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Acceptation sociale et développement des territoires

 | 
Samuel Depraz
, 
Ute Cornec
, 
Ulrike Grabski-Kieron

Partie IV. L'acceptation sociale des enjeux de protection du patrimoine naturel et culturel

Chapitre X

Les limites d’un système de gouvernance territoriale à la Sierra Nevada de Santa Marta (Colombie)

Maria Isabel Valderrama González

Résumé

Cet article traite des obstacles à la mise en place d’un système de gouvernance dans un territoire indigène colombien. Le cas de la Sierra Nevada de Santa Marta, au cœur d’intérêts divergents, rend à la fois compte de la difficulté de concilier des points de vue antagonistes quant au territoire et à son aménagement, et des rapports de force entre le gouvernement, les entreprises et les peuples indigènes. Cette situation nuit à la participation effective de ces derniers dans les espaces de négociation d’autant plus que, bien que la gouvernance se présente comme un mode d’articulation et de coordination interinstitutionnelle, elle ne tient pas compte de systèmes de valeur différents. En outre, tandis que la gouvernance territoriale favorise la convergence d’intérêts de nature diverse, les peuples indigènes réclament l’autonomie de leur territoire.

Dieser Artikel beschreibt die Hindernisse, die die Umsetzung eines neuen Governance-System in einem kolumbianischen indigenen Territorium überwinden muss. Das ausgewählte Fallbeispiel, die Sierra Nevada de Santa Marta, repräsentiert die Synthese der konkurrierenden Interessen, so dass man die Schwierigkeiten, widersprüchliche Ansichten über das Gebiet, seine Entwicklung und das Gleichgewicht der Macht zwischen Regierung, Unternehmen und indigenen Völkern gut ablesen kann. Die Situation verhindert die wirksame Beteiligung der letzteren in den Verhandlungen, obwohl der Governance- Ansatz als eine Art von Gelenk-und ressortübergreifende Koordination begriffen wird, weil im Endeffekt keine Berücksichtigung der unterschiedlichen Wertesysteme stattfindet. Es kommt außerdem dazu das, während die territoriale Governance die Konvergenz der verschiedenen Interessen durchaus fördert, die indigene Völker vermehrt die Autonomie in ihrem Gebiet fordern.

Texte intégral

  • 1 Située à 42 km de la côte Caraïbe colombienne, la Sierra Nevada culmine à 5 775 mètres d’altitude. (...)

1Territoire ancestral de quatre peuples indigènes, la Sierra Nevada de Santa Marta est un massif montagneux de 17 000 kilomètres carrés, localisé près de la côte Caraïbe colombienne, au nord du pays. Considéré comme le cœur du monde dans le mythe fondateur des Koguis, Arhuacos, Wiwas et Kankuamos, peuples indigènes descendants de l’ancienne civilisation Tayrona, ce massif côtier, le plus élevé de la planète en altitude relative1, est également un territoire stratégique pour le gouvernement, les entreprises minières et touristiques, les agro-industries et quelques organisations non gouvernementales en raison de ses ressources naturelles et de sa situation géographique. La concurrence entre ces acteurs de nature diverse, ainsi que la superposition de plusieurs mailles administratives, posent la question de l’aménagement de ce territoire. Cette situation est d’autant plus singulière que les peuples indigènes mentionnés plus haut revendiquent le droit de participer, en tant qu’acteurs politiques à part entière, aux prises de décisions relatives à leur territoire, celui-ci étant le seul territoire ancestral officiellement reconnu par l’État colombien.

Figure 1 – Localisation de la Sierra Nevada de Santa Marta

Figure 1 – Localisation de la Sierra Nevada de Santa Marta

Source : IGAC / Viloria de la Hoz 2005, p. 8, modifié.

Réalisation Samuel Depraz, 2014.

2Afin de favoriser la concertation entre parties prenantes et de mettre en œuvre des projets de développement et d’aménagement territoriaux dans la région de la Sierra Nevada de Santa Marta, des acteurs institutionnels (gouvernementaux et non gouvernementaux) ont tenté, au cours des dix-huit dernières années, de mettre en place un système de gouvernance territoriale. Bien que ces tentatives de coordination interinstitutionnelle aient été présentées comme des espaces de consensus, elles ont été incapables de concilier les intérêts des différents acteurs quant à l’usage de ce territoire, mettant ainsi en évidence les enjeux de pouvoir. En outre, le non-respect des accords préalablement établis avec les peuples indigènes a exacerbé leur réticence à participer à ces espaces de négociation.

3Toute en reconnaissant l’autonomie territoriale des peuples indigènes, la Constitution de 1991 a exigé d’établir un nouveau cadre pour les relations avec ces derniers. Dans ce contexte, la gouvernance se présente, de manière idéelle, comme un nouveau système de relations qui intègre les acteurs émergents jusqu’alors exclus de la sphère politique (Farinós 2008, p. 12), à la différence du gouvernement, forme de fonctionnement centré sur le pouvoir de l’État. Pourtant, dans la pratique, alors que la gouvernance s’est avérée être un outil efficace pour mettre en place de nouvelles formes de négociation, celles-ci sont contestées par les populations indigènes, leur participation effective n’étant pas garantie. Quelle est la logique qui sous-tend l’actuation de ces différents acteurs institutionnels ? Quelle est la place des peuples indigènes dans les espaces de négociation auxquels ils sont appelés à participer ?

4Nous commencerons par présenter le contexte politique et les acteurs de notre terrain de recherche. Nous exposerons ensuite la méthodologie suivie pour comprendre les rapports de force entre les différents acteurs impliqués dans l’aménagement territorial de la Sierra Nevada de Santa Marta. Nous aborderons, dans un second temps, les obstacles à la participation des peuples indigènes dans ces espaces de coordination interinstitutionnelle, et les difficultés rencontrées dans la mise en place d’un système de gouvernance dans ce territoire.

Un territoire indigène au cœur d’intérêts divergents

Emboîtement d’échelles et acteurs en concurrence

  • 2 Il s’agit de la résolution no 2 de 1973, modifiée par la résolution no 837 de 1995, reconnaissant (...)

5La Sierra Nevada de Santa Marta relève de la compétence de trois départements, seize municipalités (dont trois chefs-lieux de département), trois réserves indigènes, deux parcs naturels nationaux, un parc archéologique et une réserve forestière. Elle a par ailleurs été déclarée réserve de biosphère en 1979 par l’Unesco, et pourrait être candidate à l’inscription sur la liste du patrimoine mondial de la même organisation. Outre ces figures administratives, l’État colombien a officiellement reconnu, à travers une résolution du ministère de l’Intérieur, le territoire ancestral des peuples Kogui, Arhuaco, Wiwa et Kankuamo, lequel s’étend au-delà des limites juridiques de leurs réserves2 (Riveros et Lopez 2000). Cette situation est d’autant plus complexe que chacun des parcs, réserves et entités territoriales, dont les zones géographiques se superposent les unes aux autres (figure 2), dispose de ses propres instruments d’aménagement territorial, et que les politiques sectorielles des plans nationaux de développement – comme les politiques minières et les politiques d’expansion portuaire, par exemple – ont une incidence sur le massif.

6Les peuples indigènes de la Sierra Nevada remettent en question ces instruments puisque, selon eux, ils ne tiennent pas compte des valeurs ancestrales de ce territoire, nuisant ainsi au caractère sacré de leurs sites et, de ce fait, à la survie de leur culture.

Figure 2 – Figures de l’aménagement du territoire à la Sierra Nevada de Santa Marta

Figure 2 – Figures de l’aménagement du territoire à la Sierra Nevada de Santa Marta

D’après Riveros et Lopez 2000 ; CTC 2009.

Réalisation Samuel Depraz, 2014.

  • 3 La loi d’origine aurait été communiquée aux quatre peuples natifs de la Sierra Nevada lors de la c (...)

7Pour les peuples Arhuaco, Kogui, Wiwa et Kankuamo, la Sierra Nevada de Santa Marta est le centre vital de l’univers, concentrant les informations sur l’origine de tout ce qui existe. Ce territoire leur aurait été confié par la Loi d’origine, lors de la création du monde3, afin d’en devenir les gardiens et de maintenir l’ordre universel. Pour ce faire, ils doivent assurer la communication entre les sites sacrés qui composent leur territoire ancestral, tout en rétribuant la nature, pour tout ce qu’elle offre, par des rituels qu’ils réalisent sur ces lieux. Les revendications d’autonomie de ces peuples s’appuient sur cette mission, qui constitue leur raison d’être en tant que natifs de ce territoire sacré (OWYBT et al. 1999, p. 3). Tout projet d’intervention matérielle dans ce territoire est donc, pour eux, susceptible de détériorer ces sites sacrés et de nuire à leur interconnexion, ce qui entraînerait des désastres naturels, des maladies et des conflits, tant au niveau local que planétaire.

  • 4 Environ 10 milliards de mètres cubes d’eau par an sont produits par trois bassins constitués par u (...)
  • 5 Le parc national naturel de Tayrona, situé sur la côte Caraïbe (département de Magdalena), a été, (...)

8Ainsi, les intérêts divergent lorsqu’il est question d’aménager la Sierra Nevada de Santa Marta. D’une part, les peuples indigènes cherchent à étendre leurs réserves pour défendre leurs sites sacrés et récupérer (par l’achat et la certification des terres) leur territoire ancestral. D’autre part, le gouvernement national et les entreprises restent soucieux de tirer profit des potentialités naturelles et géographiques du lieu en matière d’extraction de charbon et d’implantation d’infrastructures ferroviaires et portuaires pour son transport. De plus, la Sierra Nevada de Santa Marta est également une zone d’intérêt aux niveaux local et régional car elle est la principale source d’approvisionnement en eau pour plus de 1,5 million d’habitants, ainsi que pour l’agriculture – dont la production agro-industrielle d’huile de palme, les exploitations minières et l’élevage localisés dans la région (FPSNSM 1998, p. 14)4. Enfin, son cadre naturel et sa richesse archéologique sont une attraction majeure pour les promoteurs de l’écotourisme et de l’ethnotourisme (Becerra 2009, p. 100)5. Par ailleurs, la Sierra Nevada de Santa Marta a enregistré, à la fin du xxe siècle et au début du xxie, une forte présence des guérillas (Forces armées révolutionnaires de Colombie, Armée de libération nationale) et de groupes paramilitaires se disputant le contrôle du territoire et du trafic de drogue.

Figure 3 – Modèle d’occupation et de contrôle territorial dans la Sierra Nevada de Santa Marta

Figure 3 – Modèle d’occupation et de contrôle territorial dans la Sierra Nevada de Santa Marta

D’après Aja 2010, p. 78.

  • 6 Conseil environnemental régional de la Sierra Nevada de Santa Marta, créé par l’article 42 de la l (...)
  • 7 Notamment la construction du barrage et du périmètre irrigué El Cercado, sur le fleuve Ranchería ( (...)

9En 1996, le gouvernement national a promu la mise en place d’un mécanisme de coordination institutionnelle en vue de mettre en œuvre un plan de développement durable pour la Sierra Nevada de Santa Marta. Ce mécanisme, appelé Consejo Ambiental Regional (CAR)6 et présidé par le ministre de l’Environnement, rassemblait 31 représentants des acteurs sociaux à l’échelle nationale, régionale et locale présents dans la région (tableau 1). Ce mécanisme a échoué en raison des difficultés à concilier les points de vue des différents acteurs, du manque d’engagement de la part des administrations municipales, et de la réticence des peuples indigènes du fait de l’autorisation donnée par le gouvernement pour la construction de mégaprojets d’infrastructure en dehors du cadre de cet espace de discussion7.

  • 8 Ce projet de loi cherche à réglementer le mécanisme de consultation préalable des groupes ethnique (...)

10Cet échec a engendré un climat de méfiance qui persiste aujourd’hui encore, malgré la nécessité de coordonner l’action institutionnelle dans ce territoire. Les peuples indigènes considèrent qu’il n’existe pas de garanties suffisantes pour permettre leur participation effective dans ce type d’espaces, et certains acteurs, aux niveaux municipal et départemental, en sont venus à affirmer que ces peuples s’opposaient au développement régional. Bien que de timides tentatives de coordination interinstitutionnelle aient été proposées récemment, elles ne se concrétiseront pas tant que les peuples indigènes n’obtiendront pas un accord avec le gouvernement national sur les politiques publiques et les mesures législatives qui les affectent – telles que les politiques minières, les décisions d’expansion portuaire et de développement du tourisme, le projet de loi sur les terres et le développement rural, et le projet de loi statutaire de consultation préalable8, entre autres.

Ethnographie multi-située et échelles d’observation

  • 9 Travail de terrain mené à Valledupar et Santa Marta (chefs-lieux de département), et au sein de la (...)

11Nous avons abouti à cette problématique grâce à une première enquête de terrain exploratoire, réalisée sur place en 20109. Celle-ci nous a permis de mettre en évidence le fort degré de dispersion des données institutionnelles sur les activités et les projets prévus dans la Sierra Nevada de Santa Marta, ainsi que l’ingérence de plusieurs institutions gouvernementales – et non gouvernementales – sur ce territoire. Le CAR n’étant plus opérationnel depuis 2009, toutes les instances municipales et départementales avaient gelé pour une durée indéterminée leurs activités dans la Sierra Nevada, tout en perdant de vue les discussions qui s’effectuaient directement entre les peuples indigènes et le gouvernement national. Par ailleurs, divers processus administratifs concernant la Sierra Nevada de Santa Marta (tels que les demandes de certification des terres acquises par les peuples indigènes pour l’extension de leurs réserves) sont gérés à l’échelon national, les instances régionales n’ayant pas d’informations à ce sujet.

  • 10 Les administrations d’Alvaro Uribe (2002-2006 et 2006-2010) et de Juan Manuel Santos (2010-2014) o (...)

12Après avoir constaté le manque d’information des différentes instances aux niveaux municipal et départemental, nous avons choisi d’enquêter sur les instances étatiques nationales. Cette nécessité d’examiner les sources d’information institutionnelles aux différentes échelles politiques et administratives, ainsi que les acteurs concernés, la juxtaposition des intérêts en présence, mais aussi les espaces de discussion et de décision, avec les logiques de négociation qui les accompagnent, nous a conduit à opter pour une ethnographie multi-située (Marcus 2001). Celle-ci nous a permis d’approcher tous ces éléments sous un angle microsocial, permettant de nous situer à l’échelle des réalités des peuples indigènes de la Sierra et des enjeux territoriaux qui les affectent, mais aussi à un échelon méso-social, pour comprendre le système d’action politico-administratif et les relations de pouvoir qui régissent l’aménagement de ce territoire (Desjeux 2004, p. 104). Une ethnographie multi-située permet également d’utiliser une approche macro-politique pour étudier les logiques de développement qui ont primé dans les politiques nationales des trois derniers gouvernements10. Grâce à ces différentes échelles d’observation, c’est le lien entre la représentation du territoire et la pratique de l’aménagement qui est mis en question (ibid., p. 48).

13Le fait d’étudier des terrains différents (organisations indigènes, cabinets ministériels, sièges des administrations municipales et départementales, entreprises, organisations non gouvernementales), des espaces de discussion différents (réunions internes des peuples indigènes, réunions de consultation préalable avec le gouvernement et des entreprises, réunions interinstitutionnelles), et des acteurs différents (autorités et représentants indigènes, fonctionnaires et ex-fonctionnaires, avocats militants et chercheurs), nous a conduit à recourir à diverses techniques de collecte de données.

14Un intérêt particulier a été porté aux discours institutionnels et à ceux des peuples indigènes, ces discours étant des médiateurs des représentations et participant directement au processus de production de l’espace (Gumuchian 1991, p. 79-80). Nous nous sommes notamment entretenus avec des représentants indigènes et des fonctionnaires de l’administration nationale, départementale et municipale. Cherchant également à déterminer les compétences réelles des institutions qui participent à la gestion administrative de la Sierra Nevada, ainsi qu’à identifier l’existence, ou non, d’un principe régissant l’action institutionnelle dans le massif, nous avons également réalisé des entretiens informels avec des ex-fonctionnaires, ces derniers s’exprimant généralement avec davantage d’aisance au sujet du fonctionnement de l’organisme pour lequel ils travaillaient.

  • 11 Cette technique a été utilisée avec le consentement des organisations indigènes qui m’ont permis d (...)

15D’autre part, l’observation participante menée lors des espaces de discussion internes des quatre peuples indigènes mentionnés précédemment nous a permis de nous rendre compte de la portée des enjeux qui pèsent sur leur territoire et leur culture11. Cette technique nous a également permis de suivre le fil des négociations, entre l’État et ces populations, au sujet des différentes politiques publiques et mesures administratives qui touchent leur territoire ancestral. Par ailleurs, observer les réunions interinstitutionnelles nous a permis de constater les alliances, les intérêts communs, ainsi que les liens et les nœuds relationnels qui existent à la fois entre les différentes institutions et entre ces institutions et les organisations indigènes.

Obstacles à la participation effective des peuples indigènes

  • 12 Par géopolitique, cet auteur entend les rivalités de pouvoirs sur des territoires, chacune des rep (...)

16La Sierra Nevada de Santa Marta constitue un enjeu à la fois pour des raisons économiques, liées à l’exploitation des ressources naturelles, stratégiques – du fait de sa localisation géographique propice à l’installation d’équipements de transport et de télécommunication – et culturelles, liées au caractère sacré de ce territoire ancestral des quatre peuples indigènes qui y vivent et revendiquent leur autonomie territoriale (voir Lacoste 1993, p. 29). Nous nous trouvons, pour reprendre une expression d’Yves Lacoste (2008, p. 9), dans le cadre d’une « géopolitique interne »12.

17L’aménagement du territoire est donc tributaire des rapports de force, le personnel politique ainsi que chaque groupe d’utilisateurs ayant sa propre représentation du territoire (Lacoste 1993, p. 124-127 ; Gumuchian 1991, p. 6). Or, dans le jeu de pouvoir pour le contrôle de leurs territoires, les peuples indigènes de la Sierra Nevada ont dû élaborer, dans la langue et les codes occidentaux, des stratégies d’action visant à défendre leur propre vision du monde. Des rapports de force asymétriques marquent ainsi le contexte dans lequel les peuples indigènes de la Sierra Nevada doivent négocier leur autonomie territoriale (Ulloa 2010a), pourtant reconnue par la Constitution de 1991. Leur territoire ancestral appartenant à différentes mailles territoriales, correspondant aux divisions politiques et administratives de l’État, ces peuples sont affectés par des politiques et des programmes de développement divers, conçus tant au niveau national que régional et local. Selon le représentant de l’une des organisations indigènes,

  • 13 Représentant légal de l’organisation Gonawindúa Tayrona. Propos recueillis lors de l’une des réuni (...)

Le peuple Kogui [doit composer] avec tous les problèmes d’interventions du gouvernement : programmes, politiques, plans de développement… Nous nous demandons en interne ce que nous allons faire […]. Aujourd’hui, avec toutes ces interventions programmatiques et politiques, plus les départements, les municipalités, le niveau national, on nous amène à jouer. Qui tombe perd ; qui gagne doit faire face au jeu suivant… celui de notre survivance culturelle.13

18Bien que leur autonomie territoriale ait été reconnue il y a plus de vingt ans, les peuples indigènes de Colombie continuent à dépendre d’autres entités territoriales. Alors que la Constitution de 1991 reconnaît le statut de collectivités territoriales aux territoires indigènes, la Loi organique d’aménagement territorial (LOOT)14 qui devait les réglementer a mis vingt ans à être approuvée. Or, promulguée en 2011, cette loi n’a pas défini l’étendue administrative des entités territoriales indigènes, un projet de loi spécial devant être soumis à ce sujet par le gouvernement national au Congrès de la République dans les dix mois qui ont suivi l’entrée en vigueur de la LOOT. Ceci n’a pas été le cas, en raison d’une absence de consensus qui persiste, aujourd’hui encore, au sein du gouvernement national, et que les peuples indigènes de Colombie considèrent comme un manque de volonté politique15.

  • 16 Entretien réalisé auprès de l’avocate de l’organisation Gonawindúa Tayrona en novembre 2012.

19Au cours des années qui ont suivi l’adoption de la Constitution de 1991, c’est-à-dire tant que la loi qui réglemente les collectivités territoriales indigènes n’était pas adoptée, les ressources allouées par le gouvernement aux réserves indigènes ont été versées aux administrations municipales. Ces dernières devaient les utiliser dans le cadre de projets proposés par les peuples indigènes à travers leurs représentants légaux or ces ressources ont été difficilement utilisées en raison du manque de formation des fonctionnaires publics – lesquels changent tous les trois ans environ – et de la méconnaissance des peuples indigènes de leurs droits en la matière ainsi que des formalités occidentales à suivre pour chaque projet. S’y ajoute enfin un manque de volonté des administrations municipales qui voient dans les territoires indigènes un obstacle au développement local de leurs juridictions. Selon l’avocate de l’une des quatre organisations indigènes de la Sierra Nevada de Santa Marta, « lors de la première année de mandat de chaque maire, les indigènes ont toujours autant de mal à reprendre à zéro le processus de dialogue »16. Ceci entraîne un certain épuisement des capacités de gestion des peuples indigènes de la Sierra, leurs réserves étant sous la juridiction de plusieurs municipalités avec qui ils doivent négocier simultanément.

20D’autres incohérences législatives empêchent également la participation effective de ces peuples dans l’administration de leur propre territoire. Si la Colombie a bien ratifié en 1991 la convention no 169 de l’Organisation internationale du travail sur les droits des peuples indigènes et tribaux, le droit à la consultation préalable qu’elle exige a été ignoré ou contourné à plusieurs reprises (Ulloa 2010a, p. 87). Des projets, tels que la construction du port charbonnier de Brisa, qui a occasionné la destruction d’une colline sacrée, « mettent en évidence les logiques gouvernementales de reconnaissance/non-reconnaissance des droits des peuples indigènes quant à leur territoire ancestral » (ibid.). Malgré l’existence d’une résolution qui reconnaissait déjà les sites sacrés qui délimitent le territoire ancestral des quatre peuples de la Sierra Nevada, et dans laquelle était listée cette colline, le ministère de l’Intérieur (son auteur) a donné son aval à la construction dudit projet, tout en niant la présence indigène dans la zone.

  • 17 En septembre 2012, ils faisaient face simultanément à plus d’une dizaine de processus de consultat (...)

21La consultation préalable est aussi devenue un moyen de pression sur les peuples indigènes. Leurs territoires étant la cible des projets d’exploitation de leurs ressources naturelles (Ulloa 2010a, p. 78), le recours aux consultations préalables se répand17. Ce phénomène a fini par accaparer la capacité de gestion des quatre peuples indigènes de la Sierra, qui n’ont plus le temps ni les moyens de se préparer et d’unifier leurs positions en vue de réunions avec le gouvernement et les entreprises. Ces dernières sont quant à elles venues négocier séparément avec des membres de ces peuples indigènes, ce qui engendre des divisions internes et des contradictions dans les discours de ces derniers, et fragilise leurs positions.

22La consultation préalable rend compte du caractère contradictoire de certaines décisions des organismes publics, tels que le ministère de l’Intérieur, car, tout en participant au CAR, ils sont allés à l’encontre des accords souscrits entre les peuples indigènes et le gouvernement aux niveaux national, départemental et municipal dans le cadre de cet espace de concertation. La plupart des fonctionnaires interrogés s’accordent sur le fait que la Sierra Nevada étant placée sous l’autorité de divers cabinets ministériels, il existe des incohérences non seulement entre les ministères, mais également en leur sein, du fait du manque de communication entre les différents départements.

Entraves à la mise en place d’un système de gouvernance

23Notion largement utilisée pour remettre en cause les techniques classiques de gouvernement au profit de nouvelles méthodes de décision où l’État ne serait qu’un des acteurs, la gouvernance représente un nouveau paradigme des modes d’action étatiques, l’État devant s’adapter à un contexte social nouveau (Chevallier 2003, p. 203-207). De nouveaux espaces de discussion et d’articulation ont ainsi dû être conçus par les acteurs institutionnels parce que, suite à la Constitution de 1991 ainsi qu’à la ratification de la Convention 169 de l’OIT, les peuples indigènes ont été reconnus en tant qu’acteurs de leur propre développement.

24Les tentatives de mise en place d’un système de coordination interinstitutionnelle dans la Sierra Nevada de Santa Marta proposent une gouvernance à la fois verticale et horizontale. Nous parlons de gouvernance verticale parce que les autorités publiques interviennent à chaque niveau du système politico-administratif (Enjolras 2005, p. 68) ; et parce que ce système de coordination a lui-même été instauré par le gouvernement (approche descendante), afin d’obtenir l’acceptation sociale d’une politique publique de développement – voire d’un plan de développement durable. Nous parlons de gouvernance horizontale en raison des négociations et des accords pour la reconnaissance de l’autonomie territoriale indigène que ce système suppose.

  • 18 Le conflit armé enregistré dans cette région a rendu difficile l’accès à la zone pour les différen (...)

25Le non-respect de ces accords, la superposition de plusieurs échelles de décision politique, les contradictions dans la déclinaison de l’action institutionnelle, la divergence des systèmes de valeurs différents et parfois inconciliables – comme c’est le cas pour l’extraction des ressources énergétiques, qui n’est pas concevable pour les peuples indigènes de la Sierra car cela revient à « arracher les organes de la Terre-Mère » – et l’existence de rapports de force informels, comme les stratégies de négociation des multinationales avec les populations locales ou la présence de groupes armés18, ont en outre rendu difficile la mise en place, dans la Sierra Nevada de Santa Marta, d’un système de gouvernance crédible ou, tout au moins, fonctionnel. De plus, le temps de l’action institutionnelle moderne et celui des objectifs politiques attendus par les principaux décideurs, ne s’accordant que rarement avec le temps nécessaire à la réflexion interne nécessaire aux groupes indigènes, a compliqué la négociation et mis dans l’impasse certains processus de concertation.

  • 19 Son caractère mixte est dû à la participation d’institutions étatiques et d’organismes privés au c (...)

26Suite à l’échec du CAR, les relations ont été fragmentées non seulement entre le gouvernement et les peuples indigènes, mais également entre les acteurs institutionnels eux-mêmes. Des alliances institutionnelles de toutes sortes se sont alors créées et ont depuis lors cherché, sans grand succès, le moyen de piloter des processus régionaux de coordination interinstitutionnelle. Ces alliances obéissant à des dynamiques territoriales spécifiques et de relation stratégique, certains acteurs institutionnels ont décidé de s’associer autour d’intérêts communs. Parmi ces tentatives d’alliance, nous pouvons mentionner : une initiative de coordination institutionnelle menée par les trois corporations autonomes (autorités régionales) et la fondation Pro-Sierra (organisation non gouvernementale environnementale de participation mixte)19 afin de mettre en œuvre une stratégie de conservation dans la Sierra Nevada ; une autre alliance lancée par les gouverneurs des trois départements afin de lever des fonds auprès du gouvernement national pour mettre en œuvre des projets de développement territorial ; et une troisième proposée par la direction régionale de l’unité administrative des parcs nationaux (PNNC) aux organisations indigènes afin d’élaborer avec eux un plan de gestion – l’un des parcs empiétant sur les réserves indigènes – tout en faisant appel à une stratégie de protection du territoire face aux projets de développement qui menacent leurs juridictions.

27Toutes ces tentatives restent vaines tant que les peuples indigènes de la Sierra n’arrivent pas à exiger du gouvernement national le respect des accords signés préalablement et à se mettre d’accord avec lui sur les politiques sectorielles qui les affectent. Malgré la pression exercée sur leur territoire en raison de divers projets et programmes de développement, la capacité de mobilisation politique de ces peuples leur a tout de même permis de défendre leur position face au gouvernement (Ulloa 2004, p. 44), et à suspendre toute intervention prévue sur leur territoire, telle que la construction d’un complexe minier pour lequel ils ont gelé le processus de consultation préalable. Ces discussions avec le gouvernement national se poursuivent, non sans difficulté, au jour d’aujourd’hui.

Conclusion

28La Sierra Nevada de Santa Marta constitue un cas d’étude empirique où le concept de gouvernance territoriale rend compte des rapports de force qui sous-tendent les relations entre les différents acteurs impliqués dans l’aménagement de ce territoire. Les tentatives de mise en place d’un système de gouvernance partent d’initiatives unidirectionnelles des institutions gouvernementales, légitimes uniquement parce qu’elles répondent aux exigences de la Constitution de 1991 et de la Convention 169 de l’OIT, au sens où la présence de représentants des peuples indigènes est garantie. En réalité, bien que ces peuples soient invités à prendre part aux discussions, leur participation dans ces espaces de concertation ne s’avère pas effective en raison d’un manque de garanties et de l’existence de décisions parallèles prises par d’autres instances.

29D’autre part, le cas de la Sierra Nevada de Santa Marta révèle les limites de la gouvernance en tant que processus de coordination, au sens où deux systèmes de valeurs se traduisent par deux modes de fonctionnement politique et de prise de décision différents. Alors que les institutions occidentales sont contraintes à répondre à une logique d’efficacité, les peuples indigènes de la Sierra Nevada doivent respecter leurs procédures traditionnelles de consultation interne. Les organisations indigènes n’étant qu’un outil de représentation politique, toute prise de position requiert l’accord des autorités traditionnelles de chaque peuple. Cela nécessite la traduction des rapports des représentants dans leurs langues respectives, ainsi que le rassemblement des autorités traditionnelles de chaque peuple, ce qui n’est pas évident étant donné les distances.

30Par ailleurs, les peuples indigènes de la Sierra Nevada ne croient que modérément en l’efficacité d’un système de gouvernance. Ils préfèrent négocier au sommet de l’État – directement avec le président et ses ministres lorsqu’ils le peuvent – les politiques qui les affectent. De fait, la gouvernance suppose donc la convergence de leurs intérêts avec ceux d’autres acteurs. Ainsi, des acteurs régionaux, tels que les départements et les municipalités, ont été contraints de suspendre leurs activités dans la Sierra Nevada de Santa Marta, ce qui a permis aux peuples indigènes de gagner du temps pour renforcer leur position vis-à-vis de la récupération du territoire qu’ils considèrent comme le leur et dont ils réclament l’autonomie.

31Cette situation révèle, de ce fait, les limites de la gouvernance en tant qu’instrument visant à l’acceptation sociale des politiques de développement et d’aménagement du territoire. L’acceptation sociale, indissociable des rapports de force autour de l’aménagement de la Sierra Nevada, est au cœur des stratégies de blocage mobilisées par les différents acteurs. Elle ne serait qu’une démarche administrative pour les décideurs de l’aménagement, lesquels s’empressent de l’obtenir afin d’assurer la viabilité normative de leurs projets. Leurs stratégies s’inscrivent ainsi dans une logique de coercition de l’autonomie des peuples indigènes. Pour les peuples indigènes de la Sierra Nevada, l’acceptation dépend de leur reconnaissance en tant qu’acteurs politiques à part entière. L’acceptation sociale se joue donc à l’échelle nationale, échelle à laquelle ces peuples cherchent à obtenir du gouvernement le respect des accords souscrits dans le cadre de leur autonomie territoriale – condition sine qua non de toute concertation visant l’aménagement de leur territoire.

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Notes

1 Située à 42 km de la côte Caraïbe colombienne, la Sierra Nevada culmine à 5 775 mètres d’altitude. Sa variation altitudinale, du niveau de la mer jusqu’à la ligne des neiges perpétuelles, permet une grande variété de climats et de biomes néotropicaux. Une présentation environnementale du massif est disponible sur :

[http://www.prosierra.org/la-sierra-nevada-de-santa-marta] (en espagnol – consulté le 30 octobre 2015).

2 Il s’agit de la résolution no 2 de 1973, modifiée par la résolution no 837 de 1995, reconnaissant les sites sacrés périphériques qui délimitent symboliquement le territoire ancestral des quatre peuples de la Sierra Nevada à des fins de protection, de respect des pratiques culturelles et de dialogue. Les réserves indigènes, quant à elles, sont des institutions légales et sociopolitiques de caractère spécial, où les groupes ethniques exercent leur droit à la propriété collective. Définition disponible sur : [http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/c-921_2007.htm] (consulté le 5 avril 2014).

3 La loi d’origine aurait été communiquée aux quatre peuples natifs de la Sierra Nevada lors de la création du monde. Il s’agit de la loi qui ordonne le monde de façon naturelle. Elle n’est pas écrite, mais inscrite dans le territoire, et est appliquée au quotidien à travers l’observance de la nature (selon CTC 2011, p. 2).

4 Environ 10 milliards de mètres cubes d’eau par an sont produits par trois bassins constitués par un ensemble de trente rivières (Viloria de la Hoz 2005, p. 1).

5 Le parc national naturel de Tayrona, situé sur la côte Caraïbe (département de Magdalena), a été, à titre d’exemple, le deuxième parc national le plus visité en 2012, avec 293 502 visiteurs (PNNC 2012, p. 4).

6 Conseil environnemental régional de la Sierra Nevada de Santa Marta, créé par l’article 42 de la loi no 344 de 1996.

7 Notamment la construction du barrage et du périmètre irrigué El Cercado, sur le fleuve Ranchería (2010) et du port charbonnier de Brisa (2011) : voir figure 1.

8 Ce projet de loi cherche à réglementer le mécanisme de consultation préalable des groupes ethniques en Colombie, conformément aux dispositions de la Convention no 169 de l’Organisation internationale du travail sur les droits des peuples indigènes et tribaux. La consultation préalable est le droit à être consulté lorsque des mesures administratives et législatives les affectent directement. Projet de loi disponible sur : [http://util.socioambiental.org/inst/esp/consulta_previa/sites/util.socioambiental.org.inst.esp.consulta_previa/files/PROYECTO DE LEY DE CONSULTA PREVIA_Colombia.pdf] (consulté le 5 avril 2014).

9 Travail de terrain mené à Valledupar et Santa Marta (chefs-lieux de département), et au sein de la réserve et de l’organisation indigène du peuple Arhuaco.

10 Les administrations d’Alvaro Uribe (2002-2006 et 2006-2010) et de Juan Manuel Santos (2010-2014) ont adopté des positions ambivalentes de « reconnaissance/non-reconnaissance » des droits territoriaux accordés aux peuples indigènes, dans une logique de contrôle territorial et de développement économique (Ulloa 2010b).

11 Cette technique a été utilisée avec le consentement des organisations indigènes qui m’ont permis de me rendre régulièrement à leurs sièges administratifs, à assister à leurs espaces internes de réunion (à conditions de prendre des notes pour l’élaboration de rapports), et à accompagner leurs représentants lors de réunions interinstitutionnelles et de consultation préalable.

12 Par géopolitique, cet auteur entend les rivalités de pouvoirs sur des territoires, chacune des représentations antagonistes s’exprimant notamment par des arguments qui cherchent à justifier la conservation ou l’intervention sur un territoire donné (Lacoste 1993, p. 3)

13 Représentant légal de l’organisation Gonawindúa Tayrona. Propos recueillis lors de l’une des réunions internes du peuple Kogui, le 30 août 2012.

14 Ley orgánica de ordenamiento territorial, « établissant les règles organiques sur l’organisation du territoire et modifiant d’autres dispositions », loi no 1454 de juin 2011, en ligne : [http://wsp.presidencia.gov.co/Normativa/Leyes/Documents/ley145428062011.pdf] (consulté le 6 avril 2014).

15 Disponible sur : [http://cms.onic.org.co/2013/09/delegados-indigenas-de-la-mesa-permanente-de-concertacion-sientan-posicion-frente-al-gobierno-de-juan-manuel-santos/] (consulté le 6 avril 2014).

16 Entretien réalisé auprès de l’avocate de l’organisation Gonawindúa Tayrona en novembre 2012.

17 En septembre 2012, ils faisaient face simultanément à plus d’une dizaine de processus de consultation préalable.

18 Le conflit armé enregistré dans cette région a rendu difficile l’accès à la zone pour les différentes institutions gouvernementales, tout comme l’exercice de leur autonomie par les peuples indigènes. Bien que cette situation ait été contrôlée pendant la présidence d’Alvaro Uribe (2002-2010), de nouvelles organisations illégales liées au trafic de drogue se disputent aujourd’hui le contrôle territorial de quelques zones.

19 Son caractère mixte est dû à la participation d’institutions étatiques et d’organismes privés au conseil d’administration, ce qui suscite la méfiance des peuples indigènes de la Sierra, car cette fondation représenterait, selon eux, les intérêts privés des entreprises.

Table des illustrations

Titre Figure 1 – Localisation de la Sierra Nevada de Santa Marta
Légende Source : IGAC / Viloria de la Hoz 2005, p. 8, modifié.
Crédits Réalisation Samuel Depraz, 2014.
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/5767/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 397k
Titre Figure 2 – Figures de l’aménagement du territoire à la Sierra Nevada de Santa Marta
Légende D’après Riveros et Lopez 2000 ; CTC 2009.
Crédits Réalisation Samuel Depraz, 2014.
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/5767/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 335k
Titre Figure 3 – Modèle d’occupation et de contrôle territorial dans la Sierra Nevada de Santa Marta
Légende D’après Aja 2010, p. 78.
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/5767/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 185k

Auteur

Doctorante à l’École des hautes études en sciences sociales et au Département de géographie de l’université nationale de Colombie

© ENS Éditions, 2016

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540