndicat qui annonce maintenir son projet en dépit des orientations du plan.

La référence au temps long

26La construction de réponses territoriales s’inscrit dans un vaste système de référence au sein duquel l’histoire locale tient une large place. L’histoire de la structuration intercommunale, mais aussi celle des mobilisations ainsi que celle des solutions techniques utilisées pour le traitement des déchets, amènent les protagonistes à se positionner par rapport au temps long. Certains des acteurs rencontrés dans le cadre de cette étude sont en responsabilité politique ou associative depuis parfois une trentaine d’années. Leur analyse de la situation sur la longue durée les conduit à ramener dans le débat présent des témoignages relatifs aux périodes antérieures, notamment en ce qui concerne les choix techniques. Des militants associatifs regrettent par exemple qu’aient pu être abandonnés des procédés de valorisation organique développés dans les années 1970, parce que les solutions mises en place localement n’ont pas pu résister aux contraintes normatives et administratives relatives à la qualité du compost et surtout aux conditions économiques, dans la mesure où l’écoulement des matières compostées était assuré par la culture de champignons. Les décideurs actuels mettent en perspective des positions qu’ont eues les associations à différentes périodes en dénonçant le caractère dogmatique des préférences pour tel ou tel mode de traitement. À l’inverse, les responsables associatifs dénoncent le manque de vision prospective d’élus influencés par les lobbys de l’industrie du traitement des déchets, tandis qu’ils considèrent que l’investissement associatif a permis d’éviter les pires solutions et de tirer vers le haut les mesures de protection environnementale grâce à leur rôle de garde-fou et de vigie.

27L’affrontement conduit les uns et les autres à convoquer dans leur argumentation les échecs ou les réussites observés ailleurs, les exemples extérieurs venant abondamment alimenter le débat local. Les visites organisées pour les responsables locaux depuis plusieurs années par Touraine Propre dans différents types d’équipements utilisant des procédés variés en France et à l’étranger participent de la construction d’un rapport à la technologie, tandis que l’affrontement au sujet de l’incinérateur s’est cristallisé autour de la confiance technologique. Pour les uns, la fiabilité de ce procédé est garantie par des normes strictes et par des conditions de fonctionnement maîtrisées et éprouvées. Pour les autres, les dysfonctionnements scandaleux, illustrés par l’affaire emblématique de Gilly-sur-Isère, attestent l’incapacité des autorités et des industriels à garantir le respect de la législation, et soulignent que les normes, malgré leurs évolutions constantes, sont dans l’incapactié de garantir l’absence de risque à long terme. Par ailleurs, la crainte des élus de servir de cobayes aux industriels se traduit par une résistance face aux procédés qui n’auraient pas suffisamment fait leurs preuves. La responsabilité quant aux générations futures se trouve ainsi en tension entre le risque financier d’une technologie novatrice qui pèserait sur les contribuables et le risque sanitaire sur les riverains. Fiabilité technologique, risques sanitaires et environnementaux, responsabilités à court et long terme fondent les arguments développés par les uns et les autres. Cela dit, l’étirement dans le temps des processus de décision au niveau local permet d’intégrer les évolutions technologiques. Ainsi, la méthanisation, finalement retenue en 2012, n’était pas envisageable les années précédentes car perçue comme insuffisamment fiable. Les choix et positions passés sont convoqués dans le débat présent à travers les récits des acteurs qui construisent une histoire locale des déchets dont les repères sont communs mais les registres explicatifs divergents. Le rôle même du conflit fait l’objet d’interprétations différentes entre des acteurs associatifs qui y voient des moments de démocratisation du débat et des élus qui y voient des échanges stériles et violents à l’origine d’une perte de temps dans le processus de décision.

Territoires des déchets, territoires du conflit

28La recherche d’une organisation cohérente et efficace, sur les plans technique et économique, répondant au « principe de proximité » consiste à dessiner des espaces de flux dont la dimension problématique réside dans la localisation des exutoires. Le cas de l’Indre-et-Loire illustre la difficulté à allier une rationalisation de la gestion des déchets et la mise en œuvre de solutions qui supposent à un moment donné une implantation localisée. Les résistances et conflits locaux qui se succèdent font apparaître des territoires du conflit qui ne se limitent pas à une superposition, dans l’espace et dans le temps, de lieux réactifs à un équipement existant ou en projet, mais se construisent de manière réticulaire tant dans les logiques d’action (avec la constitution de collectifs d’association) que dans l’argumentation (solidarité interterritoriale exprimée à travers « ni ici ni ailleurs »). Cette lecture des dimensions territoriales donne à voir des liens d’influence réciproque entre les territoires des déchets et les territoires du conflit. L’(in)acceptation sociale des équipements est un facteur déterminant de la localisation des exutoires et par là même de la circulation des matières. Inversement, les projets de nouveaux équipements, de reconstruction ou d’extension dessinent une cartographie des conflits et de la mobilisation sociale qui, lorsqu’elle développe un fonctionnement en réseau, consiste à lier entre elles des réactivités localisées.

Effets locaux du « principe de proximité »

29Selon la loi de 1992 la gestion des déchets doit être organisée selon un « principe de proximité » qui vise à réduire les impacts environnementaux liés au transport des déchets et à renforcer l’ancrage territorial en assurant l’élimination des déchets au plus près de leur lieu de production, ceci étant considéré comme un facteur d’acceptation. Le périmètre de proximité qui fait référence est celui du département, sans qu’il n’ait une valeur légale forte (Romi 2010).

30La localisation d’un incinérateur départemental, prévue dans le plan révisé en 2004, reposait sur la désignation de trois sites retenus au regard des (im)possibilités en matière d’occupation du sol, de l’accès aux réseaux de transport et de négociations avec les municipalités. Le choix d’un site en milieu rural, périurbain et urbain répond à une volonté de mise à égalité de ces lieux devant la réception d’un équipement d’intérêt départemental, même si la préférence pour une localisation au plus près de l’agglomération au motif de la proximité avec la production des déchets et de la limitation des coûts de transports est exprimée par certains acteurs. L’échec du projet d’incinérateur se traduit par un report de la décision au niveau des structures intercommunales compétentes qui contractualisent avec les infrastructures voisines en fonction de la distance, de la facturation à l’accueil et des coûts de transport induits. Ainsi, les déchets du SMIPE Val Touraine Anjou sont incinérés à Lasse (Maine-et-Loire), ceux du SMICTOM d’Amboise à Blois (Loir-et-Cher), tandis que sont stockés dans les sites d’enfouissement des déchets de provenance extra-départementale. Les territoires de flux des déchets sont ainsi déterminés par les contrats passés entre les collectivités publiques compétentes et l’offre infrastructurelle d’élimination.

31La circulation des matières s’opère selon une logique propre aux équipements, régulée par l’administration préfectorale dans le cadre des autorisations d’exploitation qui définissent la nature, la provenance et les volumes annuellement admissibles. La « proximité » qui en découle résulte davantage des facteurs économiques que d’une prise en charge politique et institutionnelle de territoires qui décideraient et assumeraient une autonomie basée sur une concordance entre les volumes produits et les capacités d’élimination. Le plan de 2012 fixe à nouveau le contenu du principe de proximité décliné à travers la localisation d’une unité de prétraitement biologique au plus près du gisement, c’est-à-dire dans l’agglomération de Tours, la limitation du transport en benne à cinquante kilomètres (ce qui induit la nécessité d’une nouvelle unité de transfert), ainsi que la prise en compte des conditions de valorisation thermique du biogaz.

Conflits : épicentre et répliques locales

32La constitution d’un collectif d’associations opposé à l’incinération résulte de l’adhésion à une cause commune de groupes d’intérêt divers (agriculture, qualité de vie, santé, environnement) dont les périmètres d’action varient de l’échelle communale à l’échelle départementale, qui se retrouvent autour d’une cause partagée, tout en s’entourant d’appuis extraterritoriaux. Le slogan « Non à l’incinérateur, ni ici ni ailleurs ! » signale la solidarité entre les territoires concernés et la mutualisation des forces de contestation, tout en focalisant l’argumentation sur le « ceci » plutôt que sur le « ici » (Bobbio et Melé*). Or, malgré l’abandon du projet, on constate un certain effet de « marquage territorial » des localités désignées pour l’accueil de l’incinérateur, où seront organisées des réunions publiques lors du débat de 2009.

33À la suite du conflit contre l’incinérateur départemental, on observe un déplacement ainsi qu’une relocalisation du conflit dont le plus retentissant est celui de l’incinérateur de Chinon. L’effet de proximité spatiale et temporelle avec le conflit départemental explique la contestation du projet de renouvellement de l’incinérateur de Chinon qui n’avait pas posé de problème d’acceptation jusqu’alors. La contestation de l’agrandissement du site d’enfouissement de Loches, orchestrée par des élus et des riverains, a une portée plus locale, impliquant élus et riverains, déconnectée du collectif opposé à l’incinération et des réseaux associatifs environnementaux.

34La reconfiguration des équipements de traitement suite à l’abandon de l’incinérateur redessine ainsi la carte des conflits dont l’ancrage et la portée varient. L’incinération déclenche une mobilisation collectivisée sur la base de réseaux associatifs qui lui assurent un retentissement relativement fort, tandis que l’enfouissement occasionne des conflits de portée locale. Globalement, on constate un effet d’apprentissage et de mutualisation de la mobilisation contre l’incinération et pour la recherche de procédés alternatifs puisque l’activité de contestation est de plus en plus conséquente et structurée au fil du temps et des épisodes de luttes locales.

Risque et mobilisations territoriales

35Une des revendications du collectif Chinonais Environnement est la création en urgence d’une commission locale d’information et de surveillance (CLIS), « qui devra faire la lumière sur vingt-sept années de pollution par l’incinérateur actuel, et préparer l’après incinération ». La mobilisation contre le renouvellement de l’incinérateur induit une (re)considération d’un risque territorialisé qui aurait été jusqu’alors occulté et insuffisamment surveillé. Le conflit qui survient au moment du choix de reconstruire un équipement ayant fonctionné pendant des années agit comme un « révélateur » de territoire (Maccaglia et Dansero*) liant le passé, le présent et le futur. L’ancrage du conflit est double : il est consécutif à la mobilisation départementale contre le procédé d’incinération qu’il vient prolonger en même temps qu’il repose sur une logique de territorialisation, par le biais notamment de la dénonciation a posteriori de la pollution localisée. Ainsi, la prise en compte de la pollution subie permet de mettre en exergue le risque à venir pour le territoire dont on s’attache à souligner les qualités et la sensibilité (présence d’une AOC viticole, proximité d’un hôpital). Il s’agit pour les opposants de remettre en cause la reproduction d’une solution que l’on accompagne pourtant de bénéfices territoriaux (valorisation énergétique locale avec le chauffage de l’hôpital et projet de séchage de bois, emplois).

  • 13 Composées « à parts égales, de représentants des administrations publiques concernées, de l’exploi (...)

36En demandant la création d’une nouvelle – et quatrième – CLIS13 dans le département de l’Indre-et-Loire, il s’agit de compléter un dispositif de surveillance (Rocher 2008a ; Cirelli et Rocher 2009 et 2013) composé de trois CLIS relatives aux sites de stockage de Chanceaux-près-Loches et de Sonzay ainsi qu’à l’usine de broyage-compostage et au centre de stockage de La Billette, respectivement mises en place en 1999, 2001 et 2004. Suite à l’annonce des projets d’extension des sites de stockage, les réunions des commissions répercutent les tensions locales, notamment à Loches où les élus locaux s’insurgent contre la demande d’augmentation des tonnages.

Le droit, entre norme et ressource

37La description de la situation en Indre-et-Loire a laissé paraître à plusieurs reprises l’importance du cadre législatif et réglementaire comme un élément structurant de la situation locale, à la fois du point de vue de la décision et de la contestation.

Décisions locales et cadre réglementaire

38À plusieurs titres l’Indre-et-Loire apparaît comme le reflet de l’évolution du cadrage national relatif aux règles de l’élimination et de la valorisation des déchets, mais aussi aux modalités de gouvernance locale. La planification, introduite sur le mode du volontariat en 1969 et rendue obligatoire en 1992, donne lieu à une « première génération » de plans départementaux réalisés par les services déconcentrés de l’État (ADEME 2004). La décentralisation de la planification des déchets en 2005 dessaisit le préfet de cette responsabilité, tandis que la réforme des collectivités territoriales de 2010 confère à ce dernier un pouvoir accru en matière d’organisation intercommunale à travers le schéma départemental de coopération intercommunale. La mise en œuvre de ces changements relatifs aux responsabilités territoriales amène une redistribution des compétences et une reconfiguration politique. Le conseil général d’Indre-et-Loire devient, ainsi, responsable de la planification dans un domaine sur lequel il ne s’est alors investi ni sur le plan politique ni sur le plan technique, comme en témoigne son absence de prise de position jusqu’en 2008.

  • 14 « Est ultime au sens de la présente loi un déchet, résultant ou non du traitement d’un déchet, qui (...)

39Les changements de règles décidés au niveau national induisent des bifurcations au niveau local, s’agissant à la fois d’organisation et de répartition des compétences mais aussi des modalités de gestion. La loi de 1992 introduisait une obligation de valorisation à travers la notion de « déchets ultimes »14 et l’interdiction de leur mise en décharge à partir de 2002. Cette notion ambiguë, qui laisse une grande marge de définition au niveau local, a pendant presque dix ans été interprétée comme la fin du recours à la mise en décharge au profit de l’incinération. Les choix effectués en Indre-et-Loire sont à comprendre en rapport à ce contexte national. Or, la fin supposée de la mise en décharge allait être relativisée avec l’intensification du refus social de l’incinération, conséquence des affaires scandaleuses qui ont révélé la lenteur de l’administration, des industriels et des collectivités à respecter des normes environnementales pourtant en vigueur (Bourg et al. 2003).

40La période récente a vu des modifications importantes au niveau européen (nouvelle directive en 2008) et national suite au processus « Grenelle de l’environnement » et aux lois de 2009 et 2010 qui en découlent. Les changements relatifs à la valorisation organique, à la limitation des capacités d’élimination, mais aussi à la prise en compte de la prévention, sont des inflexions importantes qui ont dû être intégrées localement. Les plans départementaux doivent recenser et entériner les projets des collectivités locales alors qu’auparavant cet inventaire portait sur les nouveaux équipements dont la réalisation était à un stade davantage avancé puisque la demande d’autorisation d’exploiter devait avoir été déposée. Avec cette disposition, le législateur prend acte de la difficulté d’articulation entre décisions locales et planification, et modifie substantiellement la hiérarchie entre ces deux niveaux. Cette nouvelle règle conduira les acteurs de la commission de révision à inclure explicitement les projets portés par Touraine Propre et le SMITOM du Chinonais dans un des scénarios. Mais c’est une autre mesure récente – l’obligation de limiter les capacités d’élimination départementales à 60 % des volumes produits – qui conduira à ne pas retenir le renouvellement de l’incinérateur de Chinon dans le plan départemental. Ainsi, c’est au titre de la règle relative au surdimensionnement que l’incinération, pierre d’achoppement du plan de 2004, est abandonnée dans celui de 2012.

  • 15 Les plans établis avant le 1er juillet 2005 devront être révisés dans un délai de deux ans (à comp (...)

41Outre le contenu de la règle, le rythme de sa production oblige à des ajustements par les systèmes locaux qui sont ainsi en actualisation continue avec un cadre en mouvement perpétuel. Le processus de révision a été mené concomitamment à la production réglementaire et aux directives administratives venant préciser les conditions d’application de la loi Grenelle. Suite aux récentes réformes issues de la directive de 2008 et des lois Grenelle, le législateur a imposé une révision de manière à obtenir une actualisation générale des plans avec les dispositions de la loi 2010-78815.

Le droit comme ressource : quand l’intervention du juge est sollicitée

42L’analyse des recours en contentieux et de la sollicitation du juge lors de conflits est une autre manière de saisir la place du droit dans des situations locales. Les moments conflictuels présentés ci-avant ont fait l’objet de plusieurs recours déposés par différents acteurs qui ont tour à tour invoqué différents registres du droit. Le droit à l’information et à la participation en matière d’environnement apparaît comme une ressource pour les acteurs associatifs qui le mobilisent à plusieurs reprises. Au début de l’année 2005 trois associations, soutenues par les autres membres du collectif, ont déposé un recours devant le tribunal administratif demandant l’annulation du plan départemental au motif que les principes de la convention d’Aarhus n’auraient pas été respectés. Ils n’obtiendront pas gain de cause malgré l’espoir de créer un précédent en faisant intervenir le juge pour l’application locale de ce texte ratifié par la France en 2002.

43Plus tard, alors que la reconversion du site de La Billette est à l’étude, les associations font intervenir la commission d’accès aux documents administratifs au titre de l’information environnementale pour obtenir la consultation des études préalables. Ces dernières sont considérées par les auteurs comme un document inachevé n’ayant pas vocation à être diffusé. C’est là un enseignement du conflit de 2004 qui, s’il a donné lieu à une relative ouverture des arènes de concertation, a renforcé une attitude de prudence et de méfiance de part et d’autre quant à la production et à la diffusion des données préalables à la décision. Les acteurs associatifs apparaissent comme les activateurs locaux du droit à l’information environnementale qui nécessite l’intervention d’instances juridiques pour être effectif.

44Par ailleurs, aucun recours n’a été déposé contre les autorisations d’extension des sites d’enfouissement au motif qu’elles étaient en contradiction avec le plan départemental et affichaient en cela une faiblesse juridique bien que l’obligation de compatibilité avec le plan ait une portée limitée du point de vue du droit français. Ce sont les élus locaux de Chanceaux-près-Loches qui ont déposé des recours devant le tribunal administratif sur des aspects techniques, contestant la légalité de l’arrêté préfectoral, mais sans pour autant dénoncer frontalement son opportunité au regard du plan.

45Le recours contentieux est un outil de la contestation et à ce titre une ressource importante pour les acteurs mobilisés contre une décision ou un équipement. Dans le cas de l’Indre-et-Loire, les décisions du juge n’ont jusqu’à présent pas contrarié les choix locaux, contrairement à d’autres départements où l’on a pu voir par exemple l’annulation de plans (Romi 2010). Ainsi, la situation locale est déterminée par le cadrage législatif et réglementaire, et non par l’intervention du juge.

Conclusion

46L’analyse des processus de planification et de gestion des déchets à partir d’une focale départementale met en relief la complexité d’un système de décision caractérisé par une déconnexion entre un effort de planification et de rationalisation territoriale issu d’une concertation et des choix de gestion qui découlent d’autres logiques. La contestation des solutions proposées représente des moments de mise à l’épreuve de ces systèmes eux-mêmes en évolution constante sous l’effet des changements législatifs et réglementaires. Le regard sur le temps long montre une articulation et des ajustements plus ou moins difficiles entre un cadre d’action établi au niveau national et européen, une politique territoriale définie par le biais d’une planification départementale et des choix locaux effectués par les collectivités en charge des services de collecte et de traitement et les opérateurs privés.

47La contestation d’un équipement de traitement de déchets n’est pas une particularité de la Touraine, ni dans ses modalités ni dans ses conséquences. Pourtant, le conflit contre le projet d’un incinérateur départemental en 2003-2004 a joué un rôle particulier dans le processus d’organisation territoriale et, de fait, la mobilisation constitue un moment fondateur à plusieurs titres. En parvenant à imposer la question des déchets comme un objet public et politique, le conflit a contribué à la prise en charge politique d’un problème jusqu’alors traité dans un relatif huis clos. Le milieu associatif s’est mobilisé sur la question des déchets et structuré à cette occasion, il a sensiblement évolué, ainsi que l’ensemble des acteurs intéressés. Le système de décision « d’après crise » se caractérise par une modification des acteurs admis à la table de la concertation légale ainsi que par la mise en œuvre de nouvelles modalités de concertation à travers l’organisation d’un débat public. La mobilisation du droit est utilisée comme une ressource pour les associations et les élus qui déposent plusieurs recours en contentieux, mais elle est sans effet sur la situation car les jugements ne remettent pas en cause les décisions ni sur le fond ni sur la forme.

48Le conflit est d’autre part fondateur, « malgré lui », du point de vue des solutions de traitement des déchets. En effet, la non-décision qui découle de l’abandon du projet d’incinérateur départemental a engendré la recherche d’une pérennisation du parc infrastructurel existant. Si l’exercice de planification s’est soldé par un échec étant donné que l’organisation effective n’est pas conforme à ce qui était projeté, cela ne veut pas dire qu’il n’existe pas un fonctionnement systémique à l’échelle départementale. Les exutoires fonctionnent selon une logique de vases communicants dont les capacités d’accueil et le jeu de la concurrence financière déterminent la répartition et le trajet des flux de matières à éliminer. De fait, la réalité territoriale du département comme échelle de proximité existe bien, même si ce n’est pas selon la rationalité définie préalablement par un cadre organisationnel à même de s’imposer. La territorialisation des déchets fonctionne comme un réseau constitué de points où « atterrissent » les déchets, formant un espace des lieux (Castells dans Pflieger 2006). Les conflits, parce qu’ils conditionnent la localisation des déchets notamment en influant sur la temporalité des exutoires (du point de vue de la durée de l’instruction des projets et de la durée de vie des équipements), deviennent un facteur important dans la répartition des points et donc de ces flux qui se caractérisent par leur rejet. La dimension sociale de la gestion des déchets ne se joue pas uniquement sur le registre de la réactivité territoriale qui consisterait à faire exister des attributs ignorés par les gestionnaires de sites et l’action publique. Ses conséquences se lisent dans le fonctionnement même du « réseau des déchets » et en cela le(s) territoire(s) apparaî(ssen)t comme un déterminant du réseau peut-être davantage qu’ils ne sont produits par lui (Painter 2008). L’analyse à large échelle, dans le temps et dans l’espace, fait apparaître les conflits comme un élément déterminant de la gestion effective des déchets, et notamment de la répartition territoriale des flux et des lieux de destination, parce qu’ils interfèrent dans un système de décision à niveaux multiples et non hiérarchisés.

Notes

1 Société d’étude, de protection et d’aménagement de la nature en Touraine.

2 Le cadre législatif modifié par la loi de 1999 vise une forte intégration intercommunale et oblige les communes membres d’une communauté d’agglomération à quitter leur syndicat d’origine.

3 Joué-lès-Tours, deuxième commune du département, fait partie du noyau urbain de l’agglomération de Tours.

4 Le plan est adopté à l’unanimité moins l’abstention des deux associations de protection de l’environnement, qui émettent des réserves quant au choix de l’incinération sans remettre en cause les autres orientations.

5 L’association environnementale départementale – la SEPANT – a émis un avis défavorable au projet d’extension du site de Sonzay, au motif de l’emprise spatiale et de la dégradation du milieu causée par le déboisement d’une zone classée, et un avis favorable au projet de Chanceaux-près-Loches, considérant que la réutilisation d’un espace déjà utilisé pour le stockage répondait aux exigences de l’enfouissement réversible, tout en soulignant la nécessité d’une amélioration des mesures environnementales.

6 Après décision du comité syndical de renouveler l’unité d’incinération avec une valorisation énergétique, une procédure de marché public est ouverte pour désigner une assistance à maîtrise d’ouvrage, puis un appel d’offre est lancé pour la réalisation de l’usine auquel ont répondu deux opérateurs. Un groupement est retenu par la commission d’appel d’offre fin 2009.

7 Depuis les lois Grenelle, un recensement doit être établi « […] des délibérations des personnes morales de droit public responsables du traitement des déchets entérinant les choix d’équipements à modifier ou à créer, la nature des traitements retenus et leurs localisations » (décret n2011-828 du 11 juillet 2011 portant diverses dispositions relatives à la prévention et à la gestion des déchets).

8 Sur 4 754 participants, 4 503 ont exprimés un avis défavorable à l’incinération, 30 un avis favorable, seuls 221 n’ont pas abordé le sujet.

9 Les avis divergent notamment au sujet du traitement mécano-biologique sur ordures brutes : pour certains représentants associatifs c’est un procédé acceptable, pour d’autres l’épandage de compost provenant d’ordures brutes présente des risques.

10 « Attendre le prochain plan reviendrait purement et simplement à annuler le projet et ce pour plusieurs raisons. Le prochain plan ne sera pas finalisé avant fin 2011, début 2012. Si nous attendons ces dates les offres reçues ne seront plus valides. Or nous bénéficions d’un contexte très favorable au projet : avec la crise l’offre faite par Inova est très inférieure au prix de départ, et les taux actuels pour l’emprunt sont au plus bas », comme indiqué dans la rubrique Actualités du site internet du SMICTOM [http://www.smictom.com], consulté le 2 novembre 2012.

11 « La gestion du dossier au conseil du SMICTOM procède d’un raisonnement qui repose sur la légitimité d’une décision ancienne en date de 2006. Les actuels conseillers acceptent-ils cette modalité ? Ils n’ont plus alors que la charge de réaliser une construction quelles qu’en soient les conséquences sur le plan sanitaire malgré les connaissances publiées par les études récentes (INVS 2008) et sur le plan financier pour leurs communes et populations… Ils sont de fait déresponsabilisés » (collectif Chinonais Environnement, Lettre d’information, n2, janvier 2009).

12 Résolution mise en ligne sur le site du SMICTOM du chinonais [http://www.smictom.com], consulté le 2 novembre 2012.

13 Composées « à parts égales, de représentants des administrations publiques concernées, de l’exploitant, des collectivités territoriales et des associations de protection de l’environnement concernées » (loi 92-646, art. 3-1).

14 « Est ultime au sens de la présente loi un déchet, résultant ou non du traitement d’un déchet, qui n’est plus susceptible d’être traité dans les conditions techniques et économiques du moment, notamment par extraction de la part valorisable ou par réduction de son caractère polluant ou dangereux » (loi 92-646, 13 juillet 1992).

15 Les plans établis avant le 1er juillet 2005 devront être révisés dans un délai de deux ans (à compter de l’entrée en vigueur de la loi Grenelle du 2 août 2010), ceux établis après cette date devront être révisés dans un délai de trois ans.

Table des illustrations

Titre Figure 1. Sites d’élimination en fonctionnement et localisations envisagées pour l’incinérateur
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/6024/img-1.jpg
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Auteur

Laurence Rocher est maître de conférences en aménagement de l’espace-urbanisme à l’Institut d’urbanisme de Lyon (Université de Lyon 2), membre de l’UMR Environnement Ville Société de Lyon et membre associée de l’UMR CITERES. Ses recherches portent sur les enjeux locaux et urbains des politiques publiques environnementales appréhendés notamment à partir de la gestion des déchets, du changement climatique et de l’énergie.

Le texte et les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont sous Licence OpenEdition Books, sauf mention contraire.

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