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Les politiques d’éducation prioritaire en Europe. Tome I

 | 
Marc Demeuse
, 
Daniel Frandji
, 
David Greger
, 
et al.

Conclusion générale

Les politiques d’éducation prioritaire en Europe, d’un « âge » et d’un pays à l’autre

Jean-Yves Rochex

Texte intégral

  • 1 Cette conclusion a tiré grand profit des multiples échanges auxquels a donné lieu la première étape (...)

1Que conclure1 de cette première étape de notre travail ? Quels enseignements, quels premiers éléments d’analyse, quels questionnements pouvons-nous tirer de l’élaboration, de la lecture et de la confrontation des huits chapitres qui précèdent, et des présentations qui y sont faites des « politiques d’éducation prioritaire » (PEP) mises en œuvre dans chacun des huit pays concernés par notre étude ?

2On l’a dit, une des premières difficultés de notre entreprise, laquelle est également une des premières pistes de réflexion pour mieux penser les PEP et leurs évolutions en Europe, réside dans les usages ou non-usages du terme même de politiques d’éducation prioritaire (ou de ses corollaires) dans nos huit pays ; elle réside tout autant à la fois dans la diversité des mesures et dispositifs que les auteurs de ces huit chapitres ont regroupés, présentés et analysés sous ce vocable, et dans les usages légèrement différents que cette diversité les a conduits à faire de la définition commune que nous nous étions donnée au départ de ce travail collectif. Les termes mêmes de politiques d’éducation prioritaire, ou de politiques de discrimination positive, sont d’usage courant, voire correspondent à des catégories politico-administratives dans ceux des pays concernés par notre étude où ce type de préoccupations et de dispositifs politiques est le plus ancien, que l’on y ait affaire à une politique clairement labellisée (comme c’est le cas en France, en Belgique et au Portugal) ou à une floraison de dispositifs très divers, regroupés sous ce qui apparaît comme un concept ou un label parapluie, selon l’heureuse expression de nos collègues anglais. Tel n’est pas le cas dans d’autres pays, tels la Roumanie ou la République tchèque, venus plus tard, et dans d’autres contextes sociopolitiques, à la mise en œuvre de dispositifs ciblés sur des catégories de population considérées comme étant « à risque ». Concernant ces pays, le regroupement sous l’appellation PEP de ces dispositifs et des mesures qu’ils recouvrent est le fait des auteurs qui nous les présentent et les analysent dans les chapitres qu’ils leur consacrent, mais il ne correspond pas à une catégorie d’actions politico-administratives, celle-ci étant plutôt pensée et désignée, selon les termes de l’appel d’offres européen auquel nous avons répondu et selon les catégories désormais dominantes dans les organismes inter- ou supra-nationaux tels que la Commission européenne, en termes de « politiques éducatives adaptées aux besoins des groupes à risque ».

3Il n’est dès lors pas surprenant que les équipes des différents pays n’aient pas fait strictement le même usage de la définition commune que nous nous étions initialement donnée des PEP comme

« politiques visant à agir sur un désavantage scolaire à travers des dispositifs ou des programmes d’action ciblés (que ce ciblage soit opéré selon des critères ou des découpages socio-économiques, ethniques, linguistiques ou religieux, territoriaux ou scolaires) en proposant de donner aux populations ainsi déterminées quelque chose de plus (ou de “mieux” ou de “différent”) ».

4Outre le fait que le désavantage scolaire est susceptible de bien des définitions, le lecteur attentif aura ainsi remarqué que, pour ne prendre qu’un seul exemple, le domaine du handicap, des politiques et institutions éducatives visant des catégories de population définies selon des critères de type nosographique ou médical, domaine que nous avions initialement considéré comme n’entrant pas dans le champ de notre étude, a néanmoins été inclus dans ce champ par les auteurs de certains chapitres de ce livre, lesquels nous ont dit ne pas pouvoir séparer, dans leurs analyses, ce domaine et ses évolutions de ceux qui concernent d’autres catégories de population ciblées par les politiques et les dispositifs peut-être plus facilement identifiables comme relevant de PEP.

5Il nous semble qu’il faut voir là non une incohérence, un déficit de problématisation ou une scorie qu’il conviendrait d’éliminer ou de réduire autant que faire se peut, pas plus que le symptôme de l’inanité de l’approche comparative que nous essayons de mettre en œuvre, mais bien plutôt une invite, une occasion et une chance pour mieux penser notre objet, mieux analyser ce que sont les PEP, leurs évolutions et leurs contradictions dans les différents contextes nationaux et internationaux, sociaux et historiques, dans lesquels nous pouvons en observer et en analyser l’élaboration et la mise en œuvre. C’est pourquoi il nous a paru nécessaire de ne surtout pas limiter notre approche comparative à un point de vue synchronique sans mettre en perspective et nous donner une chance d’interpréter les évolutions, les convergences et divergences observées, par un point de vue diachronique. Précisons de suite qu’un tel point de vue diachronique, s’il doit s’attacher à décrire et comprendre pourquoi et comment ce type de politiques apparaît et se transforme, se présente et s’argumente comme visant tels ou tels objectifs et comme répondant à tels ou tels problèmes, à différentes époques et dans différents contextes, n’a rien à voir avec un point de vue unilatéral, historiciste ou développemental, qui viserait à mettre en évidence des lois et des processus généraux étendant leur empire par-delà les frontières et les histoires nationales et sociales, et n’étant pas affectés par celles-ci. Il vise tout au contraire à promouvoir une analyse comparative dynamique, prenant en considération l’épaisseur et l’ancrage historiques des processus et des dispositifs politiques étudiés, sans méconnaître le poids et l’influence des politiques et des institutions supra-nationales (sur ce point, cf. Dubar, Gadea & Rolle, 2003 ; Mons, 2007).

Les PEP, d’une période et d’un contexte à l’autre

6Il n’est évidemment pas possible, dans le cadre de cette conclusion, de faire l’histoire et l’archéologie exhaustives des PEP et des concepts et problématisations dont se sont inspirés leurs promoteurs, depuis les politiques d’éducation compensatoire (PEC) nées aux États-Unis au milieu des années soixante (cf. Little & Smith, 1971 ; Robert, 2007) jusqu’à nos jours. Il est néanmoins utile de rappeler que ceux des pays européens qui ont, les premiers, mis en place ce type de politiques étaient des pays dans lesquels le développement économique des Trente Glorieuses et le modèle social qui l’accompagnait (modèle dit du Welfare State ou de l’État-providence) étaient indissociables d’une politique éducative volontariste, visant à l’élévation du niveau de formation des nouvelles générations par la mise en place d’un système éducatif de masse et la généralisation de l’accès à l’enseignement secondaire. Dynamisme et progrès économiques, processus de transformation et de promotion sociales, et démocratisation scolaire semblent alors marcher du même pas, tandis que la transition d’un système éducatif segmenté et élitiste vers un système unifié et méritocratique (le modèle de la comprehensive school ou du « collège unique ») semble être l’une des conditions essentielles du progrès social et d’une réduction des inégalités de destins non seulement scolaires, mais également socioéconomiques.

Crise du Welfare State et émergence des politiques compensatoires

7Survient assez rapidement une première source de désillusion quand il devient évident, à l’épreuve des faits, que l’unification du système éducatif et l’ouverture de l’enseignement secondaire, loin de réduire les inégalités sociales de parcours et de réussite scolaires, ont plutôt eu pour effet de les reconfigurer, d’en différer les manifestations les plus visibles à des niveaux plus élevés des cursus, tout en les rendant plus éprouvantes pour les individus et les configurations familiales. Le thème de « l’échec scolaire » devient alors, à des degrés divers selon les pays, objet de débat social, de préoccupations et de politiques publiques (Isambert-Jamati, 1985 ; Ravon, 2000). Émergent alors, dans des pays (Royaume-Uni, Suède, France, Belgique, parmi ceux qui sont concernés par notre étude) où la scolarisation de base est acquise pour tous, les premières mesures de politiques éducatives visant explicitement à lutter contre les inégalités et l’échec scolaires, mesures parmi lesquelles s’inscriront bien sûr la création des Educational Priority Areas (EPA) au Royaume-Uni à la fin des années soixante, les premières mesures compensatoires prises en Suède dans les années soixante-dix, la création des zones d’éducation prioritaire (ZEP) en France, puis en Belgique, au début et à la fin des années quatre-vingt. Ces mesures, génériques ou ciblées, peuvent dès lors être considérées comme une réponse à l’achèvement du modèle de la comprehensive school, dans les deux sens du terme achèvement, qui signifient tout à la fois la mise en œuvre effective de ce modèle dans les pays concernés, et son insuffisance au regard des espoirs de démocratisation dont il était fortement investi. Ces mesures, visant à ce qu’il n’y ait plus, ou beaucoup moins, d’« oubliés du progrès », social et scolaire, étaient alors fortement inspirées par une idéologie politique de lutte contre les inégalités, basées sur un principe de compensation (lequel était néanmoins au cœur de débats théoriques et politiques sur lesquels nous aurons à revenir) et orientées, selon des accentuations diverses d’un pays à l’autre, vers les milieux ou classes populaires et vers les minorités, linguistiques et/ou ethniques.

8Mais les sources de désillusion à l’égard de l’idéologie du progrès propre aux Trente Glorieuses ne concernent évidemment pas seulement les systèmes scolaires et les politiques éducatives. Elles concernent tout autant, sinon davantage, les transformations économiques et sociales, le passage de situations de plein emploi et des systèmes de protection sociale qui leur sont associés, à des situations où reviennent et s’installent durablement chômage, pauvreté, précarité et « insécurité sociale » (Castel, 2003), dont sont plus particulièrement victimes les milieux populaires mais qui transforment radicalement l’ensemble des formations sociales et des imaginaires sociaux des pays concernés. Ces transformations accroissent notablement non seulement les inégalités sociales, mais aussi les inégalités territoriales qui leur sont liées ; elles contribuent fortement à une polarisation socioéconomique croissante de l’espace social, et à une concentration, elle aussi croissante, des populations les plus touchées par les phénomènes de pauvreté et de précarité, de difficultés socioéconomiques et scolaires, dans certaines zones de cet espace social, tout particulièrement dans nombre de quartiers et territoires urbains (le plus souvent quartiers de « banlieue » ou périphériques ; parfois quartiers de centre-ville, inner cities). S’affirment dès lors préoccupations et mesures politiques concernant ces territoires sociaux et les établissements scolaires qui y sont implantés ou qui accueillent les enfants et les adolescents qui y habitent, préoccupations qui vont conduire à ce que les PEP soient pensées, à l’instar des politiques de « renouvellement urbain » auxquelles elles seront liées (Le Garrec, 2006), comme des politiques territorialisées (area-based), conjuguant divers modes de ciblage pour atteindre les populations les plus victimes des difficultés et des contradictions sociales propres à la période (populations ouvrières ou populaires, peu ou pas qualifiées, qui sont pour une large part également des populations migrantes ou issues de l’immigration).

Les PEP et leurs contextes

9La visée compensatoire semble alors donner une relative cohérence aux trois modes de ciblage visant des catégories de populations (définies essentiellement à partir de catégories sociologiques liées à des critères scolaires), des territoires et des établissements ou réseaux d’établissements. Les premières PEP visent explicitement à réduire les inégalités scolaires et ciblent, pour cela, les catégories de populations qui en sont les plus victimes, et les territoires (essentiellement urbains) et les écoles et établissements où ces catégories de population sont majoritaires, voire où leur concentration pose des problèmes spécifiques. Elles sont parfois perçues ou présentées comme terrains d’expérimentation de politiques éducatives et sociales, et de nouveaux modes de collaboration entre l’école et son environnement (le « quartier » ou la « communauté », selon les différentes traditions politiques et culturelles) allant, au-delà même des territoires et établissements concernés, dans le sens de la démocratisation scolaire (ainsi certains chercheurs français [CRESAS, 1985] parleront-ils de la politique ZEP comme d’« un laboratoire du changement social en éducation »). Une telle cohérence relative semble caractériser les premières PEP mises en œuvre en Angleterre, en Suède, en France, puis en Belgique et, un peu plus tardivement, au Portugal, soit dans des pays qui diffèrent par ailleurs notablement concernant par exemple la question du libre choix de l’école par les familles, le degré de centralisation ou de décentralisation, le poids relatif des interprétations de la production de l’inégalité scolaire en termes de classes et de milieux sociaux et/ou en termes de minorités culturelles, ethniques ou linguistiques, ou encore les rapports, socio-historiquement déterminés, de l’école avec son environnement.

10Cette cohérence relative n’est cependant pas sans soulever, dès les années soixante-dix, diverses questions et controverses politiques et scientifiques : en particulier, les sociologies critiques interrogent la perspective même de compensation et le point de vue déficitariste qui fondent alors les politiques anglaises et nord-américaines (cf. entre autres Bernstein, 1975 ; Isambert-Jamati, 1973), et soulignent qu’une visée de démocratisation ne saurait se dispenser de prendre en considération la part prise, dans la construction de l’inégalité scolaire, par le fonctionnement du système éducatif, par les modes de construction et de transmission de la culture scolaire, pas plus qu’elle ne saurait se fonder sur une approche des populations et des territoires qui en ignore ou en minore les ressources potentielles. D’autres travaux viendront plus tard mettre en évidence et interroger l’évolution des discours et des objectifs politiques, qui tendent à être désormais définis en termes de lutte contre l’exclusion sociale plutôt que de lutte contre les inégalités, évolution sur laquelle nous reviendrons. Il convient également de rappeler ici que la perspective compensatoire a fait l’objet d’un autre type de critique dès cette époque, particulièrement aux États-Unis, de la part des promoteurs de l’idée d’un contrôle communautaire sur l’école, voire d’« écoles communautaires », pour lesquels il s’agissait de promouvoir des projets et réalisations qui soient au service du développement de la communauté et de sa prise en charge par elle-même, et non du seul développement de l’éducation, position souvent associée avec une posture politique affirmant que les autorités politiques et les groupes dominants n’ont guère intérêt à mettre en œuvre un changement radical en éducation (Little & Smith, 1971 ; Isambert-Jamati, 1973). Cette critique ne semble guère avoir infléchi les politiques compensatoires nord-américaines, alors que la réforme des standards et les travaux sur l’efficacité des écoles et de l’enseignement, accordant un poids prépondérant aux processus endogènes de production de la performance scolaire, travaux et réforme auxquels les sociologues ont pris une faible part, viendront, eux, à la fin du xxe siècle, reconfigurer de l’extérieur ces politiques (Robert, 2007).

11Pour revenir aux pays concernés par notre étude, c’est plus tardivement et dans d’autres contextes politiques et sociaux, que ceux que nous n’avons pas encore évoqués seront amenés à adopter et à mettre en œuvre des politiques visant à réduire l’inégalité scolaire et des dispositifs ciblés que nous avons considérés comme relevant des PEP. Ainsi le Portugal et la Grèce sont-ils l’un et l’autre sortis en 1974 d’une période de dictature militaire. Démocratisation de la vie politique et transformations sociales et économiques mettent alors leurs systèmes éducatifs devant plusieurs défis : transformer la culture scolaire après des années, voire des décennies, d’autoritarisme ou de culture anti-scolaire ; réduire l’inégalité scolaire en favorisant l’accès à l’enseignement secondaire et en prolongeant la scolarité obligatoire, mais aussi achever la généralisation de l’accès au cursus complet de l’école élémentaire, au terme duquel une part importante des enfants de milieux populaires ne parvient toujours pas jusqu’aux dernières décennies du xxe siècle. Défis qu’ils doivent alors relever simultanément (à la différence des pays que nous avons évoqués précédemment), et dans une période de profonde transformation de leurs contextes nationaux et internationaux affectant particulièrement les processus migratoires. Quant à la République tchèque et à la Roumanie, leur retour à la démocratie après l’effondrement du « bloc communiste » à la fin des années quatre-vingt, les amène, non seulement à éprouver une certaine défiance à l’égard de l’État central, mais aussi à remettre radicalement en cause les structures (en particulier le modèle d’école unique) et les modes de fonctionnement antérieurs de leurs systèmes éducatifs, identifiés à un égalitarisme totalitaire et uniformisant, indifférent à la diversité des élèves et des familles, et nuisible à leur créativité et à leur développement personnel. Les réformes et débats portant sur le système éducatif de ces deux pays, indissociables de leur adhésion à l’Union européenne, des préconisations et modes de financement de celle-ci en matière de politique éducative, auront dès lors tendance à accorder autant, sinon plus d’importance, aux questions de démocratisation au sens de liberté des individus et des familles, de promotion et de reconnaissance de la diversité des spécificités individuelles, culturelles ou ethniques, qu’à celles que pose une autre acception du terme démocratisation, s’intéressant à la réduction des inégalités sociales et sexuées d’accès, de parcours et de réussite scolaires. Ces évolutions ou tensions entre les diverses acceptions du terme démocratisation ne concernent bien évidemment pas les seuls pays issus du « bloc communiste » ; elles sont aujourd’hui observables, à des degrés divers, dans l’ensemble des pays de notre étude, ainsi que dans le cadre européen dans lequel s’inscrivent, là encore très différemment selon les pays, leurs politiques éducatives, et les modalités selon lesquelles ils conçoivent et mettent en œuvre des politiques d’éducation prioritaire.

PEP et nouveaux modes de régulation des politiques éducatives

  • 2 Nous ne pouvons évidemment, dans le cadre de cette conclusion, entrer dans les détails de ces maniè (...)

12Souligner l’importance croissante, quoique inégale selon les pays, que prend le cadre européen dans la définition, les évolutions et la mise en œuvre des PEP et, plus généralement, dans celles des politiques éducatives nationales, c’est insister sur le fait que le point de vue diachronique adopté ici ne saurait se limiter aux seules PEP ou politiques nationales sans les référer aux transformations qui, à la fin du xxe siècle, ont affecté, à l’échelle internationale, les politiques éducatives et les conceptions et idéologies qui les inspirent, et à l’avènement de ce qui, selon les auteurs, est désigné comme nouveaux modes de régulation, nouveau référentiel ou tournant néo-libéral en matière de politiques scolaires2, ni sans se demander en quoi les PEP, loin de ne faire que les subir, ont pu contribuer à ces transformations et à cet avènement.

Du modèle de l’État éducateur à celui de l’État évaluateur

13En effet, le modèle sur lequel se sont fondées les politiques éducatives dans les années soixante-dix, modèle de régulation que C. Maroy (2006) qualifie de bureaucratico-professionnel, parce qu’il conjugue un rôle prédominant, voire quasi exclusif, de l’État éducateur et prescripteur de règles, une standardisation de ces règles permettant une égalité de traitement, et une forte autonomie des enseignants et de leurs organisations, basée sur leur expertise et leurs savoirs professionnels, se trouve, dès les décennies suivantes, sous le feu de critiques apparemment convergentes, quoique résultant de points de vue contradictoires. À une critique « de gauche » qui lui reproche de ne pas avoir tenu les promesses ou les espoirs de démocratisation dont les réformateurs « progressistes » l’avaient investi, répond une critique « conservatrice » qui va lui reprocher son manque d’efficacité et de performance face au chômage et aux exigences de compétitivité économique, ou encore de conduire à un nivellement par le bas, une « baisse du niveau » de ce qu’apprennent les élèves. L’une et l’autre critiques peuvent d’ailleurs converger pour souligner la rigidité des systèmes éducatifs et leurs difficultés à se transformer. La crise de légitimité du modèle ancien va précipiter l’avènement de nouveaux modes de régulation, censés répondre aux exigences de la période : exigences de performance et de compétivité, dans un contexte de globalisation conduisant les économies à évoluer vers une « économie de la connaissance », de l’innovation et de « l’éducation tout au long de la vie » ; exigences de diversification pour répondre aux logiques de promotion des individus et de leur développement personnel ; exigences de qualité et de différenciation face à l’exacerbation de l’enjeu scolaire et de la concurrence pour l’appropriation du bien éducatif. Fortement promus par des instances supra-nationales, telles que la Commission européenne ou l’OCDE, ces nouveaux modes de régulation vont donner lieu, selon des calendriers et des modalités différents d’un pays à l’autre, à la mise en œuvre de réformes d’envergure dans la plupart des pays d’Europe, sans pour autant que l’on puisse parler d’un processus de dissémination et d’application d’un modèle qui s’imposerait sans devoir être contextualisé, traduit et reconfiguré à l’épreuve des contraintes et des cultures politiques et scolaires propres à chaque pays.

  • 3 Nous ne traiterons pas ici de la question de savoir s’il s’agit de deux modèles différents ou de de (...)

14Pour autant, et sans méconnaître la diversité et la complexité des processus de réforme dans les différents pays, il semble possible d’en dégager les grandes tendances et la cohérence d’ensemble, que C. Maroy décrit et analyse en termes d’agencements entre les modèles du quasi-marché et de l’État évaluateur3. Ces deux modèles se structurent autour de quelques grandes tendances. Ainsi, dans les pays où tel n’était pas le cas, voit-on s’accroître considérablement la liberté de choix des familles, promues au rang de « consommateurs éclairés » sur ce qui se présente ou tend à devenir un quasi-marché scolaire. Cet accroissement va de pair avec l’autonomie accrue désormais accordée aux établissements, ce niveau « local » étant présenté comme l’unité la plus pertinente de traitement des difficultés et contradictions que les politiques élaborées et pilotées au niveau étatique seraient insuffisantes ou impuissantes à résoudre. La liberté de choix des familles et l’autonomie des établissements s’accompagnent logiquement d’une diversification croissante de l’offre de formation, entre établissements, mais aussi au sein de chacun d’eux ; cette diversification, au nom de la « nécessité » de prendre en considération la diversité des élèves, de leurs caractéristiques et de leurs « besoins », et d’élargir l’éventail de choix offert aux familles, remet plus ou moins ouvertement en cause le modèle de l’école unique et du curriculum intégré, pour promouvoir la diversité des parcours ou des filières, des méthodes et des curricula. Comme le résume C. Maroy, pour ses partisans, ce modèle de quasi-marché, allié à une autonomie plus grande des établissements, voire à une concurrence entre eux, devrait être à même de favoriser une plus grande diversité de l’offre de biens éducatifs, et donc de mieux répondre à l’évolution de la demande, et, ainsi, d’aller vers plus de qualité et d’efficacité des systèmes éducatifs.

15Mais, si ce processus conduit à accroître le poids et le rôle d’acteurs dont, jusqu’alors, l’intervention était moins importante, voire périphérique (parents, collectivités et instances locales, établissements publics ou privés), ces acteurs doivent disposer, pour agir de manière éclairée, d’outils permettant de mieux comparer et évaluer les biens éducatifs, et de mieux piloter, contrôler et infléchir la nature et la qualité de l’offre de ces biens. Le modèle de quasi-marché se trouve dès lors outillé et renforcé par la montée des préoccupations et des dispositifs d’évaluation externe. Mesurer et comparer la valeur des performances des élèves, des établissements, voire des systèmes éducatifs, requiert de disposer d’outils et d’échelles communs. D’où la mise en œuvre de ce que A. Vinokur (2005) nomme « une technologie de l’évaluation, de la comparabilité, de la certification », et donc l’importance et la sophistication croissantes des enquêtes, nationales et internationales visant non seulement à mieux informer les « décideurs » que sont censés être tous les acteurs sociaux et institutionnels, depuis le ministère jusqu’aux parents, mais aussi à leur permettre de peser, à leur niveau sur l’offre et les politiques éducatives. Les instruments d’évaluation et les résultats (evidence), voire les classements qu’ils permettent d’obtenir ne sont plus seulement outils de connaissance mais deviennent également (si ce n’est d’abord) outils et techniques de changement, le pilotage par les résultats s’ajoutant, voire se susbtituant au pilotage par les règles et procédures. Ils sont également outils de transformation, de standardisation (de normalisation et d’appauvrissement disent leurs détracteurs) des contenus et curriculums, et contribuent à la redéfinition de ceux-ci en termes d’habiletés (skills) et de compétences, voire de compétences-clés (Rychen & Salganik, 2001).

16Le modèle de l’État évaluateur vise dès lors à un meilleur contrôle tant du « produit » éducatif que de ses différents « producteurs », en particulier des établissements et de leurs agents. Il souligne l’importance des processus internes, plutôt qu’externes, aux systèmes d’enseignement, aux établissements ou aux pratiques professionnelles, qu’il tend à considérer comme les principaux, voire les seuls leviers d’action possibles pour améliorer l’efficacité et la qualité et lutter contre l’inégalité ou l’exclusion scolaires. D’où l’exercice d’un contrôle plus grand, plus contraignant, du travail des enseignant et autres agents scolaires, les uns et les autres sommés de rendre plus de comptes à la collectivité (logique d’accountability), le souci de promouvoir les « bonnes pratiques » et de « blâmer » et faire évoluer les pratiques inefficaces (evidence based policies), au risque de méconnaître le poids des contraintes externes sur la production de la performance et de l’inégalité scolaires, tout en stigmatisant et en culpabilisant les enseignants et les écoles considérés comme insuffisamment performants (Myers & Goldstein, 1998). Mais le souci d’améliorer la qualité des « produits éducatifs » pour mieux répondre aux besoins et évolutions du monde économique, n’est pas sans effet sur la conception même de ces « produits » et de leurs modes de production, et l’on tend aujourd’hui de plus en plus, dans les pays européens, à repenser et redéfinir les curriculums et les discours pédagogiques en termes de compétences plutôt que de savoirs, processus qui, lui aussi, fait l’objet de très vives critiques de la part de ceux qui y voient un recentrage sur des objectifs instrumentaux à courte vue, au détriment de ce qui leur paraît devoir être une perspective de refondation curriculaire plus ambitieuse, tant en matière de culture que de justice sociale.

17Ces grandes tendances des nouveaux modes de régulation des politiques éducatives se retrouvent évidemment à des degrés divers et selon des agencements spécifiques dans chacun des pays concernés. Largement diffusées et promues par les instances internationales, elles sont reconfigurées dans des contextes nationaux, politiques, administratifs et culturels, eux-mêmes en évolution. Elles s’accompagnent, dans de très nombreux pays, de processus de recomposition des compétences (au double sens du terme) des différents niveaux de décision politique et administrative, et de leurs rapports de dépendance et d’interdépendance, processus dans lesquels se croisent, d’un pays à l’autre mais parfois au sein d’un même pays, des mouvements allant vers plus de décentralisation et vers une dévolution de compétences et de pouvoirs relevant jusqu’alors de l’État à d’autres instances, publiques ou privées, infra- ou supra-étatiques, et, à l’inverse, des mouvements allant vers plus de centralisation, vers un accroissement des pouvoirs de contrôle et de décision exercés par l’État (en matière d’évaluation, on l’a vu, mais aussi de curriculum et de pratiques pédagogiques). Par ses recommandations (cf., pour une analyse critique de celles-ci concernant l’efficacité et l’équité des systèmes éducatifs, Demeuse & Baye, 2007) mais aussi par ses programmes, par ses offres et procédures de financement, la Commission européenne joue un rôle croissant dans l’élaboration et la mise en œuvre de politiques et de programmes d’actions éducatives, rôle qui peut sembler d’autant plus important que les pays concernés ont adhéré de fraîche date à l’Union européenne et/ou sont plus dépendants de ses financements.

De la notion d’égalité à celle d’équité, évolutions et controverses

18La Commission européenne contribue ainsi notablement à la reformulation et à la redéfinition de ces politiques, mais aussi des idéologies ou philosophies qui les inspirent. Les instances européennes ont ainsi non seulement repris à leur compte, mais largement contribué à promouvoir les rhétoriques et les problématiques d’efficacité et d’équité, dont les rapports avec celle d’égalité et de justice sociale font l’objet de vifs débats, politiques et conceptuels : certains analystes affirment ainsi que les premières s’affirment au détriment des secondes, là où d’autres soutiennent qu’elles n’en sont qu’une reprise et un approfondissement, qui en élargit notablement l’empan et la perspective.

19Ainsi, pour ces derniers, la notion d’équité oblige-t-elle à pluraliser les références en matière de justice scolaire, et à conjuguer différentes manières et différents critères, non contradictoires, pour penser et évaluer l’égalité : égalité d’accès à l’enseignement et à l’offre éducative ; égalité de traitement (de moyens) garantissant à tous les élèves des conditions d’apprentissage équivalentes ; égalité d’acquis (ou de résultats) visant à ce que tous les élèves maîtrisent également les compétences et connaissances propres à un niveau scolaire, objectif souvent reformulé en termes d’accès pour tous à un niveau de base et aux acquisitions jugées fondamentales pour permettre à chacun de prendre une part active dans la société ; égalité de réalisation, pour finir, visant à ce que chacun ait, dans la société, des possibilités équivalentes d’exploiter et de valoriser les compétences et connaissances acquises au cours de sa scolarité. À ces considérations pour les différentes conceptions de l’égalité, la notion d’équité ajoute un objectif politique de redistribution inégale des ressources pour faire face aux désavantages liés à l’inégalité des ressources et des dispositions des familles et des individus, principe fondateur des politiques d’éducation prioritaire, dites parfois de discrimination positive (sur cette notion d’équité et ses conséquences, cf. entre autres Grisay, 1984 ; Drælants, Dupriez & Maroy, 2003 ; Demeuse & Baye, 2005).

20Les auteurs critiques à l’égard de la prépondérance de cette problématique de l’équité sur celle de l’égalité, soulignent, quant à eux, que, si elle a l’avantage d’aller au-delà d’une conception formelle de l’égalité pour prendre en considération l’égalité d’acquis (la perspective d’égalité de réalisation n’ayant, elle, guère de conséquences concrètes), c’est le plus souvent pour se focaliser sur l’objectif d’acquisition par tous d’un niveau minimum de base, de compétences-clés, ou d’un socle minimum commun de connaissances et de compétences, selon les termes de la loi d’orientation votée en France en 2005. Ces critiques ne méconnaissent pas que la réalisation d’un tel objectif, que la garantie d’un minimum de savoirs et de compétences pour tous, et en particulier pour les élèves les plus en difficulté, peut être un progrès pour nombre d’entre eux qui sortent actuellement du système éducatif sans ces acquisitions. Mais, les biens éducatifs étant également des biens positionnels, dont la valeur relative ne dépend pas de leur nature mais de leur caractère « distinctif » et de leur inégale distribution entre groupes sociaux et entre individus, ils soulignent que cette amélioration en termes d’acquisition d’un niveau minimum n’est pas exclusive d’un accroissement des inégalités concernant des niveaux plus avancés du cursus et des savoirs et compétences plus complexes, ni donc d’une dégradation de la position relative des élèves visés par cet objectif de garantie d’un niveau de base, dans un contexte d’exacerbation des enjeux concurrentiels et des stratégies de sur-scolarisation et de compétition pour l’appropriation des biens scolaires les plus distinctifs. D’où leur critique d’une évolution des politiques éducatives, et plus particulièrement des PEP, dans lesquelles ils voient l’objectif de lutte contre l’inégalité et la perspective « compensatoire » (qu’ils peuvent par ailleurs critiquer) s’effacer derrière la problématique de l’inclusion ou de la lutte contre l’exclusion sociale et derrière l’objectif de garantie du minimum de biens éducatifs nécessaire à l’intégration dans une société dont le caractère inégalitaire devrait désormais être considéré comme hors d’atteinte de l’action politique, laquelle ne pourrait qu’en corriger les aspects les plus inacceptables et en pacifier les conséquences et les manifestations les plus dangereuses pour l’ordre social.

Profusion des programmes ciblés et incertitudes des politiques

21Cette évolution d’une perspective « compensatoire » à une perspective « inclusive » est sensible à la lecture de plusieurs des chapitres qui composent cet ouvrage. Elle va de pair avec ce que nombre de leurs auteurs ont également souligné, à savoir une évolution sensible des modes de « ciblage » des PEP, associant ce qui semble bien être un recul des ciblages visant des territoires à une multiplication des ciblages visant des catégories spécifiques de population, ce que subsume la formulation groupes à risques utilisée par la Commission européenne, en particulier dans la rédaction de l’appel d’offres auquel répond notre recherche, mais aussi l’extension du vocable élèves à besoins spécifiques ou particuliers du domaine de l’enseignement spécialisé à celui de l’éducation prioritaire et de la lutte contre l’exclusion. Il s’agit alors de repérer les différentes catégories d’élèves susceptibles de ne pas tirer un profit suffisant de l’offre scolaire, d’y être confrontés à l’échec et à la discrimination, pour modifier cette offre et leur apporter l’aide et la reconnaissance dont ils ont besoin, et faire ainsi en sorte qu’ils tirent le meilleur profit possible de l’école et évitent l’exclusion sociale. La dimension territoriale est dès lors peu présente dans les pays venus récemment à des politiques de type PEP, tandis qu’elle semble reculer dans les pays où elle était au cœur du premier âge des PEP, au profit d’une approche en termes de catégories de populations ou d’individus. Pour être plus précis, ce qui semble être en recul est la cohérence relative entre les trois modes de ciblage visant non seulement à atteindre des populations au travers des territoires où elles résident et des établissements où leurs enfants sont scolarisés, mais aussi à mobiliser des ressources et des dynamiques collectives au service du « changement social en éducation ».

22Un tel recul s’opèrerait au profit d’une tendance affirmée à la dissociation entre, d’une part, une approche territorialisée et « partenariale » visant à agir sur les familles défavorisées et leurs enfants pour mieux préparer ceux-ci aux exigences de la scolarisation, par des programmes d’interventions précoces (tels que le programme Sure start dont l’appellation est très significative) relevant de ce que nos collègues anglais nomment le multi agency working, et d’autre part, une approche ou un ciblage des établissements relevant d’une politique générique (ne concernant donc pas seulement les établissements « prioritaires ») d’amélioration de l’efficacité et de pilotage par les résultats, considérant bien souvent chaque établissement indépendamment de son inscription dans des rapports d’interdépendance avec les autres établissements et avec son environnement social, et insistant essentiellement, voire exclusivement sur les facteurs et processus internes de la production de la performance scolaire. Une telle tendance ne risque-t-elle pas dès lors de renforcer la juxtaposition ou le clivage entre différents types de programmes et de dispositifs, mais aussi de conduire à prêter une moindre attention aux rapports d’interdépendance (et non seulement de co-existence ou de successivité) entre, d’une part, les modes de socialisation et les pratiques éducatives familiales propres aux différents milieux sociaux, en particulier aux milieux populaires, et, d’autre part, les modes d’élaboration et de transmission de la culture scolaire, les modes de fonctionnement et les pratiques professionnelles propres au(x) système(s) éducatif(s), soit donc à l’approche relationnelle que tentaient de promouvoir, dès les années soixante-dix, certains sociologues critiques du concept et des politiques d’éducation compensatoire, comme B. Bernstein en Angleterre ou V. Isambert-Jamati en France ?

23Quoi qu’il en soit, il est indéniable, à la lecture des chapitres qui précèdent, que l’on a aujourd’hui affaire à une multiplication non seulement des programmes relevant des PEP mais également des catégories de populations que ciblent ces programmes. En témoigne clairement la liste des cibles visées par les programmes présentés et analysés aussi bien par nos collègues anglais que par nos collègues tchèques, soit donc concernant deux pays venus à des périodes et dans des contextes très différents à la mise en œuvre de PEP. Aux ciblages et catégories « classiques » pour ce type de politiques, que sont les élèves issus de familles et de milieux socialement défavorisés et/ou de minorités nationales, linguistiques, culturelles ou ethniques (ce second mode de catégorisation tendant sans doute aujourd’hui à l’emporter de plus en plus sur le premier), s’ajoutent d’autres modes de ciblage ou de catégorisation qui concernent par exemple les enfants de réfugiés ou demandeurs d’asile ; les enfants malades, présentant des troubles de l’apprentissage ou du comportement, ou ayant des « besoins éducatifs spéciaux » ; les élèves doués ou talentueux (gifted and talented pupils) ; ceux qui appartiennent à tel ou tel genre (garçons ou filles selon les programmes) ; voire « tout élève en risque de désintérêt et d’exclusion ». Parallèlement, se diversifient et se multiplient les objectifs et les « problèmes sociaux » auxquels visent à répondre les programmes concernés : lutte contre l’absentéisme ou l’abandon scolaire ; lutte contre la violence à l’école et prévention de la délinquance juvénile ; assistance parentale ; reconnaissance et développement des potentiels individuels des élèves « différents »…

24Une telle diversification et multiplication des catégories de population ciblées et des programmes qui leur sont destinés élargissent notablement l’empan, mais aussi la définition, voire l’objectif des PEP. Le caractère composite, voire hétéroclite, de la liste de ces catégories et de ces programmes nous met devant de nouvelles questions, par exemple lorsqu’on constate qu’y figure une catégorie – celle des enfants doués et talentueux – définie non par un désavantage, mais par ce qui pourrait au contraire sembler être un « plus », un avantage, que les systèmes éducatifs ne seraient pas en mesure de faire fructifier. La présence de cette catégorie témoigne de ce qui peut sembler une modification (sur laquelle nous reviendrons) de la problématique même de l’éducation prioritaire qui viserait dès lors moins à réduire les inégalités scolaires liées aux inégalités sociales et culturelles, qu’à permettre à chaque élève et chaque catégorie d’élève, en particulier à ceux qui ne correspondent pas suffisamment aux attentes d’un système éducatif considéré comme abusivement normatif, de maximiser son développement et ses chances de réussite scolaire, compte tenu de ses caractéristiques particulières ou spécifiques. Dès lors, il peut paraître logique de penser et de traiter selon la même problématique d’ensemble les différentes catégories d’élèves, quelle que soit la nature des critères (d’ordre social, scolaire, médical, ou même génétique) à partir desquels ces catégories sont construites et utilisées, cette problématique d’ensemble relevant de « l’éducation inclusive », c’est-à-dire du souci de faire que chaque élève ou catégorie d’élèves, quelles que soient ses caractéristiques, soit accueilli et reconnu à l’école et que celle-ci – et les politiques qui visent à faciliter son travail – lui offrent toutes les possibilités de développer au maximum le potentiel dont il est porteur. Une telle problématique peut sans aucun doute présenter, sur les conceptions « déficitaristes » soutenant bien souvent les approches compensatoires, l’avantage d’interroger et de viser à faire évoluer le fonctionnement des systèmes éducatifs quant à leurs capacités à faciliter l’apprentissage de tous, et à promouvoir une conception plus sociale et plus dynamique du handicap, centrée moins sur les déficits (moteurs, sensoriels ou autres) que sur la manière dont la société et ses institutions (ici l’école) s’efforcent malgré cela de fournir au sujet handicapé les situations, les outils culturels et les médiations de nature à favoriser son développement en compensant ou en contournant autant que faire se peut, le déficit et ses conséquences directes (sur une telle conception du handicap et de l’éducation des enfants handicapés, cf. Vygotski, 1994).

25On peut néanmoins s’interroger sur la nature de la généralisation ou de l’unification que cette problématique opère entre les différentes catégories qu’elle concerne, leurs modes de construction sociale et les types de traitements ou de réponses qu’elles appellent de la part de l’institution scolaire ou de celles qui se proposent de faciliter son action, et en particulier sur le risque de naturalisation des catégories ainsi utilisées, qui pourrait conduire à considérer l’ensemble de ces catégories comme désignant des caractéristiques « de fait » et « allant de soi », que l’on pourrait penser sur un registre médical, voire sur le registre génétique auquel renvoie les conceptions des « dons » ou des « talents » dont bénéficieraient certains enfants plutôt que d’autres. Le risque ici n’est pas seulement de minorer la diversité et l’hétérogénéité, voire la « nature » radicalement différente des catégories et critères utilisés, et des problèmes sociaux et scolaires qui leur sont liés, mais tout autant d’occulter ou de minorer la nécessité d’interroger les processus de construction sociale et scolaire de ces catégories, ceux qui donnent forme et contenu aux caractéristiques des élèves et des types d’élèves, ainsi qu’aux « besoins spéciaux » qui seraient les leurs ou aux « problèmes » qu’ils poseraient, et auxquels les systèmes éducatifs auraient à répondre. Il n’est pas seulement de se priver ainsi de la distance et de la vigilance critiques qu’une posture sociologique entretient à l’égard des catégories de l’action ordinaire, mais également d’appauvrir les possibles de celle-ci en obérant ses possibilités d’appréhender le réel social dans son hétérogénéité et ses contradictions, au-delà des apparences et catégories premières qui sont bien souvent celles des discours politiques et médiatiques.

26L’examen des PEP et de leurs évolutions montre que le risque de naturalisation ne concerne pas seulement les élèves, leurs caractéristiques ou leurs « besoins », mais tout autant les problèmes scolaires et sociaux auxquels les dispositifs mis en œuvre se proposent de répondre, et la tentation d’en épouser la formulation la plus immédiate, la plus générale et la moins problématisée (souvent attestée par l’usage d’un singulier : la violence à l’école, la délinquance juvénile, la langue, l’origine sociale ou culturelle), et de viser à en traiter les manifestations les plus apparentes et les plus immédiates, au détriment des processus sociaux et scolaires, de plus longue durée, qui leur donnent forme et contenu. D’où la multiplication des programmes et des dispositifs qui répond à celle des catégories de population qu’ils ciblent, des « besoins » et des « problèmes » auxquels ils visent à répondre, programmes fragmentés, parfois évalués, réitérés ou modifiés de manière très rapide, voire fébrile comme l’écrivent nos collègues anglais, sous l’influence des échéances et des programmes politiques, nationaux ou internationaux, voire des ONG ou de divers lobbies. Une telle multiplication ou fragmentation, une telle fébrilité, obèrent souvent, comme le montrent certaines analyses des chapitres précédents, l’élaboration, la mise en œuvre et le suivi d’une politique plus cohérente et de plus long terme, visant à s’attaquer aux causes fondamentales et structurelles de l’inégalité et de l’exclusion scolaires et sociales plutôt qu’à leurs manifestations de surface.

Thématiques et orientations transversales des PEP dans les différents pays

27Quels sont dès lors les programmes et les dipositifs constitutifs des PEP dans nos différents pays ? Quelles en sont les visées et les thématiques principales ? Quelles évolutions attestent-elles ? Quelles sont, par delà leur enchevêtrement, leurs cohérences, leurs tensions ou contradictions ? Quelles questions incitent-elles à se poser ? Nous tenterons ici un premier recensement problématisé des grandes tendances que nous avons pu observer à cette étape de notre travail, tendances qui font, au moment où ces lignes sont écrites, l’objet d’analyses transversales plus approfondies dont les résultats seront présentés dans un autre livre à venir.

Éducation pré-scolaire et petite enfance

28Une des premières thématiques transversales qui s’impose à la lecture des chapitres précédents est l’affirmation de l’importance des interventions précoces, ciblant la première étape du développement et des apprentissages qu’est la petite enfance (Early learners) ; cette importance est variable selon les pays et elle donne lieu à des programmes et dispositifs de nature et d’appellation différentes selon les modes sociaux et institutionnels de prise en charge de la petite enfance propres aux différents pays (la quasi-généralisation de l’école maternelle en France ne conduit évidemment pas à penser ce type de programmes de la même façon que, par exemple, en Angleterre, en Grèce ou au Portugal, pays où la prise en charge de la petite enfance est moins « scolarisée »). Ces programmes d’interventions précoces (ou pré-scolaires) se fondent sur l’idée selon laquelle la petite enfance est la période privilégiée pour travailler à compenser les désavantages liés aux situations sociales et familiales, et pour offrir aux enfants des expériences éducatives de qualité les préparant au mieux aux exigences de l’école (school readiness) et à y prendre un « bon départ », selon l’appellation très significative du programme anglais Sure start. La visée est explicitement préventive plutôt que corrective et associe à des mesures et dispositifs d’assistance parentale ou maternelle en matière sociale ou sanitaire, des mesures visant à faciliter le développement et les apprentissages, dans les divers domaines de la communication et du langage, de l’affectivité et de la créativité, des activités corporelles, de la literacy ou de la numeracy. Ces programmes se réfèrent le plus souvent à des hypothèses et des résultats de recherche relevant de la psychologie. S’ils sont sans doute ceux dans lesquels interviennent de nombreux partenaires ou prestataires, bien au-delà des seuls professionnels de l’école, et de multiples institutions, la « scolarisation » croissante de leurs objectifs et de leurs contenus, voire la professionnalisation du multi agency working peut avoir pour effet non désiré d’accroître la difficulté d’associer et de faire participer les familles ou les communautés à la conception et à la mise en œuvre des mesures et des programmes qui les concernent au premier chef, voire de développer les logiques de concurrence entre les différents prestataires, des secteurs public, caritatif ou privé.

29Les évaluations (peu nombreuses au demeurant) de ce type de programmes semblent montrer qu’ils permettent d’obtenir, chez les enfants concernés, de meilleurs résultats à court terme, dont la pérennité et les effets à long terme paraissent en revanche bien moins attestés, beaucoup plus fragiles, voire décevants. Ces constats posent la question de savoir si la logique de « préparation à l’école » qui fonde ce type de programmes a des effets en retour sur l’école, et permet de tirer et de mettre en œuvre des enseignements qui soient de nature non seulement à mieux préparer les enfants à l’école, mais à mieux préparer celle-ci à accueillir et à faire réussir les élèves, et en particulier ceux d’entre eux qui sont les moins familiers avec ses exigences et ses modes de fonctionnement. En d’autres termes, comment, dans quelle mesure et à quelles conditions cette logique peut-elle contribuer à la transformation et à la démocratisation de l’école, à l’amélioration de son efficacité pour les plus défavorisés, et ne pas seulement mieux « adapter » les élèves à des systèmes éducatifs et à des établissements scolaires qui pourraient ne s’interroger et se transformer qu’à la marge, ou ne le faire que de manière interne, endogène, dans une perspective d’efficacité (effectiveness) plus technique et instrumentale que sociale et culturelle ? Cette question se pose d’ailleurs tout autant à propos des programmes et dispositifs de « remédiation » ciblés sur des élèves plus âgés, souvent élèves du secondaire inférieur, et visant à remédier, en aval, à leurs difficultés d’apprentissage et/ou d’ordre comportemental (violence, absentéisme, etc.).

Les politiques et programmes en faveur des « minorités »

30Une deuxième thématique transversale concerne les mesures et dispositifs ayant pour objectifs de favoriser l’intégration et la réussite scolaires des élèves appartenant aux minorités nationales, linguistiques, ethniques, culturelles, voire religieuses, de lutter contre les processus de ségrégation ou de discrimination dont ils sont plus particulièrement victimes. Seule, parmi les pays de notre échantillon, la Roumanie est allée jusqu’à l’instauration de quotas et d’une politique de places réservées pour les jeunes Roms dans les lycées ou les universités auxquels ils n’avaient guère accès, visant ainsi à contribuer à la constitution d’une nouvelle élite rom et à renforcer le mouvement d’émancipation de cette minorité. Plus généralement, les mesures prises en faveur des diverses minorités peuvent conduire à mettre en place des classes ou des modalités d’accueil spécifiques (en particulier pour les enfants immigrés de fraîche date et/ou ne maîtrisant pas ou mal la langue du pays d’accueil) ou, au contraire, à aider l’intégration des élèves appartenant à ces groupes minoritaires dans des filières et des dispositifs de « droit commun », au travers de divers aménagements pédagogiques ou curriculaires, de prescriptions visant à interdire ou restreindre les classes ou écoles dans lesquelles ces élèves sont regroupés ou surreprésentés, ou encore de l’embauche et de la formation de « médiateurs », parfois issus des communautés concernées, et dont la fonction est d’aider au dialogue entre elles et l’école. Ces mesures peuvent également mettre l’accent sur des dimensions particulières et avoir pour objectif le développement, l’affirmation et la valorisation d’identités spécifiques (culturelles, linguistiques, ethniques…) ou, au contraire, dans une optique plus cohérente avec le concept d’« école inclusive », la promotion d’une éducation interculturelle pour tous, qui ne viserait donc pas seulement, ni même prioritairement, les seuls élèves appartenant aux groupes minoritaires.

31Cette thématique transversale fait, dans tous les pays de notre étude, une place importante aux questions linguistiques, ce qui conduit à proposer aux élèves concernés aussi bien des mesures d’apprentissage et de renforcement dans la langue du pays d’accueil (qui est aussi la langue dans laquelle se fait tout ou partie de l’enseignement), voire d’apprentissage de cette langue comme langue seconde, que des mesures visant à renforcer la maîtrise que les élèves ont de leur langue d’origine (qui est parfois surtout celle de leurs parents), à ce qu’elle soit reconnue et valorisée, dans et hors l’école, voire à permettre que le choix puisse être offert aux élèves (ou aux familles) de suivre certains enseignements dans cette langue minoritaire. Se mêlent ainsi, autour de ces questions et enjeux linguistiques et culturels, et sans qu’il soit possible d’en apprécier la part ni les effets respectifs, des préoccupations et objectifs d’ordre « instrumental », visant à faciliter les apprentissages curriculaires et les acquisitions cognitives et intellectuelles, et des préoccupations et objectifs d’ordre « symbolique », visant à restaurer ou renforcer l’estime de soi des élèves et à contribuer à la requalification des langues et cultures d’origine et/ou familiales. Reste que ces questions linguistiques semblent souvent pensées et posées de manière très générale, sans référence à la diversité des pratiques langagières que les locuteurs maîtrisent et mettent en œuvre dans l’une et l’autre langues (« d’origine » ou du pays « d’accueil »), sans guère de références non plus avec les enjeux propres à la culture écrite, à ses réquisits et à ses effets cognitifs et subjectifs. Plus généralement, la thématique dont il est ici question est également exposée au risque, évoqué ci-dessus, de « naturalisation » des catégories et des caractéristiques, linguistiques ou ethniques, des élèves ou des groupes d’appartenance, qui peut conduire à les considérer en elles-mêmes sans les référer aux processus historiques et sociaux qui leur confèrent forme et contenu.

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32C’est en particulier la relation complexe entre rapports sociaux et différences ou caractéristiques linguistiques, culturelles ou ethniques, que la lecture des différents chapitres nationaux appelle à approfondir. Ainsi nos collègues suédois nous font-ils remarquer que la possibilité offerte aux élèves d’origine étrangère de bénéficier d’un enseignement dans leur langue d’origine et d’un enseignement du suédois comme langue seconde est très diversement saisie par les élèves selon leur origine, non seulement nationale ou linguistique, mais sociale : moins développée chez les élèves ayant pour langue d’origine l’anglais ou le finnois, lesquels sont également les élèves de milieu social privilégié, elle l’est beaucoup plus chez les élèves ayant pour langue d’origine le somalien, l’arabe ou le turc, qui, eux, appartiennent très majoritairement aux catégories sociales victimes de la domination et de la ségrégation sociales. De même, la comparaison des chapitres tchèque et roumain montre que les populations roms de chacun de ces pays ne sont pas également portées à revendiquer une telle identité ou un enseignement de leurs enfants dans la langue romani4. On touche bien évidemment, avec ces quelques exemples, aux spécificités des configurations sociales et des histoires nationales des différents pays. On sait par exemple que les traditions de recherche en sociologie de l’éducation dominantes en France, en Grèce ou au Portugal, raisonnent plus en termes de classes et de rapports sociaux (au risque d’occulter, comme y insistent de nombreux travaux plus récents, les dimensions ethniques ou « ethnicistes » des processus de domination et de ségrégation sociales et scolaires) là où leurs homologues anglo-saxonnes raisonnent plus facilement en termes de minorités ethniques ou culturelles. On comprend également que la Roumanie et la République tchèque, après l’expérience des régimes communistes qui a été la leur, se montrent plus réticentes à l’égard d’une idéologie et d’une préoccupation égalitaires, toujours suspectes de réveiller les fantômes ou les survivances de l’égalitarisme totalitaire5, et mieux disposées à l’égard d’une problématique de reconnaissance des différences, de respect et de promotion de la diversité. De même encore, le fait que certains pays – comme la France ou la République tchèque – n’autorisent pas la production de statistiques ethniques (ce qui suscite un débat complexe que nous n’aborderons pas ici), ainsi d’ailleurs que le raisonnement statistique de type « toutes choses étant égales par ailleurs » conduisant à ne pas faire de la nationalité étrangère ou de l’origine immigrée un critère de ciblage des PEP, parce que les performances et les parcours scolaires des élèves concernés ne diffèrent pas significativement de ceux de leurs pairs de même milieu socioéconomique (raisonnement et choix qui, eux aussi, font débat), posent des questions théoriques et politiques ardues6. D’un côté, ils peuvent tout à la fois conduire à réduire l’importance des processus et des sentiments de ségrégation et de discrimination dont sont victimes et qu’éprouvent certaines catégories de population et certains quartiers ou territoires urbains, et ne pas empêcher pour autant que la thématique de « l’ethnicité », voire les processus et les rhétoriques « d’ethnicisation » des questions sociales et scolaires, s’affirment de manière croissante dans le débat politique et social. De l’autre, cette affirmation croissante peut contribuer à la naturalisation des catégories dont elle fait usage et à l’euphémisation ou à la minoration des rapports sociaux et des processus de domination et d’inégalités sociales. Affirmer cela ne plaide pas nécessairement en faveur de telle ou telle prise de position dans le débat scientifique ou politique, mais conduit à penser que celui-ci gagnerait sans aucun doute à mieux travailler à élucider les relations entre question sociale et « ethnicité », entre rapports ou désavantages sociaux et différences ou désavantages culturels (ou linguistiques), tant dans l’analyse du réel social et de son épaisseur historique, que dans celle des idéologies qui fondent les politiques sociales et éducatives.

Mesures et aménagements pédagogiques et curriculaires

33La troisième thématique transversale qui se dégage de notre étude comparative porte sur les mesures et aménagements pédagogiques et curiculaires. Une première dimension de ce type de mesures consiste en actions ou dispositifs de renforcement de l’action éducative ou de soutien individuel : prolongation du temps scolaire, réduction des effectifs des classes ou des regroupements d’élèves, dispositifs de soutien, de remédiation ou d’aide au travail des élèves, dans ou hors l’école, ou encore de tutorat ou de mentoring. Le point de vue sous-jacent est ici le plus souvent individualisant, la visée étant d’aider les individus à faire face aux activités et exigences scolaires, sans que l’interrogation ou les transformations visées ou mises en œuvre concernent nécessairement la nature et les modalités de celles-ci. Ces actions et dispositifs de renforcement ou de soutien semblent souvent se focaliser de manière privilégiée sur certaines disciplines ou certains contenus considérés comme fondamentaux, au risque d’un certain repli et d’un certain instrumentalisme académiques. Sont ainsi le plus souvent concernés les apprentissages mathématiques, les langues – nationales, minoritaires ou secondes –, les activités de lecture-écriture et la culture écrite (literacy). On notera ici de nouveau que, si les questions de langues et de culture écrite sont l’objet de nombre de programmes et dispositifs PEP, ceux-ci, d’après les éléments dont nous disposons, sont le plus souvent présentés et argumentés en termes de communication, plus que par une approche « culturelle » ou sociocognitive, qui, à l’instar des travaux initiés et développés par Jack Goody, considèrerait les pratiques langagières et la culture écrite, non seulement comme moyens de communication, mais comme outils d’élaboration et de transformation de modes de pensée et de rapports au langage et au monde (cf., entre autres, sur ce point, Goody, 1979, 1994 ; Olson, 1998 ; Lahire, 1993 ; Bautier, 2001).

34À côté ou au-delà des actions et dispositifs de renforcement ou de soutien, on trouve dans les programmes PEP nombre d’autres mesures et projets fondés sur une perspective de transformation ou d’adaptation pédagogique (au sens large du terme) ou curriculaire. Un tel objectif peut être pensé et argumenté en termes généraux de modernisation ou d’innovation pédagogique ; ses promoteurs invoquent alors la nécessité de développer la participation des élèves, les « méthodes actives », la « pédagogie différenciée », les pédagogies « constructivistes » ou « socioconstructivistes », dont la contribution à une meilleure réussite des élèves « ciblés » semble aller de soi et n’avoir plus même besoin d’être explicitée et fondée, conceptuellement et empiriquement. Le propos demeure alors souvent très général et peu spécifié ; il n’accorde pas ou guère d’importance aux caractéristiques et difficultés des élèves, ni aux spécificités des curriculums et des contenus disciplinaires. Le point de vue qui le soutient paraît dès lors plus pédagogique, voire psychologique, que didactique ou sociologique ; du moins se fonde-t-il sur une idée ou une conception de l’élève « générique » et semble-t-il peu sensible aux questions posées par certains sociologues aux « pédagogies nouvelles » ou « invisibles » (Perrenoud, 1995 ; Bernstein, 1975 et 2007), pédagogies plus proches des habitus, des pratiques éducatives et des valeurs des « nouvelles classes moyennes » que de ceux des milieux populaires. Un point de vue plus sociologique conduit à penser les programmes PEP non plus seulement dans une perspective de modernisation pédagogique, mais dans une perspective de transformation de la culture scolaire, des curriculums et de leurs modes de transmission qui s’attache à les rendre socialement et culturellement plus pertinents pour les catégories de population que l’on vise, afin que leur appropriation participe d’une dynamique d’empowerment de ces catégories, face aux conditions de vie qui sont les leurs et aux combats qu’elles doivent mener. Un tel point de vue apparaît peu dans les programmes PEP qui sont présentés et analysés dans les différents chapitres nationaux, peut-être parce qu’il peut paraître plus idéologique que pragmatique, mais aussi parce qu’il est parfois bien difficile pour les analystes de percevoir, à la lecture des documents et rapports politiques et administratifs rendant compte des programmes PEP et de leur mise en œuvre, quelles sont les conceptions ou idéologies curriculaires et pédagogiques sur lesquelles ils se fondent, et parce qu’il n’existe pas beaucoup de travaux de recherche, voire très peu dans certains pays, qui permettent d’aller au-delà de cette lecture.

35Là où ce type de recherches existe, elles ont parfois pu mettre en évidence, comme le montrent certains des chapitres nationaux, une logique plus ou moins insue et involontaire de transformation curriculaire et pédagogique qui, à l’encontre des objectifs poursuivis et affichés, va plutôt dans le sens d’une restriction de l’offre et des exigences curriculaires, des activités et du temps dévolus à l’apprentissage, ou du moins à certains apprentissages. Cette logique ou ce risque de restriction des exigences et des opportunités d’apprentissage semblent d’ailleurs être doublement déterminés. Ils le sont une première fois par des manières de faire face aux évaluations et au pilotage des établissements ou des pratiques par les performances et les standards, qui conduisent enseignants et agents scolaires à restreindre leur enseignement aux contenus et aux types d’activités qu’ils savent devoir être évalués, à modifier donc leurs pratiques, plus ou moins consciemment, de façon à enseigner plus en vue des tests qu’en vue des objectifs et finalités culturels plus larges qui leur sont assignés par le système éducatif ou qu’ils s’assignent (ou préféreraient s’assigner) eux-mêmes. Cette logique ou cette tentation de teaching to the test, pour reprendre la formule qu’utilisent certains collègues anglo-saxons, et de restriction des exigences et des tâches, ne concerne vraisemblablement pas les seuls élèves ciblés par les PEP, mais elle les concerne sans doute d’autant plus particulièrement qu’elle est également déterminée et renforcée, aussi bien par les conceptions « déficitaristes » que les enseignants et agents scolaires ont souvent de ces élèves, que par leur souci de leur proposer des tâches et des entraînements qu’ils puissent réussir et dont la réussite contribue à préserver une motivation et une image de soi positives.

36Ainsi l’analyse détaillée des résultats des élèves français scolarisés en ou hors ZEP aux évaluations nationales qu’ils subissent en français et en mathématiques, incite-t-elle à penser que les enseignants de ZEP ont une tendance affirmée à privilégier l’entraînement de leurs élèves à des compétences « de base » et à des apprentissages techniques, morcelés et répétitifs, au détriment de compétences et d’apprentissages plus riches et plus productifs sur le plan intellectuel et culturel, mais plus exigeants et plus difficiles, au risque de contribuer ainsi, de manière insue, à creuser les écarts et les inégalités scolaires et sociales qu’ils visent à combattre, tout en les rendant bien moins visibles pour les élèves et leur famille. De telles logiques de restriction de l’offre et des exigences curriculaires peuvent aller de pair avec une amélioration apparente des « carrières » des élèves (par exemple avec une diminution des redoublements et des retards, ou avec une prolongation des parcours scolaires) qui ne correspondrait pas (ou guère) à une amélioration de leurs acquisitions effectives mais davantage à une moindre sélectivité des critères et pratiques d’évaluation et d’orientation dont ils sont l’objet. Plusieurs des rapports nationaux montrent que ce type de constats ou de questions mérite sans doute une attention plus soutenue si l’on veut éviter les illusions et les désillusions que ne peut manquer de provoquer ce qui relèverait ainsi moins d’une réduction des inégalités sociales en matière d’accès aux savoirs que de leur moindre visibilité liée à un usage de critères statistiques insuffisants, voire leurrants.

Agir sur les pratiques professionnelles et les modes de collaboration

37La quatrième thématique transversale que l’on retrouve dans tous les programmes PEP étudiés dans les huits pays concernés par notre étude porte directement sur les divers agents professionnels des systèmes éducatifs, voire sur leurs « partenaires ». Les programmes PEP ont ainsi pu donner lieu, dans certains pays, non seulement à la création, à la professionnalisation (ou plutôt à la « semi-professionnalisation ») de nouvelles fonctions ou de nouveaux « métiers » – médiateurs chargés de promouvoir et d’améliorer les relations entre l’école et les familles ou les communautés ; personnes exerçant la responsabilité d’impulser, suivre et coordonner les actions et les programmes mis en œuvre et/ou d’en évaluer les effets ; intervenants multiples des dispositifs d’aide au travail des élèves ou d’assistance parentale –, mais aussi à de nouveaux modes de division sociale du travail éducatif, entre école, familles et autres institutions ou organismes. L’affirmation et l’objectif, communément partagés, selon lesquels l’école ne saurait être seule à combattre sur le front de la lutte contre l’inégalité ou contre l’exclusion, et doit voir ses actions propres renforcées par celles d’autres protagonistes du travail éducatif, ont conduit à ce que s’établissent de nouveaux modes de collaboration et d’échange entre les agents scolaires et ceux d’autres champs professionnels (logement, travail social, urbanisme, santé…), ou entre les différents professionnels et les familles, là encore de manière différenciée selon les contextes et les traditions des différents pays. Pour autant, ces évolutions peuvent être également porteuses de potentiels conflits ou rivalités de compétences (au double sens, juridique et professionnel du terme) entre les différents protagonistes de ces nouveaux modes de collaboration et d’échange, conflits ou rivalités dans lesquels peuvent se donner à voir nombre de processus, anciens ou renouvelés, de disqualification professionnelle ou sociale des uns par les autres.

38Une part non négligeable des moyens budgétaires dévolus aux PEP ont été, dans les différents pays, consacrés à accroître le nombre de professionnels exerçant auprès des élèves ou dans les territoires et les établissements ciblés (en particulier le nombre d’agents scolaires), mais aussi à l’amélioration de leur carrière et de leur rémunération, ainsi qu’à la réduction du turn-over important qui affecte dans certains pays les professionnels travaillant dans les conditions les plus difficiles. D’autres moyens ont été consacrés à accroître leurs compétences et capacités d’action dans les contextes concernés, par des programmes de formation, initiale ou continue, et par la production et la diffusion de matériels didactiques et de supports d’enseignement. De telles mesures sont, elles aussi, prises dans une tension entre spécificité et généricité, entre le souci de prendre en considération les caractéristiques spécifiques des catégories de population ou des territoires ciblés pour mieux y adapter les pratiques professionnelles et leurs supports matériels, et celui de faire que les modalités d’exercice professionnel dans les établissements et auprès des élèves concernés par les programmes PEP, non seulement ne s’éloignent pas de la norme ou du droit commun et portent sur les mêmes enjeux de savoir, d’apprentissage ou de socialisation qu’ailleurs, dans les territoires et auprès des élèves « ordinaires » ou favorisés, mais puissent également être porteurs d’enseignements et de perspectives d’amélioration ou de transformation pour l’ensemble du système éducatif et l’ensemble des élèves. Ainsi, pour ne prendre que quelques exemples, peut-on, dans certains cas, élaborer des manuels et des supports pédagogiques à destination des élèves appartenant à un groupe minoritaire ou des actions de formation visant à ce que les enseignants et agents scolaires connaissent mieux la langue et la culture de ce groupe, tandis que dans d’autres cas, comme celui rapporté par nos collègues grecs à propos des Programmes pilotes de soutien scolaire, une part importante du matériel pédagogique élaboré et produit dans le cadre d’un programme PEP a pu être diffusée beaucoup plus largement, voire à l’ensemble des enseignants exerçant au même niveau de cursus, alors même que le programme en question ne connaissait pas de suite.

39Enfin d’autres mesures et moyens budgétaires ont visé à promouvoir les échanges d’expérience (cf. les « écoles des idées » évoquées dans le chapitre suédois), la mutualisation des compétences et la confrontation des pratiques, l’extension de celles que l’on estime avoir fait leurs preuves, voire l’incitation, plus ou moins ferme, à adopter et à mettre en œuvre ce que les promoteurs des evidence based policies considèrent être de « bonnes pratiques ». Sur ce point comme sur d’autres, les mesures mises en œuvre dans le cadre des programmes PEP doivent être pensées en relation avec l’évolution des modes de régulation des politiques scolaires et avec celle des modes de management des établissements, de leurs enseignants et personnels de direction, de plus en plus incités à, voire sommés de rendre compte de leurs résultats et modes de faire. Les agencements et les équilibres paraissent variables selon les pays, voire dans chacun d’entre eux, selon les lieux et les périodes, entre une démarche de type prescriptive et impositive, qui peut d’ailleurs obéir à une logique administrative descendante ou résulter d’une logique moins facilement identifiable laissant libre cours aux processus de quasi-marché, et une démarche de type plus « participative » misant sur la mobilisation et la capacité d’élaboration collectives des enseignants et des responsables d’établissements.

40Quels que soient les équilibres, plus ou moins stables, et les hésitations entre ces deux types de logique, qui caractérisent les différents pays, la question se pose de la capacité des PEP et de leurs promoteurs, mais aussi des travaux de recherche en éducation sur lesquels ils peuvent se fonder, à outiller les catégories et les modes de pensée, les logiques et les modes d’action des agents dont on attend une démocratisation de l’école et une amélioration de son efficacité. Entre prescription et incitation à adopter et mettre en œuvre des « bonnes pratiques » ou des types d’action considérés comme pertinents sans beaucoup d’égard pour la diversité des contextes, d’un côté, et appel à la mobilisation des « acteurs de terrain » supposés être en mesure d’élaborer des projets et programmes d’action pertinents, de l’autre, il est permis de se demander si les PEP et les préconisations dont elles sont porteuses n’ont pas eu pour effet d’accroître les capacités des écoles et des enseignants à détecter mieux et plus précocement les difficultés d’apprentissage et de scolarisation des élèves ou catégories d’élèves ciblés, et de renforcer ainsi leurs préoccupations pour ces élèves, plus que d’accroître (ou d’accroître dans les mêmes proportions) leurs capacités à prévenir ces difficultés ou à y remédier dès lors qu’elles sont apparues. Un tel hiatus et les difficultés, théoriques et pragmatiques, dont il est le symptôme, pourraient pour une part rendre compte des résultats mitigés ou décevants des PEP dans pratiquement tous les pays où des évaluations de leurs effets ont été possibles. Ces questions appellent, comme on l’a écrit ci-dessus, à un développement des recherches et de la réflexion concernant aussi bien les caractéristiques et les difficultés des élèves ou catégories d’élèves, les modes de construction sociale des catégories de population ciblées par ces politiques, que les « risques » dont les élèves concernés seraient porteurs, les « besoins spécifiques » qui seraient les leurs, ou la manière dont les actions et dispositifs mis en œuvre se proposent d’y répondre.

Évaluer les PEP ? Résultats et difficultés

41La dernière dimension transversale que nous évoquerons ici porte sur les possibilités et modalités d’évaluation des PEP et de leurs effets au regard des objectifs visés ou affirmés. Force est tout d’abord de constater que les données d’évaluation disponibles sont très inégales selon les pays, voire quasi inexistantes dans certains d’entre eux, et, d’une manière générale, très lacunaires, de sorte qu’on ne sait pas vraiment dire avec assurance quels seraient les effets des PEP. Plutôt que des evidence based policies, les PEP apparaissent en général comme des no evidence based policies. Plusieurs ordres de raisons peuvent rendre compte de cet état de fait. Tout d’abord, le souci d’évaluer les dynamiques et les effets des programmes PEP, mais aussi celui de tirer des enseignements des données disponibles, quand elles existent, suscitent et rencontrent des réticences, tant de la part des décideurs et responsables politiques que de la part des « acteurs de terrain », tout particulièrement lorsque les données disponibles paraissent décevantes et conduisent à interroger les problématiques et les programmes mis en œuvre et à douter de leur pertinence. Se pose ici la question des usages ou non-usages, et des mésusages possibles, des données d’évaluation et des résultats de recherche par les différents acteurs politiques ou professionnels, lesquels, du ministère à la classe, sont, comme n’importe quel acteur social, plus désireux de conforter les présupposés de leur action que de les mettre en doute ; se pose également la question des modes d’échange et de collaboration possibles entre ces acteurs politiques et professionnels, et ceux du travail de recherche ou d’évaluation, l’objectivation des effets du travail des uns par le travail des autres étant toujours potentiellement porteuse de logiques de disqualification réciproque. L’inégale connaissance des effets des programmes PEP résulte également du fait que les différents pays de notre échantillon ne disposent pas de manière équivalente d’institutions ou de services statistiques ou administratifs dévolus à ce type d’évaluation, ni de traditions d’enquêtes et de recueil de données concernant les carrières et les acquisitions ou les performances des élèves. Ainsi, à certains pays disposant de traditions et de services, publics ou privés, anciens et éprouvés en matière d’évaluation et de statistiques scolaires, et donc de données fiables et robustes permettant les comparaisons synchroniques et diachroniques, s’opposent d’autres pays dans lesquels, pour des raisons historiques différentes, ce type d’institutions et d’enquêtes est moins fortement développé et moins éprouvé, et dont certains ne disposent par exemple pas de données d’enquêtes spécifiques et dépendent dès lors des enquêtes internationales, de leurs outils et méthodologies, pour évaluer les performances et les acquisitions de leurs élèves.

42Mais si l’on connaît mal, ou du moins insuffisamment, les effets des PEP, c’est aussi parce qu’il est très difficile de les connaître. Il est en effet extrêmement malaisé de démêler ou d’isoler ce que pourraient être les effets des nombreux programmes relevant des PEP en tant que catégorie politique ou administrative ou que nous avons considérés comme tels, tant ces programmes se chevauchent et se superposent dans le temps et dans l’espace, tant ils visent en même temps les mêmes territoires ou les mêmes populations. Quand existent des évaluations de ces programmes, elles sont très souvent à court terme, répondant plus à des échéances et exigences de nature politique ou administrative, liées à des objectifs instrumentaux à court terme, qu’à des critères et contraintes scientifiques, et elles ne permettent guère d’apprécier les effets et conséquences d’une politique d’ensemble. Elles sont souvent centrées sur les différents programmes d’intervention, plutôt que sur l’impact d’une approche politique globale. À l’inverse, quand existent, comme c’est le cas en France, des données permettant d’évaluer et d’apprécier de manière comparative les cursus et les acquisitions des élèves concernés par les PEP par rapport à leurs pairs qui ne le sont pas, il est bien difficile de déterminer si l’on peut attribuer les écarts et évolutions ainsi constatés à la politique mise en œuvre puisque, d’une part, cette politique s’est inscrite dans un contexte scolaire, politique et socioéconomique qui n’a cessé d’évoluer, et puisque, d’autre part, il est impossible de savoir quelles auraient été les évolutions des territoires, des établissements et des populations concernés en l’absence de cette politique. Les approches comparatives sur lesquelles se fondent les évaluations disponibles des PEP, aussi précieuses et indispensables qu’elles puissent être, ne permettent que très imparfaitement de considérer que leurs résultats apprécient et mesurent les seuls effets des politiques et de leurs modalités de mise en œuvre.

43Malgré leurs imperfections et leur caractère inégal selon les pays de notre échantillon, les données d’évaluation dont on peut disposer concernant les politiques et programmes PEP s’avèrent contrastées, voire peu probantes, et relativement décevantes au regard des espoirs et des objectifs de lutte contre les inégalités ou l’exclusion scolaires. Si certains résultats positifs et encourageants sont avérés dans certains pays et concernant certains programmes, la plupart d’entre eux paraissent fragiles et peu pérennes, à l’exemple des améliorations constatées en Angleterre chez les jeunes enfants de milieux défavorisés et de groupes ethniques minoritaires ayant profité des programmes d’interventions précoces, lesquelles semblent s’estomper avec le temps et la progression des enfants concernés aux différentes étapes du cursus scolaire. Les limites de certains de ces résultats tiennent également, pour certains de leurs analystes, au fait que les pressions politiques et administratives auxquelles sont soumis les établissements, les enseignants et responsables locaux entraînent parfois de leur part des réponses instrumentales privilégiant les types d’interventions, ou les types d’épreuves et de critères, à l’aune desquels leurs actions et leur « efficacité » sont évaluées, et accordant, de fait, plus de poids au souci et à l’impératif d’aboutir à des résultats rapides qu’à des stratégies et perspectives de plus grande portée et de plus long terme. Quoi qu’il en soit, et malgré certains résultats encourageants sur tel ou tel point ou tel ou tel programme, il n’est possible, dans aucun pays, d’affirmer que la mise en œuvre des PEP et des programmes regroupés sous cette désignation s’est traduite par une amélioration sensible, durable et indiscutable de la situation scolaire des catégories de population concernées (à l’exception, peut-être, dans certains pays, des enfants dits « doués et talentueux », catégorie dont on conviendra sans peine qu’elle est très différente des autres), et par une réduction notable et pérenne des désavantages et inégalités scolaires et de leurs conséquences sociales, dont ces catégories sont victimes. Sans doute des progrès réels ont-ils pu être accomplis quant au souci de faire que les institutions et établissements scolaires aient un fonctionnement plus démocratique et soient plus accueillants à la diversité des pratiques et des « cultures » des élèves, des familles et des « communautés ». Mais, d’une part, ces progrès semblent avoir fait l’objet de très peu d’évaluations externes probantes. D’autre part, s’ils étaient avérés, ces progrès, certes précieux, n’autoriseraient pas pour autant à affirmer que les politiques d’éducation prioritaire, dans leur diversité et celle de leurs modalités de mise en œuvre, ont permis aux systèmes éducatifs et aux formations sociales concernés de progresser notablement sur la voie de la démocratisation de l’accès aux savoirs et à la réussite scolaire ou même de la lutte contre l’exclusion sociale.

44Mais, si le bilan des PEP à l’échelle de chacun des différents pays de notre étude (ou à celle d’entités politiques et territoriales importantes, telles que les Communautés française et flamande de Belgique) s’avère relativement décevant, il peut néanmoins recouvrir et masquer une certaine hétérogénéité selon les sites ou les programmes. De fait, les études et évaluations disponibles qui utilisent des indicateurs et une focale permettant d’appréhender des situations et processus plus détaillés, montrent qu’il peut exister une grande disparité de résultats entre les territoires et les établissements concernés par les PEP, ou entre les programmes qui y sont mis en œuvre. Un tel constat invite à aller au-delà d’analyses et d’évaluations globales pour mieux comprendre en quoi et pourquoi certains programmes, certains territoires ou certains établissements réussissent mieux que d’autres, et donc à dépasser les modes de description et de catégorisation très généralisants des objectifs poursuivis et des mesures mises en œuvre (tels que, par exemple, maîtrise de la langue orale ou écrite, éducation interculturelle, ou bien encore pédagogie différenciée) pour entrer plus dans le détail des pratiques et modes de faire et des processus de mobilisation, individuels et collectifs.

45Plusieurs difficultés surgissent ici. D’une part, le fait que tous les pays ne disposent pas des mêmes possibilités administratives, des mêmes habitudes ou des mêmes traditions de recherche pour mener ce type d’enquêtes, et pour conjuguer différentes approches et méthodologies, quantitatives et qualitatives, au service d’une meilleure compréhension des processus – sociaux, institutionnels et pédagogiques – qui conduisent aux constats statistiques effectués. D’autre part, le fait qu’une telle entreprise n’est pas facile à mener à bien, tant pour des raisons politico-administratives, liées aux échéances et aux fonctionnements politiques, que pour des raisons scientifiques, propres aux difficultés de faire dialoguer des approches et des traditions de recherche différentes. Les problèmes et difficultés soulevés par les différents modes d’évaluation des PEP et des programmes qui y sont mis en œuvre s’avèrent encore plus grands si l’on prend en considération le fait que des constats statistiques montrant que les performances ou les conduites des élèves concernés ne se sont guère améliorées, ou que les écarts que l’on visait à réduire se sont maintenus, ou même accrus, s’opposent parfois au sentiment de satisfaction que peuvent éprouver les divers acteurs, enseignants, responsables d’établissements, ou même élèves et familles, face à ce qu’ils peuvent percevoir comme une amélioration de leurs conditions de travail et d’étude, de leurs modes de relation ou de collaboration, en dépit des constats statistiques moins encourageants, dont ils peuvent même être amenés à dénier l’intérêt ou la pertinence. On ne peut, là encore, qu’insister sur la nécessité, et la difficulté, de modalités de recherche et d’évaluation qui sachent tout à la fois prendre en considération les différents points de vue et les différentes expériences, conjuguer les approches et les méthodologies, et varier les focales et les dimensions temporelles, sans rien perdre de l’indispensable rigueur scientifique. Autant dire que nous sommes très éloignés du simplisme de certaines conceptions des evidence based policies ou de l’identification et de la diffusion des « bonnes pratiques » et que les enjeux scientifiques et politiques de l’évaluation des PEP cristallisent ou réfractent ceux de la recherche en éducation dans son ensemble.

Les PEP et leurs contextes : quelles conceptions, quels objectifs politiques ?

46Si le bilan relativement décevant qui peut en être tiré au vu des données disponibles conduit nécessairement à interroger les fondements et la pertinence des PEP, des conceptions et des problématiques qui les inspirent et des modalités de leur mise en œuvre, il ne saurait pour autant être mis à leur seul compte. Certes les effets observés de ces politiques ne se sont pas avérés à la hauteur des objectifs ou des espoirs de leurs partisans et promoteurs, mais les raisons d’un tel bilan ne sont pas seulement d’ordre endogène. Rappelons tout d’abord cette évidence que, si l’école n’est pas impuissante face aux contraintes et contradictions sociales que lui imposent des formations sociales inégalitaires et travaillées par de multiples processus d’« exclusion » et de ségrégation, elle ne saurait inversement être considérée comme pouvant, à elle seule, voire avec une part prépondérante, réduire ces inégalités et combattre ou inverser ces processus. Mais il convient d’aller plus loin dans l’analyse en insistant sur le fait que, dans la plupart des pays de notre échantillon, les PEP ou, plus généralement, les mesures et les politiques visant à accroître l’efficacité et l’équité des systèmes scolaires, ont été, durant ces dernières décennies, mises en œuvre, alors même que se renforçaient, à l’extérieur de l’école, les processus sociaux, économiques ou résidentiels, producteurs d’inégalités, de ségrégation et d’exclusion sociales. Comme si, pour reprendre une expression de Pierre Bourdieu, les États et responsables politiques demandaient à leur main gauche, l’école et les politiques sociales, de réparer et suturer les dégâts et les déchirures causés par les décisions politiques et par les logiques économiques que leur main droite prend, consacre ou encourage (Bourdieu, 1993). Non seulement, même si la pertinence des programmes et des mesures qui les composent était avérée, les PEP ne peuvent qu’être insuffisantes face aux contraintes et aux contradictions structurelles des formations sociales, mais leur action même ne peut qu’être contrariée par les évolutions de ces formations sociales et le renforcement de ces contraintes et contradictions, comme l’atteste la lecture de la plupart des chapitres qui précèdent. Certains de leurs auteurs ajoutent que leur action ne peut également qu’être contrariée par les transformations mêmes des politiques scolaires et des nouveaux modes de régulation qu’ont adoptés et mis en œuvre, chacun à sa manière, la plupart des pays européens. Selon ces auteurs, ces politiques et ces nouveaux modes de régulation, le modèle de quasi-marché, l’accroissement de la liberté de choix des familles, l’autonomie accrue des établissements et le renforcement des logiques de concurrence, les processus de décentralisation ou de recomposition des compétences en matière de politiques éducatives, produisent, voire ne peuvent que produire, un accroissement notable des inégalités et des processus de ségrégation entre les quartiers et les établissements, voire entre les classes, et entre les catégories de population qui y résident ou qui y sont scolarisées, c’est-à-dire de ces mêmes inégalités et processus que l’on demande aux PEP de combattre et de réduire.

47La prise en considération de ces contradictions entre les PEP et les politiques socioéconomiques et scolaires propres à ce qui apparaît – dans l’ensemble des pays de notre étude et dans l’Union européenne dont ils sont tous membres, depuis longtemps ou de fraîche date – relever d’un glissement progressif d’une idéologie et de politiques de type social-démocrate (liées à un modèle de Welfare State) ou communiste, soutenues par une rhétorique et des objectifs égalitaires, vers une idéologie et des politiques de type néo-libéral, conduit à souligner de nouveau ce qui semble relever d’une évolution ou de glissements successifs des objectifs assignés ou attendus des PEP. On l’a vu, les premières versions des PEP en Europe étaient, il y a trois ou quatre décennies, soutenues par une visée compensatoire demandant à l’école et à ses agents de contribuer à l’égalisation des parcours et performances scolaires en réduisant ou compensant les déficits que les élèves appartenant aux classes populaires ou aux groupes minoritaires devraient à leurs conditions de vie ou aux modes de socialisation et aux pratiques familiales propres à leur milieu. Cette problématique a été critiquée par ceux qui, à l’instar de Bernstein, lui reprochaient de « détourner l’attention de l’organisation interne et du contexte éducatif de l’école et (de) la diriger sur les familles et sur les enfants » plutôt que de « mettre en question ou d’expliciter les présupposés sociaux impliqués dans la définition sociale du savoir légitime ou de la mise en œuvre légitime de ce savoir » (Bernstein, 1975, p. 252 et 254). Ce type de critique a nourri une autre conception des PEP ou des politiques visant à lutter contre les inégalités scolaires, comme devant œuvrer à la transformation des pratiques scolaires en élucidant mieux leurs enjeux et leurs présupposés cognitifs et sociaux, et leurs modes d’inscription dans des rapports sociaux et des expériences de vie. Conception peut-être en partie utopique où la visée et les espoirs de transformation et de démocratisation de l’école étaient pensés comme inséparables de la visée et des espoirs de transformation et de démocratisation de la société, dans une dialectique entre transformations endogènes et exogènes.

48Le renoncement à cette perspective égalitaire, selon les uns, la prise en considération d’autres principes et d’autres modèles de justice sociale et scolaire, selon les autres, ont conduit à ce que la perspective de lutte contre l’exclusion prenne le pas, tant sur la perspective compensatoire que sur la perspective critique portée, entre autres, par Bernstein. Les rhétoriques politiques mettent désormais l’accent sur les objectifs d’efficacité et d’équité, évolution qui, pour les uns, signe le renoncement ou du moins l’affaiblissement de l’objectif d’égalité, ou qui, pour les autres, le pluralise et le rend plus concret et plus pragmatique. Quoi qu’il en soit, il est clair que la perspective de lutte contre l’exclusion se traduit prioritairement par l’objectif de garantir à tous l’accès à un niveau mimimum de biens sociaux, économiques ou culturels, les PEP devant, pour ce qui les concerne, contribuer à cet accès garanti au niveau minimum de biens éducatifs nécessaires pour l’insertion sociale. Cet objectif semble aller de pair avec une certaine dépolitisation ou une certaine désociologisation des questions scolaires, au sens d’une perte d’influence des approches de la sociologie critique ou conflictualiste, au profit d’approches plus « techniques », pragmatiques ou « professionnalisantes » accordant plus de place aux travaux et perspectives psychologiques et pédagogiques, en un mouvement de balancier qui voit les paradigmes se succéder, voire s’opposer les uns aux autres, plutôt que de se dialectiser en s’interrogeant et en s’alimentant de manière réciproque. Certains analystes de cette évolution insisteront sur le fait que l’objectif de minimum garanti dans une société où la ségrégation et les inégalités sont de plus en plus importantes, faute de vouloir ou de pouvoir s’attaquer aux processus structuraux qui les produisent, peut devenir un mode de gestion des « exclus de l’intérieur » (Bourdieu, 1973), de consolation des perdants de la compétition sociale et scolaire (Goffmann, 1989), voire de pacification sociale des conséquences de cette compétition et des mécanismes de marché et de domination, tout en ne pouvant avoir que des effets très limités sur les processus et situations d’exclusion, voire en ne pouvant qu’échouer à les prévenir ou à les réduire. Que l’on partage ou non ce type d’analyse, on pourra s’accorder sur le fait que la problématique de l’exclusion a contribué à un recentrage des objectifs et des préoccupations politiques, des rapports sociaux et de leur transformation, vers l’amélioration de la situation des personnes et des catégories de personnes les plus exposées aux risques d’exclusion. Associé aux conceptions et aux idéologies, économiques et sociales, propres aux formes d’individualisme contemporain, ce recentrage a ouvert la voie à ce qui peut apparaître aujourd’hui comme un nouvel objectif, ou un nouvel âge des PEP, désormais invitées à se focaliser sur les besoins spéciaux ou spécifiques de catégories d’élèves ou de populations dont le nombre est de plus en plus important et dont les caractéristiques paraissent de plus en plus hétérogènes, et à se fixer l’objectif, non plus seulement de prévenir ou de réparer l’exclusion des plus fragiles mais de reconnaître la diversité des talents et des potentiels de chacun pour en maximiser les possibilités de réalisation, scolaire et sociale.

49Cette rapide synthèse des conceptions et problématiques sur lesquelles, d’une période à l’autre et selon des modalités différentes d’un pays à l’autre, se sont fondées et se fondent les politiques d’éducation prioritaire en Europe et leurs objectifs, montre combien les PEP et leurs évolutions et contradictions sont inséparables des transformations des idéologies et des politiques sociales et scolaires des dernières décennies, et des modes de régulation que celles-ci ont promus et mis en œuvre. Dès lors, si les PEP ont sans doute échoué à être le « laboratoire du changement social en éducation » au sens donné à ce terme par ceux qui ont pu l’utiliser dans les années soixante-dix ou quatre-vingt pour résumer leurs espoirs que ces politiques contribuent solidairement à une transformation de l’école et de la société qui les rende l’une et l’autre plus démocratiques et moins inégalitaires, elles peuvent néanmoins sans doute être considérées comme ayant été l’un des champs ou des laboratoires où se sont dessinés et expérimentés les changements idéologiques et les nouveaux modes de régulation propres aux sociétés et aux politiques post-modernes ou néo-libérales.

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Vinokur A. (2005). « Avant-propos ». Cahiers de la recherche sur l’éducation et les savoirs, hors-série n°1 (« Pouvoirs et mesure en éducation »), p. 7-14.

Vygotski L. S. (1994). Défectologie et déficience mentale. Recueil de textes (1924-1934) édités sous la direction de K. Barisnikov & G. Petitpierre. Neuchâtel : Delachaux et Niestlé.

Whitty G., Power S. & Halpin D. (1998). Devolution and Choice in Education. The School, the State and the Market. Buckingham et Philadelphie : Open University Press.

Notes

1 Cette conclusion a tiré grand profit des multiples échanges auxquels a donné lieu la première étape de notre travail de recherche, tant au cours des séminaires regroupant les différentes équipes nationales qu’au sein de l’équipe de coordination. Elle n’engage pour autant que la responsabilité de son auteur.

2 Nous ne pouvons évidemment, dans le cadre de cette conclusion, entrer dans les détails de ces manières de catégoriser et conceptualiser les transformations en cours, ni même des modalités différenciées selon lesquelles elles sont mises en œuvre, contextualisées et appropriées par les différents protagonistes dans les différents pays. Pour une vision plus large et plus circonstanciée, on pourra consulter, entre autres, Whitty, Power & Halpin, 1998 ; Green, Wolf & Leney, 1999 ; Maroy, 2006 ; Mons, 2007 ; Derouet & Normand, 2007.

3 Nous ne traiterons pas ici de la question de savoir s’il s’agit de deux modèles différents ou de deux variantes du même modèle.

4 Dans le même ordre d’idée, Stefania Pontrandolfo, enquêtant sur la situation scolaire et sociale des Roms à Melfi, ville de la région italienne de Basilicate, montre combien « les Roms de Melfi sont invisibles », ayant fait le « choix » de réserver à l’espace privé, hors de tout espace public, « le sens de leur présence dans le monde en tant que Rom », constat en partie déroutant pour une anthropologue, et qui l’incite à interroger les risques de « surethnicisation » dont peuvent être porteurs tant la recherche anthropologique que ses commanditaires (en l’occurrence la Commission européenne) (Pontrandolfo, 2004 ; à paraître).

5 Ainsi, Ivan Bajomi et al. notent-ils, à propos de la Hongrie, que « les préoccupations liées à l’inégalité des chances furent très peu présentes chez les principaux acteurs de la politique éducative durant les douze premières années du postcommunisme » (Bajomi et al., 2006, p. 247).

6 En témoignent par exemple, les points de vue différents adoptés, sur cette question, par les deux Communautés française et flamande de Belgique.

Auteur

Université Paris 8-Vincennes-Saint-Denis
Professeur en sciences de l’éducation à l’université Paris 8-Vincennes-Saint-Denis et membre de l’équipe de recherche ESSI-ESCOL. Ses travaux portent sur les processus de construction de l’inégalité scolaire, le rapport au(x) savoir(s) et à la scolarité des enfants de milieux populaires, et les politiques d’éducation prioritaire en France et en Europe. Il est également co-rédacteur en chef de la Revue française de pédagogie.

© ENS Éditions, 2008

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