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Gouverner par les données ? Pour une sociologie politique du numérique

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Anaïs Theviot

Première partie. Des données encastrées dans des organisations et des écologies professionnelles

Chapitre 2

L’État doit-il être une « plateforme » pour innover ?

Réflexions à partir de l’étude du programme des « Entrepreneurs d’intérêt général »

Clément Mabi

Texte intégral

  • 1 Bootcamp EIG, promotion 3. Note de terrain de février 2020.
  • 2 Suite à une révision générale de la stratégie numérique de l’État, la DINSIC est devenue la DINUM p (...)

1« Ha, je vois que vous avez bougé les tables, vous êtes déjà disruptif »1. C’est par ces mots que le directeur de la direction interministérielle du numérique et du système d’information et de communication (DINSIC)2 accueille la nouvelle promotion du programme des « Entrepreneurs d’intérêt général » (EIG) dans ses locaux avenue de Ségur. Le premier temps fort du programme se déroule dans une grande salle de réunion dans les étages d’un immense bâtiment typique d’une administration centrale. Devant la quarantaine de personnes réunies (principalement des entrepreneurs et quelques agents publics animateurs du programme), le directeur de l’administration centrale – lui-même entrepreneur dans l’informatique – va développer sa vision du numérique et de la transformation que doit accomplir l’État :

Avant, j’avais l’impression d’une administration en silos, incapable d’échanger avec la société civile, de créer des contacts et des synergies avec les métiers du numérique et en difficulté pour changer la manière de produire du service public. Pour que cela change, il est essentiel de revoir l’attractivité de l’État, de lui permettre d’intégrer les domaines de pointes que vous représentez pour être plus autonome, capable d’optimiser la dépense publique et de nouer de nouvelles alliances avec la société civile pour co-construire les services publics. En fait pour moi, vous êtes des prototypes de l’État du futur. (Bootcamp EIG, promotion 3. Note citée)

  • 3 Philippe Bezes, Réinventer l’État. Les réformes de l’administration française (1962-2008), Paris, P (...)
  • 4 Philippe Bezes, « Le tournant néomanagérial de l’administration française », Politiques publiques, (...)
  • 5 Clément Mabi, « Gouverner l’État avec le numérique », Algorithmes et décisions publiques, Les es (...)
  • 6 Yann Algan et Thomas Casenave, L’État en mode Startup, Paris, Eyrolles, 2017.
  • 7 Marie Alauzen et Coline Malivel, « Le design est-il en passe de devenir une science de gouvernement (...)
  • 8 Pierre Pezziardi et Henri Verdier, Des startups d’État à l’État plateforme, Paris, Fondation pour l (...)

2Ce discours est typique de la « configuration de réforme »3 qui circule actuellement au sein de l’État et qui considère la transformation numérique de l’administration comme un passage obligé pour maintenir la qualité de son service public. Afin de tourner la page de la très décriée RGPD (Règlement général sur la protection des données personnelles), qui faisait la part belle à l’introduction de nouvelles méthodes de management dans les organisations publiques4, il s’agirait désormais de penser en terme « de culture de l’ouverture », et « d’infrastructures de l’intérêt général » pour un État repositionné en mode « plateforme » qui donne les moyens d’agir, autant qu’il fait lui-même5. L’usage des données – toujours plus variées, rapides et volumineuses – est au cœur de ces dynamiques. L’accélération de l’ouverture des données publiques, dont rend compte la loi « pour une République numérique » de 2016 qui introduit le concept de « données d’intérêt public », est perçue comme une opportunité pour dépasser une approche par l’équipement (outiller l’action publique) et pousser une vision « centrée-utilisateur », où le service public se réinvente à travers le numérique pour répondre aux attentes des citoyens. Accompagnant, des solutions basées sur les nouvelles technologies et l’intelligence des données ; les méthodes dites « agiles » et les références aux sciences du comportement centrées sur l’écoute des usagers deviennent des références pour cet « État en mode startup »6 dans lequel le design s’impose comme une nouvelle médiation de l’intérêt général7. Le pari est désormais d’infuser la « philosophie startups » dans les administrations8, à l’image du programme des « startups d’État » des intra-entrepreneurs publics incubés au sein de beta.gouv depuis 2013.

3Le programme des « Entrepreneurs d’intérêt général » est présenté comme une nouvelle étape de ce changement de posture. Il s’agit d’accueillir sur une durée de dix mois des métiers du numérique issus du privé au sein d’administrations pour réaliser un projet technologique de pointe. La présence des entrepreneurs (EIG) dans l’administration au quotidien est censée diffuser de nouvelles méthodes de travail et une culture numérique partagée au sein des services, notamment autour de l’usage des données (open data, open source…) en intégrant des valeurs présentes dans les milieux du numérique (collaboration, ouverture, droit à l’échec). L’hypothèse centrale du programme EIG est que « la preuve par l’exemple » peut accélérer le changement de culture et favoriser « l’ouverture » des administrations.

  • 9 Marie Alauzen, « Plis et replis de l’État plateforme. Enquête sur la modernisation des services pub (...)

4Pour interroger la réalité de cette ouverture, il est essentiel de regarder dans les « plis et replis » de la modernisation de l’action publique, pour reprendre les termes de la sociologue Marie Alauzen, afin de mesurer la réalité des changements dans l’activité quotidienne des agents et d’être attentif aux résistances suscitées9. Circuler dans les zones grises, aux frontières de ce qui est « dans l’État » et de ce qui est « en dehors » permet de comprendre comment les technologies numériques se mettent concrètement au service de l’action publique et de l’intérêt général.

  • 10 Dans le cadre de mon enquête, j’ai été « chercheur embarqué » auprès de la promotion. J’ai eu accès (...)

5L’enquête proposée interroge les conditions de déploiement de la transition numérique des administrations et questionne la possibilité d’un changement de culture. Comment circulent les valeurs, croyances et représentations qui accompagnent les outils numériques ? Le programme EIG est-il en capacité d’impulser la dynamique annoncée ? Après avoir présenté le programme et son fonctionnement tel qu’il est décrit dans les documents officiels, je reviendrai en détail sur la problématisation de la transformation numérique qui s’en dégage afin de tracer les grandes lignes du référentiel commun de ce que devrait être le numérique d’intérêt général d’après l’administration en m’appuyant sur des éléments empiriques issus de mon observation10. Dans la dernière partie, je confronterai ces discours à l’expérience des entrepreneurs engagés dans le programme pour discuter des transformations à l’œuvre en mobilisant les entretiens semi-directifs.

Qu’est-ce que le programme EIG ?

6Le programme EIG a été créé en 2016, sous l’impulsion du président de la République François Hollande. Il est piloté par la Direction interministérielle du numérique (DINUM) au sein de la mission Etalab, service notamment en charge de la stratégie d’ouverture des données publiques et de l’exploitation de la plateforme nationale data.gouv.fr. Concrètement, le programme vise à accueillir des professionnels du numérique (data science, développement, design) pendant dix mois dans l’administration, pour relever, avec les agents publics de leur administration d’accueil, des « défis » d’amélioration du service public autour du numérique et des données qui prennent la forme de projets de développement d’outils numériques censés transformer en profondeur la réalité métier des agents en s’affranchissant des contraintes administratives. Le parti pris est que la capacité de l’État à réaliser sa transformation numérique est entravée par des contraintes liées au droit des marchés publics, aux silos créés entre des fonctions informatiques et les services métiers au sein des ministères, au manque de nouvelles compétences numériques dans les administrations ainsi qu’à une trop faible synergie entre secteur public et monde entrepreneurial. Il s’agit donc d’aider l’État à construire de nouveaux modèles d’innovation plus rapides, plus simples, qui favorisent des itérations régulières entre les agents techniques et les usagers du service public.

7La création du programme EIG s’est inspirée du Presidential Innovation Fellowship (PIF), lancé en 2012 par le président des États-Unis Barack Obama, qui a vocation à recruter des profils issus du monde de l’innovation pour participer pendant un an à des projets numériques fédéraux aux côtés d’agents publics. Depuis son lancement, plus de vingt-cinq agences fédérales ont accueilli des fellows, développé des services numériques et importé de nouvelles méthodes de travail. Plusieurs de ces fellows ont participé́ en 2013-2014 au sauvetage de la plateforme healthcare.gov, emblématique du programme ObamaCare.

8Sur le fonctionnement, les EIG sont en immersion dans leur administration au quotidien, tout en s’inscrivant dans un dispositif en réseau. Ils font partie d’une promotion d’EIG interministérielle, et bénéficient de la possibilité́ d’un hébergement nomade dans un tiers lieu d’innovation sociale, le Liberté Living Lab. L’objectif est de leur ménager une « zone de liberté » et d’expérimentation afin de se détacher plus facilement du sentier de décision traditionnel au sein de leur administration d’accueil. Cette zone de liberté est renforcée par le soutien d’un mentor stratégique, sponsor placé à un haut niveau de la hiérarchie de l’administration d’accueil. Ce portage hiérarchique important, ainsi que le positionnement politique du programme, sont censés permettre d’activer – au bon moment – les leviers nécessaires à la réussite du défi et pouvoir ainsi dépasser les potentiels blocages internes. Depuis 2017, trois promotions se sont succédées. La première regroupait onze entrepreneurs d’intérêt général qui ont relevé neuf défis proposés par huit administrations. La seconde comportait treize défis proposés par dix administrations, pour vingt-huit EIG en équipes de deux ou trois.

9La troisième promotion qui fait l’objet de cette enquête comportait quinze défis, trente-deux EIG et seize mentors. Plus précisément, elle est composée de cinq designers, trois géomaticiens (spécialistes des bases de données), huit développeurs et seize spécialistes en science des données (data scientists), répartis en équipes de deux ou trois. Les défis de la promotion s’ancrent dans des domaines variés, du droit du travail (ExploCode) aux affaires maritimes (CibNAV), en passant par les affaires sociales (ACOSS Plateforme), la santé (Open Chronic), le contrôle routier (IA Flash) et la lutte contre la fraude (Polygraphe). Les outils créés concernent différents types de publics : certains s’adressent directement aux usagers du service public, en se focalisant sur des problématiques de design et de parcours utilisateurs. Ainsi, pour le défi Karfu’R, porté par un designer et un développeur, il s’agit de développer une plateforme collaborative de mise à disposition d’informations aux réfugiés. Cependant, la plupart visent à être utilisés par des agents publics. Par exemple, le défi LexImpact, porté par un binôme développeur-designer, a pour objectif de mettre à disposition des équipes parlementaires des outils pour évaluer rapidement l’impact des réformes fiscales en discussion à l’Assemblée nationale. Le défi CibNAV (un binôme data scientist-développeur) utilise des techniques de data science pour aider les contrôleurs des navires professionnels à cibler les navires les plus dangereux. Pour y parvenir, certains défis proposent des dispositifs très techniques, qui s’apparentent à de la recherche et du développement. On peut notamment citer Open Justice, qui développe des algorithmes de machine learning pour faciliter la pseudonymisation des décisions de justice.

  • 11 Espace de coworking parisien.

10Les EIG bénéficient sur la période de leur défi d’un programme d’accompagnement porté par Etalab pour renforcer la dimension communautaire – on parle même d’une « communauté numérique d’intérêt général » – et favoriser la collaboration et l’entraide entre défis. Ce programme est animé par un agent à temps plein en charge de l’animation, un agent en charge de la communication, tandis que la coordination est assurée par un agent à temps partiel sur le programme. Les appuis techniques et les ressources en méthodologie design sont assurés par deux agents recrutés dans le cadre d’un défi porté par Etalab. Ces EIG link, issus de la seconde promotion, n’ont pas le même statut que les autres entrepreneurs et sont dédiés à l’encadrement de la promotion et à la documentation des avancées. L’accompagnement se structure autour de temps forts, comme l’organisation d’un bootcamp (séances de cohésion d’équipes) au début, d’une session mensuelle de télétravail au sein du Liberté Living Lab11, censée favoriser la collaboration entre les défis, et de deux séminaires en résidentiels où la promotion se regroupe sur deux jours pour échanger sur l’avancée des défis, les blocages et les stratégies à mettre en œuvre pour opérer la transformation numérique. Des outils de communication partagés comme, un blog, un outil de type Slack, un dépôt Github et une lettre d’information hebdomadaire contribuent à la circulation de l’information.

Explorer le « numérique d’intérêt général »

11Le programme revendique la structuration d’un discours partagé sur le « numérique d’intérêt général ». À partir de la documentation du programme et de mes observations réalisées lors des différents événements du programme d’accompagnement, j’ai tenté de déconstruire ce discours pour rendre compte de ce qui est entendu derrière cette formule par les acteurs. L’enquête montre un numérique au service de l’innovation ouverte, sur le modèle de l’économie du numérique qui considère la technologie comme un levier de transformation rapide vers un modèle « plateforme » plus efficace et rationalisé. C’est cette technologie capable de se mettre au service des citoyens de manière simple et individualisée qui est considérée comme d’intérêt général.

12Dans la communication externe du programme, notamment à destination des administrations, le numérique est présenté comme un « produit », source de disruption, une innovation porteuse de solutions, capable de répondre aux problématiques des administrations. C’est par exemple le cas du défi ExploCode qui vise à « développer une brique d’intelligence artificielle capable d’apporter une réponse juridique lisible et fiable aux questions posées par les usagers en droit du travail ». L’équipe composée d’un binôme de spécialistes en science des données était chargée de « développer un outil qui permette de répondre à toute question concernant le droit du travail grâce à de l’analyse sémantique, l’exploration de solutions d’IA, et le développement de services et API pour une diversité d’utilisateurs concernés par le droit du travail (agents publics, syndicats, associations, entreprises, RH, etc.) »12. En d’autres termes, on confie à l’outil la mission de permettre aux citoyens – utilisateurs finaux – d’obtenir des réponses formulées en termes juridiques à leurs questions posées en langage ordinaire par la médiation d’une technologie numérique. Cette approche qui laisse voir une part de « solutionnisme technologique »13 dans la mesure où elle confère un pouvoir normatif très important aux technologies numériques, ici celui de rendre – à elles seules – simple et accessible le droit du travail. L’appel aux données est ici central et doit permettre de rendre l’action publique plus efficace, car plus personnalisée (amélioration de la qualité des réponses par des technologies d’apprentissage automatique). Cela implique évidemment de préjuger que le droit puisse se traduire dans des règles formelles, lisibles par une machine et que ce processus le rend plus accessible.

13Le numérique est également présenté comme un levier pour installer une « culture de l’ouverture » dans les administrations et révéler un potentiel informationnel présent dans les données produites dans le travail quotidien. Cette rhétorique d’accompagnement, semblable à celle mobilisée dans les stratégies concernant l’ouverture des données publiques, invite les administrations à faire appel aux EIG pour développer une application permettant de tirer profit de cette logique d’ouverture. C’est par exemple le cas du défi CibNav dans lequel la direction des affaires maritimes (DAM), au sein du ministère de la Transition écologique et solidaire, souhaite développer « un outil de priorisation des contrôles des navires professionnels à partir de données métiers afin d’améliorer le respect des réglementations (sécurité des navires, équipages, conditions d’emploi) ». Il est précisé que « l’administration dispose aujourd’hui de données d’une grande richesse concernant le navire et son équipage (caractéristiques techniques, équipements, déclarations sociales, événement de mer, accident du travail…). Ces données, sous forme textuelle ou structurée, sont éclatées dans différentes applications »14. Le défi EIG relevé par un binôme composé d’un spécialiste en science des données et d’un développeur informatique consistera à doter l’administration des infrastructures techniques (identification des sources de données pertinentes, modèle statistique permettant de cibler les navires avec la plus grande probabilité d’infraction et/ou le plus fort risque en matière de sécurité…) pour parvenir à développer un outil de ciblage des contrôles des navires et de leurs activités.

14Lors du bootcamp de lancement de la promotion, une attention toute particulière a été portée à cette question du potentiel des données pour contribuer à la culture de l’ouverture dans les administrations. Ainsi, une session a été organisée pour présenter aux EIG les activités d’Etalab. Sur une matinée, plusieurs de ses membres viennent présenter leurs activités mobilisant des données. Dans une ambiance studieuse, les présentations s’enchaînent : la place de la science des données dans l’administration, le gouvernement ouvert, la transparence des algorithmes publics, une présentation de la plateforme nationale des données ouvertes… Si les limites des initiatives sont peu évoquées, les échanges reviennent souvent sur les questions liées à la transmission de la culture : les termes « pédagogie », « dialogue » et « collaboration » sont évoqués par tous les intervenants. Lors de la pause, l’un d’eux me confie que :

C’est vrai que là ça fait beaucoup de descendants ce matin, mais le plus important c’est qu’ils repartent avec quelque chose sur la culture de l’ouverture qu’on développe et l’importance de l’écosystème autour d’eux. En fait, pour que ça marche ce type de programme, on voit bien qu’il faut réussir à en faire une brique d’une démarche plus large, sinon ça risque d’être compliqué de faire bouger les lignes… (Note de terrain de février 2019)

  • 15 Daniel Fernandez et John Fernandez, « Agile Project Management - agilism versus traditional approac (...)
  • 16 Jean-Marc Weller et Frédérique Pallez, « Les formes d’innovation publiques par le design, un essai (...)
  • 17 Voir en ligne : [https://eig.etalab.gouv.fr/defis/acoss-plateforme/].

15L’appel au numérique est également présenté comme une opportunité pour l’introduction de nouvelles méthodes de travail dans les administrations dites « agiles », où les projets sont menés suivant une approche basée sur l’expérimentation, le retour utilisateur et la collaboration entre pairs15. En puisant dans les outils du design et du design thinking16, les défis EIG promettent de développer des technologies faciles à utiliser pour « disrupter » l’administration et sa bureaucratie et simplifier l’accès aux services publics. Le défi ACOSS, proposé par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), qui souhaite « améliorer l’expérience utilisateur des démarches du secteur de l’emploi à domicile en capitalisant sur les données de l’Urssaf », est représentatif de cette vision. Les deux EIG envoyés dans cette administration – une designer et un développeur – avaient pour mission de « proposer de nouveaux services pour améliorer l’expérience utilisateur des particuliers employeurs et des salariés à domicile »17.

16Globalement, le programme EIG valorise le modèle du développement de projets porté par des équipes légères, avec une ambition circonscrite qui fonctionnerait en « commando » pour porter ces méthodes. Le vocabulaire militaire est d’ailleurs utilisé à de nombreuses reprises par l’encadrement du programme. Lors du premier séminaire « hors les murs », qui a eu lieu à la moitié du programme, j’ai pu observer la prégnance de cette rhétorique. En conclusion de la première journée, la coordinatrice du programme revient sur les enjeux de la pérennisation du programme et insiste sur l’importance de ce format, marqueur fort de la démarche globale :

Voyez-vous un peu comme des soldats en mission, des troupes d’élite envoyées sur le terrain pour accomplir une mission et montrer l’exemple. N’oubliez jamais que votre rôle c’est aussi de valoriser l’innovation numérique et de montrer ce que peut faire une administration passée au numérique. (Note de terrain de mai 2019)

17Lors de ce séminaire, les entrepreneurs sont réunis dans un complexe hôtelier propice aux séminaires d’entreprises ou aux fêtes privées de type mariage. De nombreux ateliers sont organisés pour favoriser l’échange entre pairs et organiser l’entraide. Le thème de la première après-midi est « la production ». Le printemps est radieux, l’ambiance studieuse et chaleureuse. Un groupe travaille au bord de la piscine sur des questions de formules mathématiques liées aux algorithmes, d’autres sont installés dans l’herbe, autour d’un paperboard. J’assiste à un échange informel entre trois participants qui revient sur la place de ces méthodes dans les défis :

On est un peu comme des chevaux de Troie du design. On arrive sur des projets numériques et on doit leur donner envie de faire comme nous, en faisant plein de pitchs et des trucs pour donner envie. Finalement, la tech’ est importante, mais l’idée c’est quand même bien de montrer qu’en faisant comme nous, ben le service final sera meilleur. (Ibid.)

18Un second EIG acquiesce et précise :

Le design permet vraiment de prendre en compte les citoyens, leurs attentes et leurs besoins, c’est quand même fou de voir que pour le moment l’administration est loin de ça. Moi je vois dans mon administration, avant nous ils n’avaient jamais entendu parler de test utilisateurs. D’ailleurs je ne suis pas sûr de ce qu’il restera vraiment après nous, mais j’espère qu’ils garderont ce souci pour l’utilisateur final qu’on a essayé de transmettre. (Ibid.)

Un troisième de rajouter : « chez nous, je ne sais pas si ce qui les intéresse vraiment, c’est ce qu’on produit ou bien plutôt les ateliers qu’on pourrait organiser, notre mentor, ça lui plaît bien les trucs de design » (ibid.).

19Ce numérique susceptible d’apporter des solutions inédites aux problématiques des administrations grâce aux méthodes de l’innovation ouverte importée par des équipes légères porteuses de projets de faibles ampleurs problématise une vision de l’intérêt général et du service public particulière, censée répondre aux frustrations engendrées par la bureaucratie en rendant le travail des agents plus efficace. Le parti pris est que cette démarche centrée sur l’utilisateur et ses besoins, doit pouvoir plus facilement répondre aux préoccupations quotidiennes des citoyens.
Le service doit être simple pour servir au plus grand nombre et être personnalisé grâce aux données numériques.

La culture numérique à l’épreuve des administrations

20Développer le « numérique d’intérêt général » au sein des administrations demande de s’approprier un certain nombre de partis-pris qui sont autant d’invitation à faire sortir les administrations de leurs routines. Quelle est la réalité de ce changement ? La greffe prend-elle ? Ces équipes qui fonctionnent sous un mode opératoire entrepreneurial, c’est-à-dire très autonomes et en accordant une grande importance au développement des produits, sont-elles parvenues à mener à bien leurs défis ? L’enquête montre que l’idéal de départ est le plus souvent bousculé par la réalité du contact avec les administrations. Plongés dans la réalité du terrain, les entrepreneurs sont amenés à faire des choix dans les dix mois impartis, à se concentrer sur certains aspects de leurs défis, plus que sur d’autres. Comme me l’a expliqué un EIG lors d’un échange informel, définir les critères de « réussite » varie en fonction des situations et des contextes :

Un défi EIG, c’est un idéal, il faut leur montrer ce qu’il faudrait et à eux de voir s’ils se l’approprient. Nous on arrive, on a dix mois pour montrer qu’on peut faire des trucs incroyables avec les techno
[logie]s pour améliorer le service public, après évidemment on se rend vite compte qu’on ne va pas tout faire ni le faire sans eux. C’est souvent un peu frustrant. Ce que j’ai remarqué, c’est que pour agir, on est obligé de se concentrer sur des objectifs atteignables, souvent moins ambitieux que ce qu’on aurait aimé. Du coup, d’un défi à l’autre on est sur des enjeux très différents. (Note de terrain de mars 2019)

  • 18 Note de terrain de décembre 2019.

21Mon enquête confirme l’importance des configurations locales au sein des administrations. Il est ainsi particulièrement difficile de comparer l’intégration des EIG dans des grandes administrations centrales ou des institutions comme l’Assemblée nationale ou encore dans des petites agences déconcentrées. Dans certains cas, les nouveaux arrivants sont rapidement intégrés comme des « nouveaux collègues » alors que d’autres se retrouvent, malgré eux, inscrits dans des enjeux hiérarchiques très forts et une autonomie de travail réduite. Lors de mes déplacements sur le terrain à la rencontre des EIG j’ai ainsi pu observer des conditions d’accueil très différentes : avec des entrepreneurs très intégrés, partageant leurs bureaux avec les équipes métiers, quand d’autres étaient isolés dans un bureau. Lors d’une de mes visites, j’entre dans un bâtiment d’une institution prestigieuse, en plein cœur de Paris. Nous sommes pendant la pause déjeuner, les couloirs sont déserts. Un des EIG vient me chercher à l’accueil, je dois me créer un badge. Il me guide ensuite jusqu’à un petit bureau dans un bâtiment au fond de la cour et me dit : « ce n’est pas très grand et un peu sombre mais au moins nous sommes dans la DSI »18.

22L’appui interne et le portage politique sont également des éléments décisifs. Dans certains cas, les administrations sont pleines de bonnes volontés et mettent à disposition les moyens techniques nécessaires (serveurs, machines puissantes, jeux de données…) et l’appui politique nécessaire avec des mentors très investis. À l’inverse, d’autres EIG ont mis plusieurs semaines, voire plusieurs mois, à avoir accès à des machines performantes ou au réseau wifi… Ce type de démarche, qui invite à porter un regard critique sur l’existant par des acteurs extérieurs chargés de pointer des problèmes peut susciter de fortes résistances dans les administrations.

23Au-delà des éléments de contextes, l’enquête permet d’identifier une série de points de vigilance sur lesquels se cristallisent la capacité des défis à susciter de l’innovation au sein des administrations. La première d’entre elles concerne le degré de cadrage du sujet en amont. Cette volonté de « cadrer » n’est pas forcément intuitive dans une démarche d’innovation ouverte qui prône l’itération, l’expérimentation et le « bêta permanent » grâce à des méthodes agiles. Pourtant, il importe que les différents services internes s’accordent sur ce qu’ils attendent des EIG et sur les conditions à réunir pour la réussite de sa mission, comme le pointe un des membres de l’équipe d’encadrement du programme :

Est-ce qu’on a les prérequis réglementaires ? Parce qu’il y a par exemple des défis cette année, des lois qui ne sont pas passées ou qui ont pris plus de temps au Parlement, à l’Assemblée, du coup ce qu’ils sont censés implémenter est conditionné par ce qui va être mis dans la loi au final, donc ça, on ne peut pas commencer. Est-ce que les métiers qui encadrent sont bien les gens pertinents ? Parfois, il y a des gens qui ne sont pas capables de trancher les décisions, et dans ce cas les EIG, soit ils tranchent eux-mêmes, soit ils se reposent sur un agent qui n’est pas capable de trancher parce qu’il n’a pas l’autorité ou il n’a pas la reconnaissance de sa hiérarchie, donc c’est difficile d’avancer sur un projet là-dessus. (Membre de l’équipe d’encadrement. Entretien de novembre 2019)

Le second point concerne la gestion de la temporalité particulière du programme. Dix mois est un temps court qui invite au dynamisme et à rester « frais », comme le pointe de nombreux EIG :

C’est sûr que mener à bien ce type de mission en dix mois, c’est un défi en soi. L’objectif c’est qu’on soit toujours dans le mouvement. Ça fait partie de la démarche de l’entrepreneuriat. Quand tu montes une start up, tu n’as pas un temps infini devant toi. Il faut que ton concept marche vite et bien. Ça fait partie du challenge, je pense.
Il faut savoir s’en servir. (EIG 4. Entretien de décembre 2019)

Cette contrainte temporelle peut expliquer que de nombreuses équipes d’EIG aient fait le choix de mettre l’accent sur la dimension technique de leurs défis :

Moi personnellement au bout d’un moment, j’ai commencé à paniquer dans le sens si j’essaie de changer un truc d’aller un peu au-
delà, je n’allais jamais rien mettre en prod’ et je n’allais jamais rien sortir. Limite, moi j’aurais vu ça comme un échec. Je suis là pendant dix mois et puis voilà, j’ai fait le guignol un petit peu, mais à un moment il faut sortir quelque chose. (EIG 1. Entretien de novembre 2019)

De fait, dans de nombreux cas, les enjeux associés à la culture de l’ouverture – prônée dans les textes – ont eu du mal à s’imposer, recentrant l’action des EIG sur la dimension « produit » du défi, c’est-à-dire la mise en ligne d’un outil numérique pour remplir la mission fixée. Les interactions avec l’administration se concentrent alors sur la mise en forme de cet outil et notamment la fameuse « recherche utilisateur » :

Sur la partie ouverture, je pense que c’est plus compliqué à intégrer parce que l’administration, elle a des centaines d’années où juste elle essaie de cacher ces informations. Donc on va lui dire… Elle a quand même bien intérêt à ça, alors que les discours de dire : « on va parler aux usagers, on va les écouter », ça paraît du bon sens, alors que tenter de mettre ce qu’on produit et ses chiffres et son action publique en disponible et en faire la promotion, c’est quand même vachement novateur. C’est délicat à intégrer par l’administration et c’est un discours difficile à porter pour les EIG parce qu’ils vont se prendre des baffes énormes de dirigeants. (Membre encadrement programme. Entretien de janvier 2020)

La transformation organisationnelle censée apporter une nouvelle culture de l’innovation au sein des administrations passe alors au second plan, derrière la dynamique projet qui donne un débouché concret au défi dans le temps imparti. La question de la temporalité est également au cœur des stratégies de résistance déployées par l’administration face aux accélérations modernisatrices tentées par les EIG. On observe que certaines décisions sont renvoyées au-delà du délai des dix mois pour tenter d’atténuer les effets de l’action des entrepreneurs. Cette question est souvent évoquée autour de la gestion de la mise en open source des outils produits, comme le montre cet extrait d’entretien avec un EIG en charge de l’animation de la promotion :

Après, s’ils avaient vraiment le cran, ils se diraient : OK, on appuie sur le bouton et on le fait. Mais comme ils ne savent pas s’il peut y avoir des préjudices derrière, les EIG préfèrent dire : « de toute façon je vais me barrer, et puis de toute façon l’administration a dit : en 2021, ce sera le cas et du coup ce n’est pas mon problème si ce n’est pas fait aujourd’hui » mais en fait, peut-être que dans un an quelqu’un viendra et ira tout squeezer… (Membre de l’équipe d’encadrement. Entretien de novembre 2019)

Plus globalement, les EIG s’inquiètent de la difficulté de pérenniser leurs projets, de les voir s’intégrer concrètement dans les politiques publiques et dans le quotidien des administrations :

C’est vrai que ce qui est un peu rageant, on part avec pas mal d’incertitude sur ce qui va être fait de notre travail. On a fait les choses biens, mais j’ai l’impression qu’en face il y a une armée qui est prête à prendre sa revanche, à dégager notre travail et à faire revenir les prestas’ comme d’hab’. (EIG 5. Entretien de février 2021)

Enfin, on peut pointer l’importance de trouver des profils adéquats aux missions proposées dans les défis. La compétence technique est évidemment une composante importante. Les EIG sont dans leur grande majorité issus des grandes écoles d’ingénieurs françaises. Ce profil répond aux attentes de l’administration, habituée à recruter parmi ces établissements d’élite :

C’est compliqué d’avoir des gens qui ne sont pas de grandes écoles, car souvent les mentors refusent d’avoir des gens qui ne sont pas de grandes écoles. Donc il y a des mentors qui imposent des contraintes sur les candidats, en disant : « je veux que les ingénieurs que je recrute aient fait une grande école d’ingénieurs ». Tu peux mettre quelqu’un de brillant, s’il a dix ans d’expérience, s’il n’a pas fait polytechnique, l’X, l’ENS, il ne vient pas chez nous, il ne sera pas écouté. (Membre de l’équipe d’encadrement. Entretien de novembre 2019)

Au sein de ce vivier, ce sont souvent les plus jeunes qui sont intéressés par ce type de programme, dans la mesure où il est souvent plus difficile de quitter un emploi salarié, en contrat à durée indéterminée, avec des salaires souvent conséquents, pour un contrat à durée déterminée de dix mois, très bien rémunéré pour le public (4 000 euros par mois) mais moins attractif financièrement.

24Ce profil jeune diplômé à des conséquences importantes sur la manière dont les candidats s’approprient le programme :

Comme je te disais, au début on m’avait dit, sur le site, c’était marqué cinq, sept ans d’expérience et pour moi c’est cohérent parce qu’on ne demande pas juste quelqu’un qui a des compétences techniques, on demande quelqu’un qui a vécu des expériences diverses et variées, dans plusieurs contextes, qui a réussi à mettre en application ses connaissances métiers, mais également qui a réussi à s’intégrer dans une entreprise, à avoir eu des dialogues difficiles, des revirements de situation, des situations un peu périlleuses, etc., et quand on a 21 ans et que c’est son premier poste, on n’a pas eu ces choses-là dans la vie. Les gens, déjà, n’ont pas les connaissances techniques de la réalité du terrain pour être autonomes sur leur cœur de métier pour lesquels on recrute. Mais surtout, du coup, comme ils ne sont pas assez sûrs d’eux sur leurs compétences, comment ils peuvent développer des choses d’autonomie, en termes de stratégie, de communication, de politique, faire briller des idées qu’ils n’ont pas. Pour moi, c’est une mission impossible. Du coup les gens vont passer leur année à essayer de s’intégrer dans une structure et monter leurs compétences techniques. (Membre de l’équipe d’encadrement. Entretien cité)

Ces « bons élèves » vont avoir tendance – là encore – à répondre parfaitement aux consignes, notamment pour sortir leurs produits, mais vont avoir du mal à dépasser leur zone de confort pour déployer des stratégies de convictions, de persuasion et assumer des rapports de forces ; nécessaires pour enclencher des transformations durables dans les administrations. Lors du dernier séminaire collectif du programme, j’ai assisté à un échange entre plusieurs EIG qui revenaient sur l’enjeu des rapports de force et les questions d’âge et de genre associées. Nous sommes quasiment à la fin du séjour et à la moitié du programme, une certaine proximité s’est installée entre les EIG. Nous sommes installés dans l’herbe, il y a deux femmes EIG et un entrepreneur en plus de moi. L’une des entrepreneures nous livre une expérience déplaisante qu’elle a vécue dans son administration. Lorsqu’elle prend la parole, plus personne ne parle et tout le monde écoute attentivement. Elle raconte une réunion où l’équipe de son défi présente leur projet et des demandes d’arbitrages devant un directeur général et un aéropage de la haute administration :

J’avais vraiment le sentiment que nous n’étions pas pris au sérieux. On faisait trop jeune, trop geek… et alors moi en tant que femme, c’était encore plus compliqué face à tous ces hommes. J’étais hyper mal à l’aise. Et au moment où nous avons cherché à négocier, le DG ne regardait plus que mon collègue masculin, comme si je n’étais pas là, franchement c’était hyper humiliant. (Séminaire EIG. Note de terrain de septembre 2019)

Conclusion

25L’enquête réalisée sur le programme « Entrepreneurs d’intérêt général » permet de rentrer dans les mécaniques de la modernisation de l’action publique et des impératifs que portent sa transformation numérique. Les discours d’accompagnement l’inscrivent dans un monde de disruption, d’innovation ouverte où se diffuserait par l’intermédiaire des technologies numériques porteuses de normes et de valeurs (participation, collaboration, transparence) en toute fluidité dans les « écosystèmes de l’action publique », et plus largement de l’intérêt général, grâce au pouvoir normatif des technologies. L’administration est présentée comme ensilotée, en retard et surtout en attente de se transformer grâce aux ressources venues de l’extérieur, les EIG.

  • 19 Dominique Linhardt, « L’État et ses épreuves. Éléments d’une sociologie des agencements étatiques » (...)

26Pourtant, sur le terrain la réalité est sensiblement différente. Loin du cliché solutionniste, la réforme numérique doit prouver son intérêt et son efficacité dans une logique proche des « épreuves d’États »19 où, confronté à des problèmes, l’État se réinvente. Ici, le problème est de montrer que l’usage des technologies numériques peut apporter une nouvelle culture dans l’administration, susceptible d’améliorer la qualité du service et le travail des agents. Pour ce faire, des dispositifs comme le programme « Entrepreneurs d’intérêt général » doivent faire la preuve de leur utilité, de la capacité des équipes à déployer des « preuves de concept ». La méthode « commando » qui consiste à envoyer un binôme au contact directement dans les services, est séduisante, même si pour fonctionner elle demande un programme d’accompagnement qui articule suivi individualisé, partage de ressources, création d’un esprit de promotion et intégration dans l’écosystème du numérique d’État. C’est au prix de ce travail – qui donne parfois une dimension hors-sol aux défis – que cette forme de modernisation parvient à faire ses preuves. Le nombre d’agents engagés pour la « réussite » des défis est très élevé. Les nouveaux venus dans le monde administratif ont besoin d’être guidés pour évoluer dans un monde dont ils ne maîtrisent pas les codes.

  • 20 Caroline Lee, Do-It-Yourself Democracy: The Rise of the Public Engagement Industry, Oxford, Oxford (...)
  • 21 Gilles Jeannot, « Vie et mort de l’État plateforme », Revue française d’administration publique, vo (...)

27L’équilibre général du programme reste fragile. L’innovation ouverte n’efface pas les hiérarchies et les projets de technologies s’intègrent difficilement dans des politiques institutionnalisées. Les administrations restent fortement résilientes et peinent à sortir de leurs routines dans les délais impartis. L’incorporation des défis se fait souvent au prix d’un recentrage sur la production d’outils, au détriment des réformes structurantes.
Les EIG souvent brillants techniquement, peinent à s’imposer au moment des arbitrages et à se départir de leur image de « jeunes diplômés du numérique ». Leur manque d’expérience les empêche de nouer des alliances et d’assumer pleinement des rapports de force transformateurs. La réussite des défis dépend fortement de l’investissement des mentors et du portage politique qu’ils reçoivent et de la volonté interne de pérenniser les démarches. Les méthodes agiles mobilisées sont faciles à réifier, à utiliser de manière instrumentale, en transformant la créativité en bonnes pratiques, inscrites dans des cahiers des charges, à l’instar de ce que Caroline Lee a pu montrer dans le champ de la participation20. Si les méthodes créent nécessairement un prisme sur le réel et une objectivation singulière des métiers de l’intérêt général, il en est de même pour les technologies. Ces constats mitigés s’inscrivent dans une remise en cause plus large du modèle « d’État-plateforme » porté ces dernières années en France qui conduit à repenser l’innovation numérique publique sous la forme de grands projets informatiques, loin de la « philosophie des startups »21.

28Il est toutefois intéressant de noter que près d’un tiers des entrepreneurs prolonge dans la fonction publique au-delà de leur contrat de dix mois. Cette bonne intégration des EIG laisse penser qu’ils répondent à un besoin en terme de recrutement, sur des profils absents de la fonction publique. L’analyse de ce type de programme ouvre plus largement des perspectives pour penser à nouveaux frais les environnements susceptibles de permettre l’émergence d’un numérique au service de l’intérêt général.

Notes

1 Bootcamp EIG, promotion 3. Note de terrain de février 2020.

2 Suite à une révision générale de la stratégie numérique de l’État, la DINSIC est devenue la DINUM pour Direction interministérielle du numérique.

3 Philippe Bezes, Réinventer l’État. Les réformes de l’administration française (1962-2008), Paris, PUF, 2009.

4 Philippe Bezes, « Le tournant néomanagérial de l’administration française », Politiques publiques, t.1 : La France dans la gouvernance européenne, O. Borraz et V. Guiraudon éd., Paris, Les Presses de Sciences Po, 2008, p. 215-254.

5 Clément Mabi, « Gouverner l’État avec le numérique », Algorithmes et décisions publiques, Les essentiels d’Hermès, G. Rouet éd., Paris, CNRS Éditions, p. 34-57.

6 Yann Algan et Thomas Casenave, L’État en mode Startup, Paris, Eyrolles, 2017.

7 Marie Alauzen et Coline Malivel, « Le design est-il en passe de devenir une science de gouvernement ? Réflexion sur les espoirs suscités par les sciences du design dans la modernisation de l’État en France (2014–2019) », Sciences du design, vol. 12, no 2, 2020, p. 36-47.

8 Pierre Pezziardi et Henri Verdier, Des startups d’État à l’État plateforme, Paris, Fondation pour l’innovation politique, 2017.

9 Marie Alauzen, « Plis et replis de l’État plateforme. Enquête sur la modernisation des services publics en France », Thèse de doctorat en sciences, technologies et société, Paris, Mines ParisTech, 2019.

10 Dans le cadre de mon enquête, j’ai été « chercheur embarqué » auprès de la promotion. J’ai eu accès à l’ensemble des évènements de formation, aux réunions de pilotage, au temps de rassemblement de la promotion. À l’issu des dix mois, j’ai réalisé des entretiens semi-directif avec l’ensemble des acteurs engagés (n=40). Cette posture proche du terrain m’a permis d’avoir accès à l’ensemble des documents produits par la communication du programme ainsi qu’à différentes notes produites par les agents en charge de l’accompagnement et aux outils de communication interne (Slack).

11 Espace de coworking parisien.

12 Voir en ligne : [https://eig.etalab.gouv.fr/defis/explocode/].

13 Evegeny Morozov, To Save Everything, Click Here. The Folly of Technological solutionism, New York, Public Affairs, 2013.

14 Voir en ligne : [https://eig.etalab.gouv.fr/defis/cibnav/].

15 Daniel Fernandez et John Fernandez, « Agile Project Management - agilism versus traditional approaches », Journal of Computer Information Systems, vol. 2, no 49, 2008, p. 10-17.

16 Jean-Marc Weller et Frédérique Pallez, « Les formes d’innovation publiques par le design, un essai de cartographie », Sciences du design, no 5, 2017, p. 32-51.

17 Voir en ligne : [https://eig.etalab.gouv.fr/defis/acoss-plateforme/].

18 Note de terrain de décembre 2019.

19 Dominique Linhardt, « L’État et ses épreuves. Éléments d’une sociologie des agencements étatiques », Clio@Themis, no 1, 2009. En ligne : [http://journals.openedition.org/quaderni/573].

20 Caroline Lee, Do-It-Yourself Democracy: The Rise of the Public Engagement Industry, Oxford, Oxford University Press, 2014.

21 Gilles Jeannot, « Vie et mort de l’État plateforme », Revue française d’administration publique, vol. 173, no 1, 2020, p. 165-179.

Auteur

Maître de conférence en sciences de l’information et de la communication à l’université de technologie de Compiègne depuis septembre 2016, où il dirige l’équipe « Études des pratiques interactives du numérique » et directeur adjoint du laboratoire Costech. Il est également chargé de cours dans le master ingénierie de la concertation de l’université Paris 1 Sorbonne. Ses recherches portent sur la participation politique en ligne, les usages citoyens du numérique et les nouvelles formes d’action publique qui en découlent. Récemment, il a travaillé sur différents objets comme l’ouverture des données publiques (open data), l’usage du numérique dans les dispositifs de concertation, le développement du « gouvernement ouvert » et les civic tech.

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