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Sociologies économiques française et chinoise : regards croisés

 | 
Laurence Roulleau-Berger
, 
Liu Shiding

II. Gouvernements locaux, réseaux sociaux et régulations intermédiaires

4. Politiques de la mesure, jeux d’échelle et territoires. Application à la régionalisation de la formation

Éric Verdier

Texte intégral

  • 1 Au total, les collectivités territoriales financent près de 70 % des investissements publics.

1Depuis le début des années 1980, la France s’est engagée dans un processus de décentralisation administrative et politique vers les collectivités territoriales ; il a notamment abouti à transférer des compétences et des moyens financiers de l’État central vers les Régions1, en particulier en matière de développement économique ainsi que d’éducation et de formation professionnelle, domaine qui sera ici privilégié. La répartition des compétences ne relève pas d’un principe de subsidiarité mais plutôt d’une complexe imbrication des responsabilités, qui mobilise des contrats d’action publique afin d’associer les collectivités et l’État à la réalisation de projets communs tels que la création d’infrastructures de transports collectifs (Gaudin 2007). Si l’organisation de cet « État unitaire décentralisé » (pour reprendre les termes de la Constitution remaniée en 2004) laisse au gouvernement et aux administrations centrales l’essentiel du pouvoir normatif, il est attendu du renforcement des régulations territoriales une meilleure efficience de l’action publique : ainsi en matière de formation des jeunes, la régionalisation est censée faciliter la coopération école-entreprise, assurer une meilleure coordination des diverses voies de formation initiales et continues et mieux articuler les stratégies publiques de développement économique et l’investissement collectif en matière de formation professionnelle (Verdier et Vion 2005). En regard, les contributions de Liu Shiding d’une part, de Zhang Xiang et Zou Chuanwei d’autre part, traitent elles aussi d’une transition sociopolitique qu’il faut qualifier de « grande transformation » à la Polanyi tant elle met en cause les règles constitutives de la conduite des affaires publiques en Chine. La régulation fondée sur l’emprise de l’État-Parti compose maintenant avec la décentralisation économique portée par une régulation marchande fondée sur la propriété privée ainsi qu’avec un réagencement des responsabilités entre le centre et la périphérie, soit entre les instances nationales et locales de l’administration et du parti.

2Par-delà des contextes sociétaux profondément et durablement différents, des interrogations communes se font jour à l’égard des transitions à l’œuvre. Quelles régulations intermédiaires entre centre et périphérie sont introduites dans la perspective commune d’atteindre plus d’efficacité et de légitimité (Filâtre et de Terssac 2005) ? Quelles configurations d’acteurs sont aux prises aux différents niveaux d’intervention publique (Massardier 2003) ? Sur quels instruments d’action et de connaissance (Lascoumes et Le Galès 2004) s’appuie la nouvelle action publique ? En s’efforçant de faire écho aux analyses des collègues chinois, cette contribution met l’accent sur les enjeux informationnels et, plus précisément, sur les mutations de la statistique publique considérée comme une composante d’un travail d’organisation (Terssac 2003), qui accompagnent la régionalisation de l’action publique. Elles seront illustrées par le cas de la formation professionnelle.

3De longue date, la sociologie historique des statistiques a mis en exergue le rôle que l’unification de la production des chiffres a joué dans la construction des États, et cela dans des contextes sociopolitiques différents (Blum et Mespoulet 2003, pour l’ex-URSS ; Desrosières 1993, pour la France). En effet le travail statistique tout à la fois institue et révèle les formes et les objectifs de l’action publique, ainsi que la conception du bien commun qui leur est sous-jacente (Porter 1995). Plus précisément, il intervient dans chacune des sept dimensions que Patrick Hassenteufel (2005) identifie dans toute politique publique : ses objectifs, son contenu, ses instruments, son mode d’adoption, le public visé, les effets de la politique, et les acteurs impliqués. Science de gouvernement (Ihl, Kaluszynski et Pollet 2003), la statistique publique n’est évidemment pas un simple reflet de l’ordre social, en l’occurrence territorial, mais porte en elle des principes d’organisation économique et politique inscrits dans les institutions et les perceptions par de puissants « investissements de forme » (Thévenot 1986). Trois temps rythmeront ce chapitre : les reconfigurations du travail statistique sous l’empire des jeux d’échelle portés par l’action publique régionalisée ; la décentralisation et la représentation statistique des territoires ; les enjeux liés à la création d’observatoires régionaux de la formation et de l’emploi.

Jeux d’échelle, action publique et reconfiguration du travail statistique

4En France comme dans d’autres pays européens, la prééminence historique des statistiques nationales est mise en question par le double changement d’échelle qui affecte l’action publique : son européanisation d’une part, sa décentralisation et déconcentration d’autre part. La « stratégie de Lisbonne » développée par l’Union européenne depuis 2000 en vue d’aller vers une « société de la connaissance » illustre un nouveau lien entre politiques de la mesure et action publique (Salais 2004) : en matière d’éducation-formation, d’emploi, d’inclusion sociale ou encore de flexicurité, la méthode ouverte de coordination (MOC) de l’action des différents gouvernements nationaux définit des objectifs politiques à travers des indicateurs statistiques communs ; hiérarchisés autour de benchmarks, ils visent à inciter les États membres à réorganiser leurs politiques publiques pour les rendre de plus en plus conformes aux orientations clés de cette stratégie européenne. À ce titre, ils doivent régulièrement rendre des comptes en explicitant les actions entreprises pour se rapprocher des références posées par la MOC ; étalonnées par des classements réguliers et publics élaborés par Eurostat sous la houlette de la Commission européenne, les performances des États exposent leurs gouvernements aux aléas récurrents d’un processus de ranking, naming and shaming (voir Verdier 2008, en matière de formation).

5Par ailleurs, la montée en puissance d’un « État territorial » (Duran et Thoenig 1996) concurrencerait d’autant plus le national qu’elle ne concernerait pas seulement le champ des compétences et des ressources, mais aussi celui des représentations, à travers la capacité à définir le bien commun, qui ne serait donc plus seulement portée par des récits nationaux sur l’intérêt général (Faure et Douillet 2005). En tout état de cause, les nouvelles formes d’institutionnalisation portées par la régionalisation (Pasquier, Simoulin et Weinstein 2007) induisent le passage progressif d’un État surplombant régissant les jeux d’acteurs à un « État situé » (Salais 1998) parmi une constellation d’acteurs, dans laquelle son rôle consiste à favoriser la construction du bien commun défini localement. De cette nouvelle gouvernance résulte une multiplication des acteurs a priori légitimes engagés dans l’action publique, qui repose de plus en plus sur des intermédiations complexes, notamment pour assurer l’ajustement entre des orientations macro-sociales et des objectifs et situations spécifiques aux acteurs territoriaux, dont l’autonomie est de plus en plus affirmée ; la négociation inter-institutionnelle souvent traduite sous une forme contractuelle (voir en France les contrats de plan État-Région) constitue ainsi une modalité désormais privilégiée de fabrication de l’action publique territorialisée. Dans le contexte chinois, comme le montre Liu Shiding, l’émergence d’un droit d’organisation porté par les chambres de commerce et d’industrie rend compte de la constitution progressive d’une régulation intermédiaire qui, au-delà de l’attribution de compétences institutionnelles, nécessite la formation d’acteurs sociaux légitimes, ce qui, en l’occurrence, consiste « à promouvoir les associations [locales] de dirigeants d’entreprises privées ».

6En France, la régionalisation bouscule la structuration dominante de l’action publique en secteurs nationaux d’interventions : développement économique / transports / logement / action sociale… (voir Mossé et Verdier 2004). Dans quelle mesure le travail statistique participe-t-il à la légitimation de ces nouvelles manières d’agir ? À cet égard, Alain Desrosières (2008) propose une problématique stimulante qui consiste à différencier le travail statistique selon qu’il œuvre dans une perspective territorialisée ou locale. Le territorial exprime un point de vue national qui est spécifié territorialement par des cartographies et des indicateurs qui s’appliquent à des espaces institutionnellement homogènes – régions, départements, communes… – pour lesquels sont mobilisables des sources statistiques nationales ; la « localité » s’ancre dans un projet conçu « en bas » et qui cherche à « rassembler et combiner des indicateurs variés issus de sources très différentes, statistiques ou non pour caractériser et comprendre […] sa cité, un peu comme on se fait une intuition globale d’une personne par une multitude de perceptions ». Il est nécessaire de ne pas réifier cette opposition en avançant l’hypothèse selon laquelle, dans la réalité, émergent des compromis entre ces deux figures types : le travail statistique territorial serait ainsi un ordre négocié, résultant à la fois d’une trajectoire institutionnelle préexistante (le système statistique national et son histoire) et d’interactions entre des parties prenantes situées localement et/ou à différents niveaux d’action publique. Ainsi c’est bien une interdépendance des niveaux qu’il s’agit ici de prendre en compte.

Décentralisation et reconfiguration du travail statistique : entre déclinaison territoriale et « localités »

7Dans la France de l’après-guerre, le développement du système statistique est indissociable du rôle joué par la planification nationale dans la conduite de la politique économique et sociale (Fourquet 1983). En effet, la mesure et la quantification soutenaient chacune des trois composantes de cette forme originale de régulation sociopolitique :

  • tout d’abord, par un système d’information et d’analyse économique centré sur la comptabilité nationale ;
  • ensuite, par une exigence de prévision, tant des grands investissements en infrastructures que des besoins sociaux (santé, éducation notamment) ;
  • enfin par une procédure de mise en débat en « commissions » spécialisées, associant les acteurs économiques et sociaux reconnus par l’État comme légitimes pour déterminer, en raison, le contenu de l’action publique : au-delà d’une confrontation des intérêts, cette concertation institutionnalisée se pensait et se vivait comme une régulation conjointe du bien commun dont l’instrument clé était fondé sur des diagnostics partagés, dans l’élaboration desquels la mobilisation de la statistique était essentielle (Tanguy 2002). Depuis lors, la décentralisation a sensiblement changé la donne puisque « les collectivités qui représentent le niveau régional se posent de plus en plus en instances légitimes pour produire des récitssur les priorités sectorielles, voire intersectorielles […], de l’action publique » (Faure et Muller 2007, p. 18). Dès lors c’est en appui aux régulations territoriales que se développent les usages des statistiques.

8Si dans certains pays européens comme l’Espagne ou la Suisse, chaque entité régionale dispose d’un office statistique qui lui est propre, rien de tel en France : les directions régionales de l’INSEE – comme des services statistiques ministériels – peuvent certes être sollicitées par des acteurs locaux pour réaliser des études spécifiques, mais l’essentiel de leurs missions consiste à produire et transmettre des données à leur Direction générale parisienne, selon un plan de collecte et de traitement commun à l’ensemble des régions françaises. Aussi depuis les années 1990 voit-on foisonner des initiatives locales en matière de production d’information chiffrée (Mespoulet 2012). En effet, la décentralisation a stimulé la demande de statistiques de la part des élus locaux, désireux de mieux connaître les territoires qu’ils doivent administrer. La formulation de ces nouveaux besoins a souvent débouché sur le constat d’une insuffisance de données disponibles localement, l’appareil statistique public n’ayant pas été organisé pour répondre à cette demande. Dans le cours de la décentralisation, deux grandes configurations d’action publique territoriale se dégagent en matière de formation et d’emploi (Mériaux et Verdier 2009), chacune donnant lieu à des modalités de travail statistique distinctes : dans le sillon de la régionalisation institutionnelle, émergerait, d’une manière encore tâtonnante, une gouvernance régionale des qualifications, de l’insertion et du développement économique ; dans le cadre d’initiatives de développement local, verraient le jour des gouvernances collaboratives de projets collectifs, dans le champ de l’innovation technologique notamment.

Vers une « mise en plan » de l’action publique régionale ?

9Ce sillon institutionnel a largement mobilisé, au niveau régional en particulier, des instruments procéduraux et techniques, partiellement inspirés des grandes heures de la planification nationale. D’une manière récurrente, les Régions ont été invitées par la loi à procéder à une mise en plan des objets et des missions que leur a confiés la nouvelle architecture institutionnelle. Il leur revient de transposer, à leur échelle d’action et à leur manière, la figure de l’« État ingénieur » (Desrosières 2000), censé retrouver, grâce aux facilités coordonnatrices de la « proximité », une part d’une pertinence politique et technique très largement perdue au niveau national. Ces méta-instruments (Verdier et Vion 2005) s’efforcent de tracer des orientations stratégiques de moyen terme et mobilisent, par l’entremise de procédures de concertation, des configurations d’acteurs relevant de différentes échelles d’action. Ils sont constitutifs d’une action publique facilitatrice, typique d’un « État situé », acteur parmi d’autres d’une gouvernance multi-niveaux. Elle vise à mettre sur pied des régulations intermédiaires soutenues par des instruments d’action qui favorisent la prise d’initiative et la construction de projets collectifs locaux. Ces ressources procédurales, cognitives, techniques, financières aussi (subventions et incitations), visent à doter les acteurs territoriaux, publics et privés, de capacités d’action constitutives d’un pouvoir d’agir autonome (empowerment). Cette action collective facilitatrice témoigne de la procéduralisation des négociations et transactions : les politiques et les dispositifs conçus en haut (aux niveaux national et régional) ne traitent pas directement les problèmes en jeu, mais, après les avoir identifiés, définissent des cadres d’action dont l’activation revient à des acteurs en situation sur un territoire donné. Ne peut-on faire l’hypothèse qu’en Chine, le réseau de chambres de commerce constituera à terme un dispositif relevant de cette conception de l’action publique puisque, dès à présent, elles sont conviées à remplir une « fonction de plate-forme d’échange d’informations » (Liu Shiding, ce volume) ?

10En France, le plan régional de développement de la formation (PRDF) institué en 1993 s’outille par le truchement de plusieurs schémas prévisionnels – de l’apprentissage (loi du 23 juillet 1987), des formations initiales scolaires (loi du 22 juillet 1983) et plus récemment des formations sanitaires et sociales (loi du 13 août 2004) – qui s’efforcent de définir les besoins en qualifications à un horizon quinquennal. En outre, il est censé :

  • 2 Document préparatoire au nouveau PRDF, Conseil régional PACA, mimeo, 2006.

[…] mettre en cohérence l’effort de formation professionnelle avec les autres politiques régionales définies dans d’autres documents d’orientation et de programmation votés par le Conseil Régional [comme] le schéma régional d’aménagement du territoire (SRADT), le schéma régional de développement économique (SRDE), le plan régional pour l’emploi (PRE), le schéma régional de l’enseignement supérieur et de la recherche (SRES) […].2

11PRDF, SRADT, SRDE articulent des approches statistiques et des analyses qualitatives diversifiées dans une perspective à la fois diagnostique et prospective, tout en fournissant des indicateurs nécessaires à un suivi partenarial des programmes. Dans le cadre d’un large processus de consultation destiné notamment à construire des diagnostics partagés, les chiffres tiennent une place centrale dans l’élaboration de ces documents d’orientation et de leurs prolongements techniques sous formes de conventions et de contrats d’action publique. En matière de formation et d’emploi, les observatoires régionaux emploi-formation (OREF) sont appelés à jouer un rôle majeur dans un travail statistique partagé destiné à outiller cette action publique facilitatrice.

Gouvernances collaboratives et affirmation progressive de « localités » spécifiques

12Le plus souvent, ces initiatives originales ne relèvent pas des compétences institutionnelles de telle ou telle collectivité publique mais s’inscrivent dans des dynamiques de projets portés par des « entrepreneurs de cause » (Jeannot 2005). Elles peuvent être distinguées selon la nature des problèmes en cause, dont les modalités de représentations et de traitements par l’expertise et la statistique dessinent des types de territoires d’action spécifiques :
– Protéger des personnes physiques (des catégories de main-d’œuvre surexploitées comme les saisonniers) ou morales (des entreprises menacées par une concurrence déloyale engendrée, par exemple, par le travail au noir, fréquent dans le tourisme). À titre d’exemple, la charte du travail saisonnier en Languedoc-Roussillon, signée par les pouvoirs publics – services locaux de l’inspection du travail et communautés de communes –, les employeurs et les syndicats de salariés, promeut une moralisation du travail saisonnier en s’appuyant sur des diagnostics initiaux fabriqués dans une certaine urgence. Ces derniers entremêlent, d’une part, des séries de faits répertoriés dans des plaintes de salariés ou des procès-verbaux d’inspecteurs du travail et, d’autre part, des appréciations subjectives des partenaires sociaux sur l’intensité et les formes de recours au travail dissimulé ; la statistique de référence sera d’obtenir une baisse des conflits devant la juridiction prud’homale. D’une certaine manière, l’affaire des tontines de Chunfeng requiert une intervention publique de ce type, notamment en vue d’aider les participants handicapés, au chômage, ou en difficulté.
– Assurer une régulation plus équilibrée des relations sociales et économiques (favoriser la qualité de l’emploi et des prestations dans les services, ou entre donneurs d’ordres et chaînes locales de sous-traitance). Les maisons du travail saisonnier (Languedoc-Roussillon, Rhône-Alpes), portées par une configuration quadripartite (État, syndicats, employeurs et élus locaux) sont emblématiques de cette forme d’action ; pour être durable, ce type d’action requiert l’élaboration d’une connaissance fine des caractéristiques et des besoins des travailleurs salariés et des entreprises, afin de proposer des interventions adaptées aux catégories diversifiées d’entreprises et de salariés (saisonniers) : tel a été le cas avec la réalisation d’une enquête statistique représentative réalisée par la direction régionale de l’INSEE de Languedoc-Roussillon pour outiller les partenaires des maisons du travail saisonnier. Les actions des chambres de commerce chinoise destinées à résoudre des différends locaux pourraient être assimilées à cette approche cognitive.
– Développer des actifs économiques spécifiques par l’innovation et l’entrepreneuriat ; les pôles régionaux d’innovation et de développement économique et social en région Provence - Alpes - Côte d’Azur (PACA) offre des exemples intéressants en la matière, tel le pôle PEGASE en matière aéronautique alliant une grande entreprise mondialisée (Eurocopter, groupe EADS) et de nombreuses PME ; l’expertise qui appuie ce projet repose sur la production par des universitaires d’une fine typologie d’entreprises (chaînes de sous-traitance, fournisseurs, start-up, etc.) afin de favoriser la structuration de réseaux productifs efficients. Telle semble être l’une des missions des nouvelles chambres de commerce chinoises, qui vise à développer les « relations qu’entretiennent les chefs d’entreprise entre eux, car celles-ci sont décisives pour la circulation des capitaux et permettent la levée de financements » (Liu Shiding, ce volume). 
– Créer des effets d’opportunités pour les entreprises sur telle ou telle zone par des dégrèvements d’impôts et de cotisations sociales, par l’octroi de subventions, ou encore en installant des infrastructures collectives performantes pour renforcer leur attractivité. En Chine, les modalités de stimulation de l’opportunisme entrepreneurial constituent aussi un enjeu pour les chambres de commerce qui cherchent à « attirer les investissements extérieurs » (ibid.). En France, la pertinence du montage dépend de la capacité de l’action publique à attirer rapidement des activités et emplois nouveaux afin de préserver la cohésion sociale locale, ce dont rend compte un suivi précis de la démographie des établissements et des emplois nouvellement implantés.

13Certes la mobilisation des ressources offertes par la statistique nationale reste incontournable, mais d’une part, dans une perspective transversale, un travail de rassemblement des sources émanant de services statistiques ministériels diversifiés est indispensable, d’autre part, elles se révèlent au moins partiellement inadaptées aux spécificités des actions collectives locales. D’où l’émergence de médiateurs en matière de travail statistique et d’expertise sur la relation formation - emploi - développement économique tels que les OREF.

L’activité des observatoires régionaux emploi-formation : planifier ou travailler par projet ?

  • 3 Mixage de décentralisation et de déconcentration.

14Pour reprendre la problématique de Desrosières (voir supra), ces observatoires se positionnent-ils avant tout comme les accompagnateurs de la territorialisation d’un État unitaire qui se déconcentralise3 par étapes ou comme les traducteurs d’entités régionales et locales aux identités spécifiques affirmées avec le soutien d’une action publique facilitatrice ? Les deux orientations ne sont pas exclusives l’une de l’autre. Des trajectoires de deux OREF étudiés depuis leur création en PACA et en Rhône-Alpes, ressortent des effets d’apprentissage, tant politiques que techniques, qui dénotent des passages progressifs d’une logique de territorialisation à une logique de localité ou, plus exactement, une hybridation de l’une et de l’autre. Ces évolutions ne sont pas linéaires et peuvent être frappées d’une certaine réversibilité sous l’emprise de choix politiques induits notamment par la réaffirmation d’un « État surplombant » (Salais 1998). La prégnance des outils de la statistique publique et des règles nationales établies par les partenaires sociaux s’exerce avec force au niveau régional en matière d’approche sectorielle de la relation formation-emploi. Par contre, les deux autres référents des stratégies régionales de qualification, à savoir les parcours individuels de formation et d’emploi et le développement territorial, ont plus souvent donné lieu à un travail statistique original, affirmant l’espace régional comme celui d’une localité, au sens de Desrosières, porteuse de représentations sociales et de projets spécifiques.

Le secteur : de la déclinaison régionale des sources nationales à la définition d’enjeux propres à la Région

  • 4 Les diplômes de l’enseignement technique sont élaborés dans le cadre de commissions professionnell (...)

15Pour plusieurs raisons, cette entrée constitue la première approche développée par les OREF (voir Healy et Verdier 2010) : elle est intimement liée à la construction historique de la formation professionnelle4 et s’inscrit aujourd’hui dans un référentiel d’action collective centré sur la prévention, secteur par secteur, du risque d’indisponibilité des ressources humaines nécessaires à la compétitivité des entreprises. De ce fait, la logique de déclinaison du national vers le territorial y prédomine sur l’affirmation d’une localité régionale. Élaborant des diagnostics sectoriels de la relation formation-emploi, les premières exploitations de ces bases de données avaient pour ambition affichée de soutenir, grâce à la mise à disposition d’un savoir partagé, un dialogue social régional de branches, encore largement en devenir compte tenu de la relative faiblesse des partenaires sociaux sectoriels au niveau régional (Jobert 2002). Aussi un observatoire régional leur a proposé un appui méthodologique afin de mobiliser utilement ces diagnostics dans le cours de négociations spécifiques, les aidant ainsi à construire une identité propre, avec des réussites variables. Ces limites de l’approche par branches soulignent l’écart entre la logique sectorielle de l’État providence keynésien et l’architecture en réseau de l’État territorial.

Les territoires des Régions, du diagnostic à l’accompagnement ?

  • 5 Ainsi, en Provence - Alpes - Côte d’Azur, pas moins de 5 pôles socio-économiques ont été identifié (...)

16Construire une problématique territoriale semble être une voie prometteuse pour promouvoir les localités qui composent une même Région. À ce titre, comprendre la diversité socio-économique des territoires passe par la production d’une typologie fondée sur une approche interdisciplinaire (statistique, économie, sociologie, histoire…). Il s’agit ainsi de mettre en évidence la spécificité structurelle de chaque territoire avec pour objectif de dégager des enjeux spécifiques pour l’action publique5. Cette approche combine l’apport des sources statistiques nationales à une mobilisation de l’expertise de l’ensemble des acteurs impliqués dans les actions collectives en matière de développement économique, de logement, de transports, de cadre de vie, etc. Pour convertir l’essai, encore faut-il que ces apprentissages cognitifs trouvent un débouché politique, ce qui s’avère délicat : ainsi en PACA, les comités territoriaux éducation formation emploi (COTEFE) promus par la Région ne sont toujours pas parvenus à dépasser une fonction communicationnelle autour des seuls enjeux de la formation continue (voir Vial 2011).

Les parcours individuels : de la déclinaison des enquêtes nationales à l’innovation locale

17Les travaux les plus répandus prolongent les dispositif nationaux en s’efforçant de les spécifier territorialement : tel est le cas avec les « extensions régionales » des enquêtes nationales du Centre d’études et de recherche sur les qualifications (CEREQ) sur le cheminement professionnel des jeunes sortis du système éducatif. La portée d’une telle traduction régionale d’un dispositif national est suspendue à la capacité à formuler des questions de nature à révéler des problèmes propres aux localités régionales, sauf à rester prisonnier des problématiques nationales qui ont motivé la réalisation de ces enquêtes. Les travaux d’initiative régionale les plus novateurs tiennent précisément à l’élaboration de dispositifs destinés à éclairer des problèmes jugés cruciaux par les partenaires locaux : tel a été le cas en PACA avec une expérience mêlant enquête statistique et approche qualitative sur les ruptures des contrats d’apprentissage, modalité de formation des jeunes au centre de la stratégie régionale. Dans le cadre d’une démarche aux méthodes pluralistes, l’OREF s’est imposé comme le coordonnateur d’une communauté locale d’expertise. Sur la base des résultats obtenus, le conseil régional a élaboré une « charte de la qualité de l’apprentissage », devenue un référent majeur de la gestion de la carte des formations professionnelles des jeunes.

Promouvoir la localité : d’une posture d’usager des sources nationales à celle d’acteur reconnu du travail statistique

18Par touches successives, certains OREF ont engagé un « tournant stratégique » reposant sur des démarches d’accompagnement des acteurs locaux dans leurs différents espaces d’action. Ces observatoires construisent leur nouveau positionnement autour de « plateformes de services experts », impliquant ces acteurs dans la production conjointe d’une « intelligence partagée des enjeux régionaux et locaux » :

Les exigences cognitives et politiques de ces démarches sont grandes. En effet, il leur faut lier le travail statistique d’une part à des démarches de concertation et de négociation et, d’autre part, à une capitalisation des savoirs forgés in situ par les acteurs des localités, ce qui nécessite de faire adopter des principes partagés de quantification, c’est-à-dire à « convenir pour ensuite mesurer ». (Desrosières, 2008, p. 11)

19Cette démarche ne se contente pas de décrire une réalité mais fait partie intégrante de la constitution de la société locale qu’elle contribue à légitimer (Desrosières 2003). Cette ré-articulation des connaissances et de l’action collective suscite une reconfiguration des systèmes d’information et d’expertise autour d’objectifs cruciaux de la décentralisation : le décloisonnement de l’action publique, la promotion des connaissances au service du dialogue et de la délibération collective. Ainsi dans le cadre de l’élaboration des premiers schémas régionaux des formations sanitaires et sociales, la mise au point d’un « outil de travail collaboratif » (Louis et Vial 2012) a été le ferment d’une évolution innovante du « métier de l’observation » :

Le métier de l’observation doit s’enrichir de celui de médiateur entre experts de l’analyse et décideurs finaux des programmes de formation quels qu’il soient, afin d’aider au renforcement de la mutualisation des réseaux d’acteurs de la formation et de l’emploi sur le territoire. (Vial, 2007, p. 4)

  • 6 Ce qui n’est pas sans évoquer la tendance qu’ont certains fonctionnaires chinois à structurer les (...)

20La connaissance ainsi produite n’est alors plus seulement un adjuvant de la régulation, elle en devient un support privilégié. Certes le retour périodique d’un « État surplombant », au titre notamment de l’administration de la rigueur budgétaire6, fragilise les acquis de régulations régionales fondées sur l’usage de configurations d’expertise spécifiques (voir par exemple Buisson-Fenet et Verdier 2011, à propos des cartes régionales de la formation des jeunes). Néanmoins, l’évolution du positionnement des OREF est profonde. Dans une étape couvrant en gros les années 1990, ils sont passés de la figure du dossier statistique descriptif à celle du diagnostic dégageant des enjeux stratégiques pour l’action publique. Aujourd’hui une phase nouvelle semble s’ouvrir puisqu’il s’agit désormais d’adjoindre un accompagnement pour que les utilisateurs s’approprient pleinement ces produits statistiques. Cette articulation entre les spécificités des projets locaux et les mesures générales dont sont porteuses des statistiques nationales standardisées vise à rendre compatibles un dialogue ancré dans la proximité et des possibilités de comparaison entre les différents espaces de projet (Healy et Verdier 2010). C’est notamment dans l’efficacité de cette prestation multidimensionnelle que se joue l’accession de ces observatoires à une légitimité institutionnelle durable. D’une certaine manière, l’histoire des OREF témoigne du passage très progressif d’un État centralisateur à un État territorial ou plus précisément, de la conclusion de compromis évolutifs entre l’héritage de l’État planificateur des années 1960 et 1970 (Tanguy 2002) et l’émergence de réseaux locaux d’expertise dans le cadre d’un État décentralisé (Desrosières 1997).

21Dans cette recomposition des systèmes d’acteurs et des échelles de fabrication de l’action publique, la production locale des statistiques et de l’expertise publique tout à la fois traduit l’émergence de nouvelles configurations et contribue à les instituer. À ce propos, s’affirment quatre tendances de fond qui, entremêlant enjeux politiques et exigences cognitives, contribuent à structurer l’élaboration de politiques locales de la mesure :

  • le développement d’espaces d’action originaux qui ne se réduisent pas aux délimitations des territoires institutionnels que sont les collectivités locales définies par la loi ;
  • le décloisonnement de l’action publique qui tend à lier des questions qui, au niveau national, étaient jusqu’alors gérées de manière sectorisée et font ainsi apparaître des « ensembles fonctionnels » (Nahrath et Varone 2007) qui traitent de problèmes transversaux ;
  • la diversité des usages des statistiques pour concevoir et conduire l’action publique locale associant, avec difficulté, prospective, évaluation et régulation des intérêts afin de régler leurs modalités de coopération et de concurrence ;
  • l’impératif croissant d’une mise en débat qui dépasse les frontières des intérêts organisés traditionnels (organisations professionnelles et représentants des salariés) puisque interviennent de plus en plus des associations originales de citoyens centrées sur le développement solidaire des pays, la lutte contre l’exclusion, la défense de l’environnement ou du cadre de vie…, ou encore des clubs d’employeurs spécifiques.

22Faut-il aller jusqu’à considérer que ces réagencements renouvellent en profondeur la manière de définir et de traiter les problèmes collectifs des territoires en mobilisant de nouvelles formes d’expertise et d’élaboration des statistiques ? Si les observatoires régionaux contribuent à définir des enjeux régionaux originaux, autour desquels se construisent conjointement de nouvelles capacités à agir et des représentations statistiques originales, leur assise reste singulièrement fragile et exposée au retour d’un État surplombant. En tout état de cause, il importe de se départir d’un point de vue normatif qui ferait rimer initiatives locales et innovations positives : comme l’avancent Romain Pasquier, Vincent Simoulin et Julien Weinstein (2007), la gouvernance territoriale ne « rime pas avec démocratisation », certains de ces instruments, notamment en matière de suivi des chômeurs (Bornand 2012), au nom d’une logique d’efficacité, n’ouvrant guère le débat sur les rapports entre gouvernants et gouvernés. De même la contribution de Liu Shiding montre à quel point la décentralisation économique et politique oscille entre la reconnaissance des identités locales et la tentation d’« infiltrer » les organisations autonomes que sont censées être les chambres de commerce. Dans un pays où a prévalu une planification directive, l’enjeu de la fabrique locale ou autonome de l’expertise et des statistiques sera probablement crucial.

Bibliographie

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Notes

1 Au total, les collectivités territoriales financent près de 70 % des investissements publics.

2 Document préparatoire au nouveau PRDF, Conseil régional PACA, mimeo, 2006.

3 Mixage de décentralisation et de déconcentration.

4 Les diplômes de l’enseignement technique sont élaborés dans le cadre de commissions professionnelles consultatives de branches (Bouyx 1997) ; la régulation des formations continue et en alternance est fortement structurée par la négociation nationale de branche (Méhaut et Verdier 2009).

5 Ainsi, en Provence - Alpes - Côte d’Azur, pas moins de 5 pôles socio-économiques ont été identifiés : « tourisme de littoral » (Nice-Toulon, 38 % de la population régionale) – enjeu-clé : insuffisante professionnalisation des formations initiales ; « pôle industriel et portuaire » (Marseille et son pourtour, 37 % de la population régionale) – fort dualisme du marché du travail, insuffisante mobilité vers les activités en développement ; « pôle agro-industriel de la basse vallée du Rhône » (13 % de la population régionale) – déclin des activités « fondatrices », forte croissance du chômage de longue durée ; « pôle rural de moyen pays » (8 % de la population régionale) – déficit de qualifications intermédiaires ; difficultés d’accès des adultes peu qualifiés aux nouveaux emplois ; pôle « touristique de montagne » (4 % de la population régionale) – sécurisation des parcours des saisonniers.

6 Ce qui n’est pas sans évoquer la tendance qu’ont certains fonctionnaires chinois à structurer les « relations entre le gouvernement et la chambre de commerce » autour des termes « guider » et « gérer » (Liu Shiding).

Auteur

Sociologue et économiste, est directeur de recherche au CNRS, Laboratoire d’économie et de sociologie du travail (LEST), Aix-en-Provence. Ses champs de recherche actuels ont trait au travail politique, à l’action publique en matière de santé au travail, au rôle de la quantification statistique dans les politiques publiques ainsi qu’aux politiques de formation en Europe et au Maghreb. Ses dernières publications sont : Les politiques de la mesure. L’analyse comparée des indicateurs dans la conduite de l’action régionale, avec Elvire Bornand et Martine Mespoulet, Paris, Karthala, 2012 ; « Le garagiste, le restaurateur et la directive : les petites entreprises face à l’obligation d’évaluer les risques professionnels », avec Cathel Kornig, et « La gouvernance de la santé au travail : la dialogue social recadré par le paradigme épidémiologique », Risques du travail, la santé négociée, Catherine Courtet et Michel Gollac éd., Paris, La Découverte, 2012 ; « Entre travail politique et action administrative : constitution et régulation des directions générales des services des Régions », avec Sébastien Gardon, Formation Emploi, no 121, 2013 ; « Une régionalisation impossible ? La régulation des formations professionnelles initiales en France : concurrences institutionnelles et hiérarchie d’instruments statistiques », avec Hélène Buisson-Fenet, La statistique en action, vol. 43, no 2 de Sociologie et sociétés, 2011.

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