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Libertés et libéralismes

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Experiences

Libertés publiques et droits fondamentaux en Allemagne dans les années 1960 et 1970. De la législation sur l’état d’urgence à la lutte contre le terrorisme

Hélène Miard-Delacroix

Texte intégral

1De San Francisco à Tokyo, de Paris à Prague, la seconde partie des années 1960 fut traversée par un mouvement de protestation des jeunes contre l’ordre établi. C’est la même grande « vibration des symboles » (Frank, 2000, p. 32) qui fit tanguer les démocraties occidentales et poussa ses ondes jusque dans les pays du Pacte de Varsovie. Les deux Allemagne ne firent pas exception. Mais tandis que les jeunes Allemands de la RDA se rebellaient contre le rigorisme bien-pensant des communistes au pouvoir et butaient sur le mythe fondateur de l’antifascisme, les Allemands de la République fédérale, à l’Ouest, interpellaient les parents sur leur passé récent et dénonçaient le mensonge d’un État de droit se prétendant en totale rupture avec le nazisme. La similitude de situation entre les deux États allemands s’arrête à leur différence majeure : l’impossibilité en RDA de penser de quelconques continuités avec les années du nazisme fut organisée par le régime est-allemand avec la réduction de l’espace public d’expression des libertés et avec l’externalisation vers la RFA de la menace nazie. Ainsi, l’Allemagne de l’Ouest put-elle être le seul pays où la révolte contre le père, commune à tout le mouvement dit « de 1968 », s’est couplée à une révolte contre les pères, lui donnant une violence accrue.

  • 1  La combinaison des termes « état d’urgence » et « démocratie » ou « état d’urgence » et « danger » (...)

2« La démocratie en danger » et « Allemagne État policier » : ces deux formules furent parmi les plus usitées, du début des années 1960, avec la dramatisation des débats lors de l’élaboration d’une législation réglant les conditions de mise en place de l’état d’urgence en RFA1, jusqu’à la fin des années 1970 où les pouvoirs publics, garants du respect des libertés, se trouvèrent accusés de porter atteinte aux libertés et droits fondamentaux de membres de groupes terroristes, réellement ou potentiellement dangereux et/ou criminels. Maints autres pays ont été confrontés à ces deux situations où la limitation des libertés publiques trouve communément une justification dans l’ampleur de la menace ; la France en est un exemple. La particularité du ton en Allemagne tient au fait que le régime national-socialiste à l’arbitraire liberticide et homicide était parvenu à maintenir la fiction d’un droit (Stolleis, 1994). La mise en cause des autorités ouest-allemandes dans la lutte contre la radicalité politique, sur le fond assez similaire à celle formulée dans les États démocratiques confrontés à l’extrémisme et à la violence politiques, mit en évidence l’omniprésence de la référence au nazisme comme repoussoir, ainsi que sa fonction de révélateur au sens photographique. Le dilemme éthique soulevé par la contradiction entre la limitation de libertés au nom du contrat social et la permanence du postulat de la liberté comme étalon de la justice et du droit s’exprima avec une sensibilité particulière en Allemagne, tant du côté des accusateurs que de leurs cibles.

3Un intérêt supplémentaire de ces phénomènes réside dans le fait que la protestation s’articula contre des majorités gouvernementales différentes et opposées, des conservateurs chrétiens-démocrates aux progressistes de la social-démocratie. Adenauer avait été accusé de pratiquer une restauration ; il était donc logique que ses successeurs à la chancellerie fussent soupçonnés de vouloir restreindre les libertés publiques. Mais que les héritiers du mouvement ouvrier dans sa composante modérée, les sociaux-démocrates Willy Brandt et Helmut Schmidt, le fussent pareillement et que l’on pût recourir à la même imagerie issue du nazisme pour dénoncer les abus, cela surprit davantage la gauche parlementaire qui se considérait comme l’héritière des victimes du nazisme. Au-delà des représentations de soi des différentes forces politiques ouest-allemandes qui revendiquaient toutes un legs particulier de la résistance au nazisme, ce sont donc les schémas fondamentaux de la pensée et du discours normatifs de la RFA qui furent mis à l’épreuve à trois reprises.

4Ce fut d’abord l’élaboration longue et chaotique d’une législation réglant l’état d’urgence en RFA. Elle dura une dizaine d’années et provoqua, du début des années 1960 à 1968, le plus vaste mouvement qui ait agité la société ouest-allemande après la mobilisation contre le réarmement et l’armement atomique dans les années 1950. Jusqu’à l’adoption des six lois complétant la Loi fondamentale le 30 mai 1968, le débat public fut un aiguillon, un relais et un amplificateur des débats parlementaires et participa de la formation de l’opposition extraparlementaire ou APO (Außerparlamentarische Opposition) et des différents groupes d’opposition au projet autour de syndicalistes, d’intellectuels (étudiants et universitaires) et de personnes issues des Églises. Ce furent ensuite, en 1972, des mesures de limitation de libertés prises contre des personnes suspectées de menacer, depuis l’intérieur de la fonction publique, la pérennité de l’État de droit et de l’ordre démocratique. Dirigées contre des sympathisants de formations politiques extrêmes (officiellement de droite comme de gauche, mais toujours appliquées contre l’extrême gauche), elles furent baptisées « interdictions professionnelles » par les détracteurs. Enfin, le gouvernement de coalition social-libérale recourut, entre 1975 et 1980, à un ensemble de mesures judiciaires destinées à lutter contre ceux des opposants d’extrême gauche qui passèrent à la guérilla urbaine et commirent des actes terroristes. Les mesures de lutte contre la Fraction Armée Rouge ou RAF (Rote Armee Fraktion) et contre les soutiens logistiques dont les activistes pouvaient bénéficier dans la population provoquèrent une réprobation dépassant largement le cercle des sympathisants.

5Au-delà des mesures elles-mêmes, le propos se concentrera ici sur les représentations véhiculées dans le discours, c’est-à-dire le discours accusateur mais aussi la réponse des responsables politiques dans une société où la parole sur la liberté et le droit est particulièrement institutionnalisée. Après un rappel des données constitutionnelles et du contexte politique, on présentera les différentes législations en question avant d’analyser les formes et mutations des catégories de liberté et de droit, notamment dans la confrontation entre sociaux-démocrates et socialistes européens. On pourra s’interroger, ce faisant, sur la fonction inattendue d’intégration que purent avoir les mouvements de protestation, tant pour la réorganisation de la gauche en Allemagne que pour la diffusion dans la société civile de luttes politiques restées, ailleurs, dans l’espace restreint des « professionnels » de la politique. Si, en Allemagne comme ailleurs, c’est de la même façon au nom de la liberté que furent respectivement justifiées et critiquées les mesures de lutte contre l’extrémisme, cet affrontement révéla une fragilité particulière de la démocratie hantée par la dictature antérieure.

Éléments de contexte constitutionnel et politique

  • 2  C’est-à-dire de liberté : freiheitlich.

6Depuis la fondation de la République fédérale d’Allemagne, conçue comme organisation temporaire dans l’État allemand en attendant une potentielle réunification, c’est dans l’ordre constitutionnel de la Loi fondamentale du 23 mai 1949 que s’est organisée la vie collective et que s’est fixé le rapport entre les droits de l’individu et les pouvoirs publics. Parmi les spécificités ouest-allemandes compte la valeur constitutionnelle accordée aux libertés et droits fondamentaux qui, au lieu d’être reportés à un préambule ou un texte extérieur à la Constitution, sont inscrits dans les tout premiers articles du texte constitutionnel et ainsi « lient les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire à titre de droit immédiatement applicable » (art. 1, al. 3). La référence par repoussoir tant au régime national-socialiste lui-même qu’aux conditions de son établissement à partir du régime démocratique de Weimar traverse de part en part le texte et trouve son expression solennelle dans l’article 1 : « La dignité de l’Homme est intangible. Tous les pouvoirs publics ont l’obligation de la respecter et de la protéger. » La République de Weimar fut pour les pères de la Loi fondamentale une référence majeure, tant par ses potentialités que par son échec : cette première république allemande, née sur la défaite de 1918, fut jugée par la suite comme le réveil tardif d’une bourgeoisie n’ayant pas su prendre le pouvoir lors de la révolution industrielle puis ne sachant pas défendre la démocratie face aux hérauts d’un État autoritaire. Sa Constitution fut à la fois un modèle et un contre-modèle pour la démocratie de Bonn. C’est dans cet esprit que fut conçu le statut constitutionnel des libertés et droits fondamentaux, placés au centre de la vie en collectivité. Par ailleurs, ils sont considérés comme consubstantiels de l’ordre démocratique et de la culture politique de la RFA. Parmi les « droits inviolables et inaliénables » se trouvent les classiques libertés (liberté d’agir, liberté de croyance, de conscience, de profession de foi, d’opinion, de réunion, d’association, secret de la correspondance, inviolabilité du domicile, liberté de circulation et d’établissement, de profession) mais aussi l’obligation de fidélité à la Constitution et l’engagement de chaque citoyen pour la défense de l’ordre démocratique et de la liberté. Par suite, peut être déchu de ses droits fondamentaux « quiconque abuse de la liberté d’expression des opinions […] pour combattre l’ordre constitutionnel libéral2 et démocratique » (art. 18). La déchéance et son étendue sont prononcées par la Cour constitutionnelle fédérale, devant laquelle tout individu peut porter plainte pour l’atteinte à ses droits fondamentaux. Enfin, ces droits fondamentaux sont d’une double nature. Ils sont, d’un côté, des droits subjectifs, de l’individu, et d’abord des droits défensifs à l’égard des pouvoirs publics dont les interventions sont limitées (Hesse, 1988, p. 112 et suiv.). Ils constituent, de l’autre côté, le fondement de l’ordre juridique de la collectivité, formulant les principes de l’État de droit et agissant dans la formation de la volonté politique et l’exercice de l’activité étatique. Tout le système constitutionnel de la RFA repose sur cette idée que l’État est soumis au droit.

7Cette caractéristique, largement aussi puissante que les deux autres piliers de la RFA que sont la démocratie et le fédéralisme, se renforça dans le consensus anticommuniste des années 1950 où la démocratie libérale s’ancra en démarcation du communisme voisin. Le droit de résistance avait été conçu comme une leçon tirée du nazisme : « Tous les Allemands ont le droit de résister à quiconque entreprendrait de renverser cet ordre constitutionnel, s’il n’y a pas d’autre remède possible » (art. 20, al. 4) ; dans la guerre froide, il pouvait être envisagé face à une menace communiste. Après le parti d’extrême droite SRP (Sozialistische Reichspartei) interdit en 1952, c’est le KPD communiste (Kommunistische Partei Deutschlands) qui fut déclaré anticonstitutionnel en 1956 en vertu de l’article 21 de la Loi fondamentale : « Les partis qui par leurs buts ou le comportement de leurs adhérents tendent à porter atteinte à l’ordre constitutionnel et démocratique, à le renverser ou à mettre en péril l’existence de la RFA, sont anticonstitutionnels. »

8Ces éléments éclaireront les événements examinés plus loin. L’histoire de la RFA est marquée par l’omniprésence du droit dans le discours collectif, façonnant le rapport entre individu et collectivité et fonctionnant à la fois comme référence absolue incontestable et comme valeur éthique. Mais les libertés y ont été plus comprises dans un sens hobbésien que cartésien, l’accent étant mis sur l’absence de contrainte et d’empêchement de l’action et moins sur la recherche du libre arbitre de l’individu. On trouve là résumée la tension entre une défiance dans le rapport à l’État et sa mission de défendre les droits.

9Le contexte politique des trois cas qui nous intéressent ici est marqué par trois constellations politiques particulières. Après la période où le parti chrétien-démocrate (CDU, Christlich Demokratische Union Deutschlands) d’Adenauer avait dirigé le pays en l’amenant dans le miracle économique de l’économie sociale de marché (1949-1966), c’est une grande coalition réunissant les deux grands partis, la CDU et le parti social-démocrate réformiste SPD (Sozialdemokratische Partei Deutschlands), qui gouverna de 1966 à 1969. Cette coopération des deux grandes formations politiques réduisit l’opposition parlementaire au seul petit parti libéral FDP (Freie Demokratische Partei) et livra aux critiques l’argument qu’il y avait là détournement des règles de la démocratie, que le statut de l’opposition parlementaire était foulé aux pieds et qu’il fallait donc organiser en dehors du Parlement la nécessaire opposition à une coalition monopolisant le pouvoir et nécessairement tentée par des abus. Ainsi naquit l’opposition extraparlementaire, dans les amphithéâtres universitaires et dans la rue. Aussi, lorsque cette coalition reprit, en mai 1968, un projet de loi réglant l’état d’urgence initié dès la fin des années 1950 par la CDU, la résistance s’organisa et les voix se multiplièrent pour dénoncer une atteinte grave à la démocratie par une limitation des libertés publiques.

  • 3  C’est ainsi que l’historiographie a qualifié le virage de la modernisation et de la démocratisatio (...)

10La deuxième période où un projet portant atteinte à des libertés fondamentales fit un tollé est l’année 1972. Trois ans auparavant, en 1969, le SPD de Willy Brandt avait accédé à la chancellerie. Son mot d’ordre « Oser plus de démocratie », des réformes de progrès annoncées pour les femmes, les jeunes, l’individu dans la société marquèrent le début d’une nouvelle phase de fondation de la république3. Cette législature fut marquée par l’Ostpolitik, pensée comme une normalisation, sans que fût pour autant remis en cause le fait que libertés et droit étaient l’étalon de mesure de la RFA par rapport à l’Est. Au moment où des contacts, puis des engagements contractuels, étaient pris avec les dirigeants de la RDA, il apparut urgent à l’équipe de Brandt de combattre l’argument de la droite l’accusant non seulement de parler avec des communistes, mais peut-être même de les laisser infiltrer l’Allemagne fédérale pour la menacer de l’intérieur. Ces attaques se couplèrent à une campagne de diffamation dénonçant Brandt comme un traître qui, après avoir « lutté contre sa patrie » dans les années 1940, abandonnerait maintenant les territoires de l’Est. Cet imaginaire de la trahison entrait en résonance avec la phobie d’une nouvelle prise du pouvoir depuis l’intérieur de l’Allemagne. En quelque sorte, il fallait au gouvernement social-libéral donner des gages de sa fidélité à l’interprétation constitutionnelle et au consensus anticommuniste ouest-allemand.

11Enfin, la troisième phase couvrant les années 1970 est celle de la « décennie rouge » qui partit du mouvement de contestation antiautoritaire, anti-impérialiste et antibourgeois de 1967 et de l’APO, et déboucha sur l’engagement d’une minorité dans des groupuscules inspirés par Che Guevara et bifurquant vers la lutte armée et des actions terroristes criminelles de guérilla urbaine (Koenen, 2006a). Le contexte politique est celui du mandat du social-démocrate Helmut Schmidt, véritable « chancelier de la crise » tant il dut gérer avec rigueur et sang-froid crises monétaires et pétrolières des années 1970. Perçu comme un social-démocrate de droite qu’auraient bien recruté les conservateurs allemands, il aborda la menace terroriste d’extrême gauche en manager et défenseur de l’ordre établi.

Les législations contestées : état d’urgence, « interdictions professionnelles », mesures contre les terroristes de la RAF

12Le 30 mai 1968 fut décidée une vaste révision constitutionnelle avec six lois modifiant vingt-huit articles de la Loi fondamentale. Elles furent adoptées avec la nécessaire majorité des deux tiers ; il y eut 100 voix contre : celles des 46 députés de l’opposition libérale FDP, plus 53 du SPD et une du CSU (Christlich-Soziale Union) pourtant dans la coalition. Comment ces lois sur l’état d’urgence pouvaient-elles être, selon les termes du chancelier de grande coalition Kurt-Georg Kiesinger, « un indispensable complément de la Loi fondamentale, conçu dans l’esprit de cette Constitution » ? D’un point de vue juridique et pratique, il s’agissait d’aménager le texte à la suite de la levée d’une compétence de contrôle des puissances d’occupation alliées. Dans le cadre du statut d’occupation, celles-ci avaient conservé en 1949 le droit d’instaurer l’état d’urgence en cas d’attaque extérieure, de soulèvement intérieur ou de catastrophe naturelle. Le contrôle que les trois Alliés occidentaux exerçaient encore sur la jeune République fédérale fut éliminé avec le traité sur l’Allemagne du 24 octobre 1954, mais la tutelle fut maintenue sur le point de la sécurité intérieure en raison de l’absence de législation allemande propre. Il en allait de la sécurité des forces armées alliées qui resteraient sur le territoire allemand dans le cadre de la défense collective face à l’Est, et il en allait du maintien de l’ordre dans un pays convalescent, pour lequel on ne pouvait exclure des rechutes violentes. Du point de vue allemand, la capacité de l’Allemagne fédérale de se munir d’une législation appropriée fut un attribut de la souveraineté reconquise pas à pas, car l’absence d’un cadre juridique pour régler l’état d’urgence était perçue comme le stigmate d’un statut d’immaturité et de tutelle. Autrement dit, il fallait considérer comme une « normalisation » la décision de munir les autorités de la République fédérale d’un dispositif similaire à ceux prévus par la loi des États voisins et partenaires. Par exemple, celui de la loi française du 3 avril 1955 instaurant l’état d’urgence, « soit en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public, soit en cas d’événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique ». Le contexte était celui de la guerre d’Algérie, mais le dispositif est resté, l’état d’urgence devant toujours être déclaré, en France, par décret en Conseil des ministres et ne pouvant être prolongé au-delà de douze jours que par un vote du Parlement français qui doit en fixer la durée définitive. Le dispositif français donne aux préfets la possibilité d’interdire sous forme de couvre-feu la circulation des personnes ou des véhicules dans des lieux précis et à des heures fixées par arrêté et donne au ministre de l’Intérieur le pouvoir d’assigner à résidence toute personne « dont l’activité s’avère dangereuse pour la sécurité et l’ordre publics », d’empêcher des réunions, d’ordonner des perquisitions à domicile « de jour et de nuit » sans le contrôle d’un juge, et enfin de prendre « toute mesure pour assurer le contrôle de la presse et de la radio ». Fallait-il, en Allemagne, copier ce dispositif qui fut appliqué par la France en Algérie entre 1955 et 1961, puis pour les seuls « Français musulmans d’Algérie », en octobre 1961 à Paris et en région parisienne, par le préfet de Paris Maurice Papon ? Les dizaines de morts et centaines de blessés à l’issue de la répression d’une manifestation du FLN dans ce contexte donnèrent à la mise en application de l’état d’urgence une image plus que controversée.

13Avant que l’on puisse imaginer en Allemagne fédérale que des manifestations d’étudiants et de l’APO puissent entraîner une situation insurrectionnelle, plusieurs éléments motivèrent la décision que le projet de loi allât beaucoup plus loin : la division du pays avec la tension Est-Ouest, sa situation stratégique au contact du rideau de fer faisant de l’Allemagne fédérale un probable champ de bataille, le stationnement de troupes étrangères dans le cadre de la défense commune de l’OTAN. Aussi les lois allemandes nouvelles allaient-elles couvrir un spectre plus large que la situation de calamité naturelle ou de désordre public intérieur, en l’occurrence celle d’une menace extérieure et d’un conflit dont on imaginait qu’il viendrait de l’Est. Elles comportaient essentiellement la possibilité de limiter des droits fondamentaux, comme le secret postal ou la liberté de mouvement. En référence à Weimar et aux compétences d’état d’urgence du président du Reich lui permettant de suspendre l’action du Parlement, les réactions hostiles à cette législation manifestèrent, en 1968 et 1972, la crainte de son utilisation pour un coup d’État.

  • 4  Un nouveau parti communiste, sous le nom de DKP (Deutsche Kommunistische Partei), avait été autori (...)

14Le deuxième complexe de mesures limitant des droits fut adopté en 1972. Ces « interdictions professionnelles » furent le nom donné par l’opinion au « décret contre les extrémistes » du 28 janvier. Il ne s’est pas agi d’une loi votée par le Parlement fédéral mais d’une décision des ministres-présidents des Länder, négociée avec le chancelier Brandt : toute personne n’étant pas en mesure de prouver à tout instant son engagement pour la défense de l’ordre démocratique libéral ne pourrait devenir ou rester fonctionnaire. Applicable aussi aux ouvriers et employés de la fonction publique, la mesure manifestait la volonté d’en éloigner des membres ou sympathisants de groupuscules non interdits4. Un jugement de la Cour constitutionnelle fédérale confirma le 22 mai 1975 la constitutionnalité du décret en invoquant la fidélité particulière des fonctionnaires au service de la collectivité (art. 33, al. 5). Le problème est que ces mesures revenaient à une interdiction d’exercer pour certaines professions de la fonction publique, comme les enseignants, et posait la question de la réelle menace pour l’ordre démocratique que représentait, par exemple, un postier communiste. Dans le système fédéral ouest-allemand, le décret fut appliqué de manière différente par les Länder ; il fut mis en œuvre surtout dans les régions dirigées par la CDU-CSU comme la Bavière et le Bade-Wurtemberg. Willy Brandt déclara a posteriori regretter cette mesure (Brandt, 1989, p. 301) pour laquelle est ici caractéristique l’argument du service public et de la fidélité à la Constitution.

15Enfin, c’est dans la lutte contre le terrorisme d’extrême gauche que les autorités ouest-allemandes modifièrent l’appareil judiciaire dans le sens d’une limitation des droits des individus. Ulrike Meinhof, Andreas Baader et Jan-Carl Raspe, les chefs de file de la RAF fondée en mai 1970, conseillés par l’avocat Horst Mahler, justifièrent la guérilla urbaine, les attentats puis l’enlèvement et l’assassinat de personnalités symboliques du système comme étant la seule réponse possible aux lois d’état d’urgence et à la violence d’État. En retour, la RAF fut qualifiée d’organisation terroriste en 1971 après l’adoption d’une nouvelle législation sous le nom de « programme immédiat de modernisation et d’intensification de la lutte contre la criminalité ». Ce dispositif comportait le développement massif de la police et des services secrets en technique et en personnel, la mise en place d’un système plus centralisé, spécialisé et professionnalisé et une adaptation à la tactique du nouvel ennemi : la surprise. On utilisa d’abord des mesures existantes, comme le § 129a du Code pénal, pour interdire publications et tracts ; puis on modifia le Code en février 1971, avec de plus fortes peines pour la prise d’otages et la piraterie aérienne. Enfin, en août 1976, on décida d’interdire aux terroristes emprisonnés les contacts avec l’extérieur. Dans la prison de Stammheim (Stuttgart), ces terroristes furent mis à l’isolement, une pratique qualifiée de « torture » par les critiques. Dans l’épisode du détournement sur Mogadiscio d’un avion de la Lufthansa à l’automne 1977, les journalistes respectèrent le black-out, bloquant les diffusions des nouvelles sur demande de l’État.

Formes et mutations des catégories de liberté et de droit dans le face à face entre détracteurs et promoteurs des mesures

  • 5  Cité dans Schauer éd., 1967, p. 204 ; Krohn, voir note 2, p. 2.
  • 6  Dans le projet de la Grande coalition, présenté par le ministre de l’Intérieur Paul Lücke en 1967, (...)

16Dans les années 1960, la protestation contre les lois d’état d’urgence fut projetée dans l’espace public par l’hostilité des syndicats à de nouvelles dispositions qui permettaient aux pouvoirs publics d’intervenir dans l’organisation du travail au sein des entreprises, par réquisition ou interdiction de mouvement social. La confédération syndicale DGB (Deutscher Gewerkschaftsbund) était soutenue par des professeurs de droit et de science politique comme Wolfgang Abendroth de Marburg et encouragée par les arguments de Helmut Ridder, professeur de droit constitutionnel à Bonn. Les appels et congrès hostiles au projet se multiplièrent et les détracteurs se diversifièrent. D’abord composé de juristes et de politistes, ce cercle s’élargit à une opposition universitaire et intellectuelle, avec d’éminents professeurs en sciences sociales, science politique, droit ou théologie, et des intellectuels, écrivains et journalistes, autour d’un axe libéral de gauche et couvrant un champ allant du centre à l’extrême gauche. Les fronts se durcirent, les comités d’action contre le projet se multiplièrent au niveau local et le mouvement d’opposition atteignit son acmé en 1968, lorsque le Bundestag débattit du projet de loi. Les cibles de la critique furent diverses ; avec la possibilité de lever des droits fondamentaux comme la liberté de presse, de réunion, d’association ou comme le secret postal et téléphonique, elles s’articulèrent autour des concepts d’abus, d’autoritarisme, de militarisation de la société et de dictature. Ce fut l’ensemble du dispositif de défense civile élaboré dès 1965 qui comprenait la protection de la population et de l’économie contre les conséquences d’un conflit et l’approvisionnement en eau, énergie et alimentation de la population civile et des forces armées. Le sociologue et politiste Eugen Kogon y vit l’une des expressions du perfectionnisme allemand et l’encouragement de sa face négative qui est la militarisation de la société (Kogon, 1965a, p. 223). L’idée même d’état d’urgence et son bien-fondé furent discutés, en particulier par les Églises évangéliques. Le chef des métallos Georg Benz déclara en 1966 : « Qui peut nous garantir que l’on ne pourra pas utiliser demain les méthodes qui permirent de détruire la République de Weimar ? »5 On vit réalisées les « conditions de la dictature », selon la déclaration finale du congrès intitulé « La démocratie en péril », notamment dans la possibilité de castrer le Parlement, représentant du peuple souverain, d’une partie de ses pouvoirs au bénéfice de l’exécutif6. Ainsi apparut le vocable de « loi des pleins pouvoirs » de 1933, largement repris par des groupes étudiants dénonçant le caractère déjà autoritaire, voire totalitaire du régime en place en République fédérale. Enfin, le député libéral Hans-Dietrich Genscher, qui serait plus tard ministre fédéral de l’Intérieur puis ministre des Affaires étrangères, s’exprima avec une grande véhémence contre la partie de la loi qui permettait le contrôle du courrier et du téléphone. C’est surtout l’impossibilité de recours de la victime devant la justice qui violait le principe de l’État de droit.

  • 7  Archives d’Helmut Schmidt, Archiv der Sozialdemokratie, Friedrich Ebert Stiftung Bonn, 1/HSAA01000 (...)
  • 8  Archives Schmidt, AdSD, FES Bonn, 1/HSAA010008, Initiativantrag 424.

17De la même façon, les critiques formulées contre les « interdictions professionnelles » ne vinrent pas seulement de l’extrême gauche, et c’est précisément la défense de l’ordre libéral qui fut l’argument utilisé contre ces mesures, notamment au sein du parti social-démocrate. Se référant à la tradition du droit pénal où ce sont les actes et non la motivation qui comptent, on jugea au SPD que l’on créait soudain un droit pénal idéologique, condamnant des délits d’opinion et en rupture avec la présomption d’innocence. Refusant que la simple appartenance à un groupe jugé extrémiste fonde l’exclusion de la fonction publique, le parti posa qu’il ne fallait juger que sur le comportement des agents. Le successeur de Brandt à la chancellerie, Helmut Schmidt, fut hostile à ce décret pour ces mêmes raisons car il estimait que l’appareil pénal était suffisant pour lutter contre des ennemis avérés de l’ordre public. Ainsi le SPD se distancia de Brandt et demanda la levée des mesures d’exclusion non fondées sur des faits. Mais il est frappant qu’on utilisât pour cela la terminologie et la logique du discours institutionnalisé de la RFA. Ainsi le congrès de Hanovre, en 1973, fixa les modalités de procédure préconisées par le parti : ne pas réclamer de déclaration supplémentaire de fidélité, superflue car le fonctionnaire était déjà soumis à « l’adhésion déclarée » et à son « engagement actif en faveur de l’ordre démocratique libéral »7. Seuls les juges de Karlsruhe étaient habilités à prononcer l’anticonstitutionalité d’un groupe. Il fallait permettre à la « diversité des opinions » garantie par la Constitution d’être aussi présente dans la fonction publique, « afin d’éviter un rétrécissement de l’espace de liberté et laisser place à des idées et initiatives de progrès ». Ce choix de lutter contre l’extrémisme par des moyens politiques et non administratifs reflète la permanence de la défiance face à l’État – mais dans la fidélité à la Constitution. Deux ans plus tard, en 1975, la position fut précisée au congrès de Mannheim ; des sociaux-démocrates étaient touchés par l’application du décret dans certains Länder telle la Bavière. Débattant de l’utilisation des données des services de surveillance du territoire, appelés précisément « protection de la Constitution » (Verfassungsschutz), on précisa le sens à donner au principe de « fidélité à la Constitution », qui ne devait signifier ni conservatisme, ni suivisme en matière d’opinion, au contraire : « Pour réaliser notre ordre fondamental libéral, fondé sur un État social démocratique et État de droit, nous avons besoin dans notre fonction publique de démocrates indépendants d’esprit et sûrs d’eux-mêmes, capables de jugement politique et qui non seulement ont une conviction politique, mais la font aussi connaître. »8 L’inconfort de la position du SPD sous-tendit la levée des mesures dans l’espace fédéral en 1976, sous le mandat de Schmidt, confronté dès lors à de réels terroristes armés.

  • 9  Archives Schmidt, AdSD, FES Bonn, 1/HSAA009421, p. 7.

18Face au défi lancé par la RAF à la démocratie de Bonn, le discours public s’appuya sur l’esprit de la lecture de la Constitution. Dans les enquêtes judiciaires et la recherche des témoignages, on préconisa par exemple de renforcer la conscience démocratique du citoyen qui devait être, selon la formule du ministre de l’Intérieur Genscher en 1972, « encouragé à se comporter au quotidien avec responsabilité démocratique ». Dans cette justification de la dénonciation des terroristes recherchés, l’adjectif « démocratique » se rapporte en fait à l’État de droit utilisant les moyens nécessaires pour se défendre. Et lors du congrès régional du SPD de Hambourg le 24 novembre 1978, un an après l’affaire de Mogadiscio, Schmidt justifia les mesures exceptionnelles avec la responsabilité particulière incombant aux Allemands : « C’est pour nous une culpabilité supplémentaire que de ne pas tirer les conséquences de l’incapacité de Weimar » à défendre la démocratie contre les extrémistes, son incapacité à réagir aux meurtres terroristes de Rathenau, Erzberger, Luxemburg et Liebknecht par ceux qui avaient condamné le « système » démocratique. La formule fondatrice de la RFA, « Prenons le mal à la racine » (Wehret den Anfängen), exprimait pour Schmidt une responsabilité collective, la seule variable étant de trouver les moyens adéquats à la menace du moment pour éviter d’utiliser « des canons pour tirer sur des moineaux »9.

  • 10  Rote Armee Fraktion, Texte und Materialien zur Geschichte der RAF, Berlin, ID-Verlag, 1997.

19La forte « charge » des concepts de liberté et de droit apparaît ici très explicitement, la charge éthique étant augmentée par le poids des manquements insinués et la charge des accusations sous-jacentes. La résistance au nazisme ayant été, après 1945, un repère majeur pour la classe politique ouest-allemande et la société civile – ici « société des civils » –, se profile derrière ce débat la question de la légitimité du recours à la violence pour combattre la violence et répondre au défi d’un groupe revendiquant, au nom du même principe de résistance, la légitimité de la lutte armée. Car l’argumentation des terroristes était plus qu’une mise à l’épreuve de la démocratie de Bonn, elle touchait à son existence même en poursuivant à l’extrême la logique de la protestation de 1968. La spécificité ouest-allemande de celle-ci avait été, certes, le reproche de la culpabilité de la génération des parents, mais aussi la dénonciation de la continuité des structures et des acteurs, celle de l’insuffisance des poursuites contre les criminels nazis et en définitive la mise en question de la légitimité du pouvoir en RFA, soutenu par des petits-bourgeois. Le discours terroriste sur la violence que justifierait la « brutalité du système » s’agençait avec l’acte suprahistorique de libération, le dépassement de la servitude d’un système considéré comme produit de l’exploitation capitaliste10. La dénonciation de la RFA comme démocratie d’apparence, comme restauration reposant sur un pacte du silence et sur l’arrangement avec le passé, donnait à l’utopie intemporelle de « liberté » une légitimité accrue.

La confrontation entre sociaux-démocrates allemands et voisins socialistes

  • 11  Fondation Jean Jaurès Paris, Fonds 405 RI 64, Miard-Delacroix, 2005.
  • 12  Cité dans Die Zeit, 23 septembre 1977.
  • 13  Déclaration à la télévision française, Antenne 2, émission « Cartes sur table », 9 novembre 1977 ; (...)

20Ces différentes mesures provoquèrent la réprobation dans de nombreux pays voisins et en particulier dans les partis de la famille socialiste. En France notamment, le modèle social-démocrate ouest-allemand apparaissait déjà comme une forme d’abandon depuis que le SPD avait, avec son programme de Godesberg de novembre 1959, tourné le dos à l’héritage marxiste pour se réconcilier avec l’économie de marché. Aussi protesta-t-on lorsque des mesures contre les extrémistes dans la fonction publique furent prises précisément par le parti social-démocrate au pouvoir, le même qui appellerait ensuite à la dénonciation des personnes recherchées. Quand Jean Genet écrivait, dans Le Monde du 2 septembre 1977 : « Le mot terrorisme devrait être appliqué autant et davantage aux brutalités d’une société bourgeoise », sa charge contre les autorités de Bonn s’appuyait aussi sur l’émotion suscitée dans la gauche française par la législation des « interdictions professionnelles » quelques années plus tôt. Sous la houlette du premier secrétaire du PS François Mitterrand, alors en pleine stratégie d’Union de la gauche, fut créé le 28 mai 1976 un Comité pour la défense des libertés fondamentales en RFA. Au congrès de Dijon le 16 mai, Mitterrand déclarait « en être le premier signataire, contre la chasse aux sorcières dans la fonction publique » ; le texte obtint la signature de personnalités dirigeantes du PS tels que Jean-Pierre Chevènement, Lionel Jospin, Pierre Joxe, Pierre Mauroy, Michel Rocard. Du point de vue du SPD, dont le comité directeur invita une délégation du bureau exécutif du PS à venir à Bonn pour parler, l’attaque du parti frère était perfide : Brandt jugea que Mitterrand se comportait en « mauvais camarade », Schmidt que c’était un « mauvais coup » entre socialistes. Alors que le Comité recevait de toute l’Allemagne des lettres de demande de soutien de personnes exclues de la fonction publique, on échangea des courriers entre directions des partis11. Mais le décalage était immense entre un SPD allemand appliqué à se démarquer des communistes à l’Est et un PS français dont le chef plaidait, à une réunion de l’Internationale socialiste à Helsingör, pour des alliances avec les communistes. La formule de Mitterrand, « ma liberté ne vaut que si j’assume celle des autres. La liberté de nos adversaires n’est-elle pas aussi la nôtre ? » (1978), ne résonnait alors à Bonn que comme le luxe d’un chef de l’opposition irréaliste. Les critiques venues de France se concentrèrent ensuite sur les conditions de détention des terroristes : en décembre 1974, Sartre avait rendu visite à Baader à la prison de Stammheim et dénoncé « des conditions inhumaines » de détention (Koenen, 2006b, p. 994-1010). De même, le traitement réservé à leurs défenseurs, tels Otto Schily et Klaus Croissant, provoqua la réprobation. Croissant, poursuivi en 1977 pour complicité d’association de malfaiteurs et propagande en leur faveur, trouva asile en France, y fut finalement arrêté, défendu par l’avocat Roland Dumas et soutenu par un Mouvement action judiciaire d’intellectuels et de socialistes. C’est là que Genet présenta Croissant comme le symbole de l’atteinte aux libertés en Allemagne et la bande à Baader comme « l’aiguille dans la chair trop grasse » du pays. Il évoqua une « activité tortionnaire contre la RAF » dans une société où l’appel à la délation était la norme et la menace néonazie omniprésente. Ces excès de langage en disent d’ailleurs autant sur la France que sur le voisin accusé. À toutes les mises en cause, auxquelles s’ajouta ensuite la controverse sur les conditions de la mort de Baader en prison le 18 octobre, le chancelier Schmidt répondit en affirmant que la République fédérale avait la meilleure Constitution qui fût, que les Allemands devaient être fiers de ce qu’ils avaient réalisé depuis l’époque de la barbarie brune. Devant la section du SPD de Hambourg, il proclama que penser ensemble démocratie, liberté, droit et justice était pour les sociaux-démocrates « une marque de fabrique, une caractéristique des valeurs fondamentales qui nous tiennent ensemble »12. Aussi n’était-ce pour lui pas du relativisme mais l’expression d’une vérité incontestable que d’affirmer que, mesurée à la terreur brune et à la terreur rouge, la démocratie parlementaire de Bonn était inattaquable13. Les deux régimes non démocratiques dans le passé et le présent de l’Allemagne servaient donc bien de légitimation tout autant aux détracteurs des mesures restrictives de libertés qu’à leurs défenseurs.

Continuités, ruptures et culture politique ouest-allemande

21Les trois cas observés montrent que la question de la continuité avec des méthodes liberticides et une pensée autoritaire concerne doublement la culture politique de l’Allemagne des décennies d’après-guerre. C’est d’abord un motif majeur dans son observation critique, avec le soupçon dominant de la continuité ; c’est ensuite un élément constitutif des normes, valeurs et grilles d’interprétation de cette culture politique, avec la rupture comme principal motif.

  • 14  Le plus célèbre étant le cas de Hans Globke, haut fonctionnaire puis secrétaire d’État à la Chance (...)
  • 15  Karl-Dietrich Bracher, « Wird Bonn noch Weimar ? », Der Spiegel, no 12, 1967, p. 63.
  • 16  Interview de Jürgen Seifert à la Frankfurter Rundschau, citée dans Buckmiller et Perels éd., 1998, (...)

22Après les années 1950 qui avaient été marquées par divers scandales sur la continuité du personnel politique et la présence d’anciens nazis dans l’entourage du chancelier Adenauer14, la dénonciation du phénomène se poursuivit dans les années 1960 ; en particulier, le politiste et juriste de gauche Wolfgang Abendroth jugea que dominait encore en Allemagne fédérale l’esprit de l’État totalitaire, surtout sensible dans la haute administration. L’historien Karl-Dietrich Bracher parla en 1965 des « ombres de l’État autoritaire traditionnel » jusque dans les modes de pensée15 et le sociologue Eugen Kogon évoqua l’échec de la dénazification pour expliquer qu’on puisse envisager les mesures restrictives de l’état d’urgence (Kogon, 1965b, p. 3). Le débat sur les modalités de cette législation puis sur l’inspiration des mesures contre l’extrémisme politique puis le terrorisme dans les années 1970 montre ainsi que « la seconde fondation de la République », initiée par l’accession des sociaux-démocrates au pouvoir, ne mit nullement un terme à la lecture d’une République de Bonn comme une restauration, menacée par le spectre de la réaction. Cette lecture se poursuivit jusqu’à la fin de l’ère de Schmidt en 1982. Dans une Allemagne soumise à une fragilité particulière en raison d’un Sonderweg, la question de la sauvegarde de l’ordre démocratique de la Constitution fut appréhendée de manière très aiguë ; l’idée d’une méfiance a priori et d’un devoir de vigilance des individus citoyens – d’ailleurs inscrit dans la Loi fondamentale (art. 20, al. 4) – fut sans cesse mise en avant. Ainsi le chef du syndicat de la métallurgie IG-Metall déclara-t-il en 1966 : « L’expérience des siècles passés nous apprend que la méfiance vis-à-vis de la puissance publique est justifiée et nécessaire. » (Schauer, 1967, p. 206) Selon le jugement de Jürgen Seifert trente ans plus tard, cette hypervigilance aurait permis le développement de l’attachement à la Constitution. Cette fierté nouvelle fut rendue célèbre par Jürgen Habermas sous le vocable de « patriotisme de la Constitution » (Verfassungspatriotismus) après qu’il eut été forgé par le politiste Dolf Sternberger16.

  • 17  Au Bundestag le 16 juin 1965 ; voir Krohn, 1981, p. 330.
  • 18  Il s’agit des très officielles tentatives d’influencer l’opinion de la République fédérale et de m (...)
  • 19  C’est une opinion exprimée par Waldmann, 1968, p. 7 : « Eine gut koordinierte, lautstarke und anha (...)

23Il est remarquable que, dans les débats, la dimension de politique étrangère et de sécurité restât peu évoquée, alors qu’elle ne fut pas minime. Les lois d’état d’urgence s’inscrivirent dans la stratégie de dissuasion du bloc occidental après la crise de Berlin de 1958-1961 et la crise de Cuba en 1962. Il fallait, selon le ministre des Affaires étrangères von Hassel, exploiter le potentiel de défense de la République fédérale17, ce que les détracteurs virent comme une remilitarisation plus forte de la RFA et le signe de sa participation plus violente à la guerre froide. De même, le contexte de l’Ostpolitik au début des années 1970, avec la normalisation des relations avec les pays d’Europe de l’Est et en particulier la RDA, fut, on l’a souligné, l’un des moteurs de la lutte contre les communistes en Allemagne de l’Ouest. L’existence du « travail à l’Ouest » – Westarbeit18 – de la RDA, bien connue des autorités ouest-allemandes, et la similitude des argumentaires du mouvement d’opposition avec ceux venus de la RDA (Spernol, 2008, p. 34-36) donnèrent des arguments aux promoteurs des dispositifs de restriction de libertés en RFA19.

  • 20  Krohn, 1981, p. 5. Heigl (2008, p. 210) parle d’un « kollektiver Lernprozess ».

24Enfin, un des effets des mobilisations contre les limitations de liberté fut la mise en place de liens durables entre syndicalistes, étudiants et membres des partis libéral et social-démocrate qui coordonnèrent leurs activités et coopérèrent, malgré leurs différences et spécificités20. En ce sens, on peut parler d’une fonction de structuration et d’intégration de ces mouvements, d’une part pour la formation d’un nouveau camp de gauche en Allemagne fédérale, et d’autre part pour la prise en main par les citoyens d’un contrôle sur le système de partis et de leur appropriation progressive de la démocratie. Plusieurs documents témoignent que la mobilisation contre les lois d’urgence, contre les interdictions professionnelles puis contre les mesures de lutte antiterroriste donna la possibilité de la pratique du débat et du positionnement, y compris pour les citoyens les moins modérés. Pour la social-démocratie aussi, la mobilisation fit naître une opposition au sein du SPD, sous la poussée des syndicats et du mouvement étudiant, et a agi sur l’évolution des jeunes socialistes Jusos. Enfin, on vit les syndicats affirmer leur rôle d’acteurs responsables de la chose publique, en miroir de la cogestion dans les entreprises : à la menace d’un potentiel musellement des syndicats par l’abus de la législation d’état d’urgence, ils se positionnèrent plus fermement dans le schéma d’une institution de défense de la démocratie.

25Dans les trois affaires, les sondages montrèrent qu’en dehors des cercles d’activistes ou de sympathisants, la population dans son ensemble ne suivit pas de très près les débats. Mais elle fut en majorité plutôt opposée aux législations jugées abusives, témoignant de la pérennité, dans la culture politique ouest-allemande, d’une méfiance a priori à l’égard des pouvoirs publics et de « l’État ».

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Notes

1  La combinaison des termes « état d’urgence » et « démocratie » ou « état d’urgence » et « danger » domine dans les titres des ouvrages des années 1960, chez les détracteurs comme chez les défenseurs, ainsi dans les débats publiés (Nemitz, 1963) ou dans la littérature scientifique (Waldmann, 1968) et engagée (par exemple Seifert, 1965). Sur les lois d’état d’urgence : Krohn, 1981 ; Schneider, 1986 ; Heigl, 2008 ; Spernol, 2008.

2  C’est-à-dire de liberté : freiheitlich.

3  C’est ainsi que l’historiographie a qualifié le virage de la modernisation et de la démocratisation initié par la coalition sociale-libérale, avec le terme allemand de Zweite formative Phase.

4  Un nouveau parti communiste, sous le nom de DKP (Deutsche Kommunistische Partei), avait été autorisé en 1968, après l’interdiction du parti historique KPD en 1956.

5  Cité dans Schauer éd., 1967, p. 204 ; Krohn, voir note 2, p. 2.

6  Dans le projet de la Grande coalition, présenté par le ministre de l’Intérieur Paul Lücke en 1967, une « Commission commune » composée de membres du Bundestag et du Bundesrat devait remplacer les deux chambres pour devenir parlement d’urgence.

7  Archives d’Helmut Schmidt, Archiv der Sozialdemokratie, Friedrich Ebert Stiftung Bonn, 1/HSAA010008, « Verfassungstreue im öffentlichen Dienst ».

8  Archives Schmidt, AdSD, FES Bonn, 1/HSAA010008, Initiativantrag 424.

9  Archives Schmidt, AdSD, FES Bonn, 1/HSAA009421, p. 7.

10  Rote Armee Fraktion, Texte und Materialien zur Geschichte der RAF, Berlin, ID-Verlag, 1997.

11  Fondation Jean Jaurès Paris, Fonds 405 RI 64, Miard-Delacroix, 2005.

12  Cité dans Die Zeit, 23 septembre 1977.

13  Déclaration à la télévision française, Antenne 2, émission « Cartes sur table », 9 novembre 1977 ; voir Miard-Delacroix, 1993, p. 126.

14  Le plus célèbre étant le cas de Hans Globke, haut fonctionnaire puis secrétaire d’État à la Chancellerie au début des années 1950.

15  Karl-Dietrich Bracher, « Wird Bonn noch Weimar ? », Der Spiegel, no 12, 1967, p. 63.

16  Interview de Jürgen Seifert à la Frankfurter Rundschau, citée dans Buckmiller et Perels éd., 1998, p. 528 ; Sternberger, « Verfassungspatriotismus », Frankfurter Allgemeine Zeitung, 23 mai 1979 ; voir aussi dans Schriften, vol. X, 1990, p. 3-16.

17  Au Bundestag le 16 juin 1965 ; voir Krohn, 1981, p. 330.

18  Il s’agit des très officielles tentatives d’influencer l’opinion de la République fédérale et de manipuler un certain nombre de groupes en poussant l’argument d’une Allemagne fédérale comme nid de nazis. La prise en main, à Munich notamment, d’une partie du SDS (Sozialistischer Deutscher Studentenbund) par le DKP, nouveau parti communiste lui-même assez ouvertement soutenu et financé par Berlin-Est, faisait abonder dans ce sens. Présentation par Werner Röder de ses papiers lors de la remise aux archives de l’Institut für Zeitgeschichte Munich, fonds ED387.

19  C’est une opinion exprimée par Waldmann, 1968, p. 7 : « Eine gut koordinierte, lautstarke und anhaltende Propagandaoffensive versucht die deutsche und die Weltöffentlichkeit davon zu überzeugen, dass die Bundesregierung “antidemokratische, militaristische und revanchistische” Ziele verfolge und über die Notstandsgesetzgebung auf “legalem” Wege eine faschistische Diktatur zu errichten strebe. »

20  Krohn, 1981, p. 5. Heigl (2008, p. 210) parle d’un « kollektiver Lernprozess ».

Auteur

Germaniste historienne, est professeur à la Sorbonne depuis 2008. Spécialiste de l’Allemagne contemporaine, membre de l’UMR 8138 IRICE, elle a publié de nombreux travaux sur l’histoire de la République fédérale, la société allemande contemporaine et les relations franco-­allemandes. Notamment : Partenaires de choix ? Le Chancelier Helmut Schmidt et la France (Berne, Peter Lang, 1993) ; Question nationale et nationalisme. Perceptions françaises d’une problématique allemande au début des années cinquante(Villeneuve-­d’Ascq, Septentrion, 2004) ; Mutations et intégration. Les rapprochements franco-allemands dans les années cinquante, avec R. Hudemann (Munich, Oldenbourg, 2005) ; Espaces de pouvoir, espaces d’autonomie en Allemagne, avec G. Garner et B. von Hirschhausen (Villeneuve-d’Ascq, Septentrion, 2010) ; Le défi européen. Histoire franco-allemande de 1963 à nos jours(ibid., 2011).

© ENS Éditions, 2012

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