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Les chantiers de la paix sociale

Sur le terrain : la ville et l’entreprise

Les lotissements défectueux en région parisienne : un exemple de gestion technique d’une crise urbaine

Annie Fourcaut

Texte intégral

« Comme ça dans la grande banlieue, surtout devant les lotissements, les cabanes, les gourbis en planches ! Il s’attendrissait... Il lui passait une émotion... Les bicoques les plus biscornues, les loucheuses, les fissurées, les bancales, tout ça qui crougnotte dans les fanges, qui carambouille dans la gadoue, au bord des cultures... après la route...“Tu vois bien tout ça, Ferdinand, qu’il me les désignait alors, tu vois bien toute cette infection ?” Il décrivait d’un geste énorme... Il embrassait l’horizon... Toute la moche cohue des guitounes, l’église et les cages à poules, le lavoir et les écoles... Toutes les cahutes déglinguées, les croulantes, les grises, les mauves, les résédas... Toutes les croquignoles du plâtras... »
Louis-Ferdinand Céline, Mort à crédit (Paris, Le livre de poche, 1966, p. 308).

1Pour Céline comme pour l’opinion de l’entre-deux-guerres, les lotissements incarnent l’horreur des banlieues : cahutes, plâtras, fange et croupissement. L’évocation célinienne nous introduit à un débat qui a agité l’opinion et qui culmine dans les années vingt, celui du scandale des lotissements défectueux : d’après les évaluations du ministère de l’Intérieur en 1927, 210 000 lots, dont 185 000 en région parisienne, sont dépourvus de tout aménagement urbain, trottoirs et réseaux divers ; 300 000 à 400 000 mal-lotis campent en région parisienne dans des conditions précaires.

  • 1 Annie FOURCAUT, « Le Comité supérieur d’aménagement et d’organisation de la région parisienne et le (...)

2L’extension des lotissements entre 1919 et 1928 a été considérée comme une crise majeure par les observateurs, presse, autorités religieuses, romanciers, juristes, réformateurs divers, et par les responsables, hommes politiques, élus locaux, membres des conseils généraux, membres du Comité supérieur d’aménagement et d’organisation de la région parisienne1, fonctionnaires du ministère de l’Intérieur et des préfectures de la Seine, de Seine-et-Oise et de Seine-et-Marne.

  • 2 La signification de la loi Sarraut pour la région parisienne a déjà été étudiée : Annie FOURCAUT, « (...)

3La gravité tient aux multiples facettes de la crise : crise de la prévision et de la décision en matière urbaine2, donc faillite des élites, absence des équipements qui n’ont pas suivi l’urbanisation – les écoles comme les églises manquent –, échec du libéralisme et de l’initiative privée en matière de croissance de l’agglomération et panne de l’intégration à la vie urbaine de la nouvelle classe ouvrière pavillonnaire installée dans les périphéries.

4Il ne s’agit pas ici de revenir sur l’analyse de la crise mais sur sa résolution, due pour l’essentiel à la loi sur l’aménagement des lotissements défectueux, dite loi Sarraut ; votée et discutée avec célérité dans un climat d’Union nationale, en mars 1928, elle met en œuvre un ensemble de solutions techniques : intervention financière de l’Etat, associations syndicales obligatoires des propriétaires de lots pour prélever les taxes et surveiller les travaux, gestion départementale par des caisses de prêt installées par les conseils généraux.

5Une double problématique se dégage de l’analyse précise de ces modalités pratiques et de leur application. Tout d’abord, quel fut le rôle respectif des différents acteurs, mal-lotis, municipalités, départements, élus, fonctionnaires et techniciens dans la résolution de la crise ? En d’autres termes, les habitants ont-ils eu une part autonome dans l’aménagement de leur quartier ou ont-ils été assistés et encadrés par des fonctionnaires, des élus ou les techniciens divers nés de l’extension des lotissements ? Autogestion coopérative ou patronage technicien, en cette période d’hésitation des techniques sociales ?

6Deuxième interrogation : d’où vient l’arsenal de solutions retenues et quels sont les courants et les expériences qui ont pu inspirer cette politique, ce qui revient aussi à se demander si les décisions mises en œuvre répondaient à l’attente des intéressés, cibles d’une improvisation originale en matière d’urbanisme. Analyser à la fois l’élaboration ou l’invention d’une technique de gestion de l’agglomération et le poids des circonstances et de la conjoncture devrait ainsi permettre de sortir des analyses normatives de la politique urbaine française et de retrouver les liens qu’entretiennent crise sociale et politique urbaine.

Les principes

  • 3 Les sources sont ici les travaux parlementaires, les débats et les textes de lois et de décrets pub (...)

7Discutée et votée rapidement en février et mars 1928, la loi Sarraut3 est immédiatement suivie le 11 avril 1928 du règlement d’administration publique qui en précise les modalités d’application et, le 27 novembre 1928, de l’arrêté qui fixe les clauses techniques du versement des prêts et subventions. Elle entre d’ailleurs en application avant cet arrêté, la commission d’attribution des subventions de l’Etat tenant sa première réunion le 27 juin 1928 et attribuant immédiatement 8 399 000 F de subvention.

  • 4 Le projet présenté par C. Chautemps, ministre de l’intérieur, et les ministres du Travail, de l’Agr (...)
  • 5 Le rapporteur de la commission de l’administration générale, départementale et communale du Sénat, (...)

8Loi d’origine gouvernementale où Sarraut reprend et amplifie un premier projet de loi du 3 mars 19264, elle résulte cependant d’un travail de prise de conscience et de maturation qui conduit à la solution finalement adoptée, dont l’originalité et le caractère nouveau, voire expérimental, sont reconnus lors des débats à la Chambre des députés et au Sénat5. Maturation parce que la loi tient compte de la législation antérieure dans le domaine de l’urbanisme, loi de mars 1919 sur les plans d’aménagement et d’extension et loi de juillet 1924 sur les lotissements, et prend en compte leurs faiblesses et leurs lacunes. Prise de conscience de la gravité de la situation avec la volonté d’aboutir à une résolution immédiate du problème. Les services du ministère de l’Intérieur ont chiffré à 1 milliard 100 millions de F les travaux indispensables, répartis dans une douzaine de départements mais à dépenser, de l’aveu même d’Albert Sarraut, pour les 9/10 en région parisienne. D’où les principes destinés à donner à la loi le « caractère social et réaliste » revendiqué par son promoteur : intervention financière de l’Etat prévue sur 10 ans et destinée à couvrir la moitié des dépenses d’aménagement des lotissements reconnus défectueux. Ainsi un crédit de 50 millions de F est ouvert dès 1928 ; l’autre moitié des dépenses d’aménagement est payée par les mal-lotis, regroupés en associations syndicales autorisées, auxquelles des caisses départementales de prêt installées par les Conseils généraux prêtent les fonds. Les associations syndicales remboursent le capital et les intérêts, très faibles, des prêts départementaux en prélevant sur leurs membres des taxes obligatoires. Les subventions et les avances sont versées aux associations syndicales au fur et à mesure de l’exécution des travaux et au prorata des dépenses justifiées. L’article 11 de la loi prévoit bien que le préfet ou les associations syndicales pourront poursuivre les lotisseurs pour les contraindre à effectuer les travaux d’aménagement ou à rembourser les dépenses entraînées par ceux-ci, mais il est clair lors de la préparation comme lors de la discussion du projet que cet article doit avoir un effet plus moral que financier, et qu’il est de toute façon exclu d’attendre d’avoir fait « rendre gorge aux lotisseurs » pour commencer à agir.

  • 6 Henri DESCAMPS, « Les résultats de la loi Sarraut pour l’aménagement des lotissements défectueux », (...)

9Bricolage habile, la loi Sarraut permet d’équiper plus de 10 000 hectares de région parisienne pour la somme de 800 millions de F6, moitié à la charge des lotis, moitié à celle de l’Etat : haussmannisation du pauvre, tardive et sommaire, pour des banlieues négligées, où l’Etat intervient financièrement après coup et où, faute de Caisse des travaux de Paris et d’intérêt des capitaux privés, les départements recourent à des impositions supplémentaires ou à l’emprunt auprès du Crédit foncier ou de la Caisse des dépôts et consignations, pour avancer la part qui revient aux lotis. Ni politique foncière, ni politique de l’habitat, ni œuvre planificatrice, la solution trouvée en mars 1928 révèle les tâtonnements de la politique urbaine française, compromis improvisé entre le laisser-faire et l’interventionnisme réparateur.

Les auteurs de la mise en œuvre, ou l’application des principes

10Si les principes – faire payer les pauvres et l’Etat – sont simples, l’application est relativement technique et complexe : il faut établir des dossiers technico-financiers, planifier les travaux, surveiller les entreprises, faire rentrer les taxes syndicales ; les malheureux lotis, dont la simplicité a été démontrée par la facilité avec laquelle les lotisseurs les ont trompés, seront-ils capables d’assumer de telles tâches ? Les débats ont montré qu’à cet égard, la suspicion était générale.

11Cependant, les associations syndicales obligatoires regroupant ces mêmes lotis paraissent situées au cœur du dispositif :

  • 7 Henry MERLIN, JO, Débats parlementaires, Sénat, séance du 8 mars 1928, p. 573.

« Dès l’entrée, nous apercevons trois organismes : un organisme d’initiative et deux organismes financiers destinés à faire face aux dépenses qu’entraîneront les travaux d’amélioration (...). L’organisme d’initiative, l’organisme moteur, ce sont les associations syndicales autorisées et constituées en vertu de la loi du 21 juin 18657. »

12Constituée d’au moins un tiers des habitants – propriétaires ou simples membres d’une société d’épargne possesseurs d’un bail avec promesse de vente –, les associations syndicales, que leurs membres vont vite appeler « syndicat des routes », sont la cheville ouvrière du système. Elles sont obligatoires et, à leur défaut, le préfet doit convoquer un simple conseil syndical de trois membres ; elles tiennent des assemblées générales, élisent syndics et directeur, et le receveur est nommé par le préfet ; elles constituent le dossier de demande de prêt (plan du lotissement, programme et devis des travaux, état parcellaire et plan périmétral en cas de société d’épargne) ; le directeur élu passe les marchés, procède aux adjudications et réceptionne les travaux.

  • 8 Archives communales de Domont, Dossier « Nouveau Domont », procès-verbaux des délibérations de l’As (...)

13Dans la pratique, de grosses associations de plusieurs centaines d’habitants ont été formées ; soit parce que le périmètre du lotissement était étendu, ainsi le syndicat du « Nouveau Domont » en Seine-et-Oise, qui se réunit de 1928 à 1938, comprend 680 lots et dont les assemblées générales regroupent en moyenne plus de 400 participants8 ; soit parce qu’ont été regroupés plusieurs lotissements contigus : à Goussainville « La Grange des noues » regroupe 3 100 adhérents.

14De fait, la loi contraignait les lotis à se grouper, à financer ensemble l’équipement de leur quartier et à surveiller les entrepreneurs ; cette contrainte collective engendra souvent une sorte d’autogestion de la vie quotidienne locale avec, selon les cas, prélèvement, en plus des taxes obligatoires, d’une taxe affectée à un comité des fêtes, organisation de la solidarité entre voisins (achat de couronne par le syndicat en cas de décès d’un membre important, collecte en cas d’incendie d’une cabane), autosurveillance et police interne.

15Cette dérive, sans doute souhaitée, était prévisible. En effet, la création des associations syndicales s’appuie sur une double tradition : celle des syndicats de riverains et celle du coopératisme ouvrier. Il existait en effet tout un arsenal législatif antérieur, tendant à contraindre les intéressés à prendre à leur charge divers travaux d’intérêt commun : loi du 21 juin 1865, modifiée par la loi du 22 décembre 1888, et surtout loi du 22 juillet 1912, permettant aux municipalités de contraindre les riverains de voies privées à se grouper pour effectuer les travaux, déjà souvent utilisée dans le cas des lotissements.

16D’autre part, l’aventure des lotissements est étroitement liée, en bien ou en mal, à la tradition coopérative ouvrière : l’achat initial du terrain peut être le fait d’une authentique société d’épargne ouvrière ou populaire, regroupant camarades de travail ou habitants d’un même quartier parisien ; mais les sociétés d’épargne ont aussi servi à dissimuler les lotisseurs derrière l’écran de bureaux constitués d’hommes de paille, véritables professionnels de l’escroquerie à la solidarité ouvrière ; de même, les groupements locaux des deux fédérations de mal-lotis, Not’Cabane, conservatrice, et la Fédération nationale des groupements de défense des petits acquéreurs de terrains, proche des communistes, se confondent souvent avec les sociétés d’épargne, dont leurs militants ont pris la direction.

  • 9 Le cas du lotissement « Pigalle et Clairière » (Domont, Seine-et-Oise) est éclairant. C’est un loti (...)
  • 10 Charles COLLIN, Silhouettes de lotissements, Paris, Bloud et Gay, 1931. L’auteur, curé de Meudon, e (...)
  • 11 Wladimir d’ORMESSON, « Le problème des lotissements », Politique, 15 septembre 1927 (article tiré à (...)

17Cependant quelques exemples montrent une attitude toute différente et le recours, face à la complexité de la situation, au patronage traditionnel : des prêtres9, souvent seuls notables de ces zones déshéritées, sont élus directeurs des associations syndicales, ou organisent la vie locale autour d’un réseau d’œuvres10 ; Wladimir d’Ormesson accepte de patronner dans sa commune les lotis qui le lui demandent11. Mais ces cas sont rares et n’infirment pas le fait que la loi Sarraut s’est appuyée sur des élites de quartier, nées du mouvement coopératif.

18Cependant, ne majorons pas l’autonomie des associations, étroitement contrôlées par le pouvoir administratif. Le fonctionnement des associations est sous la tutelle directe du préfet, et les demandes de subventions et d’avances passent par le filtre de commissions, nationale et départementale. Le conseil d’administration de la caisse départementale, composé du préfet, de six conseillers généraux et de deux personnes désignées par le préfet, statue sur le montant de l’avance.

  • 12 Décret du 13 juin 1928, JO, 14 juin 1928, p. 8543.

19Une commission nationale, instituée auprès du ministre de l’intérieur, classe les dossiers par ordre d’urgence et indique les travaux retenus pour le calcul de la subvention. Elle est présidée par un conseiller d’Etat et comprend quatre directeurs des ministères concernés, un inspecteur des finances, trois conseillers généraux, un maire, deux présidents d’associations syndicales12.

20Enfin, pour entrer dans le cadre de la loi, il fallait demander l’approbation prévue par la loi du 19 juillet 1924, la première à avoir réglementé le phénomène des lotissements. Cette formalité est accomplie par l’envoi d’un simple duplicata du projet technique à la commission départementale d’aménagement et d’extension instituée à la préfecture.

21Dans ce lourd processus, géré à l’échelon national et départemental, les municipalités tiennent un rôle mineur : le préfet demande certes l’avis du conseil municipal sur les projets de travaux, les mairies peuvent assurer le secrétariat administratif des associations syndicales et avancer les frais de constitution des dossiers. Mais l’essentiel se joue entre l’échelon du lotissement et les techniciens départementaux et nationaux. Tenues implicitement pour responsables de l’extension des lotissements qu’elles n’ont pu empêcher, considérées comme financièrement exsangues et en pleine désorganisation, les communes sont marginalisées dans la résolution de la crise et se voient attribuer des tâches d’exécution, singulier échec du municipalisme qui avait prôné leur rôle pilote en matière d’urbanisme.

  • 13 Ainsi le comité Lenôtre, composé d’architectes et de juristes (siège social 9, rue Fénelon à Paris) (...)
  • 14 Voir par exemple Lotissement et urbanisme, « Revue pratique, technique, économique, financière, soc (...)
  • 15 Voir l’exemple donné à la Chambre des députés le 7 février 1928 par le député communiste de la Sein (...)

22Il faut en effet réaliser des dossiers très techniques, comprendre les circuits complexes d’application de la loi, clarifier la situation souvent juridiquement floue des acquéreurs des terrains. Comme les lotis en sont incapables et les mairies souvent débordées, un marché s’ouvre pour des spécialistes, techniciens d’un domaine nouveau, le lotissement défectueux. Comités13, officines, bureaux d’experts proposent leurs services aux mairies et aux associations. Des revues spécialisées14, des manuels de droit éclairent les intéressés ; des juristes s’instaurent spécialistes des lotissements, écrivent des thèses et donnent des consultations. Les municipalités créent des commissions municipales des lotissements, embauchent des employés spécialisés, agréent des agents-voyers ou des géomètres-experts. Technostructure temporaire et locale qui, sur le terrain, fait rentrer dans la norme – révision du cadastre, distinction entre propriétaires et locataires avec promesse de vente, identification des lotisseurs, tracé des routes et des réseaux – des opérations souvent hors-la-loi15.

23Affaire plus juridique et financière qu’urbanistique – on aménage les quartiers tels qu’ils sont, architectes et urbanistes sont malgré leurs efforts absents de l’opération –, l’application de la loi Sarraut révèle non une volonté de contrôle social qu’infirment les procédures adoptées, mais un transformisme urbain à base radicale où la gestion de la crise revient à l’administration, c’est-à-dire à l’Etat, et aux intéressés.

Aux origines d’une solution

24Il ne s’agit pas ici de revenir sur l’élaboration parlementaire du texte de loi, mais de chercher quels types de solution étaient proposés à la crise, et à quels choix répond la loi Sarraut.

  • 16 Hubert BONIN, Histoire économique de la France depuis 1880, Paris, Masson, 1988, p. 76.

25Le poids de la conjoncture économique et politique ne doit pas être négligé : la loi Sarraut est largement un texte de circonstances. Circonstances économiques d’abord : le boom conjoncturel (1928-1930) et l’excédent budgétaire (1926-1930) « incitent le gouvernement Poincaré, puis une nouvelle génération d’hommes politiques (...) à promouvoir un Etat distributeur »16. La loi Sarraut n’est pas isolée : la loi Loucheur du 13 juillet 1928, la loi sur les assurances sociales (1929-1930) procèdent de la même inspiration. Conceptions politiques ensuite : il s’agit bien, le gouvernement d’Union nationale aidant, de remplacer le politique, dévalorisé et synonyme d’inefficacité, par le social, synonyme lui de gestion moderne et efficace.

  • 17 W. d’ORMESSON, op. cit., p. 19.

26La presse qualifie de « législature sociale » celle qui s’ouvre après les élections d’avril 1928, mais le slogan est valable dès les débuts du cabinet Poincaré. Comme l’explique W. d’Ormesson17 à propos des lotissements, il faut abandonner le politique d’abord, rationaliser la démocratie, et imiter en banlieue parisienne l’œuvre de Lyautey au Maroc, en confiant à un organisme d’Etat, composé de techniciens, aménagement de la région parisienne et contrôle des lotissements.

27C’est d’ailleurs dans cette optique d’efficacité que s’explique la rapidité de la mise en œuvre de la loi, dont l’application démarre avant la sortie de tous les textes réglementaires ; les préfectures se mobilisent dès avril 1928, les maires sont immédiatement pourvus d’instructions précises. De même, l’essentiel des crédits est attribué et dépensé en 5 ans et non en 10, comme il avait été prévu initialement : l’afflux des demandes est plus important que prévu, il faut profiter de la bonne situation budgétaire, et surtout montrer, en venant à bout de la crise urbaine, que le régime parlementaire peut être réalisateur.

28Quel rôle a joué la mobilisation des intéressés ? Difficile à mesurer, elle peut être évoquée à travers l’action des deux groupements qui visent à traduire les revendications des mal-lotis.

  • 18 Not’Cabane (1911-1927).

29Le plus ancien, qui s’exprime dans le mensuel Not’Cabane18, est né en 1911 de l’initiative d’un chimiste, Auguste André, qui a fédéré entre elles des sociétés d’épargne de la région d’Athis, Juvisy et Savigny-sur-Orge. Not’Cabane, sous-titré « Terre et Foyer pour tous », prône alors la solidarité, l’épargne et la mutualité, et conseille ses lecteurs afin qu’ils puissent bénéficier des lois d’accès à la propriété ; il offre des services pratiques, consultation juridique, consultation d’architecte, conseils multiples d’économie rurale, l’installation dans un lotissement de banlieue étant conçue comme un véritable retour à la terre. Interrompue pendant la guerre, l’activité reprend au début des années vingt et en 1923 la publication est devenue l’organe de la Confédération des banlieues-jardins de la région parisienne ; la zone initiale de recrutement s’est élargie au nord-est (Villepinte), à l’est (Chelles, Gagny), et à la vallée de Chevreuse. En avril 1923, le groupement compte 87 sociétés d’épargne affiliées et 6 700 abonnés, en avril 1924 172 sociétés et 11 566 abonnés. A cette date il milite pour une politique d’aménagement de la région parisienne par application de la loi de 1919 et un système de prêt départemental aux lotis qui pourraient ainsi aménager, par un effort personnel supplémentaire, leurs lotissements. Il prône enfin la lutte contre le taudis et la haine sociale par l’extension du foyer individuel ; dans tout cela, il n’est d’ailleurs jamais question des lotisseurs ; ayant obtenu l’appui de 55 députés, il devient au moment des élections législatives de 1924 une sorte de lobby des lotis. Après le vote de la loi de juillet 1924 réglementant les lotissements futurs et la création de la fédération de gauche concurrente, Not’Cabane modifie ses positions et, contraint par la campagne du journal Les Mal-lotis, écrit à Albert Sarraut, le 10 mai 1927, à propos des mesures à prendre :

  • 19 A.N. F2 2971, lettre de Not’Cabane à A. Sarraut, 10 mai 1927.

« Ensuite, envisager la proposition d’une loi très généreuse, qui réglera le sort des lotis (avant juillet 1924) en leur apportant une aide de l’Etat. Cette loi venant d’un gouvernement d’Union nationale sera bien accueillie par le Parlement et vous vaudra d’avoir aidé une catégorie de braves gens qui sans cela, iraient vers le “communisme” pieds et mains liés19 ».

  • 20 Pour l’activité de la fédération, voir la collection malheureusement très réduite du journal Les Ma (...)

30La Fédération nationale des groupements de défense des petits acquéreurs de terrains20 a été fondée en 1924 pour faire de l’agit-prop parmi les mal-lotis, dont elle traduit et utilise vigoureusement le mécontentement. Pression locale sur les municipalités, manifestations anti-lotisseurs, conquête de la direction des sociétés d’épargne, refus des paiements aux lotisseurs avec consignations des fonds en banque sont les moyens utilisés. Elle revendique, en 1927, 20 000 adhérents et exige, au niveau national, la participation des lotisseurs et de l’Etat aux frais d’aménagement ; d’ailleurs, le 10 septembre 1927, les dirigeants de la fédération, Calvet et Liauthey, rencontrent le chef de cabinet du ministre de l’intérieur, remettant un rapport détaillé sur la situation des lotis en région parisienne et en province, et chiffrent à un milliard les travaux d’aménagement.

  • 21 Les Mal-lotis, n° 42, septembre-octobre 1927, à propos du groupe de Clamart.

31En réalité, la mobilisation militante des lotis est faible : il y a peut-être 30 000 membres dans les deux groupements, au plus fort du mécontentement, soit moins de 10 % de la masse des lotis ; les dirigeants se plaignent des difficultés de mobilisation, de la faible participation aux meetings, des divisions et de l’esprit de clocher des groupements locaux. Comme l’écrit Les Mal-lotis à propos d’un groupement local, les lotis préfèrent rester « cultiver leurs choux » plutôt que d’agir21. C’est donc au moins autant la mobilisation de l’opinion et des experts que celle des intéressés qui explique la résolution de la crise.

32En effet, dès les lendemains de la guerre se cristallisent peu à peu les efforts d’un courant réformiste multiforme visant à ôter à l’initiative privée la responsabilité exclusive de la croissance des agglomérations : élus locaux et départementaux, section d’hygiène urbaine et rurale et de prévoyance sociale du Musée social, membres de la commission départementale d’extension de la Seine préconisent de lier travaux d’aménagement et plan d’extension de l’agglomération.

  • 22 Robert LAINVILLE, « Les lotissements défectueux et la loi Sarraut », Annales d’hygiène publique, in (...)

33Des expériences locales préparent le terrain de la loi Sarraut : des maires, Clamamus à Bobigny, Laval à Aubervilliers, Mounié à Antony, avaient réuni des lotis en syndicats de riverains de voies privées, type loi de 1912, pour permettre le démarrage des opérations d’assainissement ; le Conseil général de la Seine, sous l’impulsion de Mounié, avait anticipé en créant dès décembre 1924 une caisse départementale d’avances aux communes touchées par les lotissements. Cette « décentralisation »22 de la gestion du problème avait montré la voie.

  • 23 C. de LA MENARDIERE, docteur en droit, « Les sanctions de la loi contre les lotisseurs », Lotisseme (...)

34Enfin, les lotisseurs avaient clairement montré que leur faire « rendre gorge » serait difficile et ils se mobilisent efficacement. Au lendemain du vote de la loi de 1924 est ainsi fondée une Chambre syndicale des lotisseurs, qui publie un Bulletin des lotissements : la Chambre consulte des juristes influents, montre le caractère d’exception de la loi de 1924, les atteintes au droit de propriété, l’impossibilité d’imputer aux lotisseurs des travaux non prévus dans les cahiers des charges et agite le spectre de la rétroactivité des lois. La Chambre des notaires, l’Association nationale des notaires de France se mobilisent dans le même sens. Enfin les lotisseurs se défendent, font écrire qu’ils incarnent l’esprit d’entreprise et sont les agents naturels de l’extension des villes : « Si les lotisseurs n’existaient pas, il faudrait les inventer. Sans eux, comment décongestionner les grandes villes, ou créer ces stations balnéaires, climatériques, vers lesquelles, aux vacances, tous se ruent, riches, ou de condition modeste23 ? »

35Ainsi, conjoncture, expériences préalables, mobilisations contradictoires et consensus sur le rôle de l’Etat expliquent les mécanismes finalement adoptés.

36S’agissant de la gestion du social, la loi Sarraut répond donc à un double objectif : faire des petits, protégés et aidés par l’Etat, les acteurs autonomes et méritants – les taxes syndicales ne sont que la contrepartie de la plus-value prise par les terrains du fait des travaux – de leurs choix urbains ; mettre fin au double individualisme, celui du lotisseur et du loti, dans une logique d’intervention curative et non prospective, permettant un mode de croissance souple de l’agglomération.

Notes

1 Annie FOURCAUT, « Le Comité supérieur d’aménagement et d’organisation de la région parisienne et les lotissements de la loi Sarraut à la remise du plan Prost (1928-1934) », La Ville fragmentée. Le lotissement d’hier et d’aujourd’hui, Villes en parallèle, n° 14, Nanterre, 1989, p. 47-57.

2 La signification de la loi Sarraut pour la région parisienne a déjà été étudiée : Annie FOURCAUT, « Solidarité nationale et crise régionale : la loi Sarraut (1928) », Région parisienne, approches d’une notion (1860-1980), Cahiers de l’IHTP, n° 12, octobre 1989, p. 13-24.

3 Les sources sont ici les travaux parlementaires, les débats et les textes de lois et de décrets publiés au Journal officiel, ainsi que le dossier de préparation de la loi : F2 2971 aux Archives nationales.

4 Le projet présenté par C. Chautemps, ministre de l’intérieur, et les ministres du Travail, de l’Agriculture et des Finances, le 3 mars 1926, prévoyait d’affecter une partie des ressources du Pari mutuel au financement de subventions de l’Etat à des caisses départementales couvrant un tiers du coût des travaux à exécuter.

5 Le rapporteur de la commission de l’administration générale, départementale et communale du Sénat, Henry Merlin, explique le 8 mars 1928 : « Enfin, il s’agit d’une loi qui va s’appliquer pendant de longues années, qui porte sur une matière nouvelle considérable et qui va mettre en présence et peut-être en conflit des intérêts très importants et souvent contraires. Une pareille loi, plus que beaucoup d’autres, contient une part expérimentale qui sera certainement améliorée par les leçons de l’avenir » (JO, Débats parlementaires, Sénat, séance du 8 mars 1928, p. 574).

6 Henri DESCAMPS, « Les résultats de la loi Sarraut pour l’aménagement des lotissements défectueux », Urbanisme, 1933, p. 367-375.

7 Henry MERLIN, JO, Débats parlementaires, Sénat, séance du 8 mars 1928, p. 573.

8 Archives communales de Domont, Dossier « Nouveau Domont », procès-verbaux des délibérations de l’Association syndicale autorisée (1927-1938).

9 Le cas du lotissement « Pigalle et Clairière » (Domont, Seine-et-Oise) est éclairant. C’est un lotissement-jardin créé en 1933 et échappant donc à tout aménagement ; en septembre 1935, les habitants qui craignent la destruction de leurs habitations consécutive au décret-loi du 8 août 1935 décident de créer un syndicat et d’en confier la direction à un prêtre : « Maintenant nous avons comme voisin M. l’abbé Martin de Martini, qui est docteur en théologie, en droit canon et en droit civique (sic), et qui nous offre ses services pour les démarches au ministère ou à la préfecture, et pour tous les conseils dont nous pourrions avoir besoin. Aussi, si vous n’y voyez pas d’inconvénients, nous vous proposons de le nommer président de notre syndicat. Nous ne croyons pas qu’il refusera, et nous ne pourrions trouver mieux. » Finalement, l’abbé Martin de Martini est adjoint au bureau provisoire du syndicat comme « conseiller technique ». Archives communales de Domont, (dossier « Pigalle et Clairière », procès-verbal de la réunion du 1er septembre 1935).

10 Charles COLLIN, Silhouettes de lotissements, Paris, Bloud et Gay, 1931. L’auteur, curé de Meudon, effectue un reportage précis à travers les œuvres des lotissements de banlieue.

11 Wladimir d’ORMESSON, « Le problème des lotissements », Politique, 15 septembre 1927 (article tiré à part sous forme de brochure, Paris, Spes, 1928).

12 Décret du 13 juin 1928, JO, 14 juin 1928, p. 8543.

13 Ainsi le comité Lenôtre, composé d’architectes et de juristes (siège social 9, rue Fénelon à Paris), propose ses services aux maires : démarche, composition des dossiers, rémunération du géomètre.

14 Voir par exemple Lotissement et urbanisme, « Revue pratique, technique, économique, financière, sociale et juridique, à l’usage des entrepreneurs », publiée d’avril 1928 à 1930, où elle cesse de paraître, « la matière des lotissements étant désormais à peu près fixée ». Son comité de direction comprend des juristes, des architectes et A. Agache, secrétaire général de la Société française des urbanistes.

15 Voir l’exemple donné à la Chambre des députés le 7 février 1928 par le député communiste de la Seine Clamamus de lotis installés et ayant construit des maisons, sans aucun titre de propriété (70, débats parlementaires, séance du 7 février 1928, p. 465).

16 Hubert BONIN, Histoire économique de la France depuis 1880, Paris, Masson, 1988, p. 76.

17 W. d’ORMESSON, op. cit., p. 19.

18 Not’Cabane (1911-1927).

19 A.N. F2 2971, lettre de Not’Cabane à A. Sarraut, 10 mai 1927.

20 Pour l’activité de la fédération, voir la collection malheureusement très réduite du journal Les Mal-lotis, dont la BN (JO 30 821) n’a conservé que deux numéros, mai 1927 et septembre-octobre 1927.

21 Les Mal-lotis, n° 42, septembre-octobre 1927, à propos du groupe de Clamart.

22 Robert LAINVILLE, « Les lotissements défectueux et la loi Sarraut », Annales d’hygiène publique, industrielle et sociale, n° 4, avril 1930, p. 9.

23 C. de LA MENARDIERE, docteur en droit, « Les sanctions de la loi contre les lotisseurs », Lotissement et urbanisme, n° 7, 1928, p. 204.

Auteur

Maître de conférences à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne, chercheur au Centre de recherches d’histoire des mouvements sociaux et du syndicalisme, (CNRS).

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