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Acceptation sociale et développement des territoires

 | 
Samuel Depraz
, 
Ute Cornec
, 
Ulrike Grabski-Kieron

Partie I. Les projets de développement urbain, vecteurs d'acceptation sociale

Chapitre I

La recomposition des rapports de pouvoir et la production du consensus dans deux grands projets de renouvellement urbain

Une comparaison franco-allemande

Clément Barbier

Résumé

Cette contribution présente une étude croisée franco-allemande traitant de l’acceptation sociale des dispositifs de développement territorial à travers une analyse sociopolitique de la production du consensus dans deux « grands projets de renouvellement urbain ». Il s’agit des projets de l’Union, dans l’agglomération lilloise, et de l’Internationale Bauaustellung, ou exposition internationale d’architecture à Hambourg. Les deux projets ont pour ambition commune le traitement spatialisé de problèmes sociaux, la promotion de l’attractivité métropolitaine et la mobilisation des ressources d’acteurs privés, qu’il s’agisse d’investisseurs, d’entreprises ou d’associations de citoyens. À travers une analyse diachronique de ces dispositifs censés répondre aux impératifs de « durabilité » et de « participation », cet article retrace les processus de sélection des acteurs au fil du cadrage des problèmes publics, de la définition des instruments censés y répondre et de leur mise en œuvre agrémentée d’instances de concertation.

Texte intégral

1Dès le milieu des années quatre-vingt, le « projet » s’affirme comme catégorie structurante des politiques d’aménagement du territoire en France (Pinson 2009) comme en Allemagne (Simons 2003). Présenté comme un instrument novateur de production de la ville, le projet serait, selon certains analystes, un mode de gouvernement local plus incrémental et ouvert que le plan (Pinson 2006). De plus, la rhétorique du développement durable (Hamman et Blanc 2009) et son quatrième pilier, la gouvernance, viennent en France et en Allemagne s’articuler à l’impératif délibératif (Blondiaux et Sintomer 2002) caractérisant le gouvernement par projet.

2Produire des politiques urbaines plus ouvertes et plus sensibles aux particularités du territoire, comme aux volontés des acteurs locaux – en l’occurrence des habitants – serait donc devenu un objectif structurant de l’action publique locale. En ce sens le projet, abordé comme un outil privilégié de construction du consensus, est un objet particulièrement stimulant pour l’étude de la production d’une forme d’acceptation sociale des politiques d’aménagement du territoire.

 

  • 1 Tantôt programmes de réhabilitation de l’habitat ancien – dans le cas de l’IBA Altbau à Berlin (19 (...)

3L’Internationale Bauaustellung (IBA)1 à Hambourg et le projet de l’Union dans la métropole lilloise, au centre de cette étude, ont comme caractéristiques communes la promotion du partenariat, la valorisation et la coordination de ressources provenant d’acteurs variés, qu’il s’agisse des services des collectivités locales concernées, des entreprises, investisseurs et promoteurs locaux ou des associations et groupes d’habitants impliqués. Les deux dispositifs s’affirment par leurs impératifs de durabilité et de participation comme des objets de prédilection pour l’étude de la promotion de l’acceptation sociale dans les politiques urbaines des métropoles européennes.

 

  • 2 Dans la plupart des cas traités dans la littérature, on a essentiellement affaire à des espaces ce (...)

4En outre, les politiques étudiées se distinguent en ce qu’elles visent à développer des espaces de relégation socio-économique, contrairement aux grands projets habituellement traités par la littérature scientifique2. Les quartiers populaires de Wilhelmsburg et Veddel à Hambourg et l’ancienne zone ouvrière de l’Union, située entre les communes de Roubaix, Tourcoing et Wattrelos, dans le nord-est de la métropole lilloise sont en effet les zones d’intervention des deux grands projets étudiés (voir figures 1 et 2). La production de l’acceptation sociale se fait ainsi sur fond d’une rhétorique de justice sociale, dans la mesure où les dispositifs sont encore régulièrement présentés dans la sphère publique comme les outils d’une politique de rééquilibrage territorial. En s’inscrivant sur deux territoires ayant été au cœur de nombreuses politiques de géographie prioritaire, l’Union et l’IBA viennent infléchir les traditions de traitement spatial de la question sociale. Il s’agit donc de questionner les mécanismes de production du consensus qui caractérisent une politique de renouvellement urbain par grands projets, alliant des objectifs de justice socio-spatiale, la promotion de l’attractivité métropolitaine et le recours aux partenariats public-privé.

 

5C’est précisément parce qu’ils allient ces deux ambitions que les projets de l’IBA et de l’Union sont intéressants à comparer. Tous deux portés par des gouvernements d’agglomération de plus d’un million d’habitants – 1,1 million pour Lille et 1,7 million pour Hambourg –, ils ciblent des territoires ayant connu un déclin industriel progressif depuis la fin des années soixante, s’accompagnant d’une montée du chômage. Cela en fait aujourd’hui des espaces présentés comme marginaux à travers les indicateurs statistiques de pauvreté traditionnellement mobilisés.

6La zone de l’Union est présentée comme l’exemple paradigmatique du déclin industriel de l’agglomération lilloise. Les territoires de Roubaix et Tourcoing, sur lesquels elle se situe en grande partie, rassemblent un nombre important de demandeurs d’emploi – ils constituent 20,1 % de la population active à Tourcoing et 28,7 % à Roubaix en 2009 alors que l’arrondissement de Lille a un taux de chômage de 11,7 % – et de ménages non imposables : respectivement 57,8 % et 69,1 % pour un taux de 40 % pour l’ensemble de l’agglomération3.

Figure 1 – Situation du projet de l’Union dans l’agglomération lilloise

Figure 1 – Situation du projet de l’Union dans l’agglomération lilloise

Source : INSEE (http://www.insee.fr/​fr/​ppp/​bases-de-donnees/​donnees-detaillees/​duicq/​uu.asp?req=31&uu=59702), octobre 2015.
Données : Direction générale des Impôts (DGI), 2010.

Réalisation Samuel Depraz, 2015.

  • 4 Statistikamt Nord, « Stadtteil-Profile 2010 », Hambourg, 2010, p. 50-54.

7Les quartiers au centre du projet de l’IBA, Wilhelmsburg et Veddel, sont situés à quelques kilomètres au sud du centre de Hambourg. Ces îles de l’Elbe, regroupant quelques délaissés portuaires, se caractérisent également par une surreprésentation de demandeurs d’emploi et de bénéficiaires des aides sociales. En 2010, le taux de chômage était de 9,9 % à Veddel et de 10,8 % à Wilhelmsburg pour une moyenne hambourgeoise de 6,3 %, tandis que 29,2 % et 26,5 % de leurs populations respectives touchaient les aides Harz IV garantissant un revenu minimum, alors que ces aides concernent 10,1 % de la population de Hambourg en moyenne4.

Figure 2 – Le périmètre de l’IBA dans l’agglomération de Hambourg

Figure 2 – Le périmètre de l’IBA dans l’agglomération de Hambourg

Source : Office statistique pour Hambourg et le Schleswig-Holstein (Statistikamt Nord) ; 2014, en ligne : [http://www.statistik-nord.de/​fileadmin/​download/​Stadtteil_Profile_html5/​atlas.html], consulté le 10 juin 2014. Fond de carte : Statistikamt Nord, 2014.

Réalisation Institut de géographie, université de Münster, 2015.

  • 5 Dans cette optique, ont été examinés entre octobre 2010 et janvier 2013 sept fonds d’archives cons (...)

8S’inscrivant au carrefour entre sociologie urbaine et sociologie de l’action publique, ce travail relève d’une démarche constructiviste socio-historique dans la mesure où il étudie des processus de construction sociale en observant les conditions matérielles et sociales concrètes sur lesquelles ils reposent et ce qu’ils induisent pour le monde social (Hacking 1999). La période étudiée s’étend ainsi du début des années 1990, jusqu’aux premières années de mise en œuvre des projets entre 2006 et 20125.

9Dans un premier temps, il s’agira de commencer à retracer la genèse des projets urbains étudiés en analysant les catégories d’action qui en ont structuré et cadré la formulation. La seconde partie aura ensuite pour objet la mobilisation de ressources et la sélection des acteurs des projets au moment de leur conception et dans les premières années de leur mise en œuvre. L’article s’achèvera par une analyse de la production du consensus a posteriori à travers différentes instances de concertation.

La construction de cadres de pensée et d’action communs : les notions d’attractivité métropolitaine et de quartiers à problèmes

10L’étude de la formulation des projets de l’IBA et de l’Union révèle la prégnance de deux catégories d’action qui, une fois articulées, forment le cadre de pensée au sein duquel les dispositifs de renouvellement urbain étudiés sont ensuite définis. L’une d’entre elles est la catégorie de « quartier sensible », ou Problemstadtteil, dont les territoires ont été érigés en entités homogènes et appréhendés comme catalyseurs d’une nouvelle question sociale.

Le « quartier sensible » comme catégorie d’action publique locale à Lille et à Hambourg : un processus de réification des problèmes sociaux

11Dans ces espaces, les problèmes économiques, sociaux et culturels viendraient s’articuler, se renforcer et constituer un défi d’une complexité nouvelle pour l’action publique. De manière analogue à l’analyse de Sylvie Tissot sur la naissance de la politique de la ville en France (Tissot 2007), il est possible d’étudier la cristallisation et la diffusion de la catégorie de quartier à l’échelle locale au sein de l’agglomération de Lille et d’en faire la socio-genèse pour son homologue allemande, à travers le cas de Hambourg.

  • 6 Lettre du 11 septembre 1981 de Pierre Prouvost, maire de Roubaix de 1977 à 1983, à Pierre Mauroy, (...)

12À Lille, la question sociale de toute la région est redéfinie, à partir du déclin de l’industrie textile, autour du problème de concentration spatiale des problèmes sociaux, notamment à Roubaix, Tourcoing et Wattrelos. Chômage, ségrégation des populations d’origine immigrée, dégradation de l’habitat – en l’occurrence insalubrité des logements – sont dès le début des années soixante-dix présentés comme les problèmes centraux de ce qu’on appelle alors la « Métropole Nord » et en particulier de son « Versant Nord-Est »6. Les quartiers populaires de ces communes, comme la zone de l’Union, sont au fil des quatre dernières décennies appréhendés comme les symptômes d’une nouvelle question sociale qui nécessiterait une approche innovante en concentrant spatialement les ressources publiques. Cependant, les problèmes sociaux plus généraux que sont la précarité, les discriminations et le manque de logement sont éludés.

13Même s’il se déroule dans des temporalités différentes, on retrouve à Hambourg un processus analogue de spatialisation des problèmes sociaux qui marginalise, au sein de la sphère publique, d’autres lectures du monde social que sont les chômeurs, les sans-abri, les étrangers ou encore les jeunes. Les îles de l’Elbe et, en particulier, celles de Veddel et Wilhelmsburg font aussi office, à l’image de Roubaix-Tourcoing pour l’agglomération lilloise, de catalyseurs de la question sociale de la ville de Hambourg. Les traitements scientifique, médiatique et politique des processus de ségrégation, de concentration spatiale des populations vulnérables – jeunes, étrangers, chômeurs, enfants victimes de pauvreté – sont là encore des éléments structurants de la genèse de la catégorie de quartier à l’échelle de la ville hanséatique (Barbier 2010). Ville pionnière à l’échelle de la république fédérale, Hambourg impulse ainsi à partir de 1994 une série de programmes de géographie prioritaire articulés à l’ambition de réformer l’administration.

La « métropole » comme catégorie d’action : promotion de l’attractivité et traitement spatial de la question sociale

14L’IBA, lancée à partir de 2006, s’inscrit en partie dans cette tradition hambourgeoise de modernisation et de spatialisation de l’action publique locale. Cependant, l’IBA vient rompre avec le développement intégré des quartiers en faisant primer la logique de grand projet métropolitain sur celle de « ville sociale » (Greiffenhagen et Neller 2005). Avec ce dispositif, le rayonnement métropolitain à l’échelle nationale et internationale vient s’articuler à la catégorie de quartier tout en éludant progressivement les objectifs de justice sociale qui y étaient encore liés.

15C’est un processus analogue que l’on retrouve à Lille à la fin des années quatre-vingt-dix. Au lendemain du constat d’échec – dressé par les acteurs eux-mêmes – des dispositifs de géographie prioritaire, la catégorie de « quartier », tout en restant opérante, se recompose. Si seule une approche géographiquement ciblée peut être alors envisagée pour traiter du problème des quartiers, l’injonction à l’innovation intrinsèquement liée aux programmes de développement social local et les critiques adressées aux dispositifs étatiques conduisent les acteurs locaux à revendiquer une rupture vis-à-vis de la politique de la ville plus traditionnelle. La zone de l’Union est dès lors intégrée à une politique métropolitaine d’envergure basée sur le développement de pôles d’excellence économique.

16En effet, au fil des trois décennies précédant le lancement des projets étudiés, la catégorie de « métropole » s’est affirmée comme un cadre structurant pour la formation de nouvelles alliances entre acteurs publics et privés. À la fois floue et plastique, cette catégorie porte une série d’objectifs de promotion de l’image de l’agglomération, de son attractivité vis-à-vis des investisseurs, touristes, créatifs et des entreprises dites « innovantes », qui se diffusent dans un grand nombre de secteurs d’action publique. Au fil des décennies quatre-vingt et quatre-vingt-dix, on assiste à l’émergence de nouvelles coalitions d’acteurs autour de l’idée de « développement métropolitain », entendu comme nouvelle catégorie d’action (Matejko 1999). Toute la politique de pôle d’excellence que mène la communauté urbaine Lille Métropole, dont est issu le projet de l’Union, allie objectifs de peuplement et de développement économique dans cette optique de rayonnement métropolitain.

  • 7 Cette catégorie se cristallise autour du modèle de « ville entreprise » porté par le maire Klaus v (...)

17À Hambourg, c’est principalement au fil de la décennie quatre-vingt que l’attractivité métropolitaine s’affirme comme catégorie d’action avec l’émergence d’enjeux de peuplement7. Elle se précise au début des années 2000 à travers la politique de Wachsende Stadt (« ville croissante ») impulsée par le sénat conservateur, laquelle consiste à attirer ménages solvables, main-d’œuvre qualifiée et familles. La politique de reconquête des quartiers sud de la ville au cœur de l’IBA, baptisée Sprung über die Elbe (« saut par-dessus l’Elbe »), est ainsi un des piliers de cette politique de croissance. Alliant les objectifs de densification du peuplement aux impératifs de durabilité et de mixité, l’IBA s’inscrit ainsi au carrefour entre les catégories d’action de « quartier à problème » – qu’il s’agit de développer par ce dispositif – et de « métropole » – dont il s’agit de promouvoir l’attractivité à l’échelle internationale par le biais de ce grand projet.

 

18De manière comparable, les projets de l’IBA et l’Union sont donc issus de l’articulation des catégories de « quartier » et de « métropole ». Au moment où la phase de mobilisation des acteurs et ressources du territoire commence, le cadrage du problème à traiter induit déjà une orientation politique forte et une première sélection des acteurs et des ressources valorisables au sein des deux périmètres.

Mobilisation des ressources et sélection des acteurs du projet : entre politique de prestige et développement social local

Le cas de l’Union : la durabilité au service de l’acceptation sociale d’un projet de développement économique

  • 8 Les deux maires roubaisiens se mobilisèrent pour encourager un soutien public aux communes du Vers (...)

19L’étude de la genèse du projet de l’Union met en lumière un processus de formulation organisé en deux temps. L’analyse des archives révèle tout d’abord que les décennies quatre-vingt et quatre-vingt-dix sont marquées par l’échec des tentatives d’impulsion de politiques redistributives à l’échelle de la communauté urbaine de Lille. Les mobilisations vaines de Pierre Prouvost puis, en particulier, d’André Diligent – maire de Roubaix entre 1983 et 1994 – sont à ce titre tout à fait symptomatiques8. En effet, comme Fabien Desage et David Guéranger l’ont finement analysé dans leur étude des réformes intercommunales (Desage et Guéranger 2011), puis de l’émergence d’une politique de l’habitat à l’échelle métropolitaine (Desage 2012), les logiques de construction du consensus au sein de la communauté urbaine rendent impossible le développement de mesures de rééquilibrage territorial. Puisqu’il est inenvisageable, pour des raisons d’équilibre politique, de réaliser un investissement public d’ampleur dans une commune de l’agglomération sans contrepartie pour les autres villes représentées au conseil de communauté, le projet de l’Union ne peut se limiter à une politique de développement social local.

20L’échec des premiers plans d’aménagement de l’Union, conçus par l’architecte Christian Devillers entre 1990 et 1995 sur la demande de la mairie de Roubaix, en est un exemple significatif. Il était projeté le développement d’un secteur beaucoup plus large englobant l’ensemble des quartiers entourant l’actuelle zone de l’Union (EPRART 1994). Initialement lié à la volonté de Lille d’accueillir les Jeux olympiques de 2004, ce projet fut considéré, suite à l’échec de la candidature lilloise, comme trop coûteux et insuffisamment ancré dans une logique métropolitaine.

  • 9 Entretien avec la chargée de projet, référente sur l’Union de 2003 à 2011, communauté urbaine de L (...)

Côté roubaisien ils avaient fait travailler Christian Devillers, […] le problème c’est que ça devait être une approche plutôt roubaisienne… Tourcoing devait pas avoir la même vision, […] et, du coup, c’est à ce moment-là je pense qu’a été identifié vraiment l’axe… pôle d’excellence… enfin l’idée est peut-être venue quand même de là… de faire… un site métropolitain à cet endroit […] et du coup c’est Lille Métropole qui a vraiment repris le sujet.9

21C’est en accédant au rang de site d’excellence de la métropole, par un cluster autour des filières des textiles innovants et de l’image, que le projet de l’Union obtient les ressources financières et politiques nécessaires à son lancement. La question sociale est, dès lors, traitée à la marge lorsqu’on évoque les externalités positives que l’implantation d’activités économiques dites « innovantes » est censée permettre. On espère en effet, en articulant habitat de qualité et implantation d’activités économiques employant une main-d’œuvre qualifiée, renouveler le peuplement de cet espace intercommunal.

  • 10 « Une étude réalisée début 1999 révélait ainsi l’existence de 217 entreprises employant près de 3  (...)

22Plus de 175 millions d’euros de fonds publics sont mobilisés pour la dépollution et la mise à disposition de 80 hectares de surface par l’Établissement public foncier (EPF) Nord Pas-de-Calais qui, entre 1996 et 2006, finira d’acquérir et d’assainir la totalité du foncier nécessaire au projet. Au fil des différents rachats de surfaces – permis par l’exercice du droit de préemption urbaine (DPU) – on assiste sur cette période à une mise en friche de la zone de l’Union. Les départs qui ne sont pas contraints par les expulsions menées dans le cadre de la déclaration d’utilité publique sont encouragés par le déclin accéléré de la zone. En quelques années, on assiste à la fermeture des commerces perdant progressivement leurs clients et aux déménagements progressifs des habitants au fil de la dégradation de leur environnement direct. En 2006, au moment de la création de la zone d’aménagement concerté (ZAC), outil de mise en œuvre de ce projet d’excellence, les dernières entreprises à faible valeur ajoutée et les derniers habitants qui étaient encore présents au début des années deux mille10 avaient été déplacés.

23Difficile alors de parler d’acceptation sociale, si ce n’est à l’échelle métropolitaine où les conditions sont réunies pour mener un projet de prestige pour le développement économique des filières d’avenir porteuses du rayonnement de l’agglomération à l’échelle nationale et internationale. La catégorie de « quartier sensible » et le problème socio-spatial que la zone de l’Union semblait encore incarner au début des années quatre-vingt-dix se sont dissous dans l’impératif métropolitain de développement de filières économiques d’excellence.

 

24À partir du milieu des années deux mille, l’acceptation sociale est principalement visée à travers la notion de durabilité, qui implique à la fois l’idée d’une consultation des habitants pour la définition du projet et un respect de l’environnement. Érigé au rang d’« éco-quartier pilote » de la métropole en 2006, le projet de l’Union est doté d’un référentiel de développement durable, véritable charte des engagements pris par Lille Métropole en matière de respect de l’environnement et de participation. La société d’économie mixte qui se verra céder la concession d’aménagement en 2007, la SEM Ville renouvelée, doit dès lors mobiliser les acteurs locaux : associations, entrepreneurs, habitants. Par ce processus, un îlot est ainsi préservé et réhabilité au nord de la zone suite à la mobilisation de ses habitants contre les tentatives de démolition de l’EPF Nord Pas-de-Calais. Les éléments relevant de l’habitat et de l’espace public sont valorisés comme les moteurs d’un développement des sept quartiers des villes de Roubaix, Tourcoing et Wattrelos qui jouxtent la zone de l’Union. Un parc public, présent depuis les premiers plans esquissés pour la zone dès le début des années quatre-vingt-dix, joue un rôle clé dans cette rhétorique de la durabilité. À l’instar des infrastructures prévues, il fait figure de bien public censé bénéficier à la main-d’œuvre qualifiée qu’on souhaite y attirer, comme aux habitants déjà présents. L’école de l’Union, les crèches d’entreprises des sociétés venant de s’implanter sur le site ou encore les terrains de sport que Kipsta – la marque de sport collectif du groupe Oxylane, dont l’implantation sur le site a été décidée en 2009 – envisage de construire sont autant d’équipements qui doivent voir le jour grâce au projet et contribuer à son acceptation par la population locale.

25La production d’un consensus qui dépasse les contours de la coalition entre acteurs économiques et pouvoirs publics mobilisés autour du site d’excellence métropolitain se fait donc autour de la catégorie de « durabilité » et constitue ainsi un processus de légitimation comparable à celui étudié par Philippe Hamman et Christine Blanc (2009, p. 70-77). Les réalisations faites au nom du développement durable permettent dans de nombreux cas de répondre à la fois aux exigences d’amélioration du cadre de travail des salariés, pour les entreprises nouvellement implantées, et à la politique d’image de Lille Métropole. La durabilité permet également une certaine acceptation du projet parmi les élus locaux qui y voient l’occasion d’apporter une nouvelle population et d’améliorer l’offre éducative par l’implantation d’une école.

  • 11 Entretien avec l’adjointe au maire de Tourcoing, présidente du conseil de quartier de l’Epidème, u (...)

On va faire vivre une zone d’habitat, donc on va faire vivre des services, on va mettre à disposition des services. […] je mettrai toute mon énergie pour faire que les services soient aussi disponibles aux habitants de l’Epidème […] moi, je veux que les enfants de l’Epidème puissent profiter de cette nouvelle école […] Je suis certaine que la mixité, elle permet la réussite des enfants11.

Le cas de l’IBA : un projet de développement social local financé par l’investissement privé

26Le projet d’Internationale Bauaustellung (IBA) est un contrepoint stimulant au projet de l’Union dans la mesure où, tout en s’inscrivant dans des lignes de tension similaires entre promotion de l’attractivité métropolitaine et développement des quartiers, il suit une trajectoire inverse à celle du projet de l’agglomération lilloise. La politique de « saut par-dessus l’Elbe », est assez régulièrement présentée comme la réponse aux mobilisations des habitants de Wilhelmsburg et Veddel (Zukunftskonferenz Wilhelmsburg 2002). Votée à l’unanimité par le parlement de Hambourg, alors majoritairement composé d’élus de l’Union démocrate-chrétienne (CDU), la politique de Sprung über die Elbe fait consensus dans la mesure où elle fait à la fois partie intégrante d’une stratégie métropolitaine de marketing urbain et où elle repose sur la concentration d’investissements publics dans des quartiers à problèmes. La coalition d’acteurs à l’origine du projet, principalement structurée autour des services de l’aménagement et des finances, articule ainsi une politique de densification du peuplement, reposant sur l’attraction de ménages solvables, à celle de développement social des quartiers de Wilhelmsburg et de Veddel.

27Cette politique de reconquête des îles de l’Elbe est financée par un programme d’investissement exceptionnel à hauteur de 100 millions d’euros, porté par l’IBA. Dans le texte de définition du grand projet et les prises de position de ses promoteurs, le caractère innovant et le rôle moteur de l’IBA pour le rayonnement de la ville de Hambourg sont mis en exergue. L’instrument vient donc idéalement s’inscrire dans la politique de rayonnement métropolitain de Wachsende Stadt et dans sa déclinaison socio-spatiale sur les îles de l’Elbe.

28Une particularité de l’IBA à Hambourg est de donner la priorité aux formes de partenariat public-privé. L’une des raisons avancées est la volonté de sortir d’une logique de rééquilibrage territorial dans la mesure où celui-ci susciterait des jalousies des autres arrondissements hambourgeois.

  • 12 Entretien avec l’un des experts promoteurs du modèle de l’IBA Hambourg à l’université HafenCity le (...)

L’IBA Hambourg est beaucoup plus orientée vers la prospection d’acteurs privés et d’argent privé […] Il y a moins d’argent public qu’auparavant […] parce qu’il y a beaucoup d’autres quartiers : Bergedorf et les autres qui disent : « pourquoi l’argent ne nous revient-il pas ?12

29En ce sens, les politiques métropolitaines de redistribution semblent se heurter à des obstacles comparables à ceux observés à Lille. Mais, dans le cas de l’IBA, la mobilisation de capitaux privés est également rendue possible grâce à la pression foncière croissante que connaissent les quartiers étudiés depuis le début des années deux mille. Habitat de haut standing, infrastructures sportives, reconversion d’anciennes usines en ateliers d’artistes sont autant de projets soutenus par les fonds exceptionnels votés par le Parlement mais principalement financés par des investisseurs privés.

  • 13 L’isolation des logements, la production d’énergies renouvelables ou encore le respect des écosyst (...)

30Le double impératif d’innovation, d’excellence architecturale d’une part et de cofinancement public-privé d’autre part est un élément clé pour l’analyse de la production du consensus et la sélection des acteurs considérés comme légitimes pour participer aux processus décisionnels de l’IBA : si l’objectif d’implication des acteurs associatifs et économiques locaux dans la production et la définition du projet reste présent dans les discours publics, seuls les acteurs disposant de ressources financières conséquentes participent effectivement à la formulation et à la mise en œuvre des mesures de l’IBA Hambourg. Les grands promoteurs hambourgeois réalisent par conséquent la plupart des opérations immobilières, s’imposant dans les appels d’offres comme les seuls partenaires disposant à la fois de la capacité de financement suffisante et du savoir-faire nécessaire pour répondre aux exigences environnementales du projet13. Malgré des clauses d’insertion obligeant les porteurs de projet à consulter les entreprises issues du quartier, ces acteurs du bâtiment sont systématiquement disqualifiés, car ils sont considérés comme inaptes à remplir les exigences architecturales du projet. Même nombreuses, les entreprises de construction présentes à Wilhelmsburg ne participent donc pas au sursaut de l’économie locale permis par le projet d’IBA et c’est seulement autour de tâches secondaires de nettoyage et de création d’espaces verts que certaines sociétés locales sont sollicitées.

  • 14 La valorisation immobilière et foncière escomptée est dès lors une condition structurante du « rég (...)

31À cette première sélection d’acteurs s’articule une seconde dynamique qui privilégie au sein de l’IBA les mesures répondant à un impératif de rentabilité. Au fil d’un processus analogue aux réhabilitations menées à Berlin-Est en partenariat avec les propriétaires locaux, telles qu’elles furent analysées par Andrej Holm (2006), les réalisations urbanistiques menées dans le cadre de l’IBA sont celles qui sont liées à une perspective de plus-value pour les investisseurs14. Les seuls projets n’étant pas reliés directement à l’attente de profits sur le court terme sont les mesures publiques qui contribuent à requalifier les quartiers ciblés en agissant sur les infrastructures et le cadre de vie, ayant ainsi pour but de faire effet de levier et de favoriser les investissements privés. On retrouve parmi elles les mesures de réduction des pollutions sonores liées aux transports et aux industries implantées sur ce territoire, l’aménagement de parcs, la rénovation des espaces publics, ou encore l’amélioration de l’offre éducative. C’est parce qu’il s’agit d’un élément clé de la stratégie de peuplement portée par l’IBA, que la Bildungsoffensive (l’offensive éducative) – consistant à créer un centre scolaire international, à rénover les écoles et crèches du quartier tout en en améliorant l’encadrement pédagogique – a pu être menée.

32À l’exception de l’axe socio-éducatif du projet financé principalement par des fonds publics, la nécessité de mobiliser les ressources des acteurs privés s’est imposée pour l’ensemble des mesures de l’IBA. La production de l’acceptation sociale s’explique au regard des mécanismes cognitifs qui aboutissent à ce que le partenariat public-privé soit appréhendé comme un gage d’innovation et considéré comme légitime, alors même qu’il bénéficie presque exclusivement aux acteurs dominants du marché de l’immobilier et du bâtiment. Rompre avec les recettes déjà éprouvées en matière de politique d’aménagement et de géographie prioritaire, faire preuve d’une efficacité particulière en réduisant les investissements de fonds publics au strict soutien à l’innovation architecturale et calibrer le projet pour le rendre visible à l’échelle internationale sont autant d’éléments qui contribuent à sélectionner un nombre restreint de décisionnaires.

La production d’un consensus a posteriori : la concertation comme outil de marginalisation des conflits

33Si une grande part de la production de l’acceptation sociale autour des projets de développement territorial étudiés est réalisée en amont de leur conception, au moment de la définition des catégories de pensée et d’action, puis dans le choix des instruments d’opérationnalisation de ces projets, leurs promoteurs revendiquent cependant une certaine ouverture du processus décisionnel. Ainsi, la production du consensus dans le cas de l’Union et de l’IBA est également réalisée à travers un ensemble d’instances de concertation, censées intégrer les propositions des habitants et des acteurs du territoire : le Club des partenaires, à l’Union (lancé en 2011) et l’IBA/igs-Beteiligungsgremium (comité participatif de l’IBA, lancé en 2006) à Hambourg. Outre le fait que ces assemblées participatives aient été impulsées une fois les projets quasi intégralement définis et qu’elles n’aient pas été dotées de ressources propres, elles concentrent également leurs discussions sur des enjeux consensuels s’intégrant aux mesures déjà planifiées par les aménageurs publics et leurs partenaires privés. On retrouve ainsi à Lille comme à Hambourg les mécanismes de marginalisation des conflits maintes fois étudiés dans la littérature scientifique sur la participation (Savidan 2008).

  • 15 La « conférence avenir » de Wilhelmsbourg a été instaurée en 2000 par la municipalité de Hambourg (...)

34Le premier mécanisme est la logique du donnant-donnant, qui fait de la capacité des participants à faire des « propositions concrètes » s’intégrant à la logique du projet un facteur clé de leur crédibilité aux yeux des aménageurs. À Hambourg, on assiste également à la mise à l’écart des enjeux considérés comme étant trop généraux et qui sortent du cadre du projet tel qu’il est défini par les coalitions d’acteurs publics et privés qui le portent. À titre d’exemple, la question des transports, centrale pour de nombreux groupes d’habitants mobilisés et qui avait occupé une place centrale dans le livre blanc issu des mobilisations de la « conférence avenir »15 du début des années deux mille (Zukunftskonferenz Wilhelmsburg 2002), touchant à des intérêts économiques trop importants, a été écartée de l’ordre du jour des instances participatives.

35Cette injonction au compromis s’articule à un deuxième mécanisme de normalisation des comportements qui consiste à définir un ensemble de « bonnes conduites » au sein de ces instances. L’aménageur fait ainsi une différenciation entre les partenaires potentiels en opposant les associatifs « pragmatiques » qui seraient ouverts à la coopération aux « dogmatiques » qui seraient incapables de sortir de débats jugés trop théoriques.

  • 16 Entretien avec la directrice de l’équipe en charge de la conduite du projet de l’Union, le 14 déce (...)

J’arrête pas de répéter aux assos qu’il faut se trouver des sujets de travail […]. Leur expertise elle vaut s’ils acceptent de se coller sur des sujets. Alors y’a des assos thématiques comme Entrelianes ou tout ça qui travaillent sur la biodiversité qui vont se mettre sur la coproduction du parc et qui vont apporter leur expertise ; mais par exemple le collectif [de l’Union] on a toujours un problème de compréhension sur ce sujet-là. […] on est à un niveau de discussion… un peu théorique et… […] À un moment donné, il faut arrêter d’avoir cette attitude contre le système, un peu, un peu dogmatique, il faut rentrer dans le système et l’adapter […] ils sont toujours dans le regret de ne pas faire exactement ce qu’ils souhaitent […] donc on leur dit : la communauté elle paye un aménageur 20 millions, elle va pas payer un contre-projet […].16

36Cette incapacité de certains partenaires à produire un discours recevable par la société d’économie mixte en charge du projet est renforcée par une asymétrie de savoir-faire entre les habitants et une équipe de près de 20 personnes formées et salariées disposant de ressources multiples par le biais de partenaires publics et parapublics que sont les services de la communauté urbaine, les assistances à maîtrise d’ouvrage ou encore les bureaux d’études mandatés sur des questions ponctuelles. Cette inégalité de ressources est ainsi mobilisée pour légitimer la domination de la SEM dans les prises de décisions. Les instances de concertation parviennent ainsi à évacuer certaines questions et contribuent à légitimer la marge de manœuvre particulièrement restreinte dont disposent les habitants et associations pour prendre part aux projets.

Conclusion

37L’étude comparative du projet de l’Union et de l’Internationale Bauaustellung (IBA) a permis de dégager trois types de dynamiques garantes de l’acceptation sociale de ces deux grands projets de renouvellement urbain. Loin d’être issue d’une délégation de pouvoir des élus ou des acteurs dominants, l’acceptation sociale semble avant tout le produit d’un travail de définition des problèmes publics que les politiques de développement territorial sont censées résoudre. Les catégories que sont le « quartier à problème », d’une part, et « l’attractivité métropolitaine » d’autre part induisent ainsi un certain type de dispositifs et évacuent une série d’autres grilles de lecture de la réalité sociale et d’alternatives politiques.

38La production d’un consensus autour des mesures de développement territorial étudiées se déroule également dans la phase de conception des instruments d’aménagement sélectionnés. Les projets de l’Union et de l’IBA reposent sur une série de mécanismes de mobilisation des ressources qui déterminent la sélection des acteurs considérés comme légitimes et aptes à participer à leur réalisation. Ce sont les règles du jeu, propres à ces projets, qui sont censées rendre acceptable voire légitimer la domination qu’exerce une coalition restreinte d’acteurs dans la conduite de ces politiques de peuplement. En l’occurrence il s’agit des investisseurs, élus, fonctionnaires, bureaux d’experts, architectes-urbanistes, communicants et sociétés d’aménagement – en somme tous ceux qui sont en mesure de faire de ces projets à la fois des symboles d’excellence et de rayonnement métropolitain et des modèles d’efficience, combinant des ressources issues des secteurs public et privé.

  • 17 On retrouve ces critiques exprimées dans de nombreuses observations effectuées au sein du Club des (...)

39Enfin, l’étude de la phase de mise en œuvre des projets de l’Union et de l’IBA révèle qu’une fois ces arbitrages réalisés, une série de dispositifs de concertation est impulsée afin de promouvoir ces politiques de développement et de gérer les tensions que leurs contradictions génèrent. Ces « arènes de démocratie » ne sont souvent qu’une ultime tentative de production de l’acceptation sociale, là où l’éviction des dissensus a échoué. Les conflits d’intérêts, qui ont pu être arbitrés en amont du lancement des projets, finissent tout de même dans le cas de l’IBA et de l’Union par ressurgir sous forme de diverses contestations. Manifestations, recours juridiques à l’encontre des projets, dénonciation de l’opacité des décisions représentent une série de résistances17, qui témoignent des limites de cette « acceptation sociale » de projets qui apparaissent ici comme les points de cristallisation de rapport de domination plus que comme les outils d’une ouverture du processus décisionnel.

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Notes

1 Tantôt programmes de réhabilitation de l’habitat ancien – dans le cas de l’IBA Altbau à Berlin (1977-1987) –, tantôt politiques de reconversion du bassin industriel de la Ruhr – avec l’IBA Emscher Park (1989-1999) – les Internationale Bauaustellungen, c’est-à-dire les « expositions internationales d’architecture », ont pour point commun d’être des politiques urbaines prétendant à l’exemplarité et à l’excellence. Ce vocable institué depuis plus d’un siècle en Allemagne désigne des processus d’aménagement très divers ayant pour ambition commune de développer des démarches urbanistiques exemplaires, censées mobiliser pour une période déterminée et de manière transversale un grand nombre d’acteurs aux différents échelons territoriaux du périmètre concerné.

2 Dans la plupart des cas traités dans la littérature, on a essentiellement affaire à des espaces centraux dont le développement s’intègre dans une stratégie de croissance et de promotion de l’attractivité de l’agglomération.

3 Données INSEE sur la communauté urbaine de Lille : [http://www.insee.fr/fr/regions/nord-pas-de-calais/default.asp?page=themes/tableau_de_bord/TB02lmcu.htm] ; sur Roubaix : [http://www.insee.fr/fr/bases-de-donnees/esl/comparateur.asp?codgeo=com-59512] et Tourcoing : [http://www.insee.fr/fr/bases-de-donnees/esl/comparateur.asp?codgeo=com-59599] (consultées le 27 décembre 2013).

4 Statistikamt Nord, « Stadtteil-Profile 2010 », Hambourg, 2010, p. 50-54.

5 Dans cette optique, ont été examinés entre octobre 2010 et janvier 2013 sept fonds d’archives conservés par les institutions en charge de ces projets ainsi que 53 entretiens semi-directifs avec les acteurs ayant contribué soit à la formulation soit à la mise en œuvre des projets.

6 Lettre du 11 septembre 1981 de Pierre Prouvost, maire de Roubaix de 1977 à 1983, à Pierre Mauroy, premier ministre de 1981 à 1984 et maire de Lille de 1973 à 2001. Carton DIL6_MDL2_SO4_FO3-FO4, archives d’André Diligent, Bibliothèque numérique, Médiathèque de Roubaix.

7 Cette catégorie se cristallise autour du modèle de « ville entreprise » porté par le maire Klaus von Dohnanyi, notamment dans son discours du 29 novembre 1983 au Überseeklub : « Unternehmen-Hamburg », voir Dohanyi 1983, p. 5-6.

8 Les deux maires roubaisiens se mobilisèrent pour encourager un soutien public aux communes du Versant Nord-Est de la Métropole Nord. Or, malgré la place privilégiée occupée par Pierre Mauroy, alors Premier ministre, maire de Lille et président de la communauté urbaine, l’État comme la communauté urbaine de Lille n’auront été que partiellement mobilisés pour la cause des communes de Roubaix et Tourcoing.

9 Entretien avec la chargée de projet, référente sur l’Union de 2003 à 2011, communauté urbaine de Lille Métropole, service renouvellement urbain, le 24 avril 2012.

10 « Une étude réalisée début 1999 révélait ainsi l’existence de 217 entreprises employant près de 3 000 salariés sur le site et dans un périmètre élargi », selon le rapport final sur la coordination générale du projet de la zone de l’Union ; voir Barbier/Frinault et Associés 2003, p. 7.

11 Entretien avec l’adjointe au maire de Tourcoing, présidente du conseil de quartier de l’Epidème, un des quartiers adjacents à l’Union ; mairie de Tourcoing, le 13 janvier 2012.

12 Entretien avec l’un des experts promoteurs du modèle de l’IBA Hambourg à l’université HafenCity le 29 février 2012.

13 L’isolation des logements, la production d’énergies renouvelables ou encore le respect des écosystèmes locaux sont ainsi des thèmes structurants de l’IBA.

14 La valorisation immobilière et foncière escomptée est dès lors une condition structurante du « régime de renouvellement urbain » qui semble se constituer autour du projet d’IBA (Holm 2006).

15 La « conférence avenir » de Wilhelmsbourg a été instaurée en 2000 par la municipalité de Hambourg et a réuni, pendant deux années, une centaine de citoyens pour réfléchir sous forme de sept groupes de travail aux enjeux suivants : organisation spatiale, transports, économie et travail, habitat, vivre ensemble, éducation et formation, loisirs et culture. Les résultats ont été présentés en conférence plénière auprès des élus, habitants et acteurs économiques locaux pour être synthétisés sous la forme d’un livre blanc – préambule à la démarche de l’IBA, quatre ans plus tard [N.D.E.].

16 Entretien avec la directrice de l’équipe en charge de la conduite du projet de l’Union, le 14 décembre 2011, dans les locaux de la SEM Ville renouvelée, la société de développement de l’agglomération lilloise.

17 On retrouve ces critiques exprimées dans de nombreuses observations effectuées au sein du Club des partenaires à l’Union – notamment les 14 novembre 2012 et 16 janvier 2013 – ainsi que lors de sessions du IBA/igs Beteiligungsgremium le 25 octobre 2011, ou encore lors des conférences citoyennes de l’IBA, où des manifestants sont venus perturber le déroulement de ces réunions d’information pour dénoncer le projet et l’opacité des processus décisionnels (observation du 13 avril 2011).

Table des illustrations

Titre Figure 1 – Situation du projet de l’Union dans l’agglomération lilloise
Légende Source : INSEE (http://www.insee.fr/​fr/​ppp/​bases-de-donnees/​donnees-detaillees/​duicq/​uu.asp?req=31&uu=59702), octobre 2015.Données : Direction générale des Impôts (DGI), 2010.
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/5651/img-1.jpg
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Titre Figure 2 – Le périmètre de l’IBA dans l’agglomération de Hambourg
Légende Source : Office statistique pour Hambourg et le Schleswig-Holstein (Statistikamt Nord) ; 2014, en ligne : [http://www.statistik-nord.de/​fileadmin/​download/​Stadtteil_Profile_html5/​atlas.html], consulté le 10 juin 2014. Fond de carte : Statistikamt Nord, 2014.
Crédits Réalisation Institut de géographie, université de Münster, 2015.
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/5651/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 421k

Auteur

Docteur en sciences politiques de la HafenCity Universität de Hambourg et de l’université Paris 8, Laboratoire CSU-CRESPPA (UMR 7217 du CNRS)

Le texte et les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont sous Licence OpenEdition Books, sauf mention contraire.

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