Unité du service, hétérogénéité du rapport à l’écriture

4Si l’écriture de notes de synthèse fait partie du quotidien des fonctionnaires, elle n’en est pas moins dévalorisée dans une administration de plus en plus orientée vers l’oralité et l’action5. Prise principalement en charge par les niveaux subalternes de chef de bureau, elle disparaît à mesure que l’on monte dans la hiérarchie. Écrire est marginalisé au profit d’un travail de coordination et de représentation6. La socialisation professionnelle des cadres supérieurs parmi lesquels les inspecteurs de l’IGAC sont recrutés valorisant peu l’écriture, l’implication des agents dans la rédaction de rapports ne va pas de soi. S’y investissent surtout ceux dont la carrière plafonne et qui voient dans l’inspection un débouché acceptable.

5La redéfinition de la façade inspectorale opérée par l’IGAC dans les années 1990-2000 nourrit, on l’a vu au chapitre 2, une représentation homogénéisante de l’inspecteur en écrivain. La publication du nombre global de rapports produits chaque année contribue à entretenir cette idée, qui se confirme dans l’observation des tendances de long terme : le nombre de rapports produits par ce service augmente tout au long de la V^e République. Derrière ces premiers chiffres se cache toutefois une érosion de la productivité des inspecteurs : alors qu’un IGAC écrivait en moyenne quatre rapports par an dans les années 1980, il n’en signe plus que deux dans les années 2010 (figure 6). Depuis vingt ans, le nombre de rapports moyen par inspecteur décroît. Plus que d’une tendance globale, ce résultat provient d’un renforcement des disparités dans l’investissement des inspecteurs : certains produisent significativement plus, ou significativement moins que les autres. Une observation plus fine des chiffres révèle une nette surreprésentation des inspecteurs rédigeant moins de trois rapports par an et une sous-représentation de ceux qui en produisent plus de cinq.

Figure 6. Effectifs et productivité de l’IGAC (1970‑2020)

6Comment expliquer ces différences ? L’inspection est un poste de débouché, dont il est difficile de sortir avant la retraite. Pourtant de rares inspecteurs parviennent à reprendre un poste d’administration opérationnelle. On peut dès lors faire l’hypothèse que, comme chez les assistantes sociales chargées du signalement d’enfants auprès des juges, ceux qui produisent le plus sont ceux qui sont animés d’un désir d’évolution professionnelle7. De façon convergente, l’écriture des rapports étant construite comme une activité indépendante, libre de toute contrainte, elle pourrait être plus valorisée que l’écriture de notes standardisées et favoriser l’investissement des plus diplômés, comme dans le cas des greffières8. Si les tests statistiques ne font pas apparaître de lien entre le volume de rapports écrits et le sexe ou l’âge, ils pointent d’autres relations. Ainsi, le corps d’origine (les administrateurs civils sont les plus gros producteurs de rapports), la durée de service (ceux qui restent longtemps produisent plus) et la position antérieure (avec une corrélation négative entre le niveau hiérarchique atteint avant l’entrée à l’IGAC et le volume de production) favorisent une plus ou moins forte activité scripturale.

7Ces résultats incitent à conclure que c’est l’expérience administrative qui favorise le partage de l’illusio inspectorale. Mais cette condition n’est pas suffisante. En effet, les règles du jeu de l’inspection s’avèrent être à la fois en continuité et en rupture avec l’illusio du champ administratif. D’un côté, il y a continuité dans la mesure où l’IGAC a vocation à traiter de tous les secteurs de la culture ; les inspecteurs sont donc amenés à entretenir une compétence de « spécialistes de la généralité », comme les administrateurs civils au sein de la haute administration9. D’un autre côté, il y a rupture. L’inspecteur doit en effet se tenir à distance de la décision : il produit des instruments d’aide à la décision mais ne gère pas de service lui-même. Dès lors la familiarité avec les règles du champ administratif ne garantit ni l’adhésion aux présupposés du jeu de l’inspection administrative, ni l’investissement des agents dans ce jeu. D’autres facteurs entrent en compte.

Le sens du jeu des gros producteurs

8Une minorité d’inspecteurs s’investissent notablement plus que la moyenne dans l’écriture. L’appartenance native de ces agents à l’administration est un facteur déterminant de cet investissement, renforcé par l’inscription de la position d’inspecteur dans leur carrière.

9Sur les 121 inspecteurs considérés, 30 rédigent plus de quatre rapports par an, ce qui les place dans la fourchette haute de la production10. Dans cette sous-population, plus des deux tiers sont diplômés d’une école de formation à l’administration, qu’il s’agisse d’un institut d’études politiques (IEP), de l’École nationale d’administration (ENA) ou, pour les premières générations, de l’École nationale de la France d’outre-mer (ENFOM). Ayant fait le plus souvent la totalité de leur carrière en administration, ils en reconnaissent les enjeux et en partagent les schèmes de pensée11. Ces inspecteurs se distinguent de leurs pairs par la structure des opportunités de carrière qui les a conduits à l’inspection. Comme les autres, ils appartiennent à la catégorie des cadres âgés qui est de plus en plus confrontée, comme dans le secteur privé, à une dévalorisation sur le marché de l’emploi12. Souvent nés en province, entrés dans les strates supérieures de l’encadrement par les voies les moins légitimes (concours interne, voie contractuelle), ces agents ont connu une carrière ascendante mais heurtée et plafonnent une fois arrivée la cinquantaine. C’est le cas d’Olivier A., né en province, énarque, dont la trajectoire passe par l’administration territoriale, le ministère de la Culture et celui de l’Éducation nationale, sans qu’il parvienne à atteindre le niveau de directeur d’administration centrale. De même Samuel K., Jacqueline D., Simon N., venus de l’Éducation nationale, administrateurs civils au concours interne, dont l’entrée tardive au ministère, parfois en tant que contractuel, pénalise la carrière. Pour eux, l’IGAC représente un horizon désirable car la position d’inspecteur offre un débouché durable, un maintien voire une amélioration de la rémunération, ainsi que des conditions de travail moins éprouvantes que celles de chef de service ou sous-directeur, que certains jugent difficiles à tenir jusqu’à la retraite13.

10L’investissement de ces inspecteurs dans l’écriture des rapports signe leur ajustement réussi à leur position. D’un côté, ils se reconnaissent dans l’inspection, à une position qui leur permet de continuer à assurer la continuité de l’État, comme ils ont pu le faire pendant l’essentiel de leur carrière professionnelle antérieure. De l’autre côté, c’est aussi l’institution qui les reconnaît en leur confiant des rapports. Cette relation n’est pas linéaire : l’ajustement à la position se construit dans le temps et varie en particulier au moment de l’entrée et de la sortie de poste. La figure 7, qui donne les courbes de l’évolution de la production scripturale de quatre de ces inspecteurs pendant leurs quinze années dans cette fonction, illustre cette dynamique. Le nombre de rapports qu’ils écrivent annuellement suit une courbe ascendante durant les quatre à cinq ans après la prise de poste. Cette période correspond au temps nécessaire à l’acculturation des impétrants et à leur investissement dans le rôle d’inspecteur. C’est en effet au terme de l’écriture de leurs premiers rapports que ces agents saisissent les limites de leur rôle, en particulier leur maintien à distance de la mise en œuvre des préconisations formulées, et qu’ils les acceptent ou au contraire les contournent de manière institutionnalisée, selon une tension entre deux conceptions concurrentes du rôle (voir chapitre 2). Ces inspecteurs comprennent les missions qui leur sont confiées à partir des rapports de force traversant l’espace politique, une dimension qu’ils restituent lors des entretiens.

11Après cette première augmentation, l’activité scripturale se maintient puis décroît dans un second temps, quelques années avant la sortie de ces agents du service, donnant à voir un désengagement progressif. Dans certains cas, la diminution peut intervenir plus tôt et résulter d’une recomposition de l’activité. Les enquêtés qui prennent en charge des fonctions administratives de coordination interne au service, en tant que chef de corps ou secrétaire général par exemple, désinvestissent et sont désinvestis par le service de la rédaction de rapports.

Figure 7. Courbes de production de quatre inspecteurs de l’IGAC

La fidélité distante des petits joueurs

12À côté des conversions réussies, l’IGAC compte des inspecteurs qui n’ont pas incorporé les règles du jeu administratif et qui, du fait d’un désajustement plus ou moins fort, ne s’adaptent pas à leur rôle. Leur faible production (mois d’un rapport par an) témoigne de la distance qu’ils entretiennent avec la fonction d’inspecteur. Celle-ci est corrélée avec leur distance initiale vis-à-vis du monde de l’administration et avec le niveau hiérarchique atteint précédemment, qui peut leur faire percevoir l’inspection comme un lieu de relégation. Cette forme institutionnalisée de résistance à l’institution14 par l’absence d’écriture ne tient pas aux seules dispositions des intéressés. C’est l’institution qui, en ne reconnaissant pas leur qualité d’inspecteur, favorise la marginalisation des potentiels auteurs de rapports déviants.

13La mutation du rapport en instrument d’action publique induit que les rédacteurs anticipent la réception des écrits. Comme le dit une inspectrice : « Le destinataire est généralement, lui, occupé et chargé, c’est un ministre, un préfet, enfin les gens qui vont lire [le rapport] et s’appuyer dessus et en tirer des arguments, ils n’ont pas le temps de lire une thèse de 250 pages hein, donc il faut aller à l’essentiel »15. Appliquer cette norme suppose une capacité à prendre en compte la faisabilité politique des propositions formulées, à anticiper les réactions des décideurs politiques16, ce que tous les inspecteurs ne savent pas faire. Certains prennent la notion d’indépendance à la lettre, et s’affranchissent de toute contrainte, y compris celle du délai, ce qui marginalise de fait leur rapport, car il est livré trop tard par rapport à l’agenda ministériel. Aussi, « l’inspecteur général drapé dans son indépendance : “Moi je réfléchis sur le sujet, je n’ai pas de contrainte de temps, je n’ai pas de contrainte de structure, je fais mes propositions [rire]” […]. Le résultat, c’est que ça ne sert à rien. C’est peut-être très beau mais ça ne sera jamais utilisé »17. Ce désajustement manifeste fait l’objet d’une réprobation discrète de la part des collègues, comme l’illustre le cas de d’un inspecteur, dit X, décrit par l’un de ses collègues :

[X], c’est quelqu’un qui était limite ; on pourrait dire, un peu psychopathe. Une sorte d’esprit très confus, noyé sous des montagnes de documents accumulés toute sa vie. […] [X], c’était terrible. C’est quelqu’un à qui on ne confiait plus de mission, parce que quand on lui confiait une mission, il était capable de parler pendant une heure – dans un style d’ailleurs assez brillant – on ne comprenait rien. Rien du tout. On se regardait un peu consternés. Il compliquait les choses, c’était très impressionnant. […] Il faisait des rapports qui étaient incompréhensibles. Il avait une capacité à compliquer le sujet le plus simple…18

14Confus, incompréhensibles, foisonnants, les rapports produits par l’enquêté sont jugés déviants par rapport à la norme de l’inspection. Face à cet inspecteur qui n’oppose pas une résistance active à l’institution, le chef de service prend le parti de ne plus lui confier de rapport, ce que ne contestent pas les autres membres du service. Ce n’est donc pas nécessairement l’agent qui n’investit pas l’écriture mais bien l’institution qui, en ne lui confiant pas de mission, l’exclut de cette activité.

15Lorsque le désajustement par rapport au rôle devient trop important pour pouvoir être tenu à long terme, la mise à disposition représente une voie de sortie privilégiée et favorisée par l’institution inspectorale. Certains agents sortent ainsi des contingents du service, comme cet inspecteur qui fut, plusieurs années durant, conseiller du président d’un grand établissement culturel parisien, ou cet autre auquel fut confiée une mission de coordination dans le cadre d’un dossier associant plusieurs directions administratives. D’autres enfin font des allers-retours, quittant le service quelques années pour reprendre un mandat politique à plein temps ou rejoindre un établissement français à l’étranger. Pour les plus désajustés, des solutions pérennes sont mises en place, comme permet de le comprendre le cas de Lise P. Cette enquêtée est restée plus de dix ans à l’IGAC sans qu’aucun rapport ne lui soit confié. Journaliste politique, elle est nommée au tour extérieur du gouvernement au début des années 1990, sans expérience administrative préalable. Accueillie avec tiédeur par ses collègues fonctionnaires de carrière, sa nomination est attaquée au Conseil d’État par une association professionnelle d’inspecteurs, sans succès. Si elle fait d’abord quelques apparitions au bureau, elle opte rapidement pour un désinvestissement complet de ses fonctions : elle ne participe pas aux réunions de service, ne prend part à aucun groupe de travail, ne rédige aucun rapport. Elle s’investit en revanche parallèlement dans d’autres activités, telles que l’organisation de prix littéraires. Après des rappels à l’ordre sur ses absences répétées et des tentatives de l’intégrer à des missions d’inspection, le chef du service où elle est en fonction facilite bientôt sa mise à disposition dans diverses instances interministérielles ou internationales, jusqu’à ce qu’elle atteigne l’âge de la retraite.

16Dans le cas de cette enquêtée, des dispositions à l’étude, voire à la recherche, ne suffisent pas à l’ajustement. Si d’un côté Lise P. décide de se soustraire à son rôle, c’est aussi parce que, de l’autre côté, l’institution ne la reconnaît pas. La reproduction du jeu institutionnel tient à la capacité des agents dominants à maintenir la sélection des agents les plus conformes aux attentes de l’institution, ceux dont l’habitus est ajusté aux règles du jeu. Les inspecteurs assurent le partage de la « foi pratique » par l’exclusion (mobilisation collective contre la nomination, absence de missions ou d’intégration dans les bureaux) des agents les moins conformes, ainsi que par la sélection et la formation des nouveaux entrants. La résistance est à terme euphémisée par l’institution sous la forme d’une mise à disposition auprès d’autres organismes. Ce dispositif a un coût pour l’inspection, au sens économique du terme, comme le révèle une note du chef du service dans les années 2000 :

Afin de valoriser l’effort que nous faisons en mettant [cette inspectrice] à disposition [de l’organisme X] et indirectement de [l’association Y], le service du Personnel m’a confirmé [que] son traitement annuel brut coûte au ministère 71 304 € brut (son traitement annuel net étant de 60 264 €).19

17L’institution prend donc en charge le coût de ces mises à disposition : elle assume le salaire d’un agent qui travaille pour une autre organisation.

18L’hétérogénéité de la population des inspecteurs, même relative, expose l’IGAC au risque de compter dans ses rangs des agents désajustés. Si certains inspecteurs partagent les schèmes de perception au point de s’investir et de s’épanouir dans leur rôle de producteur de rapports, pour d’autres le désajustement provoque malaise et tension. Ces désajustements sont traités de manière feutrée par l’IGAC, qui met en place des dispositifs d’accompagnement et de camouflage des déviances. Ces modalités discrètes d’invisibilisation préservent la façade d’une institution qui apparaît comme naturellement exempte de conflits, dans laquelle la production de rapports irait de soi. Le contrôle de l’inspection sur ses inspecteurs est ainsi opéré par le biais de la docilité des agents, qui découle du partage d’une illusio commune.

« Vous verrez, c’est du bon sens ! » : une entrée en fonction peu encadrée

20Alors même que le travail d’inspection suppose l’investissement d’une posture de distance inédite pour les anciens cadres supérieurs recrutés, les impétrants ne bénéficient pas de formation spécifique lors de leur prise de poste. Leur acculturation aux normes d’écriture des rapports se fait au travers de deux catégories d’instances. Les plus institutionnalisées, comme les programmes de formation internes au service, sont explicitement dédiées à la transmission. Suivant le mouvement plus général de développement de la formation continue dans la fonction publique, la direction de l’administration générale de la rue de Valois promeut cette politique dans les années 1990. Pour l’IGAC, ces enseignements ont principalement pour objectif de doter les inspecteurs en compétences comptables, et de consolider le positionnement de l’inspection sur l’activité de contrôle des services. Ils concourent ainsi à légitimer les inspecteurs dans ce que leur chef de service qualifie de « rôle de contrôle juridique et d’expertise comptable des DRAC [directions régionales des affaires culturelles] »20. Aussi, en 1992 puis 1996, plusieurs inspecteurs suivent cinq jours de formation en comptabilité avec un cabinet privé. Les cours de langue (principalement d’anglais) et surtout de bureautique (notamment de traitement de texte) sont parallèlement dispensés à celles et ceux qui, comme on l’a vu, sont amenés à prendre en charge un travail de traitement de texte.

21À côté de ces formations, les services organisent des journées, voire des voyages d’étude, au cours desquels les inspecteurs se côtoient de façon prolongée et échangent sur des problématiques transversales telles que la question de l’exercice du contrôle scientifique et technique à l’inspection des patrimoines ou les conséquences de la directive droit d’auteur dans le marché unique numérique à l’IGAC, etc. Cette dernière inspection développe des formations internes plus tournées vers la circulation des méthodes entre inspections ministérielles. En 2016, le conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) est par exemple invité à partager son guide méthodologique des pratiques et procédures de mobilisation des procès-verbaux d’audition dans les rapports. La même année, l’IGAC sollicite l’inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche (IGAENR) pour qu’elle présente son guide méthodologique des enquêtes disciplinaires. Ces modalités formalisées de transmission, qui restent ponctuelles, sont toutefois secondaires par rapport à la formation « sur le tas ».

22Les impétrants s’appuient en effet principalement sur des modalités informelles de transmission d’un sens pratique en situation. À l’inverse de l’inspection générale des finances (IGF), qui accueille ses recrues par une « tournée » formatrice de cinq ans, les inspections dites « de débouché » ne proposent pas de dispositif spécifique. Tout juste a-t-il existé à l’IGAC, dans les années 1990, un protocole d’accueil consistant en une visite des services du ministère. Ainsi, dans les années 2010, la cheffe de service rassure une nouvelle inspectrice ayant fait toute sa carrière dans le domaine des industries culturelles et envoyée en mission dans un musée, qui s’inquiète « d’avoir l’air d’une petite stagiaire qui n’y connaît absolument rien » : « Vous verrez, c’est du bon sens ! »21. Comme dans toutes les inspections de la rue de Valois, l’apprentissage par imitation prime. L’observation et le compagnonnage rappellent les logiques de la scolarité des énarques décrites par Jean-Michel Eymeri comme « une suite ininterrompue de “pastiches” [par lesquels] l’élève doit apprendre à lire, écrire, penser, parler, agir “à la manière de” l’énarque qu’il est en train de devenir en jouant à l’être »22. Cette transmission par imitation passe par un travail en binôme. Lors de leur première mission, les inspecteurs peuvent être mis en tandem avec un de leurs homologues plus expérimentés. Cette pratique avait valeur de règle, dans les années 1990, comme l’explique le chef de service de l’époque :

La formation, elle se faisait en binôme. C’est-à‑dire que pendant un certain temps, la personne accompagnait un inspecteur et donc se formait en accompagnant un inspecteur chevronné. Ça m’est arrivé à plusieurs reprises effectivement de faire une sorte de tutorat si vous voulez, pour des gens dont je savais que si je les envoyais comme ça directement en inspection, elles iraient directement au casse-pipe. Elles savaient pas du tout comment on faisait, etc. […] Je leur disais : « Vous, pendant six mois, vous allez accompagner M. X ou M^me X ». Et je demandais donc à un inspecteur d’accepter d’aider la personne et donc elle suivait tous les processus et après elle savait comment il fallait faire.23

23C’est au cours d’échanges informels que le nouvel arrivant apprend les canons de l’écriture des rapports. Il lit les rapports des autres, observe son aîné dont il est appelé à reproduire les gestes et les paroles. Surtout, les désajustements sont gommés progressivement par un processus itératif de correction des textes qui amène l’inspecteur à trouver « le ton juste » dont ses collègues, détenteurs d’un sens pratique inspectoral, ne sont pas en mesure de lui expliquer la teneur. Les extraits d’entretiens suivants témoignent de deux types d’ajustement éloignés. Dans le cas d’Aline M., de formation scientifique, titulaire d’un doctorat et issue d’un corps de conservation, il s’agit de quitter les standards scientifiques de l’administration de la preuve pour se rapprocher de l’efficacité du discours gestionnaire évoqué plus haut. En poste depuis peu au moment de notre entretien,

Aline M. considère « qu’il n’y a aucune différence entre faire un rapport d’inspection et faire un gros article. C’est exactement pareil ». Elle dit ressentir le « besoin », du fait de sa formation, de « pratiquement tout référencer, tout prouver ». La démarche gêne ses collègues et devient vite un « cauchemar » pour ses coauteurs, qui considèrent que : « Non, quand même, on n’est pas obligé de tout référencer ». Mais Aline M. « ne sais pas faire autrement », « ne peu[t] pas » ne pas référencer ses sources, elle se sent « obligée » de vérifier et de remonter aux textes parce qu’elle « ne fait jamais confiance aux choses intermédiaires ».24

24Ce qui se joue ici, dans la conversion de la pratique d’Aline M., c’est le renoncement au doute. Alors que pour cette scientifique, douter est un moteur et justifie de revenir aux textes, cela représente pour ses collègues formés à Sciences Po et/ou à l’ENA et tenants d’une culture utilitariste et praticienne du savoir25 une perte de temps et une surabondance d’informations qui nuit à la compréhension générale du rapport. Aline M. doit donc changer de regard pour comprendre que le réel suffit à faire preuve en lui-même et qu’il n’est nul besoin de questionner ce que l’on observe.

25Le cheminement est différent chez Alice A., IGAC de longue date au moment de l’entretien. Formée en école de journalisme, elle a fait l’essentiel de sa carrière dans la communication institutionnelle au sein de collectivités territoriales. Dans son cas, l’apprentissage consiste à savoir euphémiser son propos :

Moi, j’étais habituée à écrire de manière très directe. Alors c’est vrai qu’on apprend un mode d’expression un peu plus formaliste, on apprend à minimiser les propos qui vous sont tenus, on apprend peut-être aussi à faire la synthèse davantage qu’on en a l’habitude [en communication]. Parce qu’en fait, quand on est dans un job opérationnel, d’abord on écrit des choses un peu différentes et puis on n’a pas le même usage non plus de la chose écrite. Donc on n’apprend pas ça sans doute du premier coup, mais ça m’a pas posé de problème majeur. C’est-à‑dire que mon métier de départ, c’était quand même d’écrire.26

26Là aussi, l’ajustement de l’écriture concerne la forme du discours. Alice A. a appris par les corrections faites par ses pairs sur ses premiers rapports, à développer un discours d’apparence neutre, à atténuer la conflictualité des rapports sociaux en « minimisant les propos » qui lui sont tenus par les inspectés, et à réduire la complexité des situations observées en opérant une « synthèse ».

27Comme dans le cas des agents de préfecture en charge de l’immigration, l’apprentissage des normes qui font le « bon » rapport s’inscrit dans un cadre essentiellement diffus dans lequel les pairs occupent une place centrale27. La transmission des catégories de perception, de pensée et d’action prend la forme du compagnonnage et passe par l’imitation. Ce premier dispositif de contrôle coexiste avec des formes collégiales de vérification.

Acter une connivence

28Les écrits d’un inspecteur n’obtiennent le statut de rapport qu’à l’issue d’une procédure de validation, d’enregistrement, de diffusion et d’archivage dans un centre de ressources interne. Sans ces étapes, le rapport n’a pas d’existence administrative. Cette procédure est très formalisée et ritualisée dans les corps de contrôle les plus prestigieux. Dans les autres inspections, elle a longtemps pris une forme plus discrète, reposant sur la seule validation du chef de service, chargé ensuite de rédiger les notes de transmission du rapport au cabinet du commanditaire. Ces vingt dernières années, l’augmentation du nombre de rapports produits et leur formalisation sont allées de pair avec la complexification des modalités de certification symbolique.

29Les rapports des inspecteurs sont d’abord soumis à une discussion collective lors des réunions internes de service. Depuis 2011, l’IGAC programme ainsi la présentation de deux missions d’inspection lors de ces réunions. Les auteurs des rapports en cours de finalisation y présentent la situation observée et les préconisations qu’ils entendent formuler. Cette mise en discussion assure un premier travail d’ajustement du propos avec les normes du service. Certains rapports, jugés politiquement sensibles, sont également soumis à une assemblée plus restreinte, directement inspirée des comités de suivi observés dans les grands corps de contrôle et qui est convoquée de façon irrégulière, « tous les 36 [du mois] », suivant des règles de saisine informelles :

Parfois on a une sorte de comité des pairs, de temps en temps [le chef de service] organise une réunion où les inspecteurs chargés d’une mission exposent où ils en sont, les questions qu’ils se posent et on fait un tour de table. C’est un peu ad hoc. [Le chef de service] réunit les gens dont [il] pense qu’ils peuvent avoir quelque chose à dire sur le sujet.28

30À l’inspection générale des bibliothèques, c’est un comité d’inspecteurs, incluant le doyen de l’inspection, qui discute les rapports sur le fond dans le but « d’acter une connivence » sur leurs conclusions. La formule a tout son sens : ces institutions d’encadrement, en apparence relâchées, ont vocation à garantir la reconnaissance du rapport par les pairs, c’est-à‑dire à attester sa conformité avec les normes implicites du discours d’institution. La forme visible du contrôle exercé par l’institution sur les rapports est ainsi collégiale, peu formalisée et non publicisée. Les textes réglementaires et les rapports d’activité taisent en effet leur existence.

31Ces instances collégiales n’obèrent pas le pouvoir discrétionnaire du chef de service, juge en dernier ressort de l’ajustement de la production des rapporteurs individuels avec les attentes du service mais également des commanditaires. Son accord est nécessaire tant pour la transmission aux services de reproduction que pour l’éventuelle communication par voie numérique, voire pour une mise en ligne. Surtout, il est celui qui communique le produit fini au commanditaire, avec une lettre de transmission qui fait du rapport individuel le produit collectif du service. Dans le cas de rapports considérés comme désajustés vis-à-vis de la norme, le chef de service a une alternative : il peut soit renoncer à transmettre le rapport, soit tenter de faire infléchir les conclusions présentées. La première solution, exceptionnelle, ne peut être mise en œuvre qu’à la condition que le commanditaire ne relance pas l’inspection pour obtenir les conclusions demandées. La seconde, plus courante, suppose un échange informel entre le chef de service et le ou les rapporteurs, dont un enquêté restitue les modalités feutrées. La formation et la carrière administrative de cet inspecteur sont proches de celles de son chef de service de l’époque. Administrateur civil, il est passé par Sciences Po et l’ENA. Mais il a atteint, au cours de sa carrière antérieure, un niveau de responsabilité supérieur à celui de son chef de service. Leurs rapports ne se définissent pas dans le cadre d’une relation hiérarchique de chef de corps à inspecteur, mais s’établissent sur le mode de la camaraderie :

Le chef du service, sa responsabilité principale va être de vous demander d’assurer telle mission et ensuite il va relire votre travail, il va négocier avec vous sur le délai, il va en parler un petit peu, tout ça. Et puis après ça, il va vous laisser tranquille jusqu’à ce que vous ayez votre rapport fait. Vous le lui passez pour validation, avant de l’envoyer à l’imprimerie. Donc il le lit et il l’annote, il corrige quelques fautes d’orthographe. Quelquefois, il arrive qu’il vous demande de le rencontrer pour vous dire qu’à son avis, on s’est peut-être un peu trompé dans l’analyse sur tel ou tel point, qu’il faudrait peut-être creuser ça, etc. Mais si on n’est pas d’accord et si on maintient son point de vue, il n’a plus rien à dire.
Moi je sais que quand j’ai fait avec [un collègue] ce rapport sur le cinéma, je m’étais lancé dans de grands délires juridiques [sourire] sur les délégations de service public, la mise en concurrence des marchés, etc. et j’étais parti dans un grand délire sur la jurisprudence du Conseil d’État pour proposer je ne sais plus quel mode d’organisation [rire]. Et alors le chef du service de l’époque m’avait gentiment proposé de déjeuner ensemble [rire]. Et il m’avait dit qu’à son avis, je poussais un peu trop loin les conséquences de cet arrêt du Conseil d’État, qu’il pensait que ce n’était pas forcément très prudent, pas opérationnel et tout ça. Et je lui avais dit : « Écoute [Untel], je comprends que ce soit ton point de vue, mais ce n’est pas le mien. Donc je vais conserver cette proposition » [rire]. Et je pense rétrospectivement qu’il avait peut-être raison ; plus que moi d’ailleurs. Mais c’est simplement pour vous dire qu’il peut pas vous imposer une modification de votre rapport. Voilà. Donc son rôle, finalement, c’est d’avoir l’intelligence de proposer le rapport à la bonne personne.29

32Les corrections et ajustements ont lieu selon des modalités différentes, des moins conflictuelles (révisions orthographiques), faites par écrit, aux plus délicates (remise en cause de l’orientation générale du propos ou des préconisations formulées), discutées sous la forme d’un échange cordial, à la faveur par exemple du moment convivial du déjeuner. Il s’agit de réaffirmer l’égalité entre pairs, tout en rappelant l’inspecteur déviant vers la norme de l’institution.

33Garantir une convergence de vue s’opère là encore par des voies finalement peu formalisées mais non moins efficaces. Surtout, comme l’indique cet enquêté, « l’intelligence » du chef de service, c’est-à‑dire son sens du jeu inspectoral, consiste moins à contraindre la plume de l’inspecteur qu’à « proposer le rapport à la bonne personne », en d’autres termes à s’assurer le contrôle de ce qui sera dit en contrôlant qui le dit. Cela suppose que le chef de service détient des moyens de contrôler la distribution des missions aux agents plutôt que la plume des rapporteurs.

« L’intelligence de confier le rapport au bon inspecteur »

34La définition et l’inscription d’une mission à l’agenda de l’inspection résulte de l’implication de différents acteurs (voir chapitre 5). Elle échappe en partie au service, qui doit ensuite prendre en charge la commande, officialisée par une lettre de mission signée du commanditaire (le ministre pour l’IGAC et l’IGB, les directeurs généraux compétents pour l’inspection des patrimoines et celle de la création artistique). Le choix du ou des inspecteurs chargés de la mission incombe alors le plus souvent au chef de service. Celui-ci peut demander des volontaires au cours d’une réunion de service, mais les modalités les plus fréquentes sont moins transparentes : les inspecteurs sont sollicités individuellement par leur chef de service selon des critères opaques.

Ça se fait pas à la criée hein, c’est pas : « Tiens j’ai tel truc, ça intéresse qui ? ». En général, quand je vois arriver une demande, je sais à qui je vais la donner et puis je vais voir la personne en question et je lui dis : « Tiens ». Mais parfois, c’est vrai que parfois ça coince et puis parfois il y a des choses que j’évoque en réunion de collège et je vois la tête des gens, il n’y a pas toujours un enthousiasme débordant. Mais c’est pas au moment [de la réunion] du collège que je peux forcer la main à qui que ce soit, et puis de toute façon, je ne peux pas tellement forcer la main.30

35Le choix du rapporteur selon son parcours, ses domaines de spécialité et ses inclinations politiques permet d’anticiper l’orientation des propositions qu’il formulera dans le rapport, ou le degré d’influence que le chef de service pourra conserver sur l’analyse. C’est ce qu’illustre le cas de la mission sur les nouvelles méthodes de prospection par géo-radar, prise en charge par l’inspection des patrimoines dans les années 2010. Ces prospections, coûteuses, sont à l’époque subventionnées par le ministère de la Culture, mais sans réelle coordination au niveau des acteurs. Le chef de service a une idée précise du rapport qu’il souhaite voir écrire lorsqu’il le confie :

[L’inspectrice à qui sera confiée la mission sur les nouvelles méthodes de prospection par géo-radar], j’aimerais qu’elle travaille là-dessus et qu’elle fasse des propositions en disant : au lieu d’y aller chacun dans son coin en ordre dispersé, ce qui coûte de l’argent, est-ce qu’on pourrait pas conventionner au niveau national – je donne déjà les résultats du rapport parce qu’on sait très bien – avec l’IGN [[Institut national de l’information géographique et forestière], les parcs nationaux, etc., et puis on leur attribue une subvention au niveau national et on s’accorde sur la manière dont on va faire les secteur, etc.31

36L’opacité des modalités d’attribution préserve le pouvoir discrétionnaire du chef de service, qui peut, on l’a vu, les mettre à profit pour marginaliser certains agents, notamment en frustrant ces inspecteurs jusqu’à ce qu’ils s’excluent d’eux-mêmes. L’absence de sollicitation ou les refus répétés d’attribution de missions relatives à des sujets proches des centres d’intérêt de l’inspecteur en sont deux exemples. Le cas de Jacques A., inspecteur dans les années 2000 à 2010, permet de comprendre le déroulement de cette mise à l’écart à la fois volontaire et contrainte :

Moi, l’évaluation des politiques publiques, ça m’intéressait. Donc j’avais dit [au chef de service] à l’époque : « [Y], si tu cherches quelqu’un pour suivre ça… ». Il m’a dit : « Écoute, oui, je prends bonne note, je vais en parler ». Puis il m’a dit que non, ce ne serait pas moi qui le ferais. Après, il a fallu un référent sur les ressources humaines. [Donc il est allé le voir et s’est proposé]. Il me dit : « Je vais en parler ». Et puis il revient [et dit] : « Oh, tu sais, le secrétariat général ne pense pas que ce serait bien que ce soit toi qui sois référent ressources humaines ». Alors je lui dis : « [Y], c’est très, très bien. Je t’ai fait deux propositions. Comme on dit jamais deux sans trois, je ne t’en ferai pas de troisième, tu vas refuser encore ». Et puis je lui dis : « D’ailleurs tu sais, j’ai pas tellement l’intention de m’investir énormément dans l’inspection générale et ses activités ».32

37L’attitude du chef de service consiste ici, on le voit, à ne pas satisfaire les demandes de Jacques A. On pense que « ce ne serait pas bien que ce soit lui » qui prenne en charge telle ou telle mission. Le profil singulier de cet enquêté explique qu’il puisse être identifié comme potentiellement moins conforme aux attentes de l’inspection que ses collègues. Il est en effet issu du corps des administrateurs civils et a rejoint l’inspection après vingt ans de carrière en administration centrale rue de Valois. Cette apparente proximité avec ses homologues diplômés de l’ENA est toutefois limitée, dans la mesure où Jacques A. est titulaire du troisième concours de l’ENA, ouvert aux candidats justifiant d’une activité syndicale de longue durée. Après ses études littéraires, il a en effet consacré ses dix premières années de carrière à la permanence syndicale d’une organisation marquée à gauche, ce dont il a retiré une orientation politique durable et un intérêt jamais démenti pour les questions salariales et de gestion du personnel. Or, à l’époque des faits relatés, le ministère est coiffé par un ministre de droite. Pour éviter les dissonances, le chef de service met Jacques A. en situation de sortir du jeu. Pour autant, on ne saurait en conclure que seuls les inspecteurs entrés tardivement dans la fonction publique sont exposés à de telles mises à l’écart. D’autres énarques et administrateurs civils ont également eu à en souffrir, à l’instar de Michel C., IGAC dans les années 2000 à 2010. Administrateur civil, ancien conseiller technique en cabinet de droite et ex-directeur d’administration centrale, il ne parvient pas, en dépit de ses demandes, à se voir confier des rapports en lien avec ses domaines d’expertise. De guerre lasse, il se désengage progressivement de la rédaction.

38Choisir « le bon inspecteur », c’est-à‑dire celui qui sera disposé à reconnaître et anticiper les vues des commanditaires, contribue donc à politiser le travail des inspecteurs en faisant entrer indirectement le politique dans l’administration, par l’anticipation de la réception dans le processus d’écriture lui-même33. En garantissant l’adéquation entre le locuteur et le discours qu’il prononce, le chef de service assure le respect des normes qui fondent la légitimité du discours inspectoral, tout en maintenant les conditions de la croyance dans un discours libre et indépendant des rapporteurs.

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39La croyance dans la liberté des inspecteurs est ainsi la condition nécessaire de la performativité de leurs rapports. C’est parce que leur plume est libre qu’ils peuvent dire la vérité de l’institution culturelle. Aussi, la nomination à l’inspection et la désignation pour prendre en charge une mission représentent des transferts symboliques de l’autorité du ministre ou du directeur vers l’inspecteur. Mais si cette opération fait de l’inspecteur un agent autorisé, elle ne produit pas mécaniquement un discours d’autorité. C’est l’institution inspectorale tout entière qui permet d’invisibiliser le contrôle et d’entretenir la fiction de la liberté des rapporteurs ainsi que, par effet retour, celle de l’indépendance de l’inspection.

40Pour que le discours de l’inspecteur soit reconnu comme discours d’autorité, les contraintes qui pèsent sur sa production doivent rester méconnues. Les modalités diffuses de contrôle, le maintien à distance des inspecteurs les moins ajustés à leur rôle, le camouflage des résistances sont autant de dispositifs qui permettent de donner des garanties d’une activité libre. Cette croyance n’est pas seulement entretenue chez les agents extérieurs à l’inspection, elle est aussi partagée par les inspecteurs eux-mêmes. C’est en effet en toute bonne foi que nos enquêtés revendiquent leur liberté de plume.