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Acceptation sociale et développement des territoires

 | 
Samuel Depraz
, 
Ute Cornec
, 
Ulrike Grabski-Kieron

Partie III. Les systèmes de gouvernance et les initiatives sociales, moteurs des processus de développement régional

Chapitre VII

La gouvernance régionale, une base analytique pour l’intégration des enjeux liés au changement climatique dans le développement rural régional

Lena Neubert

Résumé

L’aménagement du territoire et le développement régional en Allemagne sont de plus en plus amenés à intégrer les questions de la protection du climat et de l’adaptation au changement climatique. Dans ce contexte, l’importance de la participation des acteurs est soulignée. Cet article vise à présenter l’intérêt d’une approche analytique par la gouvernance régionale, laquelle permet d’étudier les coopérations régionales en prenant en compte la participation des acteurs. Il aboutit à jeter un regard critique sur cette approche, à partir de l’exemple du développement rural en Allemagne et des premiers résultats obtenus dans le cadre de cette recherche.

In der räumlichen Planung und Entwicklung in Deutschland wird die Berücksichtigung der Themen Klimaschutz und Anpassung an den Klimawandel zunehmend gefordert. In diesem Zusammenhang wird auch der hohe Stellenwert der Partizipation von Akteuren betont. Im Fokus des Beitrags steht die Vorstellung des analytischen Ansatzes Regional Governance. Mit diesem Ansatz können regionale Kooperationen untersucht und damit auch die Beteiligung der Akteure mit in den Blick genommen werden. Der Beitrag schließt mit einer kritischen Würdigung des Ansatzes am Beispiel der ländlichen Entwicklung und ersten Ergebnissen aus der Forschungsarbeit.

Texte intégral

Introduction

1Le thème du « développement territorial », tout comme celui de l’acceptation sociale, présente de nombreuses facettes : cette contribution propose une approche du sujet qui ne se limite pas aux seuls facteurs institutionnels, mais qui comprend également des facteurs liés aux systèmes d’acteurs dans la coopération régionale. L’« acceptabilité sociale » est ici envisagée comme un processus visant à augmenter la légitimité et l’acceptation de décisions prises en situation d’incertitude, et ceci grâce à la participation des acteurs locaux et régionaux dans les processus d’aménagement du territoire.

2À la lumière de la discussion sur le changement climatique et des enjeux que cela suscite dans la planification spatiale et le développement territorial, ce travail étudie la manière dont les mesures de protection du climat et d’adaptation au changement climatique peuvent être intégrées dans les outils de planification régionale. L’incertitude qui pèse sur les décisions à prendre face au changement climatique est souvent associée à l’exigence d’une plus grande participation, afin d’améliorer l’acceptation et la légitimité de ces décisions. Ceci étant, indépendamment du domaine du changement climatique, la participation de la société est de nos jours un processus de plus en plus répandu, et ceci par-delà même les questions d’aménagement du territoire. Cela montre clairement la nécessité de traiter des questions de participation. Par conséquent, cette étude a pour objectif indirect l’analyse détaillée de la participation des acteurs impliqués dans les processus de développement régional afin de voir si ces formes de participation contribuent à accroître l’acceptation et la légitimité des décisions publiques.

  • 1 Cette contribution est basée sur la présentation « Intégrer l’atténuation des effets du climat et (...)

3On se penchera sur les instruments informels du développement rural à l’échelle des régions, instruments qui jouissent d’une large mise en œuvre grâce à la politique visant à promouvoir le développement rural aux niveaux européen et national en Allemagne1.

Changements climatiques et espaces ruraux

Impact du changement climatique sur les espaces ruraux

4Le changement climatique produira des effets différents selon les types d’espaces et de régions. En outre, la vulnérabilité spatiale n’est pas la même partout à l’intérieur d’une région : on ne peut donc faire état d’une conscience globale du problème à l’échelle de l’ensemble des zones rurales. Enfin, ce constat d’ensemble se heurte au fait que l’idée même « d’espace rural » ne constitue pas une catégorie spatiale unifiée. Les « zones rurales » présentent, selon leurs structures naturelles et socio-économiques, des degrés de vulnérabilité très différents. Néanmoins, Tobias Kemper et Sonja Schlipf (2011, p. 217) soulignent tout de même que, par rapport aux espaces urbains, des vulnérabilités et des chaînes d’impact spécifiques existent dans les zones rurales et que les espaces ouverts, par opposition aux espaces bâtis des grandes agglomérations, jouent un rôle important à l’échelle régionale.

5Dans ce contexte, on peut identifier la nature et la proportion des risques qui peuvent généralement exister dans les espaces ruraux. La Commission européenne alerte sur l’augmentation des risques dans les domaines d’intervention suivants – outre l’agriculture, la plus grosse consommatrice d’espace dans les territoires ruraux – (CE 2009, p. 5) : les inondations, les dommages aux infrastructures causés par des événements violents, la raréfaction de la ressource en eau – avec les rivalités qui l’accompagnent –, la perturbation des écosystèmes, l’impact négatif sur le tourisme hivernal. Mais on observe également des effets positifs tels que l’augmentation de la productivité dans le secteur forestier ou une éventuelle augmentation de l’attractivité pour le tourisme en raison du réchauffement de certaines régions. L’agriculture, quant à elle, joue un rôle particulier : elle peut en partie faire office de « puits de carbone », être cause du changement climatique ou en subir directement les effets, tant positifs que négatifs. L’agriculture est donc « liée de trois manières au changement climatique » (Chmielewski 2009, p. 28).

6Au-delà des impacts directs du changement climatique, les espaces ruraux se voient également confrontés aux conséquences indirectes des réactions face au changement climatique : les régions rurales sont des lieux privilégiés pour le développement des énergies renouvelables. Ils jouent même un rôle clé en la matière (Dosch et al. 2008, p. 389). Le développement des énergies renouvelables répond non seulement à un objectif de protection du climat, mais également à certains programmes politiques, comme la prétendue « révolution énergétique » de l’Allemagne. Celle-ci a pour ambition de sortir d’ici 2022 de l’énergie nucléaire grâce à l’expansion simultanée des énergies renouvelables et à l’accroissement tant des économies que de l’efficacité énergétique. La part des énergies renouvelables doit ainsi être élevée en 2050 à 60 % de la consommation finale brute (BMU 2011a) – sachant qu’en 2011, la part des énergies renouvelables dans la consommation finale d’énergie était encore à environ 12 % du total (BMU 2011b). Cependant, les opportunités qu’offrent ces évolutions pour les régions rurales – l’augmentation de la valeur ajoutée de la région, par exemple – sont indissociablement liées aux contraintes : manque d’espace, opposition de la population contre les installations de biogaz et d’éoliennes, toujours plus nombreuses, plaintes contre l’invasion du maïs dans le paysage, etc. : les problèmes d’acceptation sociale sont déjà omniprésents.

7Les zones rurales jouent donc un rôle important dans la protection du climat, c’est-à-dire dans la « prévention d’autres changements climatiques anthropiques en réduisant les gaz à effet de serre et favorisant la création de puits de carbone » (Fleischhauer et Bornefeld 2006, p. 162). Elles sont importantes aussi pour l’adaptation au changement climatique, comprise comme la « protection de la société contre les impacts climatiques afin de réduire la vulnérabilité sociale […] » (ibid.) : en plus des mesures d’adaptation dans les zones urbanisées, ou dans les entreprises du secteur agricole et sylvicole, le milieu rural contribue à la protection contre les inondations, par la création de zones de rétention des eaux pluviales, et au maintien de la qualité de l’air. Les concurrences dans l’utilisation des sols, par exemple pour l’agriculture et l’urbanisme, augmentent toutefois dans les zones rurales le besoin de coordination et de contrôle des règles d’usage du foncier.

L’importance du changement climatique pour le développement rural

8Dans le contexte global du changement climatique et de l’impératif de protection du climat et d’adaptation au changement qui en résulte, les instruments de l’aménagement du territoire et du développement local sont remis en question, tant dans la théorie que dans la pratique. Sont à revoir non seulement les instruments formels, mais aussi les instruments informels de l’aménagement, c’est-à-dire les instruments pour lesquels le « destinataire de la commande devient “coproducteur” » (Danielzyk et Knieling 2011, p. 473). Il n’existe pas de définition universelle de ce qu’on entend par « planification informelle » ; on peut considérer toutefois qu’elle comprend divers outils et approches (ibid., p. 476) visant au développement endogène. Dans les espaces ruraux on peut compter parmi ces instruments de planification informelle des concepts de développement souvent envisagés à l’échelle régionale, comme l’approche du « management régional » selon les principes des programmes de soutien LEADER (Liaison entre actions de développement de l’économie rurale) et ILE (Integrierte ländliche Entwicklung, ou développement rural intégré). Les deux programmes LEADER et ILE, financés respectivement par la politique agricole commune (PAC) européenne et le fonds opérationnel pour l’amélioration de la structure agricole et de la protection du littoral (Gemeinschaftsaufgabe Agrarstruktur und Küstenschutz, GAK) au niveau fédéral allemand, peuvent être considérés comme des exemples de mise en œuvre d’un aménagement du territoire endogène (Grabski-Kieron et Kötter 2012, p. 96) selon les caractéristiques suivantes (ibid., p. 94-96) : a) autogestion, la région étant le niveau d’action principal, avec une coopération partenariale entre acteurs publics et privés ; b) une mise en réseau, c’est-à-dire une coopération horizontale et verticale, à la fois intersectorielle et avec les niveaux supérieurs du gouvernement, et c) une gestion incitative, avec des actions suscitées par l’extérieur, par exemple par des programmes de financement.

9Le programme LEADER a été lancé dans le cadre de la politique régionale et structurelle européenne en 1991 et a été intégré, depuis la période de financement 2007-2013, à l’axe horizontal (axe 4) de la politique de développement rural de l’Union européenne, c’est-à-dire au deuxième pilier de la PAC, nommé « LEADER intégration » (Hahne 2008, p. 127-128). Le programme de subventionnement ILE existe en Allemagne depuis 2004. Avec ILE, les éléments de développement régional endogène, tels qu’ils sont appliqués dans le programme LEADER, ont été inclus dans les groupes de travail communs des structures agricoles et de protection du littoral (GAK).

10Le programme ILE a remplacé la planification du développement structurel agricole allemand (Agrarstrukturelle Entwicklungsplanung, AEP) et a été associé à d’autres éléments du développement rural, tels que la gestion du foncier, l’amélioration des infrastructures et la rénovation des villages (Thiemann 2007, p 8, cité par Grabski-Kieron et Kötter 2012, p. 97). La mise en œuvre de LEADER et ILE se développe différemment en fonction des Länder selon qu’elle suit un principe de couverture d’ensemble du territoire ou de sélection de régions spécifiques. La taille des régions, selon la définition du « rural » retenue, peut aussi varier, tout comme la sélection des priorités de financement et le type de relation entre LEADER et ILE (Hahne 2008, p. 129-130).

11Dans le cadre de la discussion sur le changement climatique, mais aussi plus généralement dans le débat sur l’évolution des modalités de l’aménagement du territoire, les instruments fondés sur la participation prennent une importance croissante. Certes, les instruments formels de l’aménagement offrent de par la réglementation de nombreux points de départ pour faire face aux conséquences du changement climatique, mais la littérature pointe cependant les limites de ces instruments formels. Ces limites concernent par exemple l’impossibilité d’adapter le cadre réglementaire sur des questions très spécifiques (Schlipf et al. 2008, p. 80-81 ; Birkmann et al. 2010, p. 32) et la faible légitimité des décisions prises en situation d’incertitude (Greiving et Fleischhauer 2008, p 65).

12Dans ce contexte, les instruments informels de l’aménagement du territoire se situent de plus en plus au centre des débats. Stefan Greiving et Mark Fleischhauer leur attribuent, en termes de légitimation, un rôle central pour la prise en compte du changement climatique : comme les critères de décision pour faire face au changement climatique ne sont pas ancrés dans la loi, ces auteurs considèrent que le consensus devient la seule base de la légitimité des décisions : « […] les outils informels, fondés sur la coopération et la négociation dans la prise de décision, vont gagner en importance. Le discours devient alors un instrument de génération de la norme, parce que l’interaction de tous les intérêts et valeurs produit une nouvelle orientation, des principes et des objectifs communs » (ibid.). Gérard Hutter constate lui aussi l’importance des réseaux dans l’adaptation au changement climatique dans les espaces ruraux : « […] le réseau et la coopération sont des processus clefs pour développer des solutions réalisables dans le contexte du changement climatique » (Hutter 2012, p. 31).

13Par conséquent, il semble nécessaire d’étudier les instruments informels plus en détail afin d’examiner s’ils peuvent contribuer – et comment ils peuvent contribuer – à la protection du climat, à l’adaptation au changement climatique et à une forme « socialement acceptable » du développement de l’espace rural. Pour cela, on retiendra comme base théorique l’approche analytique de la gouvernance régionale proposée par Arthur Benz et Dietrich Fürst avant d’évaluer les perspectives offertes par cette méthode pour le sujet.

Méthodologie

14Seront successivement présentés et discutés ici le terme de « gouvernance », envisagé comme référence méthodologique et théorique centrale, puis la notion de « gouvernance régionale », qui constitue la base plus particulière de la présente analyse, et enfin les méthodes de collecte de données.

La notion de gouvernance

15Le terme de « gouvernance » joue actuellement un rôle important dans la recherche, notamment sur la planification et l’aménagement du territoire, mais aussi dans sa mise en œuvre. Ce terme est presque inévitable dès qu’il est question de méthodes informelles de collaboration en matière d’aménagement et de gestion du territoire. En Allemagne, le terme a d’abord trouvé un écho dans l’analyse économique des institutions et dans les sciences politiques (Benz et al. 2007, p. 10-11). La gouvernance est ensuite entrée dans d’autres disciplines, dont l’aménagement et le développement du territoire. Il existe ainsi d’innombrables définitions du terme en raison de son caractère imprécis (Blumenthal 2005, p. 1150 ; Schuppert 2011) et de la variabilité des contextes disciplinaires dans lesquels la « gouvernance » est utilisée. Dietrich Fürst voit dans la définition de la Commission sur la gouvernance mondiale (Commission on Global Governance, CGG) l’approche la plus complète du terme :

La gouvernance [désigne] l’ensemble des modalités possibles par lesquelles les individus et les institutions, publiques et privées, gèrent leurs affaires communes. Il s’agit d’un processus continu durant lequel des intérêts contradictoires ou divergents vont s’équilibrer et des actions coopératives peuvent naître. Le terme comprend les institutions formelles dépendant du pouvoir ainsi que des arrangements informels qui portent soit les intérêts communs de la population et des institutions, soit des intérêts particuliers. (CGG 1995, p. 4, citée dans Fürst 2001, p. 370)

16La définition ci-dessus reflète en effet une vision globale du terme de « gouvernance ». Cependant, l’utilisation des différentes modalités possibles de gouvernance est variable. Une distinction doit être faite entre les notions de gouvernance « large » et « étroite », ainsi qu’entre les dimensions « analytique » et « normative » de la gouvernance.

17La gouvernance, au sens large, doit être considérée comme « un terme collectif pour toutes les formes de coordination sociale de l’action » (Mayntz 2006, p. 15). La conception étroite de la gouvernance met au contraire l’accent sur « le contraste entre le contrôle hiérarchique et le contrôle coopératif […] : la gouvernance étant employée par opposition à l’idée d’un contrôle hiérarchique » (Mayntz 2006, p. 15, souligné dans l’original), donc par opposition à l’idée de gouvernement. Dans la recherche relative à la gouvernance prévaut l’idée selon laquelle la gouvernance large est préférable (Schuppert 2011, p. 33). La gouvernance est également un concept analytique (Benz et al. 2007, p. 17-18 ; Schuppert 2011, p. 15-16), et non un outil normatif, en ce qu’elle permet de souligner les principes d’une coordination transparente et participative. Derrière la gouvernance ne se cache donc pas un nouveau paradigme scientifique ; le terme indique plutôt un changement dans la perception, une perspective différente d’observation des acteurs en action (Benz et al. 2007, p. 9). La présente recherche suit cette compréhension du terme de gouvernance en tant que « changement de perspective » sur les comportements des acteurs. L’utilisation de la gouvernance dans différents contextes implique aussi une extension conceptuelle du terme, par exemple à travers les expressions de gouvernance multi-niveaux, de bonne gouvernance, etc. Le terme de « gouvernance régionale » en fait partie, terme qui a été créé pour la spécificité de la gestion des régions et qui a été en grande partie façonnée par Dietrich Fürst et Arthur Benz. Dans la mesure où cela constitue le cœur analytique de ce propos, ce terme va être discuté maintenant plus en détail.

La « gouvernance régionale » comme approche analytique

18La gouvernance régionale « se réfère à une structure de contrôle complexe dans les régions » (Benz et Fürst 2003, p. 12). Même s’il y a des opinions différentes sur le sens de ce terme, tout comme pour la gouvernance, Dietrich Fürst et ses collègues proposent la définition consensuelle suivante :

La gouvernance régionale se réfère à la coopération en réseau entre les acteurs du secteur public, du secteur privé et de la société civile pour faire face aux problèmes de développement régional. L’accent est mis sur les processus et les systèmes de contrôle qui permettent une action collective des différents acteurs et peuvent donc combiner différentes logiques d’action. (Fürst 2004 cité dans Fürst et al. 2005, p. 331)

19Les manifestations de cette gestion coopérative régionale varient selon la région : les conditions socioculturelles, les structures institutionnelles, etc. peuvent influer sur le type de gouvernance régionale localement observé (Fürst 2001, p. 375). Ainsi, selon les cas, certaines caractéristiques prédominent, par exemple en matière de formes juridiques, de mécanismes de prise de décision ou de système de contrôle (Benz et Fürst 2003, p. 26-34). Les instruments LEADER et ILE étudiés ici font également partie de ces formes de gouvernance régionale.

20Au-delà de toute dimension normative, le terme de gouvernance régionale peut aussi servir de concept et de base analytique, dès lors qu’il se concentre sur la coopération entre acteurs. Arthur Benz et Dietrich Fürst ont identifié les facteurs pouvant « fondamentalement affecter la coopération, que ce soit d’une manière positive ou négative » (Benz et Fürst 2003, p. 34-35). La compréhension analytique de la notion de gouvernance régionale est principalement basée sur le concept de « l’institutionnalisme centré sur les acteurs » qui a été développé par Renate Mayntz et Fritz Scharpf dans la recherche en sciences politiques (Mayntz et Scharpf 2001 ; Benz et Fürst 2003, p. 35-36). Les auteurs ont, dans leur analyse visant à clarifier les processus de prise de décision politique, développé une synthèse d’approches centrées à la fois sur les acteurs et sur les institutions (Scharpf 2000, p. 73). L’approche par l’institutionnalisme centré sur les acteurs souligne « l’influence des institutions sur les perceptions, les préférences, les capacités et les formes d’interaction entre acteurs » (ibid., p. 76). Renate Mayntz et Fritz Scharpf soulignent en outre que l’institutionnalisme centré sur les acteurs n’est pas une théorie ; il fournit plutôt des orientations. Par conséquent, cette approche ne propose « pas de modèle explicatif, mais, au mieux, un modèle de recherche heuristique capable d’attirer l’attention sur certains aspects de la réalité » (Mayntz et Scharpf 1995, p. 39). Un aperçu du modèle analytique et de ses différentes catégories est donnée dans la figure 1.

Figure 1 – Aperçu du modèle analytique de « l’institutionnalisme centré sur les acteurs »

Figure 1 – Aperçu du modèle analytique de « l’institutionnalisme centré sur les acteurs »

D’après Mayntz et Scharpf 1995, p. 45 et 2001, p. 101.

Conception Lena Neubert, 2014.

21La notion de gouvernance et celle de l’institutionnalisme centré sur les acteurs peuvent être combinées : en effet, l’approche par l’institutionnalisme centré sur les acteurs est vue par Julia von Blumenthal comme un moyen de systématiser et de concrétiser l’idée de gouvernance dans les analyses, puisqu’il pallie les lacunes de la notion de gouvernance large – notamment son manque de précision conceptuelle (Blumenthal 2005, p. 1174-1175). Sur cette base de l’institutionnalisme centré sur les acteurs et à partir d’une approche exhaustive de la littérature relative entre autres aux coopérations régionales, Arthur Benz et Dietrich Fürst ont élaboré une approche analytique de la gouvernance régionale et identifié, d’après leurs contenus, les facteurs qui influent sur les coopérations régionales, d’une manière positive ou négative – mais sans pour autant présumer de la réussite de la coopération (voir Benz et Fürst 2003, p. 36-46) : a) le thème, le but et le contexte de la coopération ; b) les acteurs en présence ; c) les relations entre acteurs, ou « constellations » ; d) le cadre institutionnel qui prévaut et e) la gestion interne des processus (tableau 1).

Tableau 1 – Le concept analytique de la « gouvernance régionale »

Facteurs Contenu
Thème, but, contexte de la coopération Motif de la coopération
Présence de structures politiques opportunes, favorables à la coopération
Pertinence du thème pour la région
Caractère contraignant des résultats
Définition et discussion du problème
Acteurs en présence Actions des acteurs selon une base individuelle ou collective
Positionnement en tant que généralistes ou spécialistes
Centres d’intérêts
Types d’actions possibles et rôles tenus dans les interactions
Type de relations, ou « constellation d’acteurs » Relations de pouvoir
Sens des interactions
Mode d’action préféré
Cadre institutionnel Cadre interne Cœur de l’organisation (fonction administrative et de contrôle)
Séparation entre le pouvoir et les experts
Fonctions de modérateur et de leader
Processus institutionnalisés et instances de légitimation
Organisation de la participation du public
Cadre externe Hiérarchie externe, cadre réglementaire et institutionnel
Structures d’organisation des acteurs participants
Problématique de la superposition
Effets d’évitement face à l’exigence de coopération
Facteurs internes dans la gestion des processus Interférences dans la résolution des problèmes du fait de conflits et de restrictions dans la répartition des moyens
Limitation de la coopération par les routines et les modes d’action établis
Perturbation de la dynamique de groupe par des conflits institutionnels
Intégration des projets dans des processus opérationnels existants

D’après Benz et Fürst 2003, p. 34-46.

22Au-delà de l’institutionnalisme centré sur les acteurs, la présente recherche va donc opter pour l’idée de gouvernance régionale qui en est issue. En effet, Arthur Benz et Dietrich Fürst ont transféré l’approche par l’institutionnalisme centré sur les acteurs depuis les sciences politiques et l’ont avantageusement développée dans le domaine de la coopération régionale. La gouvernance régionale constitue donc la base conceptuelle des enquêtes menées dans cette recherche. À partir des facteurs identifiés par les auteurs, des critères et indicateurs spécifiques ont été développés pour cette étude, notamment en y incorporant des références relatives au changement climatique. Pour cela, une première étape a consisté en un approfondissement des connaissances relatives à la protection du climat, à l’adaptation au changement climatique, à la conception des démarches de projet, à la participation des acteurs et aux facteurs qui influent dessus. Dans un deuxième temps, les résultats ont été évalués au regard des questionnements qui animent cette recherche, c’est-à-dire en fonction du degré d’intégration de la protection du climat et de l’adaptation au changement climatique dans le contenu des programmes LEADER et ILE. En outre, les procédures participatives vont faire l’objet d’une attention plus approfondie au filtre de l’enjeu de l’acceptation sociale.

23Cependant, les bases proposées par l’analyse régionale ne suffisent pas pour évaluer ces procédures participatives. Certes, il existe un usage normatif du concept de gouvernance régionale, au sens de la distinction entre approche « analytique » et approche « normative » vue plus haut. Cet usage normatif de la gouvernance régionale propose de prêter attention aux réseaux d’acteurs agissant de manière autonome à l’échelon régional (voir notamment Fürst 2007, p. 356), ce qui peut être considéré comme un premier indicateur de participation. Ce n’est cependant pas suffisant pour évaluer les questions de légitimation et d’acceptation sociale ; il faut pour cela y adjoindre d’autres concepts. Dans le cadre de ce travail, on utilise la notion de légitimation ex-ante / ex-post (Input / Output-Legitimierung) de Fritz Scharpf (2000) et les critères proposés par Judith Innes et David Booher (1999) pour apprécier les processus servant à construire du consensus. On évalue alors la participation en identifiant les groupes d’intérêt représentés, la composition de l’instance de décision, les modes d’action qui prédominent dans la prise de décision, le caractère public ou non de l’accès à l’instance de décision et les thèmes qui font l’objet d’un consensus.

Méthodes utilisées et sélection des études de cas

24Au vu de la problématique esquissée plus haut, les méthodes qualitatives de la recherche empirique en sciences sociales vont être privilégiées, le matériau de terrain étant récolté par le biais d’entretiens semi-directifs et d’une analyse documentaire. Ce choix méthodologique repose sur le fait que l’étude a fondamentalement un but exploratoire, ce qui impose les méthodes qualitatives (Weischer 2007, p. 81 et suiv.). Cela signifie qu’il n’y aura pas ici de test d’hypothèses, mais plutôt la révélation de structures et de relations (ibid., p. 85).

25L’enquête est fondée sur des études de cas. Selon Yin, l’étude de cas consiste en « une enquête empirique qui envisage un phénomène contemporain en situation, sur le terrain » (Yin 2003, p. 13, cité par Borchardt et Göthlich 2009, p. 34). Ici, deux types d’études de cas peuvent être distingués : l’étude de cas monographique, et l’étude de cas comparative (voir ibid., p. 36). L’avantage de l’étude de cas comparative repose sur la possibilité de comparer les résultats des différentes études de cas et de les examiner de manière critique (Borchardt et Göthlich 2009, p. 36). Mais la sélection des études de cas est toujours fonction de l’objectif de l’étude (Eisenhardt 1989, p. 537 ; Stake 1995, p. 4, cité par Borchardt et Göthlich, 2009, p. 37). Pour répondre ici à l’approche exploratoire et être capable de détecter les divers facteurs qui influencent la coopération régionale, plusieurs études de cas seront donc sélectionnées en vue d’une comparaison critique, avec les contrastes les plus grands possibles entre elles. Par conséquent, les critères de sélection des études de cas ont été élaborés de sorte à représenter tout l’éventail possible des facteurs influant sur l’orientation thématique et la gestion des processus : a) les cadres institutionnels – par exemple, des régions (Länder) différentes ; b) les structures spatiales ; c) le mode d’organisation ; d) la sensibilité envers le changement climatique et e) la présence d’autres activités en lien avec le changement climatique – par exemple, l’existence de projets de recherche sur ce thème.

26Quatre territoires ont été retenus, tous dans des Länder différents. En Allemagne, il n’existe pas de programme national de développement rural ; cet objectif est élaboré au niveau des Länder, conformément à la structure fédérale de l’Allemagne. Dans la mesure où cette différence entre programmes peut éventuellement être un facteur externe influençant l’orientation thématique et la gestion des processus, il s’agit d’un critère de base. Compte tenu des autres critères, deux terrains inscrits dans le programme ILE et deux régions LEADER ont été distingués, afin de pouvoir comparer à la fois les programmes entre eux, et les situations au sein de chaque programme. Pour chaque étude de cas, des interviews semi-dirigées ont été menées avec les différents acteurs du développement rural. On a pris soin, dans le choix des personnes interrogées, d’envisager l’ensemble des horizons thématiques et organisationnels possibles par la représentation d’un éventail de thèmes et de groupes d’acteurs élargi. La définition de critères pour la sélection des interlocuteurs influence à la fois la taille de l’échantillon et les méthodes d’échantillonnage : la taille de l’échantillon résulte donc en partie de ces critères. Cependant, la taille de l’échantillon est aussi délimitée par le principe de saturation théorique, c’est-à-dire qu’on interroge autant de gens que nécessaire, jusqu’à ne plus recueillir d’information nouvelle (Kvale 1996, p. 102, cité dans Merkens 2010, p. 294).

27Dans notre cas, environ dix personnes ont été interviewées par terrain. Les personnes interrogées sont issues du secteur public et privé – par exemple, les élus locaux, les représentants associatifs – et représentent différents thèmes tels que le tourisme, l’agriculture, l’environnement ou l’administration régionale, entre autres. Les méthodes d’échantillonnage ont été combinées avec l’effet « boule de neige », qui repose sur l’idée selon laquelle « les personnes interrogées savent indiquer quelles autres personnes il serait intéressant d’interroger » (Przyborski et Wohlrab-Sahr 2010, p. 72). Certes, cela comporte un risque : celui de rester prisonnier de « certaines structures de réseau » et de n’ouvrir le champ de vision qu’à un point de vue unilatéral (ibid., p. 181), mais la combinaison avec les critères précédemment définis et une première sélection des interlocuteurs vise à compenser cet inconvénient. Durant la mise en œuvre des interviews, les avantages de cette approche ont été évidents : en tant que chercheur externe au territoire, il est difficile de voir avec quelle force et pendant quelle période les acteurs sont impliqués dans le processus. Grâce aux recommandations des instances du développement régional et d’autres interlocuteurs, on a pu sélectionner des partenaires appropriés pour les interviews.
Enfin, outre les entretiens semi-dirigés, l’analyse de document constitue une partie importante de cette enquête. Des documents tels que les programmes et les directives des Länder pour le développement rural, les concepts de développement régional, des listes de projets, les règlements, les ordres du jour, les listes des participants aux réunions, etc. peuvent fournir des informations importantes sur le contexte, les contenus et l’organisation des processus, notamment en ce qui concerne la participation.

Résultats et réflexion méthodologique

28La méthodologie décrite dans les sections précédentes a été transposée dans les études de cas. En l’état actuel de l’enquête, c’est-à-dire une fois la phase d’analyse des données engagée, il est possible de revenir sur la méthodologie à la lumière des leçons apprises. L’institutionnalisme centré sur les acteurs, appliqué à l’idée de gouvernance régionale, fournit un bon outil heuristique. Les facteurs identifiés et leur systématisation forment un cadre global pour l’étude. Dans le même temps, le processus analytique reste suffisamment ouvert pour qu’on puisse y intégrer sa question de recherche et ajuster l’approche au besoin. Il est possible de la sorte de produire un savoir sur la place accordée au changement climatique dans la coopération régionale, c’est-à-dire de savoir quelle importance ce sujet peut avoir dans le processus de négociation et comment il est envisagé. Et lorsqu’il est question de savoir si ces instruments informels peuvent contribuer à un développement territorial socialement acceptable, la méthode montre ses avantages : il a été possible non seulement d’analyser comment les acteurs ont été impliqués dans les processus, mais aussi quelles ont été les activités des acteurs, les mécanismes de prise de décision et les facteurs qui les ont influencés – par exemple les hiérarchies externes ou le contexte institutionnel. La deuxième étape, essentielle pour répondre à la question de recherche, consiste à évaluer la capacité de tels instruments à augmenter l’acceptation sociale et la légitimité des décisions prises en situation d’incertitude. À ce stade, l’approche par la seule gouvernance régionale, fondée par définition sur l’analyse de la coopération régionale, n’est plus suffisante. Pour pouvoir discuter des résultats obtenus en termes plus normatifs, d’autres concepts et théories doivent être utilisés, comme ceux relatifs à la notion de légitimité, provenant en grande partie des sciences politiques. On pense par exemple à l’Input-Legitimierung, ou légitimation par la représentation – par exemple sur la base des décisions à la majorité – selon Fritz Scharpf (2000). En outre, les termes doivent être déterminés avec précision. Ces fondements théoriques et conceptuels constituent la base pour l’évaluation du processus de la participation. Par conséquent, la gouvernance régionale constitue bien le cadre de référence de cette étude, mais uniquement pour la phase d’analyse. Pour les questions plus spécifiques elle appelle des compléments méthodologiques.

29Dans les études de cas, il est apparu que la participation peut varier assez fortement : elle va d’un large groupe de parties prenantes (en particulier au début du processus) à une représentation plus étroite, elle peut en rester à une simple information ou inclure une réelle participation à la prise de décision. Les modes d’action sont caractérisés par la négociation et des décisions prises à la majorité, des processus qui ont rarement fait leurs preuves dans de vraies situations conflictuelles.

30En outre, la protection du climat et, plus particulièrement, l’adaptation au changement climatique ont une faible importance dans les processus de développement régional. Ils ne sont pas directement évoqués dans les projets en général ; les références au changement climatique sont principalement présentes dans les projets consacrés à la question des énergies renouvelables et des économies d’énergie. Dans l’une des régions étudiées cependant, le thème du climat est bien inclus dans le schéma de développement régional, mais sous la forme d’une politique de protection contre les inondations. Il est d’ailleurs apparu, à travers les entretiens, que les idées de protection du climat et d’adaptation ne se traduisent ni dans les discussions, ni dans les projets mis en œuvre.

31Tant que la protection et l’adaptation occupent une place aussi réduite dans les débats, il n’est donc pas possible d’affirmer que les programmes LEADER et ILE contribuent de manière effective à la légitimation et à l’acceptation sociale des mesures relatives à la protection du climat et à l’adaptation au changement climatique. La contribution future des deux programmes de développement rural à cet objectif d’un aménagement régional socialement plus acceptable dépendra, d’une part, de la place que les thèmes de la protection et de l’adaptation occuperont dans le processus délibératif, mais aussi, d’autre part, de l’effectivité et de la qualité des démarches participatives. Dans le cas des deux régions LEADER étudiées, l’instance décisionnelle est, de fait, composée des groupes d’intérêt les plus divers, mais dans le cas des régions ILE ce sont les acteurs municipaux qui dominent. Qui plus est, l’accès du public à cette instance décisionnelle n’est vraiment libre que dans l’une des régions d’étude. De ce fait, si l’on en croit les critères d’évaluation de la participation, cela ne permet pas d’aboutir à une meilleure légitimation de la décision publique.

32On en vient même à se demander si ces processus participatifs peuvent vraiment permettre de produire un « discours de génération de la norme » (Greiving et Fleischhauer 2008). Les entretiens démontrent que les différentes phases de participation, notamment la première, consacrée à l’élaboration des concepts, et la seconde, consacrée à leur application, reposent sur des éléments de discussions contraignants : ainsi, la phase no 1 est consacrée à une analyse de type forces/faiblesses et à l’élaboration d’objectifs de développement pour le schéma de développement régional ; la phase no 2 à la sélection des projets soumis à l’instance de décision. Dans cette seconde phase en particulier, il s’avère que les projets sont traités de manière assez formelle, sans qu’il ne demeure de véritable espace pour une discussion approfondie à leur sujet.

33Les premiers résultats de ce projet de recherche démontrent donc que les attentes placées dans les instruments informels du développement régional sont élevées, lorsqu’on espère qu’ils vont permettre d’améliorer la légitimation et l’acceptation sociale des décisions relatives à la protection du climat et à l’adaptation au changement climatique. Les deux outils du développement rural examinés ici, LEADER et ILE, ne permettent donc pas, à ce jour, de répondre à ces attentes – et il reste douteux qu’ils puissent même y contribuer à l’avenir.

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Notes

1 Cette contribution est basée sur la présentation « Intégrer l’atténuation des effets du climat et l’adaptation au changement climatique dans le développement rural régional » du projet doctoral de l’auteure, tenue lors du 2e colloque doctoral franco-allemand, du 29 au 31 mars 2012, à Lyon. Conformément aux objectifs de la conférence, le présent texte se focalise essentiellement sur la méthodologie de l’étude.

Table des illustrations

Titre Figure 1 – Aperçu du modèle analytique de « l’institutionnalisme centré sur les acteurs »
Légende D’après Mayntz et Scharpf 1995, p. 45 et 2001, p. 101.
Crédits Conception Lena Neubert, 2014.
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Auteur

Docteure en géographie, Académie pour l’aménagement du territoire et l’analyse spatiale (ARL), Hanovre / Institut de géographie de l’Université de Münster

© ENS Éditions, 2016

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