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Réinventer les campagnes en Allemagne

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Guillaume Lacquement
, 
Karl Martin Born
, 
Béatrice von Hirschhausen

3. Politiques publiques et changements fonctionnels

Des régions à l’écart

À la recherche de stratégies stabilisatrices pour les régions rurales périphériques : l’exemple de la région de la « lagune de Stettin »

Peter Dehne

Texte intégral

  • 2 « Rien du tout ! » le comique de cette énonciation tient dans la répétition du phonème [mɛr]. (Not (...)

1La contrée que l’écrivain allemand Heinrich von Kleist décrit ici à sa bienaimée dans une lettre d’août 1800 s’étend aujourd’hui à l’extrême nord-est de l’Allemagne, en Mecklembourg-Poméranie. Elle est limitrophe, à l’est, de la Pologne. Au nord, l’embouchure de l’Oder – la lagune de Stettin proprement dite – et la mer Baltique constituent ses limites naturelles. Comme du temps d’Heinrich von Kleist, c’est aujourd’hui encore une région à la marge. Son image s’est apparemment à peine modifiée au fil des siècles. Du temps de la RDA, les membres de l’armée du peuple mutés dans le nord parlaient du « pays des trois mers » : la « mer de sable », la « mer de forêt » et « gar nichts mehr !2 ».

2En prenant pour exemple cette région, qui sera nommée par la suite « lagune de Stettin » par référence à sa situation à l’embouchure de l’Oder, nous aborderons la question des régions rurales périphériques en Allemagne et celle de leur développement. L’étude de cet exemple sera l’occasion de montrer l’hétérogénéité des politiques mises en œuvre et de pointer l’inefficacité de la juxtaposition de mesures, d’initiatives et de réseaux qui les caractérise. Cela nous conduira finalement à réfléchir à une rénovation des politiques en faveur des régions rurales périphériques.

Les régions rurales périphériques en Allemagne

La « lagune de Stettin », une région en situation de marge

  • 3 Les deux Kreise devraient à terme, selon les projets du land, fusionner avec celui de la ville uni (...)

3La « lagune de Stettin » s’étend sur les deux Kreise d’Ostvorpommern et d’Uecker-Randow et fait partie de la région de développement Vorpommern3. Les paysages de la région sont marqués par la proximité de la mer Baltique, de la lagune et de l’île d’Usedom, par la présence de l’eau dans la vallée de la Peene et de l’Uecker, par les marais du Randow et de grandes étendues marécageuses, par la lande d’Ueckermünde, mais aussi par l’exploitation agricole et des forêts étendues.

4La région compte parmi les moins densément peuplées d’Allemagne. Sur une surface de 3 500 kilomètres carrés vivent 187 000 habitants (2005), soit 54 habitants au kilomètre carré. La structure de l’habitat est caractérisée par un réseau historique de villes rurales, petites et moyennes, avec quelques aires plus denses aux alentours de Greifswald. Les métropoles allemandes les plus proches sont éloignées respectivement de 180 kilomètres (Berlin) et de 300 kilomètres (Hambourg). La ville de Stettin, en Pologne, qui compte près de 400 000 habitants, n’est en revanche distante que de 50 kilomètres et relativise cette marginalité. À l’échelle transfrontalière de la Poméranie, cette contrée apparaît beaucoup moins périphérique et à portée d’un centre d’envergure régionale.

5L’atlas des « Pronostics d’avenir 2007 » classe le Kreis d’Uecker-Randow, parmi les régions dont l’avenir est à hauts risques, et le range à la 438e place sur 439 ; celui d’Ostvorpommern se retrouve au 417e rang, avec toutefois une dynamique économique positive (PROGNOS 2007). Le taux de chômage, qui atteint 20 %, s’avère durablement élevé. Le revenu disponible est de 25 % inférieur à la moyenne fédérale (Klemmer 2004). L’industrie régionale est caractérisée par des entreprises de petite et très petite taille. En Uecker-Randow, les deux tiers des entreprises comptent moins de cinq salariés (Regionales Enwicklungskonzept Ueker-Randow 2002, p. 56). La part des employés dans les secteurs de l’agriculture, l’exploitation forestière et la pêche s’élève à 5,2 %. Uecker-Randow s’est tournée vers l’agriculture biologique et détient le taux le plus élevé (24 %) d’entreprises et de surfaces spécialisées en Mecklembourg-Poméranie. Mais la région est plus que jamais marquée par les migrations pendulaires nécessitant de longs trajets pour se rendre sur les lieux de travail.

6« Ceux qui sont intelligents partent, ceux qui le sont moins restent ! » Déjà à l’époque de la RDA, le nord-est était une région d’émigration. Depuis le milieu des années 1950, la plupart des villages et des petites villes ont vu partir leurs habitants de façon continue. Le Kreis d’Uecker-Randow a perdu 9 % de sa population entre 1971 et 1989. Après 1990, il en a encore perdu 15 %, celui d’Ostvorpommern 6 %. Quelques gains démographiques s’enregistrent de manière isolée, surtout aux alentours de Greifswald. Les départs concernent avant tout les personnes bien formées et mobiles. Dans près de 85 % des cas, ils concordent avec l’entrée dans la vie professionnelle ou avec le début de l’apprentissage. Les femmes sont les plus nombreuses à émigrer. Dans certaines circonscriptions, on ne compte plus que 80 femmes pour 100 hommes (Berlin-institut 2007, p. 41). Le solde naturel du Kreis d’Uecker-Randow est également négatif même s’il reste au-dessus de la moyenne du land. Le taux de fécondité est deux fois inférieur à la moyenne fédérale, déjà très faible, de 1,3 enfant par femme. Avec 60 % des enfants nés hors mariage, la région a une proportion de parents isolés plus élevée qu’en Suède. Ce sont principalement les femmes disposant d’une formation scolaire courte et souvent d’une qualification insuffisante qui donnent naissance très tôt à leur premier enfant.

7Ces tendances devraient se poursuivre. D’après les derniers pronostics démographiques établis par les services ministériels du land, on s’attend à un nouveau recul de la population en Uecker-Randow de l’ordre de 14 % et même de 17 % en Ostvorpommern (MVBL 2008, p. 14). À cela s’ajoute le vieillissement structurel de la population qui se traduit par un déséquilibre de la pyramide des âges et une surreprésentation des classes les plus âgées. La part des personnes de moins de vingt ans continuera de diminuer jusqu’en 2030, atteignant 11 % en Ostvorpommern et 14 % en Uecker-Randow (ibid.). La part des plus de soixante-cinq ans doublera presque, passant de 22 % à plus de 40 % (ibid.).

8Ces chiffres parlent d’eux-mêmes et tracent un tableau apocalyptique. Les difficultés procèdent de la conjonction de trois facteurs qui s’influencent mutuellement et handicapent les évolutions : 1) la situation de marge, à l’écart des grands centres et des métropoles, 2) les faibles densités et le recul de la population marqué par le départ des personnes jeunes et actives, en particulier par celui des femmes, et enfin 3) la faiblesse du dynamisme économique et du pouvoir d’achat, inférieur à la moyenne régionale. Tout ceci rétroagit sur l’ensemble des infrastructures, sur l’accès aux soins médicaux, sur l’offre en matière d’éducation et de formation. Les municipalités manquent de moyens pour assurer correctement et durablement les services d’intérêt général. Cette détérioration de l’offre de base en termes d’équipements de santé et d’éducation affecte les conditions de vie dans les villes et les villages et alimente en boucle l’émigration des jeunes et les tensions sociales. Le succès des groupes politiques extrémistes se nourrit d’un scepticisme croissant vis-à-vis de la démocratie dans un contexte où il est difficile d’entretenir une quelconque dynamique économique. La population locale soufre en outre de la mauvaise image de la région et est gagnée par le ressentiment. Les divers rapports d’expertise diffusent en effet de ces régions orientales du Mecklembourg une image négative et les présentent comme des territoires économiquement défavorisés connaissant de graves problèmes de développement (BBR 2005), des régions dont l’avenir est à hauts risques (PROGNOS 2004), des espaces au faible dynamisme, des « régions perdantes » (Berlin-institut 2004) ou « sans perspectives pour les familles » (BMFSFJ 2005). Ce « pessimisme actif » de la presse nationale et des études comparatives a renforcé l’amertume de « ceux qui restent » qui se sentent discriminés et stigmatisés. Cela se reflète dans la baisse de l’immobilier. La présence d’immeubles vides, de sites de production dégradés et en friche, sont des signes manifestes de la chute de la valeur des biens et du dépeuplement menaçant les communes et les régions. Le prix des terrains constructibles s’élève seulement à 12 ou 15 euros le mètre carré. Cela correspond à environ un tiers de la valeur moyenne à l’est du pays.

  • 4 Mot à mot « oiseaux multicolores » ou « oiseaux bariolés ». L’expression désigne des personnes aux (...)

9Que dire alors du potentiel de développement de la région de la « lagune de Stettin » ? Ses atouts sont caractéristiques des espaces ruraux et des périphéries : la beauté et la diversité des espaces naturels et des paysages ruraux, l’immensité des rivages, la qualité de l’environnement, le renforcement de l’identité régionale, la valeur du patrimoine bâti ainsi que la permanence d’une certaine sociabilité locale. À cela s’ajoutent les potentialités spécifiques liées à l’intensité de l’activité touristique du littoral de la mer Baltique, au dynamisme et au rayonnement de la ville de Greifswald, à la proximité de la Pologne et de la région de Stettin ainsi qu’au développement des fonctions de tête de pont vers la Scandinavie et l’espace baltique. L’installation de ceux que l’on appelle les « pionniers du territoire » et des bunte Vögel4, ces néo-ruraux porteurs d’innovations, compte également parmi les atouts de la région. La lagune de Stettin est ainsi à l’image de la plupart des régions rurales périphériques en Allemagne, conjuguant à la fois des forces et des faiblesses structurelles – parfois dramatiques – et représentatives des mutations sensibles de l’organisation territoriale du pays.

Des témoins de la mutation de la structure territoriale

10Le début des années 1990 marque en Allemagne comme ailleurs, semble-t-il, un tournant dans les conditions générales du développement régional ainsi qu’une inflexion de la politique d’aménagement du territoire (BMVBW et BBR 2005). L’intégration des économies nationales dans l’économie mondiale contribue à abolir les frontières tarifaires et offre de nouvelles opportunités aux politiques régionales de localisation des activités productives. Cependant, la mondialisation bouleverse, pour les acteurs publics, le rapport entre leurs missions et leur pouvoir d’intervention, elle contraint à la convergence des politiques publiques mais en les exposant à la domination de la sphère économique, au moment même où la sphère du politique connaît de son côté de profondes transformations. Dans un contexte de forte différenciation de la société, l’état voit s’affaiblir son pouvoir d’organisation et d’intervention tandis que s’affirment de nouvelles formes de management fondées sur la participation des groupes sociaux aux processus de décision, la communication et la coopération à géométrie variable de différents groupes d’intérêt locaux. Les changements démographiques pèsent également sur les contextes régionaux, surtout lorsqu’ils se traduisent par le déclin ou le vieillissement de la population, ou encore par l’accroissement des mobilités internationales. Enfin, des processus aussi différents que la forte contraction des budgets publics aux niveaux des états et des collectivités locales, l’épuisement des énergies fossiles (charbon, pétrole, gaz) ou le recul de la biodiversité réduisent les ressources disponibles et limitent les marges de manœuvre des acteurs.

  • 5 L’auteur fait ici référence à l’éclatement du bloc soviétique et de la Yougoslavie. (Note du tradu (...)

11Ces changements tendent à renforcer les effets de polarisation dans de nombreux domaines de la vie sociale et se reflètent dans la structure territoriale. Karl Schlögel (2003) parle à ce sujet d’un retour et d’une reconstruction mentale du territoire après les bouleversements qui ont affecté les représentations territoriales de l’Europe à la suite des événements de 1989 et 19915. Dans son rapport de 2005, l’office fédéral de l’aménagement du territoire présente les grandes tendances de l’évolution du territoire et identifie les dynamiques divergentes des régions en croissance et des régions en déclin (BBR 2005). C’est dans les premières que se développent la société et l’économie de la connaissance, prioritairement dans les centres économiques, les grandes agglomérations, et non dans les régions en situation de marge. Les grandes agglomérations urbaines favorisent la production, la diffusion et la transformation du savoir. Ce phénomène de métropolisation rend plus que jamais les espaces tant urbains que ruraux dépendants de leur situation géographique et de leur accessibilité pour leur développement.

  • 6 Les grandes villes de ces régions, ou plutôt certains quartiers, présentent les mêmes caractéristi (...)

12Au contraire, les régions périphériques s’enlisent toujours plus, à l’exemple de notre région d’étude, dans la spirale dépressive des processus cumulatifs. Il s’agit de régions essentiellement rurales6 qui, au regard de l’économie dominante et de ses principes de fonctionnement, cumulent les handicaps : la faible compétitivité économique, l’atonie du marché du travail alors que les taux de chômage sont supérieurs à la moyenne, la pauvreté relative qui se manifeste par la faiblesse du pouvoir d’achat et du niveau de revenus des ménages, le déclin et le vieillissement de la population aggravés par l’émigration des forces vives que ne peut compenser l’installation des nouveaux résidents, la forte dépendance économique à l’égard des centres de décision extérieurs à la région, tout cela nourrit un grand scepticisme envers la démocratie et favorise l’audience des groupes politiques qui défendent des positions extrémistes (ARL 2008).

13Ces processus de déclin généralisé ne sont pas uniquement l’apanage des nouveaux länder. Certains territoires ruraux de l’ouest de l’Allemagne connaissent des spirales dépressives analogues mais plus lentement et partant d’un niveau économique et social plus élevé. Malgré la diversité et le caractère différencié des processus de développement territorial, les régions concernées relèvent de différents types. Il s’agit tout d’abord de régions situées en périphérie relative des centres de développement économique, parmi lesquelles des régions frontalières, littorales ou des régions de montagne, plus précisément de moyenne montagne. Il s’agit ensuite de régions rurales qui ont subi une restructuration économique radicale, comme dans le cas des zones de monoculture agricole d’Allemagne orientale ou des régions de vieille industrie et/ou d’extraction minière. Une dernière catégorie regroupe les sites touristiques les plus anciens de l’ouest du pays (ARL 2008, p. 4)

14Vues de l’extérieur, ces « régions perdantes » sont considérées comme répulsives. Cette perception alimente l’image négative et le ressentiment d’une grande partie de la population. L’affaiblissement de l’attractivité régionale entretient le manque de main-d’œuvre qualifiée, notamment dans le secteur des services non marchands pourtant indispensables à la population comme l’éducation et la santé, qui voient leur offre et leur qualité se dégrader dangereusement. La pression est telle sur l’économie locale qu’elle réduit de manière drastique les marges de manœuvre des individus, hypothèque leur avenir et pose à terme la question du devenir de la région tout entière. La gravité de la situation finit d’ailleurs par remettre en cause les grands principes constitutionnels que sont l’égalité des chances et l’équivalence des conditions de vie sur l’ensemble du territoire. De quelle manière réagissent alors les responsables des différents échelons politiques face à la marginalisation qui menace des régions entières ?

Les politiques d’aménagement rural en Allemagne : héritages et adaptations

La stratification des outils d’intervention

  • 7 Le programme d’amélioration des structures économiques régionales (Gemeinschatsaufgabe für die Ver (...)

15Les espaces ruraux bénéficient en Allemagne des grands instruments de la politique d’aménagement du territoire que sont les programmes d’action concertée (Gemeinschaftsaufgaben)7. Les principes de ces derniers ont été inscrits en 1969 et 1970 dans la loi fondamentale dans le but d’améliorer les conditions de vie de la population et d’atténuer les contrastes de niveau de développement entre les régions. Le système prévoit une répartition des tâches entre l’état fédéral et les länder. Le premier a pour mission de réduire les différences structurelles et de garantir « l’équivalence des conditions de vie » sur tout le territoire, mais c’est aux seconds, sur la base de plans-cadres pluriannuels et selon un principe de cofinancement, de mettre en œuvre les politiques d’intervention.

  • 8 Voir également la contribution d’Ulrike Grabski-Kieron dans cet ouvrage, p. 185-198.
  • 9 Voir également la contribution de Christophe Quéva dans cet ouvrage, p. 199-212.

16Ces outils de financement se sont longtemps concentrés sur les problèmes et les besoins du seul secteur agricole avant de prendre progressivement en compte, depuis une vingtaine d’années environ, les aspects plus globaux du développement rural, en finançant par exemple les programmes de rénovation villageoise et de protection de la nature, puis les projets de développement intégré8 et l’introduction du management régional9. Cependant, les mesures visant la diversification de l’économie rurale demeurent traditionnellement ciblées sur le secteur de l’artisanat et du tourisme. L’amélioration des conditions de vie en milieu rural continue de n’être envisagée que dans le cadre des programmes de rénovation villageoise, conçus initialement dans les années 1960 pour moderniser le bâti et les infrastructures rurales. En outre, les programmes d’action concertée servent en partie au cofinancement de la politique agricole et de développement rural de l’Union européenne, et par ce biais, allouent de fait la plus grande partie des ressources publiques au secteur agricole. En conséquence, le développement rural proprement dit ne mobilise qu’une faible part des finances fédérales et reste principalement à la charge des länder. Certains d’entre eux, comme le Mecklembourg, se retrouvent dans une situation assez paradoxale : la compétitivité et les performances de l’agriculture absorbent la plus grande partie des aides structurelles tandis que la précarité du budget régional réduit considérablement les marges de manœuvre et les possibilités de financement des actions de développement rural.

17Certes, ces programmes d’action concertée ont par le passé beaucoup contribué, par le biais des aides à l’investissement en faveur des entreprises privées et des communes, à améliorer les infrastructures et à créer de nouveaux emplois en milieu rural (Mertner 2006, p. 62). Les espaces ruraux des nouveaux länder ont d’ailleurs largement bénéficié de ces investissements depuis la réunification. De plus, la répartition interne des crédits a fait l’objet de certaines adaptations et a permis le financement du management régional. Mais le bilan est critique (OCDE 2007, p. 20) au regard de la stabilité économique et du développement des régions rurales qui pâtissent, semble-t-il, de la concentration des mesures d’intervention sur les villes et/ou les secteurs phares de l’économie régionale, au détriment des objectifs premiers de la politique d’aménagement du territoire.

  • 10 Pour un inventaire plus ancien des instruments d’aide pour les territoires ruraux, voir Rudolf Sch (...)
  • 11 On peut citer comme exemples : – le programme « régions actives – la campagne façonne l’avenir » ( (...)

18On ne peut pas dire que les pouvoirs publics se sont désintéressés du devenir des territoires ruraux car ces derniers ont bénéficié de la plupart des politiques publiques prévues par les articles de la loi fondamentale, notamment en ce qui concerne le marché du travail et la qualification professionnelle ou encore l’aide aux différents secteurs d’activité10. En outre, l’état fédéral a institué au cours des années 1990 de nouveaux dispositifs en faveur de l’innovation socio-économique en milieu rural, du maintien des services à la population et de l’organisation de la formation professionnelle11. Ces derniers ont fonctionné sur la base de concours et de sélection de projets conçus au niveau local et régional. Ils ont favorisé à ces échelles la naissance de réseaux de coopération et de structures de management qui ont donné une réelle impulsion au développement local en privilégiant notamment les approches transversales et territorialisées. Mais dans le même temps, ces stratégies d’intervention ont une durée de vie limitée à celle de leurs dispositifs de soutien. Elles ont certes pour avantage de dépasser les cadres traditionnels et institués de l’aménagement du territoire mais en contrepartie, elles ont rencontré de réelles difficultés de mise en œuvre en raison du manque de coordination entre les différents services ministériels. L’expérience se solde d’ailleurs par l’établissement de structures doublons largement tributaires des procédés de mise en concurrence et de sélection.

19Dans le contexte actuel, les programmes d’action concertée tendent donc à montrer leurs limites. La rigidité organisationnelle du système dirige l’allocation des crédits d’investissement dans des canaux de distribution parallèles et sectorisés (OCDE 2007, p. 127) et n’encourage pas la coordination en faveur de stratégies d’aménagement plus globales et territorialisées. Par ailleurs, les programmes favorisent traditionnellement l’aide au secteur agricole alors que sa contribution à l’économie a considérablement diminué. Enfin, ils procèdent d’une démarche d’intervention « venue d’en haut » ou top down pour reprendre la terminologie anglo-saxonne, en décalage avec la généralisation des dispositifs de soutien en faveur des initiatives endogènes ou bottom up, promus par les politiques européennes.

Les tâtonnements du développement endogène dans la « lagune de Stettin »

  • 12 Soit l’article 27 du règlement général des fonds structurels, ordonnance n° 1260/1999 de la Commis (...)

20Les deux Kreise d’Ostvorpommern et d’Ueker-Randow ont compté parmi les premières collectivités locales à concourir aux dispositifs de soutien de type bottom up et à présenter des projets de développement endogène. C’est ainsi que la région de la « lagune de Stettin » a été intégrée à la région de « l’estuaire de l’Oder », l’une des régions modèles de la politique régionale de l’Union européenne et de son programme en faveur du développement durable visant à favoriser l’accès des acteurs de l’environnement aux fonds structurels. Sur la base d’un diagnostic établi par une commission d’experts à l’échelle des deux Kreise (OVP UER non daté), le projet proposait une mise en œuvre originale des fonds européens débloqués dans le cadre de l’Objectif 2 de la politique régionale et misait, grâce à une interprétation plus attentive de la législation12, sur une participation accrue des acteurs locaux et des « organisations intermédiaires » à la gestion des crédits publics. L’expérience fut conduite dans douze régions pilotes de l’Union européenne dont la région de « l’estuaire de l’Oder ».

  • 13 Internationale des amis de la nature est une association qui a été fondée en Autriche en 1895. Pré (...)

21Le projet a réuni ici une trentaine d’acteurs locaux qui ont déterminé leur champ de compétences et leurs domaines principaux d’intervention. Ils ont choisi de travailler à la fois sur un programme de conservation du patrimoine paysager, intitulé « paysage de l’estuaire de l’Oder », et sur le pilotage d’une utilisation des sols plus respectueuse de l’environnement. De ces deux objectifs, le premier s’inspirait d’un label européen qui avait été décerné en 1993/1994 à la région de l’Oder par l’internationale des amis de la nature13. Concrètement, le projet s’est globalement construit sur une cinquantaine d’actions très diverses d’animation culturelle, de développement du tourisme, de commercialisation des produits régionaux ou de protection de la nature, dont la cohérence était assurée par le Forum régional de « l’estuaire de l’Oder », sorte de comité de pilotage ad hoc, chargé de l’évaluation systématique des propositions. Cette expérience de partenariat en réseau, rapidement couronnée de succès et qui impliquait, pour la première fois dans le land, un grand nombre d’acteurs et d’institutions locales, ne fut pas reconduite par les autorités du land, qui supprimèrent la subvention globale au projet à l’occasion de l’attribution des fonds structurels des deux programmes européens suivants (2000-2006 et 2007-2013).

  • 14 Les programmes LEADER (liaisons entre actions de développement de l’économie rurale) font partie d (...)

22Bien qu’interrompue, cette expérience a joué un rôle pionnier et a, semble-t-il, lancé une véritable dynamique en faveur des initiatives endogènes dans la région puisque les acteurs locaux se sont investis dans un programme LEADER +14 en 2000 et qu’ils ont participé au concours des « régions actives » lancé en 2001 par le ministère fédéral de l’agriculture. Les deux projets ont misé sur la promotion du développement durable à travers l’introduction de formes alternatives d’activités et d’utilisation du sol dans les exploitations agricoles.

  • 15 On a compté jusqu’à 825 projets dans le périmètre de conception de la politique d’aménagement du t (...)

23Ces initiatives endogènes ont eu, en quelque sorte, un effet d’entraînement sur les institutions régionales en charge de l’aménagement du territoire, qui se sont mises à adopter les nouveaux paradigmes et les nouveaux instruments du développement local, en favorisant le management régional et en sollicitant l’implication des acteurs locaux par le biais de concours divers. L’émulation entre les différents échelons politico-administratifs a conduit au développement de coopérations intercommunales, à la multiplication des structures de management régional et donc, à un véritable foisonnement de projets15, alors même que l’ambition aichée des politiques publiques était de promouvoir un développement régional global et intégré. Au sein des nouveaux réseaux d’acteurs, l’euphorie des débuts s’est muée en désenchantement quand on a pris conscience que la durée de vie des dispositifs de soutien était limitée et que les postes de manager dépendaient de financements fluctuants, l’enchevêtrement des compétences et la concurrence accrue entre les projets vouant parfois certains d’entre eux à l’échec.

  • 16 Voir www.region-schaft-zukunft.de.

24La fin de la décennie 2000 semble marquer un tournant dans la manière de concevoir le développement local. La décision du land de ne pas reconduire le financement des coopérations entre les deux Kreise en est sans doute un signe. Plus significative encore est l’initiative prise par le chargé aux affaires des nouveaux länder, qui est aussi ministre fédéral des transports, de la Construction et de l’Urbanisme, de créer ici deux régions pilotes dans le cadre d’un programme d’adaptation des réseaux de services à la population aux évolutions démographiques16. Par delà les projets de redistribution géographique des infrastructures de transport et des services non marchands, il s’agit d’un recadrage de l’action publique d’aménagement. La coordination des projets et la procédure de décision appartiennent désormais à l’administration du Kreis, qui nomme un coordinateur régional chargé, en fonction des prévisions démographiques et des objectifs fixés et en concertation avec le ministère, de mettre en cohérence les différents projets à l’échelle locale. Ce dispositif introduit de fait un niveau supplémentaire de management régional.

Quelles politiques d’intervention pour les territoires ruraux périphériques ?

Les limites du management régional

25L’adaptation des dispositifs au changement de contexte exige une analyse plus fine de leurs missions. Le concept de management régional émerge au début des années 1990 et devient l’un des outils du développement régional dans le cadre des programmes d’action concertée cités plus haut. Il se voit alors confier toute une série de tâches situées en aval de la définition des objectifs et des secteurs d’intervention. Il se charge de l’information, du conseil et de l’animation, il entreprend l’identification des potentiels régionaux de développement, il fait la promotion des projets répondant aux objectifs et met en œuvre une démarche intégrée de développement sur la base de stratégies et de programmes transversaux. Concrètement, il s’agit d’une organisation qui comprend un secrétariat, une agence de développement, un bureau de coordination et qui peut prendre la forme d’une association (eingetragener Verein) ou d’une société privée de type SARL (GmbH). Au-delà, l’institution reflète le changement de paradigme des politiques publiques d’intervention et renvoie à des conceptions de l’aménagement qui privilégient la coopération, les réseaux et les projets (voir aussi Tröger-Weiss 1998 ; Maier et Obermaier 2000, p. 21).

26Ce dispositif a pu dans certains cas jouer un rôle puissant dans la formation de partenariats à l’échelle régionale. Il a stimulé les relations avec le monde de l’entreprise. Il a contribué à renforcer les coopérations entre les collectivités locales et à articuler les décisions politiques en fonction des échelles d’intervention choisies pour les projets (voir aussi Schmidt et al. 2002). L’institution porte cependant en elle ses propres contradictions. Dans le monde de l’entreprise, le management consiste à déterminer des stratégies économiques et à mobiliser les ressources nécessaires pour les rendre opérationnelles dans le cadre de missions clairement définies, ce qui suppose un pouvoir de décision. Or, le management régional ne dispose d’aucun de ces moyens, qui relèvent avant tout des prérogatives des collectivités territoriales et des länder (ÖSB 2004, p. 70). La région des projets de développement ne peut pas être « managée » au sens entrepreneurial du terme. Le management régional se borne à un rôle de mise en réseaux des acteurs impliqués et de coordination des moyens. Il reste tributaire de la volonté et du consensus politiques qui président à la prise de décision et à l’allocation des ressources.

27Ces limites sont souvent responsables des blocages et de l’inefficacité du dispositif, comme le soulignent certains rapports d’évaluation établis en 2004 et 2005. Ces derniers pointent en particulier l’opacité des missions et l’insuffisance des compétences décisionnelles (GIB 2004, p. 72), le défaut de communication et de concertation avec les élus, ou encore les effets de doublons avec les administrations communales (Elbe et al. 2007 ; Lukesch, Payer et Rabenaus 2006 ; GIB 2004 ; ÖSB 2004). Les échecs sont particulièrement mal perçus dans les régions défavorisées, où le management régional avait soulevé de nombreux espoirs en matière de création d’activités économiques et d’emplois. En outre, le management régional a souvent été dénaturé pour devenir un simple management de projets (GIB 2004, p. 70).

28Néanmoins, les expériences des pays étrangers, par exemple en Finlande, en Ecosse, en Irlande ou en Autriche, montrent que des formes renouvelées de management régional peuvent continuer à servir le développement des territoires ruraux périphériques quand les missions de concertation et de coordination sont clairement définies (ARL 2008, p. 11).

Le flou des objectifs d’intervention

29La politique d’aménagement dans les territoires ruraux périphériques ne semble pas se réduire à une simple question de structures ou d’outils d’intervention, d’autant que les résultats se sont montrés jusqu’ici plutôt décevants. Les mesures se sont succédé, ont atténué certaines difficultés mais sans jamais parvenir à résoudre les problèmes de fond. Les dispositifs, pourtant expérimentés avec succès dans les anciens länder, ne font pas recette, et pour cause, dans les nouveaux länder. Dans le même temps, le contexte économique a changé et tend à minorer l’influence et l’impact de l’action politique.

30Ces échecs relatifs tiennent sans doute à l’incertitude des diagnostics et au flou des objectifs d’intervention qui se sont succédé depuis la réunification. En 1997, l’office fédéral d’aménagement du territoire anticipait sur le repli de l’agriculture et recommandait, en l’absence d’alternatives économiques, de valoriser l’attractivité des paysages et des milieux naturels pour développer les activités touristiques (Schäfer, Schmidt et Dehne 1997, p. 7). Un peu plus tard, ces régions sans alternative économique devenaient dans les scénarios officiels les marges inefficientes et déclinantes d’un système territorial polycentrique piloté par les grands centres de commandement et d’impulsion de l’économie (BBR 2003). Les orientations de la politique d’aménagement du territoire de 2005 poussent à un inventaire régionalisé des potentiels de croissance économique qui semble exclure les régions les plus en difficultés, pour lesquelles on imagine au mieux une sorte de repli tactique, un accompagnement de la déprise des activités productives et quelque chose de plus proche de la « nature originelle », programme d’aménagement presque par défaut que la presse allemande brocarde en titrant sur ces « régions qui n’attendent plus que les loups ».

31On ne peut pas nier les phénomènes de déprise économique et de dépeuplement qui affectent ces régions mais on ne peut renoncer aux objectifs fondamentaux de la nouvelle version de la loi fédérale d’aménagement du territoire qui garantissent « l’équivalence des conditions de vie » pour tous les habitants et qui préconisent le « développement durable » du territoire. Cela reviendrait à abandonner des pans entiers du territoire au risque de laisser prospérer l’idéologie d’extrême droite. Surtout, cela met en question les critères essentiellement économiques qui président à la conception des catégories spatiales ainsi qu’aux choix d’aménagement. Reste à estimer les échelles auxquelles les objectifs d’équité de la loi fondamentale peuvent être garantis et les chances de parvenir à stabiliser les processus de dégradations des conditions de vie.

32Car si l’on change d’échelle d’observation, la situation devient plus complexe. Dans les Kreise d’Ostvorpommern et d’Ueker-Randow, les phénomènes socio-économiques et socio-démographiques sont très différenciés et mériteraient un ajustement de la politique d’aménagement. L’image d’une désertification générale de la région est beaucoup trop simpliste et ne correspond pas à la réalité, qui voit au contraire s’affirmer des phénomènes de polarisation autour des villes petites et moyennes. De même, en milieu rural, les initiatives individuelles ou collectives sont localement porteuses d’innovations économiques de nature diverse. Certaines pme parviennent à se positionner sur les marchés internationaux et créent des emplois attractifs pour la main-d’œuvre qualifiée et créative d’origine urbaine. À charge des responsables de l’aménagement de tenir compte des incertitudes et des évolutions du contexte économique et d’être plus attentifs à l’implication des sociétés locales pour repérer les « failles » du territoire et pour cibler les interventions.

33Faudrait-il alors modifier les orientations générales des politiques territoriales en faveur des espaces ruraux en repensant notamment les niveaux d’intervention, peut-être sur le modèle de la région de la « lagune de Stettin » dont l’expérience remonte maintenant à une dizaine d’années ?

Quelle nouvelle politique d’aménagement pour les territoires ruraux périphériques ?

34La solution n’est pas a priori évidente mais elle pousse à considérer les situations de déprise ou de déclin comme des opportunités de développement qu’il est possible de stimuler par un renforcement de l’autonomie à l’échelle locale et par le soutien aux initiatives endogènes (Weber, Stefens, Klingholz 2007, p. 26). Le contexte semble d’ailleurs favorable à la réorientation des politiques rurales : la société se montre sensible à certaines valeurs ou aménités du monde rural (paysages agraires et milieux naturels) ; l’Union européenne réforme la politique agricole commune et modifie les conditions de la politique régionale en favorisant le développement endogène et les principes de la « gouvernance » locale (OCDE 2006, p. 61 et suiv.). Tout cela plaide pour des interventions territorialisées à l’échelle des projets, prenant la forme d’investissements gérés par des partenariats organisés en réseaux de coopération plutôt que de subventions (OCDE) (ibid., p. 64). Il revient alors aux pouvoirs publics de préciser les paradigmes politiques et de créer les cadres institutionnels susceptibles d’encourager et de généraliser ce type de démarche (ARL 2008, p. 1), ce qui exigerait alors un renforcement de l’autonomie communale et sans doute une redistribution des prérogatives à l’échelle locale par le biais d’une réforme administrative.

35Cette dernière devrait ainsi permettre de repenser l’architecture institutionnelle des territoires périphériques et de renforcer comme de mieux articuler les structures de concertation et de coopération : agences régionales de développement, portées par une forte volonté politique au niveau des communes, communes urbaines et rurales aux pouvoirs renforcés, structures intercommunales favorisant la coopération institutionnelle et la concertation, administrations locales attentives aux besoins des entreprises et aux aspirations des citoyens, et partenariats public-privé bénéficiant d’incitation et de soutien.

36Un renforcement de l’autonomie locale à des fins d’aménagement du territoire ne peut se concevoir sans une réforme de la politique régionale du gouvernement fédéral. Mis au banc d’essai, les programmes d’action concertée doivent être remaniés et concevoir le découplage des aides agricoles et des aides à l’économie régionale, prendre en compte les nouvelles relations villes-campagnes ainsi que promouvoir le développement rural intégré. On peut même imaginer la création d’une catégorie spatiale spécifique et d’un programme d’intervention dédié à la « restructuration et au développement durable des régions périphériques », fonctionnant sur la base des principes novateurs énoncés plus haut, en particulier sur l’idée de l’attribution d’une dotation financière globale sur projet.

37Sur le plan des finances locales, les enjeux sont considérables quand on sait que les budgets communaux dans les nouveaux länder sont sans cesse rognés par l’érosion démographique et l’ajustement des financements en provenance de l’état fédéral et de l’Union européenne, et ce, à tel point que certaines communes ou que certains Kreise ont déjà perdu toute marge de manœuvre comptable. Tout le système mérite en conséquence d’être réformé au niveau des dépenses comme au niveau des recettes. Les premières peuvent être réduites par un assouplissement des normes administratives auxquelles les communes sont soumises. Les secondes pourraient bénéficier en aval d’une réorganisation du système de péréquation financière qui existe déjà entre les communes mais qui ne tient suffisamment compte ni des besoins liés à la hiérarchie territoriale des fonctions administratives, ni des situations particulières de pénurie. De même, en amont, le mode d’allocation des ressources budgétaires pourrait avantager les communes impliquées dans les structures de coopération et de concertation.

Conclusion

38en privilégiant les approches globales et territorialisées de l’intervention publique ainsi que la régionalisation des aides structurelles en faveur des espaces ruraux, la politique d’aménagement du territoire du gouvernement fédéral a pris au cours des années 1980 une inflexion nouvelle (Schäfer, Schmidt et Dehne 1989, p. 200 et suiv.) fondée sur des paradigmes qui depuis, grâce à quelques ajustements techniques et malgré de rares expériences non orthodoxes conduites à l’initiative de certains länder, n’ont pas été véritablement remis en question.

  • 17 Interministerielle Arbeitsgruppe « ländliche Räume ».
  • 18 Avis de la commission de coordination des tâches communautaires « amélioration des structures écon (...)

39En mars 2008 pourtant, le gouvernement fédéral a nommé un groupe de travail interministériel17 chargé de formuler un nouveau programme d’intervention en faveur du développement des espaces ruraux. Les premières propositions restent timides mais vont dans le sens d’une adaptation des programmes d’action concerté et du mode d’allocation des aides structurelles. Les länder seront bientôt en mesure d’allouer des budgets propres aux régions de développement porteuses de projets. Une clause expérimentale leur permettra également de débloquer des moyens spéciaux destinés au soutien de mesures jugées novatrices18. Il est même question de refondre les programmes d’action concertée et de créer une branche entièrement dédiée au « développement des espaces ruraux », un peu à la manière dont la Commission européenne envisage après 2013 de découpler les mesures d’intervention de la politique agricole et celles de la politique de développement rural.

40Il s’agit moins d’un changement de paradigme que d’un nouvel ajustement des outils de politique publique. Les objectifs d’intervention dans les régions rurales périphériques sont loin d’être clairement définis. Les autorités fédérales semblent entériner les conséquences du déclin démographique et confient aux initiatives locales, dans le cadre de dispositifs d’intervention soumis à des appels d’offre, le soin de mettre en œuvre des scénarios alternatifs à la déprise économique. Les possibilités nouvelles de régionaliser les crédits de soutien en fonction des projets locaux et de les allouer sous la forme de budgets propres vont sans doute simplifier la gestion des financements. Elles vont certainement mettre fin à la « logique de guichet » qui a multiplié les actions de développement local mais qui, en raison de leur enchevêtrement et leur manque de cohérence, a fini pas semer la confusion et a entraîné le découragement des acteurs locaux. Les derniers ajustements des politiques publiques semblent se résoudre à une mise en cohérence, sinon à une remise en ordre, d’autant que les tâches de coordination des initiatives endogènes sont à nouveau concentrées entre les mains de l’administration, comme le montre l’expérience des deux dernières régions pilotes créées dans les Kreise d’Ostvorpommern et d’Ueker-Randow.

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Notes

2 « Rien du tout ! » le comique de cette énonciation tient dans la répétition du phonème [mɛr]. (Note du traducteur)

3 Les deux Kreise devraient à terme, selon les projets du land, fusionner avec celui de la ville universitaire et hanséatique de Greifswald pour former le Kreis régional de Südvorpommern.

4 Mot à mot « oiseaux multicolores » ou « oiseaux bariolés ». L’expression désigne des personnes aux modes de vies alternatifs. (Note du traducteur)

5 L’auteur fait ici référence à l’éclatement du bloc soviétique et de la Yougoslavie. (Note du traducteur)

6 Les grandes villes de ces régions, ou plutôt certains quartiers, présentent les mêmes caractéristiques socio-économiques dépressives mais notre étude est consacrée aux seuls espaces ruraux.

7 Le programme d’amélioration des structures économiques régionales (Gemeinschatsaufgabe für die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur ou GRW) et le programme d’amélioration des structures agricoles et de la protection du littoral (Gemeinschaftsaufgabe für die Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes ou GAK).

8 Voir également la contribution d’Ulrike Grabski-Kieron dans cet ouvrage, p. 185-198.

9 Voir également la contribution de Christophe Quéva dans cet ouvrage, p. 199-212.

10 Pour un inventaire plus ancien des instruments d’aide pour les territoires ruraux, voir Rudolf Schäfer, Elfriede Schmidt et Peter Dehne (1989).

11 On peut citer comme exemples : – le programme « régions actives – la campagne façonne l’avenir » (Regionen Aktiv - Land gestaltet Zukunft), porté de 2002 à 2007 par le ministère fédéral de l’Alimentation, de l’Agriculture et de la Protection des consommateurs (BMELV), – le programme « les régions de l’avenir » (Regionen der Zukunft), porté de 1997 à 2000 par le ministère fédéral des Transports, de la Construction et de l’Urbanisme (BMVBS), – le programme « les régions créent l’avenir – organisation future des services d’intérêt public dans les régions rurales » (Regionen schaft Zukunft - Zukunftsgestaltung der Daseinsvorsorge in ländlichen Regionen), porté de 2007 à 2009 par le même ministère,– le programme « Innoregio », porté de 2001 à 2006 par le ministère de l’Éducation et de la Recherche (BMBF), suivi à partir de 2000 et à l’initiative du même ministère par le programme « les régions en apprentissage ».

12 Soit l’article 27 du règlement général des fonds structurels, ordonnance n° 1260/1999 de la Commission, 21 juillet 1999.

13 Internationale des amis de la nature est une association qui a été fondée en Autriche en 1895. Présente aujourd’hui dans de nombreux pays, elle œuvre principalement pour la promotion de loisirs et d’un tourisme respectueux de l’environnement. (Note du traducteur)

14 Les programmes LEADER (liaisons entre actions de développement de l’économie rurale) font partie des programmes d’initiative communautaire de l’Union européenne.

15 On a compté jusqu’à 825 projets dans le périmètre de conception de la politique d’aménagement du territoire réunissant les trois Kreise de Poméranie (Grotz 2004).

16 Voir www.region-schaft-zukunft.de.

17 Interministerielle Arbeitsgruppe « ländliche Räume ».

18 Avis de la commission de coordination des tâches communautaires « amélioration des structures économiques régionales » du 5 septembre 2008.

Auteur

Professeur à l’institut supérieur de Neubrandenburg, spécialité Architecture du paysage, géoinformatique, géodésie et sciences de l’ingénieur

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