1Que le maintien de la paix sociale soit pour elle un grand chantier, les circonstances qui entourent la naissance de la Ille République l’attesteraient à elles seules. Mais si l’on considère la course de la révolution industrielle sur une plus longue durée, il faut attendre les années 1890 et 1900 pour que les initiatives les plus variées qui conspirent à trouver des solutions à la « question sociale » commencent à véritablement éclore en mesures législatives et réglementaires, en création d’associations, de sociétés et d’écoles pour la formation de spécialistes, en projets réformateurs touchant au logement et à la ville. Le social commence à s’affirmer comme technique de gouvernement et à s’offrir non plus comme le domaine d’activités privées mais comme celui de professions.

2Ce volume ne traite que très partiellement de cette phase créatrice qui balise avec force les grands problèmes sociaux. De même il n’atteint que très marginalement la phase qui s’ouvre avec l’installation de l’Etat-providence, autorisée par la Libération : alors s’engage une période nouvelle non seulement de l’histoire du social et des relations industrielles, mais de l’histoire de l’Etat. Il se tient au contraire entièrement dans cet entre-deux dont l’entre-deux-guerres, précisément, forme le cœur. Son propos consiste à tracer les contours des efforts multiples pour mettre en place des modes de régulation qui assurent la paix sociale dans une conjoncture de moyenne durée, une conjoncture marquée par quelque chose qui pourrait être dit le consentement généralisé à la révolution industrielle.

3L’introduction présente vise à périodiser de la façon la plus claire possible l’histoire multiforme des gouvernements du social des années 1890 aux années 1940, afin de fournir le cadre historique de ce volume.

4Mais auparavant, notons quelques points qui nous ont guidés dans l’élaboration de ce livre. Tout d’abord, nous avons privilégié l’investigation ponctuelle d’un certain type de pratiques qu’on pourrait nommer de gouvernement, ou d’administration, du social. Ces pratiques sont exercées aussi bien dans l’entreprise que dans la cité ou dans l’administration de l’Etat, en direction de groupes sociaux ou de classes d’âge. Il s’en faut que nous ayons exhaustivement étudié toutes les formes d’intervention et, parmi celles que nous avons laissé de côté, citons le traitement du chômage et les techniques nouvelles de gestion du personnel.

5Il convenait, pour nous, d’aborder les pratiques de gouvernement du social dans leur positivité et non pas sous le seul angle de la répression des masses ouvrières créées par la révolution industrielle.

6Nul doute cependant que les luttes sociales, conflits, grèves et révoltes constituent le fond sur lequel est bâti notre histoire. Ces luttes forment « l’intrigue » dont parle Paul Veyne1. Elles participent d’autant mieux à la trame de ces récits qu’elles ont contribué à produire, en mode direct ou indirect, les inventions dans la gestion de la paix sociale que nous évoquons : quels outils et quelles mesures de contrôle adopter pour maîtriser les débordements de la société industrielle et autres fièvres hexagonales ? comment faire des ouvriers ou des destinataires des politiques sociales délimités par des catégories plus larges non pas des adversaires d’autant plus irréductibles qu’ils seraient organisés, mais des partenaires du règlement de la « question sociale » ? Le mouvement ouvrier prend durant la période une autonomie dont la force n’a d’égale que celle de la volonté d’intégration des ouvriers que manifestent les pratiques de gouvernement social que nous évoquons. La multipolarisation qui le saisit à l’issue de la Première Guerre mondiale est une des clés pour comprendre les formes qui maintiennent les relations industrielles dans cet état de non-structuration qui constitue assurément un trait français.

7Dans l’ensemble, l’institution progressive d’un véritable droit social qui s’engage dans les années 1890 a fourni aux pratiques du social un cadre sur lequel elles s’appuient. La construction d’un corpus de règlements, de normes, de lois de « correction préventive », dont le texte du 9 avril 1898 sur les accidents du travail demeure le modèle, opère de considérables transformations dans la société civile2. Sans doute, dans une partie de l’appareil de production, le paternalisme avait engendré des régimes d’organisation visant la paix sociale. L’apparition d’une notion d’« objectivité du social », par laquelle il est possible de définir des lois mais surtout des règles et des normes propres à canaliser ce qui ne relève plus que de la déviance dans un Etat de droit social, entraîne les pratiques philanthropiques privées dans une sphère où elles ne peuvent pas ne pas rencontrer l’Etat.

8Un des enjeux consistait alors à repérer les pratiques organisées du social dans leur écart par rapport à leurs propres discours, des discours tendus tantôt par l’espoir, tantôt par la crainte envers le mouvement ouvrier comme envers l’Etat. Au-delà de la diversité de ces pratiques, il importait d’étudier par quels types de processus mentaux et politiques le terme générique de « social » avait pu être entendu non plus comme l’état et la description du comportement des individus dans la société mais comme une multitude de pratiques débouchant à la fois sur des outils, des institutions, des mouvements, des professions.

9En vérité, la notion de gouvernement du social pourrait prêter à confusion tant elle présuppose l’unicité du social. Or se mêlent le souci pour la pauvreté, l’inquiétude démographique, la mise en place timide d’une politique de la santé publique, l’exigence croissante d’une différenciation entre le médical et le social, l’intervention hésitante de l’Etat dans les relations industrielles (partagée entre une politique traditionnelle d’ordre et une politique d’intégration des organisations syndicales qui visent toutes deux à lever l’hypothèque de la révolution), la volonté de rénover l’habitat et de régler le problème du logement pour supprimer les territoires où prolifèrent les « fléaux sociaux », le règlement des dettes nationales que l’action en faveur des anciens combattants de la guerre de 1914- 1918 manifeste de façon exemplaire... Et ce social multiforme est gouverné depuis des lieux multiples, l’administration des entreprises, la résidence sociale, le dispensaire, le service social, le bureau du planificateur de quartier périphérique ou celui du parlementaire, la direction de ministère, le Conseil, supérieur ou national, l’inspection du travail ou encore l’association ou toute forme comparable de regroupement.

10Sur la période, ce qui domine est incontestablement le difficile engagement de l’Etat, son incapacité à rompre trop clairement avec la doctrine libérale en pénétrant dans la sphère privée. Après avoir mis un siècle pour se dégager des politiques charitables en direction de la pauvreté au profit d’une notion générale de prévention, l’Etat n’est pas encore gagné à la fin du XIXe siècle à la notion d’obligation qui prévaut déjà en Allemagne : il faudra attendre les lois de 1928 sur les assurances sociales et de 1932 sur les allocations familiales. Rien n’est mieux partagé en effet que la méfiance envers l’intervention directe de l’Etat. Celui-ci est maintenu, par la plupart des acteurs en fait, même réformateurs, dans sa constante propension à normer son intervention sur la puissance supposée de l’initiative individuelle ou, au mieux, à s’appuyer sur des relais associatifs et autres groupements intermédiaires entre lui-même et le citoyen.

11Le présent recueil se livre donc à l’investigation ponctuelle de pratiques sociales telles qu’elles sont saisies par un droit social en cours d’édification, marquées par ce qui paraît une irréductible diversité quoique toutes, de façon plus ou moins directe, se définissent en référence à l’Etat d’un côté, au mouvement ouvrier de l’autre. Cette exploration, il la focalise en particulier sur ce qui nous a paru la spécificité de ces décennies, la professionnalisation croissante des interventions sociales et le développement de techniques appropriées à la phase élargie de la révolution industrielle, que les historiens s’accordent à noter comme la seconde révolution industrielle. Cette professionnalisation et cette prolifération de techniques ne manquent pas d’être liées à une sécularisation manifeste de l’action sociale qui va de pair avec sa rationalisation et à l’engagement somme toute croissant de l’Etat.

12On le voit, l’ambition de l’ouvrage consiste à tracer quelques-uns des traits principaux de cette période, avec quelques brèves échappées sur d’autres pays, mais il n’est pas conçu pour tenir lieu d’un maître ouvrage synthétique qui manque cruellement.

13On peut en effet estimer qu’une vision globale du social des années 1870 à 1914 est désormais formée. C’est surtout sur la première phase de la Ille République jusqu’en 1914 que la littérature historique et critique a proliféré depuis les travaux de Henri Hatzfeld et de Jacques Donzelot3, une littérature au sein de laquelle il faut noter que les travaux des historiens américains font masse, ne serait-ce qu’à énumérer ceux de Judith Stone, de Sanford Elwitt et d’Allan Mitchell4. L’historiographie française la plus récente est marquée par le travail cardinal de François Ewald, publié en 1986, sur les origines de l’Etat-providence et de ce qu’il nomme la « société assurantielle »5, ainsi que par une multitude de travaux individuels et collectifs6. Le centenaire de l’Inspection du travail a fait l’objet d’un colloque en 1992, et celui du Musée social de nombreuses manifestations7.

14On ne saurait en dire de même pour notre période qui court de 1900 à 1940, découpée de sorte à saisir en ses multiples facettes l’affirmation de F Etat-providence avant son grand déploiement d’après la Seconde Guerre mondiale. Les ouvrages de référence manquent encore si les travaux ponctuels fleurissent, dont on trouvera maintes mentions dans les contributions qui suivent, et si ont paru déjà quelques belles œuvres collectives, comme celle dirigée par Susanna Magri et Christian Topalov sur les villes ouvrières8.

15Parcourons maintenant quelques moments repères qui encadrent les contributions à cet ouvrage.

L’épanouissement réformateur des années 1890

16Le premier XXe siècle que nous évoquons n’est pas intelligible si l’on n’expose pas sur quel socle il voit se déployer les pratiques sociales : or ce socle est édifié dans une courte période de moins d’une dizaine d’années, disons de 1891 à 1898. Ce court espace de temps voit non seulement s’épanouir une législation sociale et du travail mais aussi se développer des milieux réformateurs actifs et se déclarer de fortes propositions idéologiques et scientifiques qui marqueront profondément notre période. Il se situe sur une grande charnière économique et sociale puisqu’il voit la croissance reprendre très activement après plus d’une dizaine d’années de crise, ponctuées par des vagues de grèves, par la reconnaissance du droit de former des syndicats et par une représentation socialiste augmentée au Parlement.

171892, loi qui limite le travail des femmes et des enfants à 11 heures et l’interdit la nuit et qui réorganise l’inspection du travail, fondamentale pour le droit du travail9, et loi qui prévoit la possibilité de procédures de conciliation et d’arbitrage entre patrons et ouvriers ou employés, première esquisse, timide, de réglementation des relations industrielles.

181893, loi sur l’assistance médicale gratuite, valant également pour les indigents, « premier droit social officiellement consacré »10.

191894, loi sur les Habitations à bon marché qui donne le droit d’accéder à la propriété de son logement.

201898, loi sur les accidents du travail qui fait basculer la rationalité juridique en reconnaissant un risque social dissocié de la faute et de la responsabilité individuelles11, et « charte de la mutualité », loi qui élargit considérablement le champ des mutuelles en supprimant les restrictions à leur constitution.

21Il convient d’enfreindre les limites de cet espace de quelques années en ajoutant deux lois à cette série : celle de 1902 sur la protection de la santé publique et celle de 1910 sur les retraites ouvrières et paysannes, la première à formuler un principe d’obligation... qui sera toutefois très rapidement vidé de sa substance12.

22La même période voit éclore le solidarisme, un mouvement de gouvernement qui ne se contente pas d’être une doctrine politique se donnant pour apte à résoudre la question sociale, mais qui exprime fidèlement l’enthousiasme réformateur du moment13. Il reformule la pensée philanthropique et surtout enterre définitivement la loi Le Chapelier, dans la mesure où la notion de solidarité, dépassant l’opposition entre l’individu et l’Etat, redonne substance sociale et lettres de noblesse à l’association.

23Ce qui lie l’Etat et l’individu est au centre des débats entre socialistes, réformateurs républicains et (ultra-)libéraux. Emile Durkheim traite la question dans De la division du travail social, publié en 1893, et la controverse fait rage autour des notions de « sciences sociales » et de « sociologie » qu’il développe dans sa théorisation du « fait social »14. La fondation du Collège libre des sciences sociales en 1896 correspond à la tentation d’articuler connaissance théorique et finalités pratiques des sciences sociales. Sur fond d’Affaire Dreyfus, en novembre 1900, lui succédera l’Ecole des hautes études sociales qui a pour objet d’étudier « dans un esprit scientifique et objectif, les différents problèmes de la vie contemporaine ».

24La période voit aussi se créer, en 1894, un véritable creuset de réforme, le Musée social, vers lequel converge « tout un mouvement de réforme sociale à dominante républicaine, mais à visages multiples, dont les racines intellectuelles puisaient dans les fonds les plus divers, du libéralisme au christianisme social, de l’école leplaysienne au solidarisme, et du patronat alsacien aux coopérateurs et socialistes réformistes »15. Léon Bourgeois, principal animateur du solidarisme et brièvement président du conseil, participe à ses travaux. Il est à l’origine de la loi sur l’impôt sur le revenu qui, votée en 1913 et progressivement appliquée à partir de 1919, vise en particulier à donner à l’Etat les moyens d’une politique sociale. Jules Siegfried, longtemps la figure la plus visible du Musée social, avait créé en 1890 la Société française des Habitations à bon marché, à l’origine de la loi sur les HBM de 189416.

25Il est significatif que cette loi soit l’occasion d’une nouvelle croissance de l’appareil d’Etat par la création en 1895 du Conseil supérieur des HBM. Nouvelle croissance parce qu’un Conseil supérieur du travail avait été créé en 1891, immédiatement suivi de son organisme d’étude, l’Office du travail17.

26Le tableau serait incomplet si l’on ne mettait pas en valeur deux autres événements, de nature certes différente, mais datant aussi de 1891 et qui ont en commun d’être de caractère programmatique. Il s’agit de la publication, le 15 mai 1891, par Léon XIII, de l’encyclique Rerum Novarum sur la condition des ouvriers. Cette lettre papale appelle les gouvernements au souci social et sonne l’heure du ralliement des catholiques à la République. Elle n’a pas manqué de jouer un rôle considérable dans le déploiement de l’activité des catholiques sociaux et son centenaire a donné lieu à de multiples manifestions et publications18.

27Deux mois avant, le capitaine Hubert Lyautey avait publié son « Rôle social de l’officier » dans la Revue des Deux Mondes. Tout en ne s’adressant qu’aux officiers, il rappelait que « la conduite des hommes crée des devoirs » et qu’il convient de procéder à une « recherche pacifique et féconde des problèmes posés par la révolution industrielle et économique de ce temps : marcher, non plus la revendication ou la répression au poing, mais la main dans la main, dans la large et noble voie du progrès social »19. Sans doute l’armée républicanisée ouvre-t-elle un nouveau champ de définition des fonctions allant de l’officier jusqu’à l’homme de troupe. Ce dernier incarne alors moins le soldat mobilisé dans la répression des grèves que l’ouvrier, celui que la nation doit d’autant mieux chercher à conquérir qu’il est jeune et sous les drapeaux. A sa mesure, Lyautey se réapproprie les thèmes de la cohésion sociale et de la solidarité.

28Mais surtout, dès lors, la référence à Lyautey va connaître une extraordinaire et récurrente fortune. Immédiatement les ingénieurs se déclarent un rôle social20. Le « Rôle social de l’officier » sera directement ou indirectement rappelé par les réformateurs sociaux de toute nature pendant une cinquantaine d’années. Ce texte jette en effet les linéaments d’une réflexion sur l’action sociale en termes de professionnalité et de compétence. Il offre aux « sociaux », à tous ceux qui se sentent investis d’une quelconque responsabilité sociale, une position, une position qui ne soit pas politique mais qui ne soit pas neutre, une position à partir de laquelle déployer des techniques d’intervention qui s’adressent à tous et ne choisissent pas. Il instaure une disposition (un dispositif pourrait-on dire) pour des techniques, pour une psychologie sociale en actes, pour la justification de toute position de commandement puisque, depuis Lyautey, tout commandement est supposé investi d’une responsabilité sociale, toute fonction d’autorité (sinon bientôt toute profession ou tout état) est dite comporter un « rôle social ». L’invention, géniale, transcende les clivages des chapelles réformistes et les divisions politiques de la fin du XIXe siècle.

29En acquérant la dimension de laïcité qui lui était jusque-là interdite, la notion de devoir social peut se fondre dans la notion de risque social en cours de constitution. La formule d’« ingénieur social » introduite en 1897 par Emile Cheysson, ingénieur leplaysien pilier du Musée social, témoigne très précisément de ce glissement perceptible des préoccupations du social issues de la bourgeoisie patronale catholique vers un personnel de direction et d’encadrement plus sensible à une philosophie solidariste de la République21. Les effets de la révolution industrielle peuvent être abordés par les deux bouts, la réforme et l’autorité (aussi distinctes qu’elles sont unies par la notion de « social »), comme si les moyens commençaient à être trouvés pour porter remède à l’inquiétude lancinante sur la rupture du lien social d’ancien régime produite par la Révolution et que la révolution industrielle n’a fait qu’accentuer avec une violence inattendue. La création de la CGT en 1895 n’est pas pour affaiblir le programme.

30A de nombreux titres, la « question sociale » sort des années 1890 avec un autre visage. Les solidaristes et autres réformateurs républicains, libéraux ou non, ont dessiné les voies de l’action sociale d’un Etat qui serait le support de politiques guidées par une sociologie fondée sur l’enquête et la statistique dont les propagateurs sont tous des disciples, plus ou moins fidèles, de Le Play. Mais cet Etat résiste à se départir de sa répugnance à l’intervention directe ou, comme le montre la loi sur la protection de la santé publique, à se déprendre de l’emprise des cantons ruraux.

31La question sociale qui, en divorçant de l’assistance au profit de la prévoyance et de la prévision, n’est plus strictement une question ouvrière, a pourtant déjà pris une autre dimension. Un des principaux indices en est la loi Siegfried sur les HBM qui, très explicitement, ne s’adresse pas seulement aux ouvriers mais surtout aux ménages modestes, saisis en tant qu’usagers de la ville. Cette ville où sévit un mal propre, le taudis insalubre, devient une sphère à saisir de façon autonome : « La politique du logement (...) devient une politique urbaine. L’ouvrier dès lors s’efface devant le citadin22 » – Ainsi, c’est l’hygiène, dont l’Etat accepte une certaine prise en charge, qui contribue à rendre autonome la question de la ville.

32Le Musée social, encore, sera l’un des principaux lieux où s’élaborent les prémices de la planification urbaine. Des hommes politiques, des juristes et des architectes, militants actifs de la prise en compte de la dimension ouvrière de la question urbaine, s’y regroupent. Ils s’accordent pour reconnaître l’urgence de créer une législation du plan de ville dont la mise en œuvre serait garantie par une nouvelle profession, rassemblant ceux que Léon Jaussely désignera en 1905 sous le vocable d’« urbanisateurs », rapidement renommés « urbanistes ». C’est de cette profession nouvelle qu’il sera requis de prendre en compte... la dimension spatiale de la question ouvrière. Au Musée social, une Section d’hygiène urbaine et rurale vient en 1908 s’adjoindre aux six premières sections23. Là seront discutés des projets de loi sur l’expropriation pour cause d’insalubrité et sur les plans d’extension, qui ne seront votés que pendant ou après la guerre24.

33Si à la différenciation qui sépare question ouvrière et question urbaine correspond la naissance d’une discipline, l’urbanisme, et d’une profession, l’urbaniste, à l’esquisse d’une autre différenciation, celle qui sépare l’hygiénisme du social, correspond aussi la naissance de pratiques spécifiquement sociales et l’émergence de professions. Parallèlement à la multiplication des écoles d’infirmières (Association pour le développement de l’assistance aux malades, Maison de santé protestante de Bordeaux25, Maison-école d’infirmières privées...), sont fondées les principales écoles de travail social, toutes privées et essentiellement issues du christianisme social : l’Ecole pratique de formation sociale en 1907, l’Ecole libre d’assistance privée en 1908, l’Ecole normale sociale en 1911 et l’Ecole pratique de service social en 191326.

34Mais d’une certaine façon, cet avant-guerre, s’il le fait largement, se contente de poser : poser des cadres, des esquisses de solutions sous forme de nouveaux régimes de pratique, tout autant pour l’Etat, pour les tenants de positions de commandement, que pour les opérateurs orientés vers des cibles désignées comme sociales, qu’elles occupent le territoire de l’usine ou celui de la cité.

35Le retard français en matière de protection sociale sur l’Allemagne et même sur l’Angleterre et la Belgique est loin d’être rattrapé. L’Etat n’est pas encore décidé à se donner les moyens d’une politique sociale affranchie d’un suivisme remarquable par rapport à l’initiative privée, malgré l’expérimentation d’un droit social nouveau et d’une législation du travail qui commence à disposer ses marques, malgré l’élévation de la solidarité au rang de doctrine de gouvernement. L’absence persistante de régulation des relations industrielles en serait la marque la plus claire.

36Les dangers auxquels la classe ouvrière expose l’ordre social ne sont pas conjurés par les efforts systématiques d’intégration. De plus, s’ajoutant aux polémiques entre tenants d’une discipline universitaire du fait social et partisans d’une science appliquée, le débat sur la laïcisation du social marque un reflux considérable du fait des tensions politiques nées entre la République et la Papauté autour de la loi de séparation de 1905. Les tentatives de Marc Sangnier et du Sillon en faveur d’une démocratie sociale dégagée de la gangue idéologique de la démocratie chrétienne se soldent par un rappel à l’ordre de Pie X et la condamnation du mouvement en 191027.

D’une guerre à l’autre : l’entre-deux

37L’Union sacrée abolit la question sociale. Temporairement, cela va de soi. La cohésion qui en est issue semble devoir gommer les aspérités politiques des différents courants, qu’ils proviennent du catholicisme social, du réformisme républicain ou du socialisme réformateur.

38La France est progressivement gagnée par la mobilisation industrielle. Les premières fissures de l’Union sacrée accélèrent la prise de conscience de la nécessité d’encadrer les relations industrielles. A partir de 1916, les grèves reprennent, contenues encore dans les secteurs échappant à la défense nationale. C’est alors que, sous l’autorité du ministre socialiste de [’Armement Albert Thomas, s’esquisse dans l’industrie de défense nationale la figure de ce que pourraient être en France des relations industrielles tripartites réglées : institution de délégués ouvriers, de la conciliation et de l’arbitrage obligatoires, de bordereaux régionaux de salaires négociés...28

39L’ingénieur social modelé à la Cheysson ou à la Lyautey, habité par son « rôle social », connaît alors son heure de gloire. La guerre a envoyé au front une très forte proportion d’ouvriers qualifiés. Les usines qui se consacrent à la production d’armements ont largement recours à la main-d’œuvre féminine. Les exigences de la première ligne se transforment en critères de productivité inédits dans les ateliers. L’ingénieur social déploie son art dans une gestion rigoureuse du personnel et il acquiert figure d’artisan de cette réconciliation entre ouvriers et patronat dont Robert Pinot, le président leplaysien du Comité des Forges, vante la nécessité29.

40Le temps de guerre est une belle époque pour les œuvres sociales d’entreprise. L’action sociale connaît un déploiement systématique et jusqu’à une première réglementation des allocations familiales, suivant les initiatives de quelques patrons pionniers30.

41Les efforts de professionnalisation se poursuivent. Ils sont marqués par l’innovation la plus significative, la création de l’Ecole des surintendantes d’usine le 1er mai 1917. La fondation de cette institution de travail social signale une étape nouvelle. D’un côté, c’est l’heure des « techniciens de l’assistance » qui sonne31. L’action sociale professionnalisée commence à pénétrer dans les usines françaises quand les américaines la connaissaient déjà32. Mais d’un autre côté, ce que manifeste surtout l’invention des surintendantes, importée de Grande-Bretagne, c’est la rencontre d’une masse nouvelle de femmes, jetées dans l’industrie mécanique et le travail en grande série, avec un mouvement pour des institutions sociales animé lui-même largement par des femmes depuis deux ou trois décennies33. La guerre offre des professions industrielles aux femmes, soit au tour (dans la catégorie « manœuvres spécialisées » ou tout uniment « femmes »), soit dans l’encadrement social de ces premières. Le social se féminise tout autant en ses cibles qu’en ses acteurs.

42Moment bref d’un social institué que l’Etat incite, parraine ou organise directement, prix à payer pour une précieuse union des classes que l’on tente de préserver au moins dans les usines de guerre.

43S’ouvre alors un entre-deux-guerres qui, en matière de relations industrielles, penche pour la réglementation plutôt que pour l’organisation34, se lance prudemment dans un urbanisme sur base de tentatives de résolution de la question du logement populaire et engage la structuration du social. Les lois sur les assurances sociales de 1928 et les allocations familiales de 1932 et les lois Sarraut et Loucheur sur le logement social de 1928 en forment la charnière. L’entre-deux-guerres s’achève pourtant sur des velléités de dérégulation et sur une apothéose familiale. Sur le parcours, l’Etat s’est fortement engagé dans le social sans avoir complètement abandonné sa doctrine rétive à l’obligation et à l’intervention directe du XIXe siècle, marqué cependant par une volonté de rationalité qui de son côté a profondément saisi les grandes entreprises.

44Existe-t-il des moyens pour convertir un social de guerre en social de paix ? Comment conserver la tranchée fédératrice ? Assurément, la fraternité des tranchées n’a pas le même sens pour tout le monde. Pour beaucoup, elle est signe d’une coupure sociale radicale qui ne peut se régler que par la révolution, comme le leur montre Octobre 17. Par d’autres, comme les « sociaux », elle est exaltée en tant que fusion à perpétuer et elle engendre un lyrisme qui perdure jusqu’à l’autre guerre. Lieu de rassemblement des hommes de toutes conditions et de toute fortune, la tranchée boueuse sur laquelle s’abat le déluge d’acier et de mitraille est le souvenir dont les « sociaux » se servent pour justifier le maintien et l’extension à la société civile des mesures d’encadrement social mises en œuvre pendant le conflit. Le catholique Robert Garric, fondateur des Equipes sociales, chargées d’apporter aux masses ouvrières la bonne parole sur la confraternité issue des tranchées, n’a de cesse de répéter que « le bienfait de l’échange survivra à la guerre et vaudra pour une autre génération »35.

45Mais comme en d’autres domaines, l’esquisse d’organisation des relations industrielles tentée pendant la guerre fait long feu, malgré la loi de mars 1919 qui confère un statut juridique aux conventions collectives et la loi d’avril sur les 8 heures. En même temps que des grèves, les années 1919-1920 connaissent une vague de signatures de conventions qui se ralentit très vite malgré le soutien de la CGT maintenue et de la CFTC qui a été fondée en 1919. La CGPF (Confédération générale de la Production française), elle aussi créée, à l’instigation de Clémentel, ministre du Commerce et de l’Industrie, en 1919, résiste à ce qu’elle voit comme tout le contraire d’un « instrument de la paix sociale ». L’Etat choisit alors de favoriser la réglementation et le règlement arbitral des conflits, quand les patrons ne comptent plus que sur leur propre capacité de réguler le social par la rationalisation et l’endiguement, souvent répressif, du syndicalisme36.

46C’est dans le cadre de ce souci rationalisateur de patrons sensibles au social leplaysien que l’Ecole des surintendantes d’usines est confirmée dans sa mission sociale. Après avoir assumé le rapatriement des réfugiés et des services sociaux dans les régions libérées, la cinquantaine de surintendantes formées en 1917-1918 participe à la réorganisation d’usines telles que Michelin, Peugeot, Thomson, les Compteurs de Montrouge37. Les surintendantes exercent surtout dans le secteur industriel en fait assez limité de la métallurgie et de la construction mécanique, lieu par excellence de l’innovation technique et de l’application première de l’Organisation scientifique du travail et d’une première ébauche de fordisme.

47Dans cet après-guerre centré sur la reconstruction et la modernisation de l’appareil productif, le social constitue bien un des outils d’ajustement et de correction de la recherche de productivité dans l’entreprise. Il peut du reste aussi bien introduire la mise en place des méthodes tayloriennes que venir les compléter. L’« usine nouvelle » à la française est un savant condensé des méthodes de management importées d’outre-Atlantique et des systèmes hérités de la tradition du patronage industriel et des théories de la gestion administrative, une voie qui oscille entre le paternalisme autoritaire et le réformisme patronal, sans que la frontière soit toujours très claire38.

48Si la surintendante fournit aux industriels le moyen de professionnaliser l’œuvre sociale, d’une certaine façon elle normalise aussi l’entreprise comme lieu d’exercice de l’action sociale. Elle s’insère de façon tout à fait naturelle parmi les techniques d’organisation, d’administration et de répartition de l’autorité dont les années 1920 sont une période privilégiée d’expérimentation.

49De son côté, avec le vote de la loi Cornudet du 14 mars 1919 sur les plans d’aménagement, d’extension et d’embellissement des villes et sous la poussée de la reconstruction des régions envahies, la réflexion de l’urbaniste a largement évolué. La vision de l’aménagement issue du modèle hausmannien est supplantée par une vision plus organique dans laquelle le caractère des voies à créer ou à modifier, la disposition des espaces libres, squares, terrains et parcs, l’élaboration des quartiers d’habitation et des équipements, la distribution de l’activité industrielle se conjuguent dans un redéploiement de l’action publique au-delà des centre-villes, mouvement qui épouse mieux l’interaction recherchée entre gestion sociale et développement économique.

50Une Ecole des hautes études urbaines, premier enseignement spécifié de l’urbanisme, est créée en septembre 1919. Elle se transformera en 1923 en Institut d’urbanisme de Paris39. Henri Sellier, nouveau maire socialiste de Suresnes, y joue un rôle majeur, incarnant la liaison entre l’intervention urbaine, la réforme sociale et la pression pour un Etat social. La première grille pédagogique de 1919 accorde une place prépondérante aux enseignants dont la compétence est directement liée tant à l’observation sociale qu’à la mise en œuvre d’outils de correction et de prévention propres à fournir de meilleures conditions d’existence à la classe ouvrière.

51L’hygiéniste Paul Juillerat, auteur du casier sanitaire de Paris, participe directement, aux côtés d’Henri Sellier, à la mise en forme d’un enseignement sur l’hygiénisme. Edouard Fuster, responsable du cours sur l’organisation comparée de la vie urbaine à l’étranger, est un spécialiste des problèmes touchant à la question des assurances sociales qui a développé ses compétences sur le terrain même de la législation sociale ouvrière40. Désiré Pasquet qui le seconde est un géographe spécialiste du monde anglo-saxon qui s’attache à mettre en valeur les processus d’urbanisation, selon les logiques des enquêtes sociales des années 1830-184041.

52Un monde du social commence aussi à s’articuler, qui a pour principal point commun de se reconnaître dans une notion de « service ».

53Les vingt années d’avant-guerre avaient vu se répandre la formation et l’établissement d’infirmières-visiteuses dans les quartiers les plus déshérités. Mais tout ce qui ressortissait de l’hygiène n’était pas encore aspiré dans la sphère du social. Sans doute, comme l’indique Allan Mitchell, à la charnière du siècle, « la santé publique est devenue un facteur de plus en plus considérable du gouvernement et de la vie quotidienne de la nation », ce que les travaux de Lion Murard et Patrick Zylberman soulignent surabondamment : l’hygiène est depuis lors un grand prétexte à gouvernementalité42. L’après-guerre est une époque bénie pour les infirmières-visiteuses dont la Fondation Rockefeller soutient puissamment la formation et l’action.

54Or, tandis que le social se laïcise, apparaît dans les années 1920 l’assistante sociale, la spécialiste en la compétence de laquelle s’annonce la fédération de tous les savoir-faire distribués parmi les infirmières-visiteuses, les travailleuses sociales et les surintendantes. En bout de période, le décret du 18 février 1938 crée le diplôme d’assistante sociale : il supprime ce faisant celui d’infirmière-visiteuse institué en 1922 et celui d’assistante qui l’a été en 1932. On voit là encore l’aboutissement des efforts d’Henri Sellier, devenu ministre de la Santé publique de Léon Blum. L’assistante sociale a absorbé l’infirmière-visiteuse. La notion de service social s’est affirmée de façon si vigoureuse en vingt ans et a acquis une telle force d’intégration que l’autonomie du médical exercé hors de l’institution proprement médicale, dans le quartier en particulier, ne lui a pas résisté43.

55Ecoles, diplômes, services, le social s’institutionnalise et se professionnalise : les sociétés et les associations, les conférences et les congrès discutent de la distance entre les pratiques et les valeurs, entre la vocation, dans les termes de laquelle il se pensait, et le métier, dans les termes duquel il faut se résoudre à le penser. La première conférence internationale de service social se tient en 1928 à Paris44. Tandis que le monde industriel paraît le lieu de pratiques normées et réglées, le terme de technique sociale apparaît, qui renvoie à cette régularité des pratiques industrielles, à la stabilité de métiers. Quant aux industriels confrontés aux deux incertitudes majeures, celles de l’économique et du social, ils se tournent vers le travail social pour réduire la dernière quand ils commencent parallèlement à introduire le marketing et la publicité pour conjurer la première.

56Aussi bien, c’est sous le signe d’une mécanisation croissante dont les effets touchent tout autant les usines que les villes que se développe le social.

57Toutefois, des particularités françaises ne manquent pas de se maintenir. L’une consiste en ceci que contrairement aux Anglais, aux Allemands et aux Américains, « les Français posent en postulat que le Service social ne peut être confié qu’à des femmes »45. Une autre, qui constitue en même temps une discrète résistance à l’américanisation, veut qu’une conception du service social familial reste dominante par rapport au service social individualisé. La famille reste l’obsession des « sociaux » mais non plus seulement dans le souci nataliste fin de siècle, alors qu’à une portée de fronde l’Allemagne connaissait une vertigineuse poussée démographique. Elle est devenue le territoire d’intervention le mieux défini et le mieux représenté, la cible non disputée des enquêtes que pratiquent les divers groupements d’action sociale, la base statistique isolée pour l’instruction des politiques. Elle est la valeur qui gouverne la définition et l’exercice des techniques sociales en gestation. Il n’est pas impossible que le poids de la famille dans les conceptions françaises du social ait constitué un grand facteur de résistance à l’adjonction d’une composante psychologique à l’action sociale (sinon industrielle...).

58De tous points de vue, l’année 1928 marque un tournant important vers un engagement plus décidé des pouvoirs publics dans la question sociale, tout en manifestant le style français caractéristique depuis le siècle précédent qui veut que l’intervention de l’Etat, plutôt que d’être directe, se conçoive par l’encouragement et la subvention accordés à des associations, des sociétés mutualistes ou toute autre sorte de groupement constitué. Globalement, « c’est durant l’entre-deux-guerres que le volume des dépenses publiques a dépassé le seuil critique au-delà duquel celles-ci sont devenues des instruments d’intervention dans la vie économique et sociale ». Les années trente sont marquées par leur accroissement très sensible, tandis que l’effort social pionnier consenti pour les anciens combattants atteint en 1932 près de 14 % du budget de l’Etat46.

59Le gouvernement Herriot, sensible aux revendications de la CGT et alors que les conventions collectives ne se maintiennent que là où les organisations ouvrières ont conservé une certaine force, crée en 1925 le Conseil national économique pour en faire l’instrument d’une coopération souhaitée entre syndicats et gouvernement : façon pour l’Etat d’intervenir, mais discrètement, en aidant à la création de commissions mixtes où les parties se consultent avant que ne soient élaborés et appliqués les règlements administratifs. Un pas est franchi, en phase, notons-le, d’euphorie économique, par le vote de la loi sur les assurances sociales pour les salariés de l’industrie et du commerce en 1928. Elle est suivie de la loi de 1932 qui étend les allocations familiales à l’ensemble des salariés par la création obligatoire de caisses de compensation qui n’existaient depuis la guerre que de façon facultative. Toutes deux sont donc empreintes d’un principe d’obligation qui non seulement s’inscrit désormais de façon définitive dans les mœurs sociales, mais constitue une première limitation, indirecte certes, de la liberté du chef d’entreprise47.

60Le projet de loi déposé par le député Albert Sarraut et voté en mars 1928 offre aux mal lotis regroupés en associations syndicales les subventions publiques nécessaires à la viabilisation des voiries. A la fin du mois suivant, Louis Loucheur, ministre du Travail, de l’Hygiène, de l’Assistance et de la Prévoyance, dépose à la Chambre une proposition de loi visant à la résolution de la question du logement par l’édification de 260 000 logements sociaux. Le projet est voté en juillet48.

61Maxime Leroy, juriste, sociologue et penseur du syndicalisme, croyait en 1921 noter une tendance en écrivant : « Nous voyons, en effet, que science sociale et arts sociaux essaient déjà d’aller de pair. Aux rudiments de gouvernement expérimental de l’âge contemporain correspondent une sociologie à tendances scientifiques, une histoire et une observation politique à tendances analogues, voire une science des mœurs assez poussée49. » Il n’a sans doute relevé là que les traits les plus avancés d’un mouvement qui est loin encore de s’inscrire dans les pratiques régulières de l’Etat, comme le montre le pauvre destin français des enquêtes sur les budgets de famille pourtant initiées par Le Play et ses disciples50. Les modes d’action sociale et urbaine les mieux intégrés se situent encore, au début des années trente, dans un territoire industriel comme celui qu’a édifié Raoul Dautry aux Chemins de fer du Nord ou dans une municipalité comme Suresnes, organisée par Henri Sellier.

62Est-ce que, dans le champ que nous abordons, 1936 lance une nouvelle donne ? Assurément oui sous l’angle des relations industrielles, puisque l’irruption du mouvement gréviste marque l’échec du social industriel. Les patrons pensaient que les mesures sociales prises dans le cadre des formes traditionnelles d’autorité et de paternalisme suffisaient à éviter tout mouvement social grave, et ceci d’autant mieux qu’elles étaient réinscrites dans une rationalisation de la production51. Le « rôle social » ne peut se contenter de n’être qu’une formule justificatrice sans infléchissement des pratiques. Après 36, formation et professionnalisation des cadres et saisie des relations sociales deviennent des facteurs propres de la vie industrielle. Le social s’impose comme devant être administré, ne serait-ce que pour gérer les lois sur les 40 heures, les congés payés, les délégués ouvriers et les contrats collectifs. Il ne peut plus se présenter comme l’annexe d’une gestion en quelque sorte privée, personnelle.

63Le rôle de l’Etat est relancé de son côté pour l’administration des conventions collectives, renforcées par la loi du 24 juin puis par celle du 31 décembre sur la conciliation et l’arbitrage obligatoires. L’accord des organisations ouvrières et patronales devient un préalable à la loi.

64Les tendances les plus actives du patronat éloignent comme la peste tout ce qui ressemblerait de près ou de loin à un contrôle ouvrier, tout ce qui aurait seulement l’apparence d’une remise en cause d’une autorité patronale absolue à l’intérieur de l’entreprise. C’est le sens principal de la « revanche » qu’elles poursuivent, jusqu’à la Seconde Guerre mondiale, à travers la réorganisation des organisations patronales et les pressions sur les gouvernements successifs52.

65Avant même que la Confédération générale de la Production française (CGPF) ait cédé la place le 4 août 1936 à une Confédération générale du Patronat français (CGPF) plus large, les industriels réunis autour de la Chambre syndicale des Industries radioélectriques provoquent le 28 juillet une réunion de travail en vue de fonder un Comité de Prévoyance et d’Action sociale (CPAS) ayant pour objectif de convertir « les ouvriers imprégnés de formules simplistes dont on n’avait pas su leur démontrer à temps l’absurdité », en les amenant à comprendre « les nécessités qui dominent la gestion des entreprises et d’une façon générale les conditions économiques modernes dans le cadre desquelles il faut bien organiser l’activité conjuguée du capital et du travail ». Pour éradiquer le communisme et le syndicalisme rouge sur les lieux de production, le CPAS propose de bâtir « une collaboration permanente, loyale, intelligente entre les patrons et les salariés » sur la base d’une étude poussée des questions sociales sous-tendant les revendications ouvrières et de leur correction par l’expansion des œuvres sociales. Assurément, la position du patronat ne semble guère de ce point de vue éloignée de celle du Parti social français créé par le colonel François de la Rocque après la dissolution des Croix-de-Feu par le Front populaire. Le PSF ne réclame-t-il pas une fusion des classes sociales par la réconciliation entre le capital et le travail et le développement d’œuvres sociales à destination des ouvriers ?

66L’éventualité d’une guerre se profile. D’un côté, le gouvernement Daladier, constitué en avril 1938, tente d’assouplir les lois sur les 40 heures, sur les délégués ouvriers, la négociation collective et l’arbitrage. De l’autre, par le même décret-loi du 13 novembre, il fait porter à 5 % du montant des salaires la cotisation patronale aux caisses d’allocations familiales, ce qui relève les prestations de 50 %, il étend les allocations familiales aux artisans, exploitants et salariés agricoles, ce qui crée la première protection sociale des non-salariés, et les déconnecte du salaire, ce qui, autre modification majeure, entraîne qu’elles ne pourront plus être prises en compte dans les négociations salariales : « A partir de ce moment, le consensus sur la politique familiale peut être total53. »

67L’épreuve de force avec les syndicats passée avec succès après la grève du 30 novembre, Daladier s’engage activement dans une politique de la famille54. Le Haut Comité de la population est créé en février 1939. Il prépare un ensemble de textes qui, promulgué par un décret-loi de septembre, sera connu sous le nom de Code de la famille, généralise les allocations familiales à toute la population active et assure divers encouragements à la natalité tout en renforçant la législation contre l’avortement. Le social devient un instrument de gouvernement à part entière dans l’effort de mobilisation de la nation en vue de la préparation de la guerre. A la fin d’octobre 1939, deux mois après la signature du pacte germano-soviétique, Daladier et son ministre de l’armement Raoul Dautry reconstituent le Secours national fondé par Poincaré en 1914 et dissous en 1919. Le 5 juin 1940, Georges Pernot est désigné par Paul Reynaud aux fonctions de ministre de la Famille : en pleine débâcle, c’est la victoire du social familial, la conclusion pas si étrange de plus de vingt d’efforts d’organisation du social.

68La venue au pouvoir de techniciens du social comme Henri Sellier ou Cécile Brunschvicg en 1936 aura permis une première organisation nationale des services sociaux. Les grèves inattendues auront permis de confirmer le mouvement ouvrier comme interlocuteur social et une certaine limitation externe, « par le haut », de l’autorité patronale. La contre-offensive patronale ne parvient pas entièrement à réduire ces infléchissements dans l’organisation des relations industrielles. Mais c’est la guerre qui relance véritablement la donne. Après les années de Résistance, la Libération pose définitivement l’Etat comme l’organisateur et le pivot du social.

69Dans l’intervalle, à bien des égards, l’installation du régime de l’Etat français sur les décombres de la défaite de juin 1940 peut être interprétée dans une certaine continuité comme une victoire pour une fraction des « sociaux », celle qui n’a cessé depuis l’armistice de 1918 d’alerter les pouvoirs publics sur la décadence de la nation française, celle qui réclame depuis lors une intervention accrue de l’Etat dans l’organisation sociale et économique de la nation.

70La politique familiale se poursuit en une véritable politique familialiste. Le programme de la « Révolution nationale », largement empreint des thèmes du catholicisme social55, propose comme alternative à la société bourgeoise de la Ille République l’établissement d’une société organique harmonieuse constituée autour de l’institution familiale mais aussi de la restauration des métiers et des corporations. Les partisans patronaux du corporatisme, actifs dans les années trente, ne sont pas là non plus perdus56. L’Etat français se présente comme un Etat social de fait par sa volonté de suturer les groupes sociaux à tous les niveaux de l’organisation économique et politique57. Il laisse bien évidemment de côté nombre de « sociaux » réformateurs qui ne sauraient se résoudre à sauver la famille au prix de la nation.

71Attaché à la poursuite des œuvres sociales dans une logique de restauration de l’ordre public, le gouvernement de Vichy renforce le Secours national en le plaçant par la loi du 4 octobre 1940 sous l’autorité directe du Chef de l’Etat. Le 11 suivant sont créés un commissariat à la Lutte contre le chômage et un commissariat à la Reconstruction immobilière. La loi du 4 octobre 1941 relative à l’organisation sociale des professions, plus connue sous le titre de Charte du travail, marginalise les organes traditionnels de la représentation syndicale au profit de comités sociaux chargés d’organiser la collaboration entre employeurs et salariés. De fait, la Charte du travail représente la première tentative d’organisation systématique des relations industrielles58. En septembre 1941 est créé le commissariat général à la Famille, structure autonomisée du ministère à la Jeunesse, à la Famille et à la Santé constitué lui-même dès le 12 juillet 1940. Le social devient omniprésent comme mode de gestion et de gouvernement.

72L’action sociale n’est pas l’apanage de Vichy. Le 3 juin 1943, lors de la constitution du Comité français de Libération nationale, le général de Gaulle confie au socialiste Adrien Tixier le commissariat au Travail et à la Prévoyance sociale. Dans la perspective des affrontements militaires consécutifs au débarquement, Tixier, après avis d’Henri Frenay, commissaire aux Prisonniers, Déportés et Réfugiés, décide le 21 mars 1944 de proroger, dans la perspective de la libération du sol national, l’existence du Secours national rebaptisé Entr’aide française pour la libération. A l’approche des combats pour la libération de la capitale, Dautry, pressenti par le secrétaire général à la Santé du général de Gaulle, est désigné président de l’Entr’aide française. A l’exemple de certaines structures économiques, quelques-unes des structures sociales établies par l’Etat français perdurent sous le Gouvernement provisoire de la République française. La politique familiale de Vichy n’est pas immédiatement réfutée. Dans la capitale insurgée, le commissariat à la Famille rouvre ses portes dès le 28 août 194459.

73Avec la restauration des libertés et de la démocratie républicaine, de Gaulle entreprend néanmoins de refermer la parenthèse, ouverte par l’Etat français, d’un social de substitution en marge du débat politique et syndical. Par les ordonnances des 4 et 9 octobre 1945, toutes les assurances sociales sont rassemblées en un organisme unique qui assujettit les salariés à une cotisation. La Sécurité sociale est née. Un nouveau régime s’annonce pour l’intervention de l’Etat, une intervention directe et engagée et non plus seulement incitatrice et réglementaire : l’Etat-providence est installé60.

74Les techniques et les professions sociales définies et expérimentées durant les quarante premières années du siècle trouvent désormais en l’Etat le grand donneur d’ordre qui leur permet tout à la fois progression et stabilité. La croissance urbaine, après avoir fait face aux chantiers urgents de la reconstruction, paraît suffisamment maîtrisée sous la forme bientôt controversée du grand ensemble.

75Aujourd’hui la reconstitution du lien social est de nouveau une priorité, en vue de rompre la spirale du chômage et de l’exclusion61. L’Etat-providence est en crise récurrente62. Les outils du social, élaborés dans une relation avec des pratiques industrielles que portait une croissance fondée sur le développement apparemment irrésistible de l’industrie, semblent avoir épuisé leurs effets : le danger pour la paix sociale vient désormais des classes non travailleuses.