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Réinventer les campagnes en Allemagne

 | 
Guillaume Lacquement
, 
Karl Martin Born
, 
Béatrice von Hirschhausen

1. La construction du rural comme ressource

La définition de l’espace rural dans le cadre des politiques d’aménagement du territoire en Allemagne

Samuel Depraz

Texte intégral

1Définir l’espace rural a longtemps constitué un enjeu théorique central de la recherche en géographie et en sociologie rurale (Kayser 1990 ; Mendras 1995). Cependant, cette interrogation revêt plus qu’un simple intérêt académique : en aménagement, le « rural » est aussi un espace d’intervention possible pour les politiques publiques d’aménagement du territoire ; c’est un terme à valeur opérationnelle, avec des dispositifs spécifiques d’aide au développement économique, de préservation et de valorisation des campagnes.

2Ainsi, une intervention publique sur l’espace rural impose au préalable de délimiter et de trouver un contenu précis à ce terme. Chaque institution ou état s’est efforcé pour cela de produire une acception particulière de la ruralité en fonction de ses besoins programmatiques et de ses intentions politiques. De ce fait, toute volonté de formalisation officielle du rural peut être analysée comme le révélateur des modèles de référence qui arment et orientent l’action publique : selon Nicole Mathieu, « les définitions “objectives” de l’espace rural, en particulier les découpages statistiques, les dénominations des types d’espaces, comme celle de rural profond, les modèles de relations ville-campagne ne sont pas sans rapport avec les préférences idéologiques des chercheurs qui les produisent » (Mathieu 1998, p. 12). Une définition officielle du rural traduit donc le regard d’une époque et d’un état sur son espace rural (Mormont 1996).

3La géographie rurale s’est efforcée, pour le cas français, de faire émerger un certain nombre de visions dominantes de l’espace rural depuis la fin du XIXe siècle, qui constituent autant de modèles de référence pour expliquer les politiques d’aménagement rural menées depuis un siècle en France (Houée 1996 ; Perrier-Cornet 2002). Le même exercice, poursuivi à l’échelon d’une trentaine de pays européens, fait également ressortir des représentations partagées sur ce qu’est l’espace rural (Depraz 2005 et 2009).

4Parmi elles, la question de la gouvernance des territoires ruraux apparaît de manière déterminante, selon que l’on considère ces espaces de manière assez dépréciative, comme des zones sous la coupe économique des pôles urbains, ou bien au contraire comme des territoires capables d’une initiative endogène de développement économique. Pour proposer quelques termes à valeur heuristique forte – et ceci par-delà un inévitable réductionnisme afférent à toute catégorisation d’ensemble – il s’agit d’une opposition entre une vision moderniste et rationalisante, d’assise généralement urbaine, et une vision plus ruraliste et égalitaire de l’espace rural. La distinction porte également sur la fonction principale de ces campagnes, selon qu’elles sont considérées de manière quasi exclusive comme des zones de production agricole, avec la société et l’économie qui s’y rapportent, ou bien qu’on leur reconnaît une composition économique et sociale beaucoup plus diversifiée. Il s’agit là d’une nouvelle opposition entre une vision agrarienne, soutenue par le secteur agricole, et une vision plus intégrée, ouverte à la multifonctionnalité rurale.

5Certes, ces visions dépendent étroitement du contexte géographique et sociopolitique de chaque région. Par ailleurs, elles peuvent également se succéder ou se superposer selon les dispositifs mis en œuvre dans chaque pays. Plus qu’une vision explicite et formalisée de la part d’un groupe social clairement identifié, il faut ici plutôt envisager ces approches comme de vastes « paradigmes politiques » (Hall 1993) qui légitiment et orientent, pour un temps, l’action publique. Qu’en est-il donc dans le cas allemand ? Est-il possible de faire émerger de tels paradigmes politiques au travers des différentes approches de la ruralité présentes dans les définitions officielles du terme ?

Une première approche du rural par la statistique et le statut des localités

6Un obstacle apparaît d’emblée lorsqu’on souhaite délimiter et évaluer statistiquement le poids de l’espace rural allemand : ce dernier n’apparaît jamais officiellement comme tel dans les catégories statistiques nationales. Ce n’est pas un concept opératoire de l’office fédéral de la statistique. Ce fait tranche avec l’ensemble des autres pays européens, où une définition plus ou moins formalisée de la ruralité est toujours disponible.

  • 1 Organisation des nations unies (ONU), 2005, Urban and Rural Areas 2004 et World Urbanization Prospe (...)
  • 2 Cette définition, inspirée de celle produite par l’OCDE (1994), mesure les densités selon la nomenc (...)

7Ce n’est donc que par le biais des statistiques internationales que l’on peut cerner plus objectivement le rural allemand. Ainsi, jusqu’en 2005, l’ONU retenait un seuil de 2 000 habitants par commune pour parler du rural allemand, et de 5 000 habitants lorsqu’on étudiait les données rétrospectives sur l’ex-RDA (ONU 20051). Ceci donnait environ 12 % de population rurale en 2000 (tableau 1), chiffre particulièrement faible, sachant en outre que le déclin démographique de ces territoires reste prononcé, en particulier à l’est du pays depuis la réunification (Maurel et Lacquement 2007). Le chiffre a été révisé par la Commission européenne, qui a officialisé depuis 2006, dans ses rapports sur le développement rural, un seuil maximal de 150 habitants par kilomètre carré pour définir les localités rurales2 et a obtenu ainsi un chiffre de 19,1 % de ruraux en Allemagne en 2000, bien en dessous de la moyenne européenne de 26 % (Commission européenne 2006).

Tableau 1. Évolution comparée du rural allemand par rapport au contexte mondial et européen d’après les statistiques de l’ONU

Tableau 1. Évolution comparée du rural allemand par rapport au contexte mondial et européen d’après les statistiques de l’ONU

(Seuil du rural allemand = communes de moins de 2 000 habitants). Sources : ONU 2005.

  • 3 Pour une lecture plus détaillée et plus nuancée des statistiques du rural allemand, on se reportera (...)

8Une autre caractéristique du rural allemand repose sur ses densités démographiques relativement élevées. Les espaces les plus faiblement peuplés en Allemagne comptent tout de même de 30 à 40 habitants par kilomètre carré, notamment dans l’Altmark, les confins ruraux de Thuringe ou les plateaux lacustres de Poméranie ; mais la moyenne des densités des espaces ruraux est plutôt de 85 habitants par kilomètre carré, bien loin au-dessus de la moyenne européenne de 36 habitants par kilomètre carré. Ces ordres de grandeur ne sont guère dépassés qu’aux Pays-Bas. L’espace rural allemand apparaît donc résiduel par son poids démographique, mais il reste très étendu en surface – il couvre 64 % des superficies des länder, toujours selon la Commission européenne – et, par sa densité sociale, il s’avère comme souvent en Europe très ancré dans les représentations collectives3.

  • 4 Le terme de « ville rurale » (Landstadt) rappelle d’ailleurs un statut juridique établi en 1854 et (...)

9D’où provient toutefois le premier chiffre de l’ONU et son critère de lecture de la ruralité ? Il s’agit d’un seuil dont on trouve mention en 1871 dans une première classification de l’office statistique du Reich (Hanneman 2002 ; Heineberg 2001). Les communes allemandes sont alors distribuées en cinq catégories en fonction de leur taille. Toutes celles de moins de 2 000 habitants sont des « communes rurales » et celles de 2 000 à 5 000 habitants sont qualifiées de « villes rurales4 ». Les autres localités s’ordonnent en petites villes (5 000 à 20 000 habitants), villes moyennes (20 000 à 100 000 habitants) et grandes villes (plus de 100 000 habitants). Le rural se situerait donc en dessous de 2 000 ou de 5 000 habitants, selon que l’on choisit une approche stricte ou large du terme. Ceci étant, cette première classification de l’urbain et du rural en Allemagne s’intéresse surtout à l’urbain plutôt qu’elle n’envisage le rural en soi. La gradation des catégories révèle une forme de hiérarchisation implicite vers un maximum d’urbanité, soit une sorte de préséance de la ville sur les campagnes. La typologie permet surtout de cerner statistiquement l’expansion rapide des premières agglomérations urbaines et industrielles de l’époque. Elle reste cependant citée de nos jours pour distinguer en Allemagne différents types de villes entre eux (Haase 2002).

10Il existe une autre appréhension possible et ancienne du fait rural : le titre de « ville » (Stadt), en Allemagne, existe depuis le XIe siècle en tant que privilège historique d’une cité bourgeoise sur le droit seigneurial appliqué aux campagnes. C’est un statut juridique qui a connu un regain récent de faveur en raison de la réforme de la trame communale engagée depuis la réunification dans les nouveaux länder (Depraz 2006) : les communes, fusionnées d’autorité en de grandes communes, ont en effet souvent eu à cœur d’acquérir le titre de ville afin d’ancrer leur nouvelle identité territoriale dans un statut valorisant et de promouvoir, au besoin, leur rôle potentiel dans l’organisation du territoire. On compte ainsi aujourd’hui 2 061 villes statutaires en Allemagne (chiffre 1999), dont environ 280, soit 14 % du total, ont été créées depuis 1950 (Popp 2002, p. 80).

11Or les modalités d’attribution du statut de ville en font aujourd’hui une dénomination nettement statistique et réglementaire ; ce statut pourrait même constituer une base de délimitation du rural. En effet, les länder s’appuient désormais pour le délivrer sur l’examen du caractère urbain de la commune (fonctions économiques et sociales, allure du bâti et des infrastructures, etc.), et prennent en compte un seuil minimal théorique de population, c’est-à-dire 10 000 habitants en général – mais 25 000 en Rhénanie-du-Nord-Westphalie (Hofmeister 1980). Le statut de ville permettrait ainsi de supposer un rôle de petit centre local pour les communes concernées, critère fort utile dans l’organisation de l’aménagement du territoire en Allemagne (Lichtenberger 1986).

12Cependant le legs historique important de ce titre fait que l’on ne peut en général préjuger ni de la taille, ni du caractère urbain ou rural de l’unité considérée. Il s’agit avant toute autre chose d’un statut juridique : rappelons que le fait d’habiter en ville assurait encore des privilèges dans le droit de la famille, en matière d’héritage, jusqu’en 1889 en Allemagne. Le statut de ville ne fut officiellement réduit à un simple symbole qu’en 1934. Enfin, on ne déclasse pas une commune de son statut de ville : par exemple, la ville de Neustrelitz, centre secondaire du Mecklembourg avec 23 000 habitants, entre dans la même catégorie que la ville de Lassan, ancienne ville-marché du littoral de Poméranie orientale, laquelle ne compte que 1 470 âmes. En somme, le statut juridique a évolué vers un contenu plus formel et normatif de ce qui constitue l’urbanité, mais ne saurait pour autant refléter une délimitation stricte de l’urbain et du rural compte tenu des inerties historiques et politiques qu’il reflète.

13Au total, les deux approches historiques précédentes s’inscrivent avant tout dans un paradigme moderniste hérité dans lequel le fait urbain reste hiérarchiquement survalorisé. On inscrirait plutôt cette démarche dans un courant d’inspiration libérale, attaché d’abord à l’étude de la rationalisation du fonctionnement économique des territoires. L’émergence d’une telle analyse en économie spatiale est en effet précoce en Allemagne, ce dont témoigne Guillaume Garner dans ce même ouvrage. La gradation morphologique, voire la dichotomie entre le rural et l’urbain, ici définie permet de délimiter des localités au potentiel économique différent. La présence d’un marché urbain à proximité, ainsi que la taille des localités, constituent alors le critère déterminant pour justifier d’un quelconque développement économique. Il n’y a pas encore de légitimité statistique ni de valeur définitoire officielle du rural en soi, ce n’est pas une catégorie opératoire de la gestion des territoires.

14Le contexte politique du rural allemand durant la seconde moitié du XIXe siècle se prête, il est vrai, assez bien à une telle lecture « rationalisante » de l’espace rural au filtre de la gouvernance urbaine. Toute esquisse d’autonomie à l’échelle des localités reste fortement bridée jusqu’au XXe siècle, notamment par les lois conservatrices de 1831 et 1853 (Saldern 1999). La participation à la vie politique locale est volontaire, soumise à une condition de richesse et réservée aux grands propriétaires de biens immobiliers. Plus encore, en ce qui concerne l’Allemagne orientale marquée par la grande propriété des junkers, « jamais une égalité de droits civiques communaux ne fut atteinte entre villes et communes rurales avant la Seconde Guerre mondiale », tandis que se serait durablement perpétuée une tradition d’« abstinence politique » dans les campagnes d’Allemagne orientale (Schneider 1999, p. 88). Ainsi, le fait urbain s’impose doublement en Allemagne, que ce soit par sa précocité, par son importance économique et démographique, mais aussi par son poids politique dominant sur le reste du territoire, ce faisceau de facteurs pouvant expliquer alors une certaine prédominance de l’urbain dans la lecture des territoires.

La hiérarchie des lieux centraux, un paradigme dominant en Allemagne

  • 5 Les deux travaux de référence de ces auteurs se complètent : Walter Christaller, avec sa théorie gr (...)

15Une autre traduction de la domination sociale et économique du fait urbain réside sans doute dans le développement précoce des modèles spatiaux de répartition et de hiérarchisation des villes. Au cours des années 1930, les travaux de Walter Christaller et d’August Lösch5 sur les lieux centraux entérinent la lecture préférentielle de l’espace allemand par ses pôles urbains. Et à compter de la conférence ministérielle sur l’aménagement du territoire de 1968, la politique d’aménagement de chaque land s’est appuyée sur une typologie fonctionnelle et dynamique des territoires selon les aires d’influence respectives de chacun des pôles urbains, classés selon la théorie des lieux centraux (Stiens et Pick 1998). Une démarche novatrice qui a connu une certaine faveur puisqu’elle constitue toujours un outil de la loi en vigueur sur l’aménagement du territoire (ou Raumordnungsgesetz, § 2.2, alinéa 2, voir ROG 2008) pour « assurer une couverture de la population selon un standard minimum en matière d’équipements publics, de services et d’emploi », chaque lieu central assurant la fourniture adéquate des besoins de sa population environnante en fonction de son niveau, qu’il soit centre supérieur (Oberzentren), centre intermédiaire (Mittelzentren) ou centre de niveau inférieur (Turowski et Lehmkühler cités par Grabski-Kieron 2005, p. 681). L’Allemagne propose le concept de « concentration déconcentrée » pour définir cette répartition équitable mais polarisée dans les entités urbaines des faits économiques et sociaux (BBR 2000).

  • 6 Le système des lieux centraux est en cours d’adaptation face aux nouvelles lignes directrices de l’ (...)

16Les autorités fédérales ont ainsi établi un principe de hiérarchisation des communes en fonction de critères économiques et fonctionnels : nombre d’emplois agglomérés, services urbains, offre commerciale et qualité des infrastructures. Chaque land étant indépendant dans la gestion de son territoire, les seuils et critères déterminant ces différents types de localités varient d’une région à l’autre. Mais, dans l’ensemble, les 154 centres supérieurs (Oberzentren) du territoire allemand comptent aujourd’hui plus de 100 000 habitants et les centres intermédiaires entre 20 000 et 100 000 habitants (BBR 2000, p. 14)6.

17Pour cerner ce qu’est le rural selon cette approche territoriale, il faut examiner plus particulièrement les petits centres et les centres inférieurs. En Schleswig-Holstein par exemple, selon la loi no 11 du 31 octobre 1995 sur les principes de l’aménagement régional, les centres inférieurs (Unterzentren), les plus locaux, sont définis par une population communale de 5 000 habitants minimum dont au moins 1 000 habitants dans le bourg central. Ces seuils sont abaissés respectivement à 4 000 et 750 dans le cas des « secteurs faiblement peuplés et enclavés, situés à plus de 10 kilomètres d’un lieu central ». Ces critères sont complétés par une densité maximale de 80 habitants par kilomètre carré et par une distance minimale entre centres. Quant aux petits centres (Kleinzentren) régionaux, les critères sont similaires : 10 000 et 4 000 habitants, abaissés à 7 500 et 3 000 pour les faibles densités, avec une même densité maximale. Ce sont ces deux derniers types de places centrales qui structurent et identifient l’espace rural allemand.

18Cette typologie, appliquée aux plans d’aménagement du territoire, détermine le niveau des subventions publiques distribuées à chaque pôle afin que leur rôle moteur auprès des localités environnantes soit soutenu voire dynamisé : l’espace rural n’est ainsi plus considéré par le seul critère de son faible peuplement, ou bien à travers une lecture administrative et dichotomique des territoires. Il est appréhendé ici selon une lecture fonctionnelle du rural en fonction de ses pôles de commandement. On insiste donc sur le rôle prépondérant des centres urbains et sur leur pouvoir de redistribution en direction des espaces ruraux environnants : c’est une volonté de normaliser la lecture du rural dans une grille territoriale commune, d’assise fonctionnelle – cependant toujours centrée sur l’urbain.

19Ce primat de l’urbain et de la rationalité de l’organisation économique des territoires est donc un fait récurrent des représentations allemandes du rural, au point même d’orienter, à l’ouest, une réforme profonde de la trame communale à compter des années 1970. Pour des questions d’efficience des politiques publiques, les plus petites localités ont été en effet fortement incitées, à partir de 1968, à fusionner ou à s’associer dans des administrations intercommunales. La réforme a même pris un tour obligatoire à partir de 1974, si bien que le nombre des communes fut réduit de 65 % entre 1968 et 1980 en Allemagne occidentale, passant ainsi de 24 417 à 8 500 communes (Laux 1999).

20L’héritage rationalisateur allemand, tout au moins à l’ouest, semble donc marqué par l’absence de traitement spécifique du rural tout comme par le refus persistant de définir la ruralité à l’échelon local. Les difficultés de gestion de l’espace rural semblent devoir être surmontées par une volonté de normalisation fonctionnelle des territoires plutôt que par une adaptation des politiques d’aides publiques aux spécificités des faibles densités.

Une autre forme de modernisme en ex-RDA

21La tendance à l’est de l’Allemagne n’est pas non plus allée dans une direction plus favorable à l’émergence d’une identité rurale et d’un aménagement rural en soi. Le développement territorial des républiques socialistes a strictement suivi le modèle stalinien, pour qui la modernisation socialiste est d’abord industrielle et urbaine. « Ce paradigme était basé sur l’idéologie marxiste, laquelle privilégiait les villes comme centres administratifs et estimait que les localités relativement petites n’étaient pas viables économiquement » (Enyedi cité par Kulcsár 2003, p. 148). L’espace rural n’est pas perçu comme un territoire d’avenir ; il est hétérodoxe et en retard économique chronique. Son développement passe donc par un regroupement des populations et un essor urbain sur le modèle socialiste, avec même des créations urbaines ex-nihilo. L’idéologie du parti socialiste unitaire allemand (SED) visait ainsi à développer les centres urbains secondaires afin de moderniser l’espace rural. Furent privilégiés les fonctions d’encadrement administratif et politique, les activités industrielles, les logements collectifs, les espaces publics et les équipements sportifs.

22Avec la politique de Kooperation d’Honecker (1971), la seconde collectivisation a aussi tenté d’introduire un degré supérieur du socialisme en procédant à des fusions à grande échelle entre coopératives (Lacquement 1996). Cela a conduit à la disparition progressive des centres secondaires de production et des ateliers spécialisés dans les villages au profit des bourgs centraux, dotés d’immeubles d’habitation collective, modernes et confortables pour l’époque.

23D’un point de vue administratif, le statut de ville a été conservé durant le socialisme en Allemagne orientale. Cet outil a été utilisé pour encadrer le développement régional selon une lecture idéologique du territoire, laquelle privilégiait les villes accueillant des garnisons soviétiques, les espaces urbains détruits par la guerre, victimes de la politique nazie, ou encore les unités d’habitation et les pôles industriels créés par le socialisme. Ainsi la commune de Leinefelde, 6 200 habitants à l’époque, s’est-elle vu décerner « pour l’exemple » le titre de ville en 1969 afin de stimuler le développement d’un secteur rural de Thuringe. Cette cité hébergeait, il est vrai, une industrie de filature du coton encadrée par l’état et forte de plus de 4 400 employés, et constitue d’ailleurs un modèle d’architecture socialiste (Haase 2002 ; Benke et Wolfes 2005). De même, la création en ex-RDA de « villes-Kreis » (Kreisstädte), c’est-à-dire de villes promues au rang d’arrondissement administratif, a-t-elle permis l’encadrement de l’administration régionale par le pouvoir central. La perte de ce statut après 1989 révèle a posteriori le contenu politique du terme : « quelques petites villes d’Allemagne de l’est ont été et sont encore durement touchées par la perte du titre de ville-Kreis* parce qu’elles bénéficiaient d’un statut privilégié dans le système urbain de la RDA, en particulier en matière d’infrastructures » (Haase 2002, p. 14).

24C’est-à-dire que le maintien de la dichotomie entre les villes et les autres communes a perpétué une lecture territoriale favorable aux unités urbaines sans que le rural n’acquière de statut propre dans l’aménagement du territoire socialiste. La ruralité est une impasse condamnée par l’idéologie moderniste du socialisme ; partant, elle n’est pas prise en compte en soi comme catégorie du développement territorial. Seule sa dimension productive agricole importe, et encore selon un net rapport de dépendance envers les pôles de commandement des unités collectives de production. En revanche, et ceci en dépit même de cette idéologie, le maintien relatif d’un fort emploi agricole dans l’espace rural a permis aux espaces ruraux orientaux de conserver, jusqu’en 1989, une certaine vitalité démographique et sociale par opposition au déclin plus ancien des espaces de l’ouest de l’Allemagne. Leur déclin, brutal, ne s’est vraiment accéléré qu’après la réunification.

Une définition contemporaine complexe et hésitante

25Il semble possible toutefois de dire que la notion de ruralité a pris progressivement du sens à l’échelon fédéral à compter de la décennie 1980, puis lors de la réunification allemande. L’apparition du concept de développement endogène, ou « développement local », dans les politiques fédérales d’aménagement s’assortit d’une plus grande considération accordée aux espaces ruraux, dans la mesure où les approches par trop sectorielles et générales de l’aménagement sont progressivement soumises à la critique, en considération de la persistance de fortes disparités territoriales (Grabski-Kieron 2003). D’autre part, la présence au nord-est de la nouvelle Allemagne réunifiée de vastes espaces ruraux, à la fois en déclin démographique et en complète restructuration économique, a pu infléchir notablement les conceptions du territoire national. C’est un fait nouveau à prendre en compte dans la gestion du territoire. Ces campagnes imposent à partir de 1990 de nouvelles priorités d’aménagement à une Allemagne fédérale qui doit désormais gérer de profonds contrastes entre anciens et nouveaux länder, entre vastes conurbations industrielles et non moins vastes campagnes de l’est agricole.

  • 7 Raumordnungspolitische Orientierungsrahmen (cadres d’orientation de la politique d’aménagement), 19 (...)

26Les documents dessinant les grandes lignes des politiques fédérales réunifiées sont publiés au début de la décennie 19907 et donnent lieu notamment à la promulgation d’une loi d’aménagement du territoire (Raumordnungsgesetz) entrée en vigueur le 1er janvier 1998, puis d’un rapport ministériel sur l’aménagement du territoire (Raumordnungsbericht, ROB) en 2000 qui définit un cadre d’action commun pour les politiques régionales de chaque land.

27Déjà en 1979, l’Office fédéral de la construction et l’aménagement du territoire (Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, BBR) avait fait mention pour la première fois du terme d’espace rural dans ses rapports d’aménagement (Grabski-Kieron 2005, p. 678), dans une volonté de mieux prendre en compte les besoins spécifiques à ces territoires de faible densité – mais de poids social et territorial relativement limité à l’ouest. Dans les textes postérieurs à 1990, le rural est bien confirmé comme une catégorie opératoire de l’aménagement et de la gestion des territoires ; il a ses chapitres et ses programmes d’intervention propres. La mesure de la ruralité est désormais définie de manière précise par le biais d’une typologie multiscalaire fondée sur les densités et la taille des villes centrales. Cette définition est la même pour toute l’Allemagne, mais son application reste du ressort de chaque Land.

28Cependant, cette typologie des catégories spatiales du peuplement du BBR est aussi fine que complexe à manier (tableau 2). Elle s’est appuyée d’abord sur les régions d’aménagement, ou Raumordnungsregionen, trame territoriale spécifique établie en 1981 à l’ouest et étendue en 1991 à l’est. Ces régions sont classées en trois catégories allant de l’urbain au rural, en fonction de deux critères : la densité moyenne de la région – critère morphologique – et la taille de son centre supérieur (Oberzentrum), c’est-à-dire un critère hiérarchique et fonctionnel issu de la théorie des lieux centraux. Ensuite, au sein de ces régions, chaque Kreis est lui-même soumis à un classement typologique en fonction de sa densité, de la taille de sa ville-centre ou de son statut éventuel de « ville hors Kreis » (Kreisfreie Stadt), et de sa distance aux autres villes-centres. La trame de restitution de la classification urbain/rural reste large puisque les Kreise constituent des unités de 100 000 habitants en moyenne ; mais ceci répond d’abord à un besoin d’analyse et de planification régionale. On peut toutefois affiner au besoin la typologie à l’échelon communal en croisant à nouveau la typologie des Kreise et celle des lieux centraux (Pehl 1998). Il en résulte alors dix-sept types de communes, dont huit relèvent du rural.

Tableau 2. Typologie des catégories spatiales du peuplement en Allemagne, appliquée aux échelons des régions de planification (Raumordnungsregionen) et des districts (Kreise) allemands (Les Kreise ruraux sont soulignés)

Tableau 2. Typologie des catégories spatiales du peuplement en Allemagne, appliquée aux échelons des régions de planification (Raumordnungsregionen) et des districts (Kreise) allemands (Les Kreise ruraux sont soulignés)

Source : d’après l’Office fédéral de l’aménagement du territoire (BBR) 2000 ; Schrader 1999 ; Pehl 1998. *KFS = ville hors Kreis.

29Si l’on s’en tient à l’échelon intermédiaire des Kreise, la typologie des structures de peuplement propose donc au final neuf catégories d’arrondissements dont plusieurs relèvent de l’« espace rural » (Ländlicher Raum). Il existe ainsi plusieurs types de ruralité dont la nature dépend du contexte régional dans lequel s’insère chaque territoire. Toute dichotomie d’apparence moderniste ou agrarienne est bien soigneusement rejetée dans la mesure où la définition du rural est graduelle, qualitative plus que quantitative, et s’abstient de toute référence réductrice à la seule activité agricole.

Carte 1. Carte des catégories spatiales du peuplement en Allemagne d’après la typologie structurelle de l’Office fédéral de l’aménagement du territoire (BBR) de 2009

Carte 1. Carte des catégories spatiales du peuplement en Allemagne d’après la typologie structurelle de l’Office fédéral de l’aménagement du territoire (BBR) de 2009

Source : Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, Indikatoren und Karten zur Raum-und Stadtenwicklung, 2009.

30Par contre, chacun peut interpréter la catégorie du rural plus ou moins largement selon ses besoins. Une première acception stricte du terme prend en compte les cas 4, 7 et 9, voire éventuellement 8 (Schrader 1999). Dans ce cas, la population rurale allemande est estimée à 17,7 %, ce qui reste relativement comparable avec le chiffre officiel de 12,5 % de population rurale calculé en prenant le seuil des 2 000 habitants. D’autres chercheurs, plus engagés en faveur d’une valorisation de l’identité rurale, iront inclure dans l’espace rural des arrondissements denses de régions non rurales (cas 3 et 6), ce qui donne alors un taux de ruralité bien plus élevé, proche de 54 % de la population allemande (Henkel 2004, p. 263). La carte 1 permet d’en visualiser l’extension.

31Précisons d’emblée les avantages d’une telle définition : certains espaces ruraux sont inclus dans des régions considérées comme urbaines à une échelle plus large. À l’inverse, il existe des espaces urbains dans les régions rurales. C’est donc une définition dynamique qui reflète, à ce titre, les imbrications parfois étroites entre urbain et rural.

32En outre, le principe de l’emboîtement scalaire, ou jeu d’échelles, permet de cerner le rural de manière plus fine, en fonction des relations locales entre espaces. En effet, les critères de base de définition sont fort simples :

  • la densité locale de population, préférée au total de la population agglomérée, traduit sans doute bien les effets de dispersion et de connexité entre espaces habités,

  • la proximité au centre, en combinaison avec la théorie des lieux centraux, permet également une prise en compte indirecte des mobilités et interactions villes-campagnes, principe fondamental de la compréhension du rural contemporain.

33Cette vision, introduite par le rapport sur l’aménagement du territoire de 2000 dans une perspective statistique et analytique, ne fait pas exception à l’échelle internationale. L’introduction d’une lecture multiscalaire et dynamique du rural, ainsi que le recours au critère de la densité, sont aujourd’hui présents dans 20 % des définitions officielles du rural en Europe. La définition allemande se rapproche d’ailleurs nettement de la définition adoptée par l’OCDE en 1994 (Müller 2004) puis par l’Union européenne en 2006, et semble avoir encore plus directement inspiré une approche des densités du continent européen élaborée en parallèle et proposée par l’organisme Eurostat en 1999 (Eurostat 1999).

34Et cependant, cette typologie, comme toute définition officielle du rural, disparaît en 2005 lors de la nouvelle version du rapport sur l’aménagement du territoire ; les nouvelles catégories spatiales ne font plus apparaître désormais que les dynamiques des territoires, soit des cartes de tendances démographiques et économiques. L’idée de politiques territoriales spécifiques aux espaces ruraux, voire d’une relative équité spatiale dans l’organisation de l’espace national, a été quelque peu remise en question par les nouvelles lignes directrices fédérales (Leitbilder) de 2006 (BMVBS 2006), elles-mêmes nettement inspirées de la stratégie européenne de Lisbonne de 2000. Il est désormais question de favoriser la compétitivité, la croissance et l’innovation, politique avant tout dévolue aux plus grands pôles économiques du territoire. Les espaces de moindre dynamisme et de moindre densité sont davantage concernés quant à eux par des politiques sociales, paysagères et patrimoniales. Ainsi, après une courte décennie de visibilité du rural dans les cadres de l’aménagement du territoire en Allemagne, et quand bien même les lignes directrices fédérales peuvent laisser croire à une action plus spécifique en faveur du rural, il semble que l’on assiste bel et bien au retour d’une vision plus normative du territoire, passé au filtre du dynamisme économique des pôles urbains.

Le rural, un « non-dit » des politiques d’aménagement allemandes ?

35Que reste-t-il alors des stratégies de développement rural en Allemagne ? On peut émettre l’hypothèse que le repli de la catégorie du « rural » dans les textes nationaux correspond à un nouveau paradigme dominant dans lequel le rural n’est plus appréhendé en tant qu’espace continu et spécifique, mais en tant que partie d’un fonctionnement territorial d’ensemble, plus « intégré ». Il n’a donc plus de légitimité spatiale clairement définie.

36En revanche, le rural subsiste en tant que catégorie opérationnelle plus réduite, à l’échelon des projets locaux. En effet, les nouvelles logiques de l’action en faveur du développement rural prônent un développement « intégré », c’est-à-dire trans-sectoriel, mais aussi une logique de projet ascendante, c’est-à-dire émanant des acteurs locaux eux-mêmes. Les pouvoirs publics encadrent et stimulent cette prise d’initiative par l’organisation de programmes et concours et par une concertation systématique à chaque étape du processus de décision. La logique territoriale qui se dessine d’une telle pratique va donc quelque peu à l’encontre d’une couverture systématique du territoire à l’échelon fédéral ; il s’agit plutôt d’une logique réticulaire, composée d’échantillons de ruralité parmi les plus réactifs et volontaires pour participer aux programmes nationaux (Hirschhausen et Lacquement 2007).

  • 8 Le FEADER désigne le Fonds européen agricole pour le développement rural, créé en 2005 (règlement C (...)

37l’exemple du programme d’initiative communautaire LEADER + (2000-2006), reconduit parmi les axes du FEADER8 pour la nouvelle politique de développement rural de la période 2007-2013, en atteste : les territoires sélectionnés constituent en principe de petits échantillons de ruralité compris dans une fourchette de 10 000 à 100 000 habitants et dont la densité n’excède pas 120 habitants par kilomètre carré. Ces secteurs doivent faire preuve d’un certain dynamisme en montant un Groupe d’action locale (Gal) regroupant au minimum 50 % d’acteurs non institutionnels selon une logique de partenariat public-privé.

38À l’échelon national, le programme national Regionen Aktiv du ministère de l’agriculture (BMELV) sur la période 2002-2005, a tenté de proposer de nouvelles sources de revenus en milieu rural par un soutien à la formation des jeunes, par un élargissement de l’offre touristique et par le développement de produits régionaux de qualité. Enfin, il cherche à promouvoir la formation des acteurs locaux, qu’ils soient entrepreneurs, responsables associatifs ou élus, dans les domaines du marketing territorial, des nouvelles technologies et de l’action environnementale. Au total, deux cent six projets ont été mis au concours en 2001 et dix-huit régions modèles ont été élues à l’issue d’une dernière sélection interne (carte 2, page suivante).

39Dans les deux exemples précédents apparaît une même démarche. L’action publique choisit de ne sélectionner que les secteurs les plus dynamiques pour, ensuite, rechercher un maximum d’efficience au sein de ce rural en comptant sur son bon fonctionnement et son effet d’exemplarité (Bruckmeier 2000). C’est donc un rural réticulaire plus que zonal, comme l’a confirmé la thèse de Christophe Quéva (2007). En outre, le rural n’est pas défini a priori par une catégorisation nationale englobante : il est, d’une certaine manière, défini de manière performative par les acteurs ruraux eux-mêmes, il est matérialisé par le projet local qui lui donne sa raison d’être.

40La définition officielle du rural ne semble donc pas avoir été une clé durable d’analyse de l’aménagement du territoire en Allemagne. Il est vrai que toute conception normative de l’aménagement à l’échelle de la fédération, tant dans les modalités de mise en œuvre des politiques publiques que dans la définition des objectifs à atteindre, se heurte aux compétences souveraines de chaque land en matière d’aménagement. De ce fait, il est diicile de voir émerger des catégories d’analyse par trop opérationnelles à l’échelon national ; les propositions des instances fédérales demeurent toujours de nature analytique et prospective, elles ne sont en aucun cas des cadres d’action imposés.

  • 9 La Wende désigne le tournant politique de 1989-1990 dans l’ex-RDA qui conduira à l’union économique (...)

41Mais il semble aussi que la visibilité du rural dans l’aménagement du territoire contredise plus profondément l’héritage planificateur allemand, marqué du sceau du fait urbain. Les quelques exemples contemporains de définition de la ruralité laissent en effet ressortir une certaine primauté moderniste de l’urbain, cette catégorie d’espace et d’organisation sociale structurant, de manière plus ou moins explicite, les visions rationnelles sur l’organisation des territoires. Seul le contexte social de la fin des années 1970, marqué par le renforcement de l’autonomie locale, suivi de la rupture historique de la Wende9, ont permis de faire émerger ces territoires dans les discours. Ce bref épisode historique s’est apparemment achevé : s’il a été utile pour penser de manière globale la période de transformation systémique, le « rural » serait aujourd’hui plutôt réservé à l’échelon local et aux approches opérationnelles de terrain, ce dont témoignent les programmes intégrés les plus récents à l’échelon fédéral et européen.

Carte 2. Les 148 régions allemandes du programme européen LEADER + (2000-2006) et les 18 régions modèles du programme fédéral Regionen Aktiv (2002-2006)

Carte 2. Les 148 régions allemandes du programme européen LEADER + (2000-2006) et les 18 régions modèles du programme fédéral Regionen Aktiv (2002-2006)

Source : Deutsche Vernetzungsstelle LEADER +, 2007.

42Pourtant, l’articulation entre les deux logiques semble essentielle. Certes, les logiques locales de projet et d’aménagement permettent une plus grande efficacité des politiques publiques dans leur application de terrain. Mais une appréhension globale des enjeux de la ruralité et de sa planification d’ensemble est tout autant essentielle pour donner une force et une visibilité aux territoires ruraux, surtout face aux enjeux parfois sélectifs et inégalitaires des processus économiques contemporains.

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Notes

1 Organisation des nations unies (ONU), 2005, Urban and Rural Areas 2004 et World Urbanization Prospects, 2003 Update, publications en ligne du Département des affaires économiques et sociales, division de la population : http://www.un.org/esa/population/unpop.htm (consultation juin 2005), Organisation des Nations Unies.

2 Cette définition, inspirée de celle produite par l’OCDE (1994), mesure les densités selon la nomenclature NUTS (nomenclature des unités territoriales statistiques) utilisée par Eurostat depuis 1988 pour produire des données statistiques harmonisées sur l’Union européenne. On retient comme référence les densités des localités de base (ou « LAU 2 » dans la nomenclature NUTS) et le seuil maximal de 150 habitants par kilomètre carré pour parler de localités rurales. Il en découle, par conséquent, la proportion de population rurale par région et par pays. La définition a été adoptée par l’Union après un vote du parlement européen en 2006 (Commission européenne 2006 ; décision no 2006/144/Ce) et a été reprise finalement par l’ONU depuis 2007 avec une valeur rétrospective (voir http://esa.un.org/unup/CD-Rom/Data-Sources.htm (consulté en septembre 2012).

3 Pour une lecture plus détaillée et plus nuancée des statistiques du rural allemand, on se reportera avec profit à l’analyse proposée par Béatrice von Hirschhausen et Guillaume Lacquement à partir des données du Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) dans le numéro thématique qu’ils ont dirigé pour la Revue d’études comparatives Est-Ouest, vol. 38, n° 3, 2007 : Le développement rural en Allemagne réunifiée : modèles, contextes, enjeux.

4 Le terme de « ville rurale » (Landstadt) rappelle d’ailleurs un statut juridique établi en 1854 et qui désigne des villes ordinaires, sous le contrôle du seigneur local, à la différence des villes impériales (Reichsstädte), au statut d’autonomie reconnu et ne relevant que de l’intervention de l’empereur.

5 Les deux travaux de référence de ces auteurs se complètent : Walter Christaller, avec sa théorie graphique et inductive dite des « lieux centraux », appliquée à l’Allemagne du sud (1933), introduit les travaux d’August Lösch, plus économétriques, sur l’organisation spatiale des cônes de demande (1940).

6 Le système des lieux centraux est en cours d’adaptation face aux nouvelles lignes directrices de l’aménagement du territoire, chaque land interprétant à sa manière les orientations nouvelles. On constate surtout une réduction du nombre de centres intermédiaires en vue de renforcer la concentration des fonctions de croissance, de diffusion de services et de protection des ressources et des paysages (voir BMVBS 2006 ; Spangenberg 2008).

7 Raumordnungspolitische Orientierungsrahmen (cadres d’orientation de la politique d’aménagement), 1993 ; Raumordnungspolitische Handlungsrahmen (cadres d’action de la politique d’aménagement), 1995, deux publications du Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (Office fédéral pour l’aménagement du territoire).

8 Le FEADER désigne le Fonds européen agricole pour le développement rural, créé en 2005 (règlement Ce n° 1290/2005) à la suite de la réforme de la politique agricole commune (PAC) amorcée dans l’accord de Luxembourg de 2003. Il permet de financer spécifiquement le soutien au développement des zones rurales, c’est-à-dire le « pilier rural » de la nouvelle PAC.
Un autre fonds, le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA), permet de financer par ailleurs les mesures de soutien à la production agricole, c’est-à-dire le « pilier agricole » de la nouvelle PAC.

9 La Wende désigne le tournant politique de 1989-1990 dans l’ex-RDA qui conduira à l’union économique et monétaire puis à la réunification. (Notes des éditeurs)

Table des illustrations

Titre Tableau 1. Évolution comparée du rural allemand par rapport au contexte mondial et européen d’après les statistiques de l’ONU
Légende (Seuil du rural allemand = communes de moins de 2 000 habitants). Sources : ONU 2005.
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/4603/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 88k
Titre Tableau 2. Typologie des catégories spatiales du peuplement en Allemagne, appliquée aux échelons des régions de planification (Raumordnungsregionen) et des districts (Kreise) allemands (Les Kreise ruraux sont soulignés)
Légende Source : d’après l’Office fédéral de l’aménagement du territoire (BBR) 2000 ; Schrader 1999 ; Pehl 1998. *KFS = ville hors Kreis.
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/4603/img-2.jpg
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Titre Carte 1. Carte des catégories spatiales du peuplement en Allemagne d’après la typologie structurelle de l’Office fédéral de l’aménagement du territoire (BBR) de 2009
Légende Source : Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, Indikatoren und Karten zur Raum-und Stadtenwicklung, 2009.
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/4603/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 272k
Titre Carte 2. Les 148 régions allemandes du programme européen LEADER + (2000-2006) et les 18 régions modèles du programme fédéral Regionen Aktiv (2002-2006)
Légende Source : Deutsche Vernetzungsstelle LEADER +, 2007.
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/4603/img-4.jpg
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