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Acceptation sociale et développement des territoires

 | 
Samuel Depraz
, 
Ute Cornec
, 
Ulrike Grabski-Kieron

Partie I. Les projets de développement urbain, vecteurs d'acceptation sociale

Chapitre III

La redécouverte du règlement de conservation sociale à Hambourg

Vers des transformations urbaines plus modérées et plus acceptables ?

Anne Vogelpohl

Résumé

La hausse des loyers est un problème important dans les villes allemandes ; la gentrification a pris une ampleur telle qu’elle ne peut plus être ignorée par les acteurs politiques. À Hambourg, le règlement de conservation sociale est un instrument d’urbanisme qui tente d’appréhender ce problème et par lequel on entend améliorer l’acceptation sociale envers les transformations urbaines en cours. Cette contribution vise à démontrer, à l’aide d’une méthode documentaire, que le règlement de conservation sociale est un outil ancien, mais peu employé, et qu’il a été redécouvert par la conjonction de plusieurs processus : une critique émanant des conseils assesseurs au sujet des périmètres de rénovation urbaine, les revendications du mouvement « Droit à la ville », une étude sur les classes créatives le tout dans un contexte de changement politique local.

Texte intégral

  • 1 Pour une introduction d’ensemble aux notions de droit de l’urbanisme en Allemagne, voir Rossi 2009 (...)

1Une hausse des loyers toujours plus rapide, une pression accrue sur les locataires les plus anciens : ces deux thèmes, présents dans bien des grandes villes, sont aujourd’hui des sujets politiques sensibles. Le terme de gentrification est dans tous les esprits, et dépasse même le cadre local : la politique des loyers est ainsi devenue un enjeu central de la campagne pour les élections législatives allemandes, au cours de l’année 2013. Cependant, si la réforme du droit locatif est présentée à ce jour comme une urgence politique, il existe également dans le code de l’urbanisme allemand des instruments réglementaires qui pourraient permettre de ralentir l’essor des loyers. Parmi ces instruments, le règlement de conservation sociale (Soziale Erhaltungssatzung), également connu sous la dénomination de « protection du milieu » (Milieuschutz)1 est en train d’être redécouvert. Quand bien même ce dispositif existe depuis le milieu des années soixante-dix, il n’a guère été appliqué. À Hambourg, on envisage depuis 2010 ce dispositif pour une dizaine de quartiers, et cinq périmètres ont été effectivement créés en 2012 et en 2013 (figure 1). Parmi eux, le quartier de Schanze (Schanzenviertel), un secteur qui s’est déjà profondément gentrifié et qui va être examiné plus en détail dans cette contribution.

2On ambitionne de démontrer ici comment, depuis 2009 environ, le règlement de conservation sociale est à nouveau considéré comme un instrument compensatoire dans le cadre des objectifs de revitalisation urbaine.

Figure 1 – Les périmètres d’application du règlement de conservation sociale et les autres zonages d’action des politiques urbaines à Hambourg

Figure 1 – Les périmètres d’application du règlement de conservation sociale et les autres zonages d’action des politiques urbaines à Hambourg

Source : Ville-État de Hambourg, août 2013, mis à jour.

Réalisation Samuel Depraz, 2014.

3Pour étudier cette redécouverte, on aura recours à la méthode documentaire d’après Bohnsack et al. (2013). Cette méthode, déjà bien établie dans les sciences sociales, mais peu connue des géographes, peut s’avérer utile à l’analyse des processus spatiaux. Elle se focalise en effet sur la manière dont on sélectionne les savoirs qui guident l’action. Elle peut ainsi aider à comprendre comment s’organise la connaissance des instruments d’urbanisme et en quoi cela influe sur les nouvelles régulations des transformations urbaines.

4Mais cela implique d’abord de justifier le cadre de l’analyse : quelle est la pertinence de ce thème de l’exclusion sociale, que signifie l’idée de conservation sociale ? De même, on présentera les fondements de la méthode documentaire et son application pour pouvoir montrer, dans le cas du quartier de Schanze à Hambourg, quelles circonstances dans la politique urbaine ont conduit à introduire un règlement de conservation sociale. Comment a-t-on pu considérer qu’il s’agissait là d’une mesure réaliste pour contrer le processus de gentrification, et quels effets découlent de cette interaction entre un nouveau référentiel théorique et les pratiques d’aménagement ?

Le règlement de conservation sociale, un instrument de lutte contre la gentrification ?

5Lorsqu’on parle de gentrification, toutes les voix ne sont pas critiques. Une partie des chercheurs et personnalités politiques estime au contraire qu’il est normal et nécessaire que quelques quartiers urbains se gentrifient. Cela permet à la fois un processus de rénovation du bâti et de stabilisation de l’économie locale. De plus, ils jugent que le phénomène est dramatisé à outrance et qu’il n’y a pas d’exclusion des populations les plus anciennes ; plus simplement, la classe laborieuse – souvent présentée comme la victime par excellence de l’exclusion – se réduirait en fait inexorablement d’elle-même (Freeman et Braconi 2010 ; Hamnett 2009, mais voir aussi en réponse critique Slater 2006 et 2010). La redécouverte du règlement de conservation sociale met pourtant en évidence le fait qu’il existe effectivement des processus d’éviction, et que l’on touche même à l’exclusion de catégories sociales tout entières.

6La gentrification est devenue un processus urbain typique de notre époque. On la considère ici, au sens strict, comme un processus dans lequel des personnes, en raison de la hausse des loyers ou de la réduction de l’offre locative vers plus de propriété occupante, sont contraintes de déménager (Holm 2010). Neil Smith a ainsi envisagé la gentrification comme le moment central de la transformation sociale du vingtième siècle ; il a montré qu’elle est même constitutive des orientations politiques des villes dans le cadre des économies mondialisées fondées sur la création et le savoir. Ainsi, plutôt que de se préoccuper de l’équilibre social et de l’amélioration des conditions de vie des populations urbaines au quotidien, les politiques urbaines auraient désormais pour but principal de garantir des opportunités d’investissement et de marché pour le capital international (Smith 2002a et 2002b). Smith interprète la gentrification comme une composante de cette stratégie de développement ; c’est un choix politique et économique. Elle serait le reflet d’une « stratégie urbaine globale » (global urban strategy, selon Smith 2002b, p. 437) de la part de notre société néolibérale et mondialisée. Les programmes de revitalisation des centres anciens, de rénovation urbaine ou de développement métropolitain entamés dans pratiquement toutes les villes montrent ainsi, à travers leurs orientations stratégiques et leur mode de gestion, tous les signes de la gentrification.

  • 2 « class of workers that can not only cope with, but positively revel in, this environment », tradu (...)

7Alors même qu’on a pu, au départ, présenter cela comme une « chance » pour rendre les centres-villes plus attractifs, pour impulser de la création et ainsi produire de la croissance, les sciences sociales ont rapidement remis en question cette tendance. Tous ces efforts de développement qui mettent l’accent sur une nouvelle classe moyenne urbaine ont été perçus comme élitistes : il est en effet très peu question d’équilibre social, mais bien plutôt de favoriser, parmi les catégories socioprofessionnelles, celle « qui est capable non seulement de se débrouiller, mais même de s’épanouir dans un tel environnement » (Peck 2005, p. 764)2. Peu à peu, la revalorisation des quartiers urbains a donc fini par être considérée comme un problème politique ; ce dont attestent les thèmes de campagne aux échelons municipaux et fédéraux, tout comme la redécouverte du règlement de conservation sociale.

  • 3 « Erhaltung baulicher Anlagen und der Eigenart von Gebieten (Erhaltungssatzung) », BauGB § 172 à 1 (...)

8Le règlement de conservation, ou « Règlement pour la conservation d’éléments bâtis et des particularités de secteurs », au titre du § 172 du code de l’urbanisme allemand3, s’applique à un secteur déterminé lors d’une opération de transformation du bâti, pour le logement comme pour les activités. Concrètement, l’idée de conservation se conçoit comme suit :

  • 4 Le règlement prévoit trois domaines d’application possibles : la préservation de la configuration (...)

La commune peut, dans un plan local d’urbanisme ou dans une autre mesure réglementaire, déterminer des périmètres dans lesquels, […] en vue d’une conservation de la structure sociale du peuplement, […] la démolition, la modification ou le changement d’utilisation des constructions requièrent une autorisation.4

  • 5 La description du milieu local est l’un des principaux problèmes rencontrés dans la mise en œuvre (...)

9Deux notions sont décisives dans cette phrase : la structure sociale doit être protégée pour des raisons urbanistiques. Il est question d’un milieu social spécifique, et c’est pourquoi cette conservation de la structure sociale est souvent aussi qualifiée de protection du milieu. Les deux expressions sont ici interchangeables. Il n’y a pas de critères particuliers pour qu’une population puisse être qualifiée de milieu spécifique, ni de pauvreté, ni d’âge ou d’origine migratoire5. Cependant, c’est une conservation d’ensemble, et non des locataires individuels. Ainsi, si la structure sociale d’un quartier correspond à un « milieu artisanal », le but pourra être de préserver une mixité entre les logements et des ateliers d’arrière-cour, mais on n’empêchera pas le départ d’un artisan en particulier. De même, l’idée de conservation doit être fondée d’un point de vue urbanistique, c’est-à-dire à partir des besoins propres à un milieu social donné en ce qui concerne les formes du bâti. Elle s’applique bien, par exemple, lorsqu’un changement profond de type de population rend certaines structures locales superflues, ou manquantes (écoles, maisons de retraite), ou bien lorsqu’une population typique (ouvriers, étudiants) requiert des besoins particuliers relatifs à la taille des logements (Portz et Runkel 1998, p. 328). C’est bien pour cela que le règlement de conservation sociale est placé dans le code de l’urbanisme.

10Si un tel besoin de conservation est avéré, c’est la commune qui établit le règlement de conservation. Le règlement est contraignant et se fonde sur un régime d’autorisation. Cela signifie que des transformations urbanistiques qui, normalement, ne nécessitent pas d’autorisation, mais qui seraient ici emblématiques d’une modification de la structure sociale, peuvent ne pas être autorisées (Jäde et al. 2010, p. 963 ; Tietzsch 1998).

11Les mesures conservatoires sont les suivantes : tout d’abord, les destructions et transformations de la substance urbaine sont interdites. Derrière ce principe, on suppose que le milieu social actuel est lié à la structure du bâti existante. Ainsi, des altérations du bâti comme la transformation des structures porteuses, la construction d’ascenseurs, l’ajout de balcons, etc. peuvent être considérées comme un luxe qui risquerait de n’être pas financièrement supportable par les populations (encore) en place. En d’autres termes, pour juguler la gentrification, on empêche les transformations qui pourraient entraîner une hausse substantielle des loyers.

12Ensuite, depuis un amendement de 1987 du code de l’urbanisme, les transformations de logements en locaux d’activité, tout comme la modification de la structure de propriété des immeubles d’habitation peuvent être interdites. Un décret de 1998 précise cette limitation et cible en particulier les immeubles locatifs dans lesquels vivent des personnes à faibles revenus, lesquelles ne peuvent pas se permettre l’achat du logement en cas de conversion en copropriété. Ainsi, si un propriétaire veut vendre un bien locatif dans un périmètre où s’applique un règlement de conservation sociale, la commune dispose alors d’un droit de préemption, si bien qu’elle peut le cas échéant gérer elle-même le maintien de la structure sociale du quartier.

13Cependant, l’outil du règlement de conservation sociale suppose que la commune dispose de moyens financiers à la fois pour assumer l’accompagnement de la mesure et pour exercer son droit de préemption. Ce n’est souvent pas le cas, et c’est pour cela que l’outil n’est pas très utilisé. Ou alors, s’il existe, l’outil reste d’une efficacité limitée : à Munich, il existe ainsi beaucoup de périmètres concernés par le règlement, mais la ville connaît les niveaux de loyers les plus élevés d’Allemagne ; à Berlin, on trouve quelques périmètres d’application dans les secteurs Mitte, Friedrichshain-Kreuzberg et Pankow, mais qui s’avèrent complètement factices et sans effet car, depuis 2004, les processus de modernisation et de conversion du bâti ont été largement dérégulés (Linde 2011). À Francfort, trois périmètres d’application sont officiellement en vigueur, cependant les autorités locales n’ont pas encore vérifié si les buts fixés avaient été atteints.

14Pourtant, on rediscute partout à présent de l’intérêt de ces règlements de conservation sociale, et c’est à Hambourg que ces discussions sont les plus avancées, puisque le dispositif y est appliqué à nouveau pour cinq quartiers. D’où vient ce revirement ?

La méthode documentaire, un référentiel pour comprendre la mutation des objectifs des politiques urbaines

  • 6 Dans la géographie allemande, la méthode documentaire a joué jusqu’ici un rôle secondaire. Si elle (...)

15En Allemagne, la méthode documentaire constitue une nouvelle base d’interprétation qualitative des entretiens dans les sciences sociales et les sciences de l’éducation (Bohnsack et al. 2013). Avec cette méthode, on ambitionne d’isoler de manière plus systématique que dans la recherche qualitative classique les propos issus d’entretiens ou de discussions, propos que l’on sort de leur subjectivité et que l’on rend plus généralisables. La particularité de la méthode documentaire repose, pendant la phase d’interprétation des retranscriptions d’entretiens, sur la mise en évidence du référentiel explicite ou implicite qui fonde les actions et les décisions de la personne interviewée. Ce référentiel devient donc « l’objet central de l’interprétation documentaire » (ibid., p. 16) ; il est construit à partir des informations données par les acteurs, c’est-à-dire à la fois les savoirs explicites et l’expérience vécue, plus intériorisée (Nentwig-Gesemann, dans Bohnsack et al. 2013, p. 294-323). En ce qui concerne les processus spatiaux6, on peut ainsi rechercher de quelle manière l’évolution des discours publics influe sur les changements d’organisation du territoire. Ou, dans notre cas, comment des critiques croissantes adressées à l’encontre de la gentrification aboutissent à une nouvelle forme de régulation des loyers. Dans les deux cas, on peut admettre que le référentiel des principaux acteurs des politiques urbaines se trouve influencé par le débat public, tout comme le sont ensuite leurs priorités d’action, certaines de ces dernières semblant désormais indispensables – voire aller de soi – tandis que d’autres sont disqualifiées.

16C’est donc là la particularité essentielle de la méthode : les transcriptions d’entretien vont être envisagées comme des documents contextualisés. L’entretien ne reflète pas seulement une opinion personnelle et subjective, il donne aussi des renseignements sur les cadres d’analyses propres à tel ou tel groupe social, dans un contexte donné. La méthode se différencie donc par l’interprétation des aspects à la fois explicites et réflexifs des entretiens (Bohnsack et al. 2013, p. 15 et suiv.), considérés en tant qu’éléments d’une sociologie de l’action collective.

  • 7 On se focalise cependant beaucoup sur l’entretien avec l’administration locale, parce que la perso (...)

17Dans le cas précis de la redécouverte du règlement de conservation sociale, la première étape de l’analyse va consister à reconstruire le contexte d’action explicitement décrit par l’entretien : quels acteurs sont évoqués, quels événements sont considérés comme significatifs, quelles structures de décision sont mises en avant, etc. La seconde interprétation, plus réflexive, se cristallise sur le référentiel implicite qui découle des éléments de contexte précédemment décrits. Au vu de l’ensemble des entretiens, il s’agira de vérifier quels thèmes de la politique urbaine font consensus, et quels sont ceux qui sont clivants. Ces jugements imprègnent les connaissances des personnes interviewées, si bien que cela influe sur leurs actions. Il est donc important de mener une démarche fondamentalement comparative dans cette étape réflexive (Nohl, dans Bohnsack et al. 2013, p. 271-293)7. Dans notre cas d’étude, les déclarations des acteurs des politiques urbaines vont être comparées avant et après la mise en œuvre du règlement. La comparaison fera ressortir quelques points forts, qui conduisent à parler d’une « sélectivité spécifique » (Bohnsack, dans Bohnsack et al. 2013, p. 252) ici nettement orientée sur les problèmes d’exclusion sociale dans les quartiers.

Comment a-t-on redécouvert le règlement à Hambourg et que cela signifie-t-il pour le quartier de Schanze ?

  • 8 Les règlements sont, au sens strict, des mesures prises par les communes, alors que Hambourg détie (...)

18Dès les années quatre-vingt-dix, Hambourg a joué un rôle important dans l’histoire de l’application des règlements de conservation sociale. La mesure prend ici le nom de décret (Erhaltungsverordnung), car la ville de Hambourg a simultanément le statut de Land, donc ses textes réglementaires ont valeur de loi8. C’est ainsi grâce à son statut de Land que la ville a pu être à l’initiative du décret fédéral de 1998 limitant les conversions du bâti, ce qui a permis de pérenniser l’usage locatif des immeubles. C’est d’ailleurs le seul Land où ce décret ait jamais été mis en application (Schmidt-Eichstaedt 2005, p. 488).

  • 9 Coalition des chrétiens-démocrates (CDU), élue en 2001 d’abord avec les libéraux (FDP) et le parti (...)

19En 1990, la société fiduciaire privée de développement urbain en charge de l’essentiel du processus de rénovation urbaine à Hambourg, la steg (Stadterneuerungs- und Stadtentwicklungsgesellschaft-GmbH), organise un congrès sur le thème : « Les expériences des communes en matière de règlement de protection du milieu ». On y constate déjà qu’une catastrophe sociale menace les années quatre-vingt-dix (Dohrendorf 1991, p. 5) parce que toujours plus de personnes reviennent dans le centre historique et que, de ce fait, le nombre de ménages de taille réduite va croissant. Il est alors demandé une réaction rapide par l’usage du décret de conservation sociale (ibid., p. 11), si bien que trois périmètres sont créés en 1995. Cependant, seule la zone de Neustadt a subsisté jusqu’à ce jour. Les autres zones sont supprimées en 2004, au cours du mandat de la coalition de droite9, au motif que les loyers n’ont cessé d’augmenter et que la structure sociale des quartiers ciblée par le décret n’a pas vraiment perduré (Hollander 2011). Rétrospectivement, il n’était surtout plus souhaité, d’un point de vue politique, que l’administration locale prenne un rôle actif dans le marché du logement :

J’ai encore dans mon ordinateur des études qui disent : construisez moins, ou construisez pour des propriétaires occupants, on n’a plus besoin de logement locatif, ce n’est plus problématique. Dans le fond, on n’a pas besoin non plus d’instruments pour protéger particulièrement le secteur de la location, parce qu’on en a suffisamment. (Comm. 12ff – voir la note 13 pour l’explication sur les codes affectés aux extraits d’entretien)

20Depuis 2010 par contre, de nouveaux secteurs sont donc testés pour la mise en œuvre du décret de conservation sociale (voir figure 1)10. Du point de vue formel, la loi n’impose pas de procédure particulière, si bien que la procédure type débute à Hambourg par une résolution préalable de la part du Conseil de district concerné, laquelle entraîne immédiatement une suspension pour un an des projets de construction et de transformation des usages du bâti. Pendant ce temps, une enquête par sondage au dixième permet de mesurer le risque d’exclusion de la population en place. On évalue le besoin de rénovation du bâti et, plus généralement, la pression foncière à travers une analyse de l’image du quartier chez les jeunes actifs et les couples sans enfants, à travers l’évaluation des potentialités de regroupements d’appartements, des travaux de rénovation énergétique, du plafond des prix à la location et à la vente, des demandes d’attestations d’isolation phonique11 et de l’évolution structurelle des petits commerces (steg 2010). On prête en outre attention aux conséquences urbanistiques déjà visibles du changement socio-spatial dans le quartier. Si ces conséquences sont confirmées sur le terrain, le décret va décrire alors plus précisément le périmètre exact d’application de la mesure conservatoire et ce qui va faire l’objet du régime d’autorisation. Le décret de conservation sociale est ensuite porté à la connaissance du public.

Application de terrain : le quartier de Schanze

  • 12 Cette partie de l’analyse s’appuie sur un protocole d’entretien qualitatif et une analyse document (...)

21Le Schanzenviertel, ou simplement Schanze12, est un quartier réputé de Hambourg situé à la croisée des quartiers d’Altona, au sud-ouest, d’Eimsbüttel, au nord, et de Sankt Pauli, au sud-est. Jusqu’en 2008 le Schanze n’avait pas le statut de quartier, au sens administratif du terme. Il l’a acquis ensuite pour être mieux représenté dans la politique de valorisation de l’image de la ville – cette mesure est donc, en soi, révélatrice de l’objectif de réévaluation d’ensemble de la politique urbaine.

Figure 2 – Impressions du quartier de Schanze

Figure 2 – Impressions du quartier de Schanze

Des bâtiments rénovés (à gauche) et le squat de l’ancien théâtre Rote Flora (à droite).

Photo Samuel Depraz, 2014.

  • 13 Les entretiens qui fondent cette analyse ont été réalisés avec l’administration communale (Comm.), (...)

22Le quartier fait l’objet d’une opération de rénovation urbaine (Stadtsanierung) depuis la fin des années quatre-vingt ; mais dès le tournant des années deux mille, les conseils assesseurs des programmes de rénovation, les médias ou les comités de quartier ont fait état de processus d’exclusion, effectifs ou symboliques. En 2006, la société en charge de l’opération de rénovation à Schanze le constate aussi : « comment gérer cela ? […] ça ne va pas, la steg a tout fait de travers » (Rén. 101f)13. Aujourd’hui, la commune l’admet aussi :

À mon avis, c’est arrivé beaucoup trop tard. […] Le Schanze était déjà tout chamboulé quand [le décret] a été mis en place. J’ai remarqué que, depuis son instauration au début de l’année, il n’y a pas grand-chose qui en est ressorti. (Comm. 33ff)

  • 14 Majorité absolue pour le parti social-démocrate allemand (SPD) d’Olaf Scholz, après dix années dom (...)

23Au moment où une gestion globale du marché de l’immobilier aurait encore pu avoir des effets notoires, le thème de la régulation des loyers en général, et le règlement de conservation sociale en particulier ne faisaient pas partie du champ des savoirs concrets de l’époque, tant dans les politiques urbaines que de la part de l’administration locale ou des acteurs de terrain. On l’admettait alors bien dans l’administration du district : « nous ne connaissons pas l’instrument. J’ai juste lu quelque chose dessus, pour ainsi dire » (Comm. 94f). Ou encore : « lorsqu’on lit le code de l’urbanisme, on y découvre plein de choses intéressantes, et de toutes nouvelles possibilités » (Comm. 373f). En réalité, « ça a été un coup de chance, ici, qu’il y ait eu dans l’administration – comment dire – des freelancer qui ont dit : je m’en sens capable, je le fais » (Comm. 295ff). La question des loyers et de la construction de nouveaux logements n’est devenue un enjeu électoral que lors du scrutin de 2010-2011, au centre des discours de l’opposition socialiste de l’époque. Le Sénat de la ville, qui devient à nouveau social-démocrate14 en 2011, relance alors très opportunément une politique de régulation sociale du logement locatif.

24Trois autres évolutions, extérieures au parlement local, ont pourtant été tout autant décisives pour ancrer fermement l’instrument de conservation sociale dans le référentiel d’action des politiques urbaines. D’abord, des critiques variées ont été adressées à l’encontre des nombreuses opérations de rénovation urbaine dans le secteur du centre-ville. Il est devenu de plus en plus évident que ce sont elles qui ont conduit à l’exclusion des anciens habitants. Un membre du conseil assesseur de l’opération de rénovation urbaine dans le quartier de Schanze juge ainsi les plans en cours, pourtant toujours décrits comme protecteurs : « la forte hausse des loyers est un facteur négatif ; justement, ça contribue aussi à l’exclusion sociale, lorsque les contrats de location arrivent à échéance et que les loyers sont brusquement augmentés ».

25Cette évolution a conduit à des critiques de plus en plus vives, si bien que les habitants, « d’abord étonnés, ont été ensuite énervés, puis en colère » (Loc. 41). Ces doléances au sein des conseils ont renforcé la prise de conscience du problème de la hausse des loyers successivement dans plusieurs quartiers de la ville, si bien que, dès 2006, une spécialiste du droit de l’immobilier a pu réclamer « un règlement de conservation sociale, et tout de suite » (Loc. 60). Cependant, ces critiques exprimées de manière plutôt isolée n’ont pas pu constituer à elles seules une base significative pour résoudre la question de l’exclusion sociale à Schanze. En d’autres termes : elles n’avaient aucun poids sur le référentiel des politiques urbaines.

  • 15 Sur l’histoire de cet autre quartier du nord-ouest du centre-ville qui a fait l’objet d’une forte (...)
  • 16 Par exemple le congrès de la coordination fédérale Internationalismus (Buko) sur le thème : « droi (...)

26La critique ouverte du processus de gentrification a pris en fait un nouvel élan avec le mouvement « Droit à la ville » (Recht auf Stadt), qui a suscité un vaste écho médiatique en 2009. Le combat pour la préservation des îlots du Gängeviertel15, des congrès internationaux ou des manifestations16 sur le thème de la ville, ou encore l’ouvrage remarqué d’un journaliste de Hambourg dénonçant la « gentrifi-machin-chose » (Gentrifidingsbums, Twickel 2010) ont construit un champ discursif dans lequel les responsables politiques de Hambourg ont dû prendre position. La mobilisation élargie sur ce thème a en effet pu montrer que l’accessibilité du marché de l’immobilier n’était pas qu’un problème individuel associé aux personnes à bas revenus, mais devait être entendue comme le problème de la société urbaine tout entière. C’est ce mouvement d’ensemble qui a rendu indispensable un changement de fond ; il a non seulement conduit à de nouveaux thèmes de campagne et à une alternance politique, mais il a aussi produit, dans les faits, de nouveaux principes d’action en matière de politiques urbaines :

La pression est devenue toujours plus forte. C’est aussi une des raisons pour lesquelles le Sénat rouge [la coalition socio-démocrate] est arrivé au pouvoir […] ; il s’est ensuite tourné vers les districts et leur a dit : allez-y, faites-le ! Et c’est comme ça qu’on a commencé à Schanze, parce qu’on cherchait, pour ainsi dire, un nouveau concept pour garantir l’après-rénovation […]. Comment faire pour appuyer tout d’un coup sur la pédale de frein ? C’est ainsi qu’est arrivé le décret de conservation sociale. (Comm. 262ff)

27Au-delà de ces évolutions d’ordre politique, une troisième incitation favorable au règlement de conservation sociale est venue d’une étude sur « les classes créatives et les espaces libres », produite par le bureau d’études Urban Pioneers pour le compte des services de l’urbanisme et de l’environnement de la ville de Hambourg. Dans cette étude, le quartier de Schanze est décrit comme un environnement branché, une scène urbaine sur laquelle s’inventent de nouvelles cultures et de nouveaux marchés (BSU 2010, p. 53 et suiv.). Au moment où la croyance dans le rôle moteur de la classe créative sur la prospérité d’une ville est à son paroxysme, la description de ce genre d’environnement urbain et de ses exigences spatiales a des effets sur la politique urbaine. L’étude en appelle à des « cœurs créatifs » :

Les secteurs d’Ottensen, de Schanze et de Sankt Pauli représentent les cœurs créatifs de la ville. […] La forte demande en logements dans ces quartiers, combinée aux possibilités très réduites de constructions neuves, provoque une intense pression évolutive sur le marché de l’immobilier et des prix à la hausse. (BSU 2010, p. 166)

28Or, pour pallier le problème, l’étude propose justement, entre autres, des règlements de conservation sociale. Le débat prend alors un nouvel aspect puisque l’instrument n’est plus présenté sous la forme d’une contrainte : il devient un outil potentiel pour maintenir une ville diverse et différenciée. C’est ainsi qu’on a pu enfin arriver à ce qu’une régulation de l’évolution des quartiers voie le jour dans les actes des responsables de la politique urbaine – quand bien même le décret est aussi une forme de « bluff » pour dissuader les investisseurs (Comm., 354 ; voir aussi plus loin dans ce texte).

Vers une meilleure acceptation sociale des mutations et de leurs effets ?

29Jusqu’ici, les promesses portées par le décret ont semblé amplement suffisantes pour adoucir les tendances à l’exclusion sociale dans les quartiers de centre-ville. Il s’agit maintenant d’étudier, toujours dans le périmètre du quartier de Schanze, quels sont les effets pratiques de ce changement de référentiel, dès lors qu’on traduit les savoirs théoriques en actes. En considérant plus précisément le tournant socio-spatial du quartier, il apparaît que le risque d’exclusion sociale n’est pas le seul problème identifié ; l’exclusion est étroitement liée à d’autres mutations sociales (voir Vogelpohl 2012, chapitre V). On peut distinguer cinq noyaux de cristallisation des conflits, pour lesquels le décret de conservation sociale est supposé apporter des solutions si l’on veut éviter durablement le problème de l’exclusion sociale.

30La première difficulté immédiate pour la population locale est celle du bruit. Une enquête, conduite par un comité de voisinage fondé explicitement en réponse aux situations croissantes d’exclusion sociale, a révélé que le bruit lié aux restaurants et aux activités nocturnes est le facteur de départ du quartier le plus fréquemment cité, avec 24 % des réponses – et ceci avant même les questions de trajectoire familiale ou de hausse des loyers. Dans ce domaine de conflictualité, le décret de conservation sociale ne pourra pas avoir d’effet car ce dernier ne remet pas en question les activités économiques existantes ni les usages de l’espace qui y sont associés. Et quand bien même on aurait souhaité contenir plus en amont les changements d’usage et l’essor des établissements gastronomiques, cela n’aurait pas été possible car, en général, ce sont des bâtiments déjà affectés à des activités économiques qui sont transformés – tout au plus aurait-on quand même pu favoriser les petits commerces plutôt que les bars.

31De la même manière, le deuxième domaine de conflictualité concerne les concentrations de passants dans les espaces publics. Ce problème ne pourra pas non plus être réglé par le décret puisque celui-ci n’affecte pas les usages économiques de l’espace. La densité sociale au quotidien accompagne en effet la conversion du quartier de Schanze en une scène ouverte, en un quartier attractif pour les loisirs et le shopping. Elle entraîne des exigences contradictoires face au grand nombre d’usages parallèles des places et des rues en matière de circulation, d’extension des terrasses de cafés, de création de terrains de jeux pour les enfants ou d’espaces verts par exemple. Pour régler ce problème, il est nécessaire de renoncer à la logique du plus offrant dans les mutations immobilières, ce qui permettrait peut-être la réduction de la recherche du profit et d’un public générant les plus hautes rentrées financières.

32Les trois derniers domaines de conflictualité pourront cependant être infléchis plus ou moins directement par le décret de conservation sociale. Tout d’abord, l’exiguïté du quartier devient un problème au quotidien, si bien que les habitants tendent à éviter les heures de pointe et les rues les plus fréquentées. De ce fait, beaucoup ont la ferme impression que la solidarité traditionnelle du quartier entre des groupes sociaux hétérogènes s’est diluée en une série de mondes parallèles. La touristification du quartier serait à l’origine de cette perte du sentiment communautaire. En la matière, l’adoption du décret pourrait contribuer à affaiblir cette impression d’une évolution élitiste du quartier.

33Sinon, l’exclusion sociale des populations anciennes est effectivement le motif suivant de protestation, motif directement lié à la hausse de la demande en logements intra-urbains et dont résulte une offre renchérie sur le marché de l’immobilier. Ce problème est, pour le coup, le but central du règlement de conservation sociale au vu de son objectif de maintien de la structure sociale existante. Il peut à la fois limiter la hausse des loyers et empêcher la conversion du parc de logements vers la propriété occupante.

  • 17 La stratégie économique Metropole Hamburg – wachsende Stadt (« Hambourg, une métropole en essor ») (...)

34Enfin, un dernier motif de conflit accompagne le processus de revalorisation du quartier, au sens large. La « requalification du parc de logements existants » est la pierre angulaire de la stratégie Wachsende Stadt17 à Hambourg (FHH 2002, p. 25). Sur le terrain, cela signifie – au moins pour le quartier de Schanze – un essor de la part des habitants à hauts revenus et une homogénéisation des types d’usage de l’espace. « Les dernières sources de mixité sociale vont se tarir », se plaint un riverain, et il n’y a « plus que les restaurants et le tourisme » qui vont prospérer. L’idée de mixité sociale est, soit dit en passant, généralement évoquée au passé. Mais c’est ici qu’il faut aborder à nouveau l’idée de « bluff » précédemment citée. L’adoption du décret en elle-même peut détruire l’espoir de gros profits, quand bien même quelques modifications urbanistiques sont encore possibles :

J’arrive très bien à bluffer […]. Le bluff, ça marche. C’est ce qu’il y a de bien dans le décret : beaucoup prennent peur, quand ils veulent acheter une maison dans un secteur concerné par un décret de conservation sociale en préparation ou en vigueur. Ils y réfléchissent à deux fois, avant de prendre la décision d’investir. (Comm. 348ff)

35De fait, le décret va pouvoir effectivement empêcher les modernisations luxueuses et, dans le même temps, permettre des remises en état qui ne se traduiront pas par une hausse des loyers pour les populations en place.

36Cependant, au final, il apparaît que la mise en œuvre d’un nouveau référentiel pour les actions en matière de politique urbaine est un processus complexe, alimenté par plusieurs sources et, à ce titre, laborieux. Dans le cas du quartier de Schanze, des processus nombreux et variés se sont déroulés depuis plusieurs années, si bien que le décret de conservation sociale n’a été pris en considération que bien trop tard.

Conclusion

37Le règlement de conservation sociale permet d’aborder les aspects urbanistiques et immobiliers du développement urbain. Pris isolément, ce dispositif peut sembler trop spécifique pour modifier significativement les évolutions sociales observées dans le cadre des opérations d’urbanisme – et ceci d’autant plus que bien des facteurs d’évolution ne sont pas d’origine locale. De fait, il ne faut pas attendre, avec la mise en œuvre de cet instrument, une inversion des transformations socio-spatiales déjà entamées. Le règlement de conservation sociale peut néanmoins constituer une base bien concrète, dans le contexte d’une nouvelle politique urbaine locale, pour construire un développement urbain qui soit socialement plus durable, en ce qu’il contribue à une limitation de la hausse des loyers. Trois conditions sont alors nécessaires pour atteindre ce but : le règlement doit être interprété et supervisé de manière stricte ; il doit être appliqué dans de nombreux quartiers, pour avoir un effet durable sur le changement social ; et sa mise en œuvre doit être suffisamment anticipée – ce qui constitue cependant le point le plus difficile de l’action publique urbaine, comme nous avons pu le démontrer.

38La méthode documentaire a permis de mettre en évidence la complexité du changement de vue en matière d’exclusion sociale. Le changement de référentiel définissant quels instruments sont fondamentalement valides ou non dans la pratique urbanistique a nécessité ici des mouvements tant au niveau des partis politiques, des usagers, des mouvements sociaux que des institutions publiques. Cette contribution a pu également montrer en quoi la méthode peut s’avérer innovante dans l’analyse qualitative pour la recherche en géographie et aménagement. Comme cette méthode s’appuie sur une perspective comparatiste à partir de plusieurs études de cas, d’où sont extraites des typologies, il serait utile par la suite de faire appel à d’autres cas – dans d’autres villes, d’autres problématiques urbaines ou d’autres constellations sociohistoriques – pour pouvoir mieux attester d’une tendance de fond, ces dernières années, visant à rompre avec les logiques de dérégulation dans l’aménagement des villes. Le règlement de conservation sociale n’est finalement que l’indice d’une telle rupture en direction d’une politique urbaine socialement plus juste.

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Notes

1 Pour une introduction d’ensemble aux notions de droit de l’urbanisme en Allemagne, voir Rossi 2009, en particulier la notion de règlement de conservation (chap. IX, paragraphe 5, p. 822) [N.D.E.].

2 « class of workers that can not only cope with, but positively revel in, this environment », traduction Samuel Depraz.

3 « Erhaltung baulicher Anlagen und der Eigenart von Gebieten (Erhaltungssatzung) », BauGB § 172 à 174, voir : [http://www.gesetze-im-internet.de/bbaug/], (consulté le 20 février 2014).

4 Le règlement prévoit trois domaines d’application possibles : la préservation de la configuration urbanistique, la conservation de la structure sociale et la sécurisation des intérêts sociaux lors de restructurations urbaines. La conservation sociale concerne donc seulement le deuxième domaine d’application (phrase 1, alinéa 2 du texte de loi ; version consolidée du code de l’urbanisme en vigueur, adoptée le 24 juin 2004 et publiée au Journal officiel (Bundesgesetzblatt) le 30 juin 2004 (BGBl. Teil I, no 31, p. 1359)).

5 La description du milieu local est l’un des principaux problèmes rencontrés dans la mise en œuvre du règlement de conservation sociale. D’une part, la population est rarement suffisamment homogène, dans un périmètre donné, pour être qualifiée de « milieu » bien défini (Schröer et Kullick 2011). D’autre part, les fluctuations des quartiers urbains sont généralement fortes, si bien que les mutations sociales ne sont pas toujours liées aux changements apportés par les opérations d’urbanisme.

6 Dans la géographie allemande, la méthode documentaire a joué jusqu’ici un rôle secondaire. Si elle a d’abord été utilisée dans le champ des entretiens sociologiques (interactionnisme, narrativité), la méthode s’est depuis également diffusée dans le champ de la sociologie des organisations, ce qui constitue un potentiel fructueux pour la géographie.

7 On se focalise cependant beaucoup sur l’entretien avec l’administration locale, parce que la personne interviewée occupe une place créée explicitement – et exclusivement – pour la gestion du règlement de conservation sociale dans le district d’Altona, dans lequel se trouve le quartier de Schanze. Cette prise de fonction récente permet d’illustrer particulièrement le changement de référentiel sur les politiques urbaines.

8 Les règlements sont, au sens strict, des mesures prises par les communes, alors que Hambourg détient le statut de Land et participe à l’élaboration du droit fédéral. La suite du texte distingue donc le règlement pour parler de la mesure en général, et le décret pour évoquer la situation de Hambourg en particulier.

9 Coalition des chrétiens-démocrates (CDU), élue en 2001 d’abord avec les libéraux (FDP) et le parti populiste sécuritaire PRO du juge Ronald Schill, puis autonome et enfin en coalition avec les verts jusqu’en 2011 [N.D.E.].

10 Source des périmètres : [http://www.hamburg.de/contentblob/3333978/data/karte-foerdergebiete-gross.pdf] (consulté le 20 février 2014).

11 Ces attestations sont requises pour la vente de logements propriétaires.

12 Cette partie de l’analyse s’appuie sur un protocole d’entretien qualitatif et une analyse documentaire conduits dans le cadre d’une étude sur les mutations de la vie quotidienne en ville (Vogelpohl 2012).

13 Les entretiens qui fondent cette analyse ont été réalisés avec l’administration communale (Comm.), la société en charge de la rénovation urbaine de Schanze (Rén.) et des associations de locataires (Loc.). Les numéros renvoient à la position de la citation dans la transcription.

14 Majorité absolue pour le parti social-démocrate allemand (SPD) d’Olaf Scholz, après dix années dominées par les coalitions du CDU [N.D.E.].

15 Sur l’histoire de cet autre quartier du nord-ouest du centre-ville qui a fait l’objet d’une forte résistance de ses habitants, voir : [http://das-gaengeviertel.info/] (consulté le 25 février 2014).

16 Par exemple le congrès de la coordination fédérale Internationalismus (Buko) sur le thème : « droit à la ville », [http://kongress.rechtaufstadt.net/] (consulté le 25 février 2014).

17 La stratégie économique Metropole Hamburg – wachsende Stadt (« Hambourg, une métropole en essor ») a lancé la plupart des grands projets urbains de la ville (dont le projet phare de la Hafen-City).

Table des illustrations

Titre Figure 1 – Les périmètres d’application du règlement de conservation sociale et les autres zonages d’action des politiques urbaines à Hambourg
Légende Source : Ville-État de Hambourg, août 2013, mis à jour.
Crédits Réalisation Samuel Depraz, 2014.
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/5684/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 394k
Titre Figure 2 – Impressions du quartier de Schanze
Légende Des bâtiments rénovés (à gauche) et le squat de l’ancien théâtre Rote Flora (à droite).
Crédits Photo Samuel Depraz, 2014.
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/5684/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 640k

Auteur

Docteure en géographie, assistante de recherche à l’Institut de géographie de l’université de Hambourg

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