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Les langues en débat dans une Europe en projet

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Zorana Sokolovska

Chapitre 2

Anthropologie du Conseil de l’Europe. De l’institution au terrain

Texte intégral

Introduction

1Afin de saisir la place du discours sur les langues au Conseil de l’Europe, il faut d’abord comprendre l’institution dont émane ce discours et les espaces dans lesquels il est produit et il évolue. Il s’agit d’aborder le Conseil de l’Europe dans toute sa complexité, à la lumière d’une approche historique et anthropologique. Cette démarche analytico-descriptive est fondamentale pour la compréhension de la production du discours dans (quelles sont les conditions de production) et par cette institution (quels sont les objectifs de cette production).

2Pour cela, nous adoptons plusieurs acceptions conceptuelles complémentaires du terme institution. Ainsi, l’institution est à comprendre au sens d’un organisme créé pour répondre à un besoin spécifique d’une société donnée (Bellier 1997). Dans une perspective bourdieusienne (2001), elle désigne un ensemble de rapports sociaux qui confèrent aux individus des formes différentes de pouvoir, de statut et de ressources. Cet ensemble de rapports sociaux est créé, géré et maintenu sur le terrain institutionnel. Ce dernier est compris comme un champ politique, à savoir un lieu de formation et de transformation des visions et donc des divisions du monde social par les agents dont les visions puisent dans des agendas politico-idéologiques spécifiques (ibid.). Une telle conception de l’institution s’approche de celle de Dorothy Smith (2005), qui mobilise notamment le concept de relations régulatoires (« ruling relations », p. 10) pour désigner une forme d’organisation et de régulation des relations sociales médiées par des textes. Ceux-ci sont à comprendre au sens large d’instrument matériel de médiation et peuvent être (re)produits au format papier, électronique, visuel, etc. Les textes génèrent la stabilité et permettent la reproduction d’une institution (ibid.).

3Ce chapitre s’articule autour de ces précisions conceptuelles. Dans un premier temps, nous examinons l’émergence du Conseil de l’Europe afin de comprendre le besoin spécifique auquel sa création devait répondre au moment où il a vu le jour. Ensuite, la présentation de la structuration et du fonctionnement du Conseil de l’Europe mettra en lumière les espaces discursifs dans lesquels ont (eu) lieu la formation et la transformation des rapports de pouvoir interétatiques et interinstitutionnels. Nous mettons cela en lien avec la production et la circulation textuelles institutionnelles qui coordonnent et encadrent les rapports de pouvoir. Dans ce cadre-là, une réflexion spécifique éclaire le rôle des archives dans la conception et la compréhension d’une institution et dans son appréhension en tant que terrain de recherche. Après la présentation de la délimitation de notre terrain de recherche, nous exposons la collecte des textes ainsi que les logiques de sélection et de construction des données sur lesquelles s’appuie notre analyse.

La fondation du Conseil de l’Europe : conditions d’émergence et tensions

4L’un des éléments clés de l’idéologie nazie était l’accent que mettait le régime sur la différence (Hutton 2004). Au sortir de la seconde guerre mondiale, au contraire, la volonté affichée consistait à invoquer des idées humanistes mettant l’accent sur ce que l’on partage universellement en tant qu’êtres humains (Heller 2011). C’est dans cet esprit qu’a été conçu le projet humaniste du Conseil de l’Europe, s’imprégnant dès les premiers jours d’une forte dimension politique.

5Lorsque nous nous attachons à situer l’émergence de l’institution dans les différentes tendances de construction européenne ayant vu le jour après 1945, nous ne cherchons nullement à présenter l’histoire de la genèse du Conseil de l’Europe dans son intégralité. D’autres auteurs l’ont fait de manière (quasi) exhaustive (notamment Wassenberg 2012, 2013, Bitsch 2001, 2007). Dans cette étude, il s’agit d’esquisser le contexte dans lequel le Conseil de l’Europe a émergé, les enjeux et les particularités du processus de sa création, ainsi que l’impact que ces derniers ont eu sur les conditions de production du discours sur les langues et sur le plurilinguisme.

Le Conseil de l’Europe dans le paysage institutionnel de l’après-guerre

6L’émergence du Conseil de l’Europe s’inscrit dans le processus de construction européenne amorcé dès 1945. Ce sont les projets d’organisation économique européenne qui aboutissent en premier. En juin 1947, les États-Unis lancent le plan Marshall pour la reconstruction économique de l’Europe. À la suite de cette initiative, la première organisation européenne, l’Organisation européenne de coopération économique, est créée en avril 1948 avec pour objectif d’assurer une coopération entre Européens pour la répartition et la gestion de l’aide américaine. Parallèlement est mise en place l’Europe « militaire » avec la signature du traité de Bruxelles en 1949, donnant ainsi naissance à l’Union occidentale. L’Alliance atlantique qui constitue la base de l’Organisation du traité de l’Atlantique nord voit le jour en 1950 et la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) est créée en 1952. L’histoire du Conseil de l’Europe s’insère donc dans l’histoire de l’émergence de ces autres organisations européennes et transatlantiques qui se mettent rapidement en place entre 1948 et 1951 (Wassenberg 2013). Pendant cette période d’essor des institutions internationales, le Conseil de l’Europe se démarque par son projet qui situe l’homme et ses droits au centre de ses préoccupations, posant ainsi les fondements humanistes de l’union des États à atteindre, non pas en tant que communauté économique ou militaire, mais comme une communauté de principes et de valeurs fondamentaux et communs.

La genèse de l’organisation bicéphale : produit de concessions et de compromis

7Le contexte de l’après-guerre est également celui de l’engagement de divers mouvements pro-européens. En 1946-1947, ils se mobilisent et s’organisent. Parmi ces mouvements pro-européens se dessinent deux tendances envisageant différemment l’unification européenne : les fédéralistes et les unionistes (Petaux 2009, Bitsch 2007, Wassenberg 2013). Les mouvements fédéralistes, majoritairement français, italiens et belges, souhaitent une organisation supranationale, dotée d’un pouvoir politique fort qui ne peut résulter que de l’abandon de la souveraineté des États membres ou du moins du transfert d’une partie de leur souveraineté. Les unionistes, majoritairement britanniques, souhaitent, quant à eux, surmonter les antagonismes nationaux en réalisant une coopération intergouvernementale entre États souverains. Ils préfèrent l’union confédérale à une fédération. Des négociations entre des représentants des deux tendances ont abouti à la création en 1947 d’un comité de liaison entre les différents mouvements. Ce comité a signé un accord en faveur d’une coordination de l’action des organisations participantes. Cette coordination a été effectuée par le biais du Comité international de coordination des mouvements pour l’unité européenne (CICMUE) visant à empêcher que l’opposition entre tendances empiète sur l’objectif commun d’une unification européenne (ibid.). Lors de la réunion constitutive, le CICMUE décide d’organiser un congrès de l’Europe dans l’objectif de propulser la campagne européenne dans la sphère gouvernementale. Afin de préparer et de diriger le congrès, trois commissions de travail ont été créées : une commission politique (présidée par Paul Ramadier, ancien président du Conseil des ministres français), une commission économique (d’inspiration libérale, présidée par Paul Van Zeeland, homme d’État belge) et une commission culturelle (présidée par Salvador de Madariaga, écrivain espagnol et ancien ambassadeur républicain) [Bitsch 2007, Wassenberg 2013].

  • 1 D’autres délégations numériquement plus faibles : Suède, Grèce, Norvège, Autriche, Luxembourg, Sarr (...)

8Ainsi, sous la présidence d’honneur de Winston Churchill, le congrès de La Haye a réuni du 7 au 10 mai 1947 environ sept cent quarante délégués issus de dix-huit pays européens. Les principales délégations sont celles de la France et du Royaume-Uni, suivies par les délégations belge, néerlandaise, italienne, allemande, et suisse1. Malgré l’affrontement des courants unionistes et fédéralistes, un consensus existe sur l’idée d’une Assemblée européenne comme première étape dans le processus d’unification (Bitsch 2001). À cette occasion, il a donc été décidé de créer une telle assemblée. Elle est conçue comme consultative, sans réel pouvoir législatif ou exécutif. Elle devait néanmoins avoir la possibilité de faire des recommandations aux gouvernements et d’examiner toutes les mesures pratiques pour assurer progressivement l’intégration politique et économique de l’Europe. Deux autres recommandations ont été adoptées :

la création d’une union politique et économique pour assurer la sécurité et le progrès social, d’une part, et l’élaboration d’une charte des droits de l’homme et la création d’une Cour européenne de justice pour en garantir le respect, d’autre part. (Petaux 2009, p. 57)

9À la suite du congrès de La Haye, le projet de création d’une Assemblée européenne a été repris et encouragé par le gouvernement français, puis est devenu l’objet de controverses au sein du conseil consultatif des cinq pays signataires du pacte de Bruxelles. Dans le chapitre consacré au rôle de la France dans la naissance du Conseil de l’Europe, Marie-Thérèse Bitsch (2007) rapporte les vives tensions portant principalement sur la défense des intérêts étatiques. Autant de débats qui ont précédé et fourni en même temps les conditions de l’émergence du Conseil de l’Europe. Le gouvernement français a mené une politique correspondant aux vœux des États-Unis désireux de voir se constituer une Europe forte face à l’Union soviétique et de trouver un cadre facilitant le règlement des relations avec l’Allemagne. Dans cet objectif, le gouvernement français a pris position en faveur d’une Assemblée européenne consultative qui devait avoir pour rôle de faire des recommandations aux gouvernements dont la mise en œuvre devait être laissée à la libre appréciation de chacun d’entre eux. Cela a suscité les réticences de certains pays à l’instar du Royaume-Uni. Ils remettaient en question le type d’institution qu’il s’agissait de créer, les modalités de désignation des délégués ainsi que les compétences et les modalités des prises de décision. La France a été ainsi amenée dans un premier temps à expliciter ses positions, puis dans un deuxième temps à les infléchir pour trouver un terrain d’entente avec ses partenaires, principalement avec le Royaume-Uni. Ce pays a fait une proposition en faveur d’un organisme international permanent formé de représentants des gouvernements se réunissant une fois par an. Les débats au sujet de la structuration de la nouvelle institution sont devenus un terrain de luttes politiques et idéologiques, un lieu de confrontation et de négociation des différentes visions de l’Europe sous-tendues par des intérêts étatiques. L’opposition entre les fédéralistes et les unionistes semble insurmontable jusqu’en janvier 1949 lorsque le conseil consultatif réuni à Londres est parvenu à un accord sur la création d’un Conseil de l’Europe constitué de deux organes gouvernants, à savoir, d’un Comité des ministres, élément intergouvernemental voulu par les Britanniques, et d’une Assemblée consultative européenne, élément fédératif voulu par les Français. La conférence officielle qui a confirmé la fondation du Conseil de l’Europe a eu lieu à Londres du 3 au 5 mai 1949. Le 5 mai 1949, le traité de Londres a été signé par les représentants des dix États – la Belgique, le Danemark, la France, l’Irlande, l’Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Norvège, la Suède et le Royaume-Uni – instituant ainsi le Conseil de l’Europe.

Le statut : texte organisateur et régulateur du Conseil de l’Europe

10Le traité de Londres, devenu le statut du Conseil de l’Europe, est un texte dont les dispositions déterminent la structure et l’action de l’institution. Son objectif est fixé de la façon suivante :

Chapitre I – But du Conseil de l’Europe

Article 1er

a. Le but du Conseil de l’Europe est de réaliser une union plus étroite entre ses membres afin de sauvegarder et de promouvoir les idéaux et les principes qui sont leur patrimoine commun et de favoriser leur progrès économique et social.

  • 2 Conseil de l’Europe, bureau des traités, « Statut du Conseil de l’Europe ». En ligne : [http://www. (...)

b. Ce but sera poursuivi au moyen des organes du Conseil, par l’examen des questions d’intérêt commun, par la conclusion d’accords et par l’adoption d’une action commune dans les domaines économique, social, culturel, scientifique, juridique et administratif, ainsi que par la sauvegarde et le développement des droits de l’homme et des libertés fondamentales.2

11Ce texte fondateur de l’institution établit la base du discours du Conseil de l’Europe. La lecture de ce texte, qui résulte des concessions et du compromis entre les différentes manières d’imaginer l’unification de l’Europe, ne peut être toutefois dissociée des événements précédant sa création. Dans ce contexte sociohistorique précis, ils ont déterminé le mode de gouvernance et d’action spécifique du Conseil de l’Europe que le statut régit dorénavant.

12Le statut donne une première orientation du discours du Conseil de l’Europe permettant la construction et la légitimation d’une réalité sociale. En effet, l’article 1a met en évidence la construction discursive de ce qui est « commun » aux États et qui préexiste à l’union que le Conseil de l’Europe souhaite atteindre. L’union à réaliser par les États est vue comme un moyen de préserver le « commun ». En revanche, ce « commun » n’est pas défini et, dès ses premiers mois de travail, le Conseil de l’Europe commence à le façonner en attribuant du sens aux « idéaux », « principes » et « patrimoine commun ». Il confère à ce « commun » une place centrale dans les différents discours. Ceux-ci vont prendre forme, entre autres, dans les débats sur la coopération culturelle au cours desquels émerge la question des langues comme enjeu pour une coopération à construire, un patrimoine à préserver et un rapprochement interétatique à accomplir (voir chap. 3).

Le réseau de pouvoir du / au Conseil de l’Europe

13Le statut de 1949 a défini l’objectif du Conseil de l’Europe et en a légitimé la structure bicéphale :

Chapitre III – Dispositions générales

Article 10

Les organes du Conseil de l’Europe sont :

i. le Comité des ministres ;

ii. l’Assemblée consultative.

Ces deux organes sont assistés par le secrétariat du Conseil de l’Europe.

14La structure bicéphale peut être considérée comme la structure de base du Conseil de l’Europe. Ces organes en sont les éléments initiaux et permanents et ont le pouvoir de création d’autres espaces institutionnels et discursifs. Un regard plus précis sur la composition, la mission et le mode de fonctionnement de ces espaces nous permettra d’identifier de manière plus fine les conditions de création, de gestion et de maintien des rapports de pouvoir entre les différents acteurs étatiques institutionnels, individuels ou collectifs, dans le réseau d’espaces discursifs du Conseil de l’Europe.

15La première approche de ces espaces sera complétée tout au long des chapitres suivants, lorsque nous nous intéresserons en détail à la manière dont certains espaces sont amenés à traiter des questions liées aux langues, comment ils émergent et/ou se transforment et comment cela influence la (re)structuration des rapports de pouvoir et la production du discours sur les langues.

Les organes statutaires

16Comme nous l’avons vu, il a été décidé que l’institution nouvellement créée doit être composée de deux organes, un Comité des ministres et une Assemblée consultative, assistés par le secrétariat du Conseil de l’Europe. Le rôle et les fonctions de chaque organe sont déterminés par le statut du Conseil de l’Europe (art. 13-21 pour le Comité des ministres et art. 22-35 pour l’Assemblée). Au fil de l’évolution de l’institution, ce statut a été complété par un certain nombre de résolutions à caractère statutaire pour combler les lacunes du statut initial. En outre, chaque espace est doté d’un règlement intérieur, révisé régulièrement et accessible en version papier et électronique. Dans ce travail, nous nous référons à l’édition qui concerne la période à laquelle nous faisons référence dans les analyses.

Le Comité des ministres : un espace décisionnaire

17Trois traits principaux caractérisent l’espace discursif du Comité des ministres : cet espace est hautement politisé, des décisions finales y sont prises, des représentants des gouvernements des États membres y siègent.

18Le Comité des ministres est l’instance de décision du Conseil de l’Europe. Il réunit les représentants des États européens membres du Conseil de l’Europe. Chaque gouvernement est représenté par son ministre des Affaires étrangères. Lorsque celui-ci ne peut être présent, ou, si d’autres circonstances le recommandent, un suppléant, appelé « délégué », peut être désigné « pour agir à sa place » et il « sera, dans toute la mesure du possible, un membre du gouvernement de son pays » (statut du Conseil de l’Europe, 1949). Ainsi, une distinction est faite entre les réunions du Comité des ministres au niveau ministériel et au niveau des délégués, ces derniers siégeant plus fréquemment. Dans cet espace de pouvoir, les décisions adoptées par les délégués ont la même force et les mêmes effets que les décisions prises par le Comité des ministres. Cela ne vaut pas pour toute question qui, de l’avis d’un ou de plusieurs délégués, doit, en raison de son importance politique, être traitée par le Comité des ministres.

19Dans l’espace politique du Comité des ministres se manifestent à la fois le pouvoir de chaque gouvernement et / contre le pouvoir des alliances explicitement ou implicitement construites entre plusieurs gouvernements. C’est un espace dans lequel les décisions finales sont prises, souvent sans débat (mais à la suite des consultations officielles ou informelles). En ce sens, l’espace discursif du Comité des ministres est une scène de représentation du discours (Wodak 2000), de sa légitimation, plutôt qu’un espace où le discours est effectivement produit. On peut donc le considérer comme un espace de légitimation du consensus des intérêts étatiques qui n’ont de cesse d’être mis en avant par les délégations des États membres. Cela impose des demandes et des acceptations de concessions de toutes les parties avant d’atteindre un accord final.

L’Assemblée parlementaire : un espace délibératif

20Conformément à la décision prise à Londres en 1949, la création d’un organe ministériel a pour contrepartie la création d’une Assemblée consultative, renommée Assemblée parlementaire en février 1994. L’Assemblée tient, chaque année, une session ordinaire en plusieurs parties. Sauf décision contraire, les réunions du Comité des ministres se tiennent à huis clos tandis que les débats de l’Assemblée sont publics. L’Assemblée parlementaire est un espace de délibération dans lequel différentes questions sont débattues, puis les conclusions sont transmises au Comité des ministres sous forme de recommandations.

21Les débats ne sont pas neutres : des intérêts émergent, convergent et divergent au sein de cet espace discursif. L’Assemblée parlementaire est composée de représentants de ses États membres siégeant tous obligatoirement au parlement de ces États. L’Assemblée tire donc sa légitimité démocratique des parlements nationaux. Chaque État membre y est représenté par une délégation nationale composée de façon à assurer une représentation équitable des partis ou des groupes politiques existant dans leurs parlements. Tout représentant doit avoir la nationalité de l’État membre qu’il représente. Il ne peut en même temps siéger au Comité des ministres. Chaque représentant a un suppléant qui, en son absence, siégera, prendra la parole et votera à sa place. Les délégations nationales et les groupes politiques sont les deux modes principaux permettant aux membres d’intervenir individuellement, mais aussi de siéger en tant que groupe. De même que dans bon nombre de parlements nationaux les parlementaires servent à la fois les intérêts de leur circonscription et ceux de leur parti politique, à l’Assemblée parlementaire le consensus peut être trouvé parfois au niveau de la délégation nationale, parfois au niveau du groupe politique (Evans et Silk 2009). Le nombre de parlementaires dépend du nombre d’habitants de l’État. Le mode de fonctionnement de l’Assemblée parlementaire ainsi que sa composition sont les éléments fondateurs des mécanismes qui régulent l’émergence et l’évolution des débats au sein de cet espace. Ils contribuent également à la construction complexe des interventions des orateurs, qui expriment un avis, avant tout, en leur nom, mais le renforcent par des arguments qui relèvent de leurs convictions politiques et idéologiques.

La collaboration entre le Comité des ministres et l’Assemblée parlementaire

22Lors de la création du Conseil de l’Europe, la collaboration entre les deux organes statutaires a été imaginée comme devant jouer le rôle de moteur de la future organisation. Le cadre institutionnel dans lequel interagissent le Comité des ministres et l’Assemblée parlementaire reste toujours le même, déterminé par le statut et par les règlements intérieurs. Nous verrons toutefois que le degré de coopération est relatif à l’événement discursif étudié.

23À l’origine de nombreuses initiatives, l’Assemblée parlementaire est une sorte de laboratoire d’idées qui fournit des orientations au Comité des ministres (mais également aux gouvernements nationaux, aux parlements et aux partis politiques). L’Assemblée parlementaire peut délibérer et formuler des recommandations sur toute question répondant au but et entrant dans la compétence du Conseil de l’Europe, tels qu’ils sont définis dans l’article premier du statut  ; en outre, elle délibère et peut formuler des recommandations sur toute question soumise pour avis par le Comité des ministres. Les rapports du Comité des ministres sur ses activités, transmis en application de l’article 19 du statut, font l’objet d’une présentation et d’une discussion à l’Assemblée. Les membres de l’Assemblée peuvent adresser à tout moment des questions écrites au Comité des ministres, ou au président de celui-ci, portant sur des points qui relèvent de la compétence du Comité des ministres. Ce dernier permet (ou non) la réalisation des initiatives de l’Assemblée parlementaire. Le Comité des ministres examine, sur recommandation de l’Assemblée parlementaire ou de sa propre initiative, les mesures propres à réaliser le but du Conseil de l’Europe, y compris la conclusion de conventions et d’accords et l’adoption par les gouvernements d’une politique commune à l’égard de questions déterminées. Les conclusions du Comité des ministres peuvent, s’il y a lieu, revêtir la forme de recommandations aux gouvernements.

24Les membres du Comité des ministres ou tout autre ministre du gouvernement d’un État membre ont accès à l’Assemblée et à ses commissions afin d’exposer à l’Assemblée parlementaire leurs vues sur une question quelconque, inscrite ou non à l’ordre du jour. Réciproquement, avec l’agrément des délégués, le président du Comité des ministres peut inviter un représentant de l’Assemblée à exposer devant les délégués certains aspects particuliers d’une question inscrite à l’ordre du jour. Sauf décision contraire, le représentant de l’Assemblée ne participe pas aux délibérations et se retire après son exposé ou après avoir répondu aux éventuelles questions.

25Enfin, pour l’examen d’une question particulière, le bureau de l’Assemblée et le Comité des ministres peuvent décider, d’un commun accord, la constitution d’un groupe de travail mixte. Cet organe de coordination a notamment pour tâche d’examiner les problèmes communs aux deux organes et d’attirer leur attention sur les questions qui paraissent présenter un intérêt particulier pour le Conseil de l’Europe (Comité des ministres, Résolution [51]30 C, 3 mai 1951).

Le secrétariat général : espace de coordination et de veille

26Pour mémoire, la création du secrétariat général et sa fonction d’assistance aux deux organes statutaires sont déterminées par l’article 10 du statut . Il exerce un rôle administratif et est composé du secrétaire général, d’un secrétaire général adjoint, et du personnel nécessaire. Le secrétaire général et le secrétaire général adjoint sont élus par l’Assemblée parlementaire sur recommandation du Comité des ministres auquel ont été soumises des propositions de candidatures par un ou plusieurs gouvernements membres. Élu donc par l’Assemblée parlementaire à la suite d’une consultation entre cette dernière et le Comité des ministres, le secrétaire général est responsable de l’activité du secrétariat général devant le Comité des ministres. Les autres membres du secrétariat sont nommés par le secrétaire général, conformément au règlement administratif de 1956 (amendé en 1962). Le secrétariat général est composé de plusieurs directions générales, elles-mêmes constituées de plusieurs directions et ces dernières, de sections. Le nombre des composantes varie selon les périodes, les intérêts et les moyens à disposition pour leur création et leur restructuration. Cela relève de la gestion interne du Conseil de l’Europe.

27L’omniprésence du secrétariat général dans la production et dans la régulation discursive du Conseil de l’Europe témoigne du rôle essentiel qu’il joue dans la machinerie institutionnelle. Ce rôle est déterminé par les exigences d’impartialité politique et l’impératif d’attachement exclusif aux valeurs du Conseil de l’Europe demandés à ses agents. L’adjectif international employé pour qualifier les agents et le caractère de l’espace discursif englobe ces prérequis :

Chapitre VI – Secrétariat

Article 36 […]

e. Tout membre du personnel du secrétariat doit, par une déclaration solennelle, affirmer son attachement au Conseil de l’Europe et sa résolution d’accomplir consciencieusement les devoirs de sa charge sans se laisser influencer par aucune considération d’ordre national, ainsi que sa volonté de ne solliciter ni d’accepter d’instructions, en rapport avec l’exercice de ses fonctions, d’aucun gouvernement ni d’aucune autorité extérieure au Conseil et de s’abstenir de tout acte incompatible avec son statut de fonctionnaire international responsable exclusivement envers le Conseil. […].

f. Tout membre doit respecter le caractère exclusivement international des fonctions du secrétaire général et du personnel du secrétariat, et s’abstenir d’influencer ceux-ci dans l’exercice de leurs fonctions. (Conseil de l’Europe, statut, 1949)

28Le secrétariat général est ainsi le garant des valeurs du Conseil de l’Europe et il veille à leur prise en compte en permanence dans les activités du Comité des ministres et de l’Assemblée parlementaire.

Autres organes interdépendants

29Le Comité des ministres et l’Assemblée parlementaire sont des espaces dotés de pouvoir de création d’autres espaces, des (sous-)comités et des (sous-)commissions, certains étant (devenus) partie intégrante de leur fonctionnement, d’autres existant uniquement pendant des périodes spécifiques.

Les comités et les commissions spécialisés

30Les comités et les commissions spécialisés sont des espaces discursifs mandatés caractérisés par l’expertise commune de leurs membres dans un domaine précis. Ils sont partie intégrante des espaces que nous venons de présenter (voir schéma 1). Leur nombre est variable et dépend de la (re)structuration de l’ensemble des espaces du Conseil de l’Europe.

31Le Comité des ministres agit selon l’article 17 du statut du Conseil de l’Europe, selon lequel il peut constituer, à toutes fins qu’il jugera souhaitables, des comités ou des commissions à caractère consultatif ou technique avec des mandats spécifiques (voir l’exemple du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux dans la section suivante). Le mandat des comités renvoie à une tâche bien précise relative aux travaux des ministres ou des délégués. Cette tâche et sa durée sont fixées au moment de la création de leur groupe. Les comités ad hoc sont également concernés.

32Selon l’article 24 du statut, l’Assemblée parlementaire peut, en tenant compte des dispositions de l’article 38.d, constituer des comités ou des commissions chargés d’examiner toutes questions qui relèvent de sa compétence, de lui présenter des rapports, d’étudier les affaires inscrites à son ordre du jour et de formuler des avis sur toute question de procédure. Les commissions générales sont constituées au début de chaque session ordinaire. L’Assemblée peut, dans des buts déterminés, former des commissions ad hoc qui cessent d’exister après l’examen de leurs rapports par l’Assemblée.

33Les comités et les commissions spécialisés produisent la base textuelle et discursive des débats menés à l’Assemblée parlementaire et/ou lors des réunions du Comité des ministres. Ces espaces sont donc producteurs de savoir, par le biais des experts et des spécialistes des points discutés. Producteurs de savoir, ils ont néanmoins le pouvoir de décision le plus faible. En revanche, le Comité des ministres, omnicompétent, avec une spécialisation politique générale, détient tout le pouvoir décisionnaire. Les chapitres analytiques vont nous permettre d’approfondir davantage l’étude de ces espaces discursifs à la lumière d’exemples concrets de leurs mécanismes de production discursive, de leur interaction avec les espaces principaux, des acteurs qui y ont été impliqués, des discours qui y ont été élaborés et des savoirs qui y ont été produits. On en établira ainsi une généalogie.

Schéma 1 : La structure de base du Conseil de l’Europe

Schéma 1 : La structure de base du Conseil de l’Europe

Possibilités de création d’espaces, interactions et médiations textuelles

Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux

34En 1957, à l’initiative de l’Assemblée parlementaire, a eu lieu la première session de la Conférence européenne des pouvoirs locaux. Quatre ans plus tard, le Comité des ministres décide de constituer la Conférence européenne des pouvoirs locaux sur une base biennale. Il adopte la charte de la Conférence européenne des pouvoirs locaux et en institutionnalise ainsi le statut. En 1975, elle modifie son intitulé pour devenir la Conférence européenne des pouvoirs locaux et régionaux, puis la Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe (CPLRE) en 1983. Après la reconnaissance de la dimension politique de cette instance lors du sommet de Vienne de 1993, la Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe est devenue le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe (CPLRE).

35Selon la charte du Congrès, cette dernière tend à assurer la participation des pouvoirs locaux à la réalisation des buts du Conseil de l’Europe tels qu’ils sont définis dans l’article premier de son statut. Il a notamment pour objet de faire connaître au Comité des ministres et à l’Assemblée parlementaire son avis sur les mesures susceptibles de se répercuter sur l’existence des collectivités locales et de mettre en cause leur responsabilité à l’égard des populations et des gouvernements. Il tient également les pouvoirs locaux informés du progrès de l’intégration européenne et s’efforce de les intéresser à l’idéal de l’unité européenne. Les membres du Congrès sont choisis, soit par chaque gouvernement membre, soit, selon un mode de désignation déterminé par le gouvernement, parmi les représentants des associations nationales des pouvoirs locaux. Ce peuvent être des représentants des sections nationales ou des représentants des organisations internationales de pouvoirs locaux ayant le statut consultatif auprès du Conseil de l’Europe. Chaque pays a droit, au sein du Congrès, à un nombre de sièges égal à celui qu’il compte à l’Assemblée parlementaire. Chaque pays peut désigner un nombre de délégués suppléants égal au nombre de délégués titulaires. Le Congrès, au début de chaque session, constitue des commissions de travail.

36En outre, le Congrès peut, pour des sujets déterminés, constituer des commissions ad hoc. De même qu’à l’Assemblée parlementaire, le mandat de ces commissions prend fin après la discussion de leurs rapports par le Congrès.

37En résumé, le Congrès est un espace concentrant les pouvoirs infra-étatiques toujours en lien avec des États-nations dont proviennent les représentants locaux et régionaux. C’est aussi un lieu d’élaboration et de conception des futures actions du Conseil de l’Europe. Celles-ci doivent également être approuvées en dernier lieu par le Comité des ministres. Notre analyse de l’élaboration de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires illustre ce point (voir chap. 5).

Le Conseil de l’Europe : réseau interne, intégré dans un réseau plus large

38Le Conseil de l’Europe est conçu comme un réseau d’espaces interdépendants, les espaces étant des nœuds investis de différents degrés de pouvoir de décision et interconnectés par des relations (a)symétriques de pouvoir (Bourdieu 2001, Foucault 1994d). Il ne faut néanmoins pas imaginer le Conseil de l’Europe comme un espace discursif clos. La circulation des discours et des acteurs les produisant permet au Conseil de l’Europe d’entretenir des relations avec des institutions semblables. On ne peut par conséquent se limiter au microcosme institutionnel, car les membres de l’institution, tout en faisant partie d’un univers relativement fermé, élaborent des décisions politiques en suivant les directives des institutions externes qui les ont désignés comme représentants (gouvernements, parlements, organisations non gouvernementales, etc.). L’organisation institutionnelle doit alors être conçue de manière plus ouverte et prendre en compte les relations entretenues avec l’extérieur de cet espace qui peuvent influencer les pratiques des membres institutionnels et les idées qu’ils mettent en œuvre (Bellier 1997, 1999).

39Le Conseil de l’Europe fait partie d’un réseau d’institutions internationales. Il doit se positionner par rapport à elles et entretenir une relation de coopération lui permettant de définir et de conserver sa place dans le paysage institutionnel international. Cela est indiqué dès l’article premier du statut de 1949 :

c. La participation des membres aux travaux du Conseil de l’Europe ne doit pas altérer leur contribution à l’œuvre des Nations unies et des autres organisations ou unions internationales auxquelles ils sont parties.

  • 3 Nom commun attribué aux trois organisations : la CECA, la CEE et la Communauté européenne de l’éner (...)

40Le principe de coordination formulé dans ce paragraphe fixe le cadre de la mise en place, à partir de 1951, d’une collaboration entre le Conseil de l’Europe et l’Organisation des Nations unies (ONU), en premier lieu, et par la suite entre le Conseil de l’Europe et d’autres organisations internationales dont les Communautés européennes3 et notamment la Communauté économique européenne (CEE) qui deviendra l’UE. La collaboration entre la « grande » et la « petite » Europe établie sur une base de coopération et de complémentarité trouve son origine dans l’article 303 du traité de Rome, texte fondateur de la CEE. Il stipule effectivement que « [l]a Communauté établit avec le Conseil de l’Europe toutes coopérations utiles ». Ainsi une coopération régulière, mais ponctuelle, a été mise en place. Le cadre de cette coopération devait être revu à la suite de l’acceptation par la CEE du principe de son élargissement au Royaume-Uni lorsque les relations entre le Conseil de l’Europe et la petite Europe sont devenues de plus en plus concurrentielles (Wassenberg 2013). Dans ce contexte, l’Assemblée a demandé à sa commission chargée des questions politiques de préparer un rapport sur le rôle et les activités du Conseil de l’Europe dans la situation nouvelle, résultant de l’élargissement de la CEE. Un rapport sur la mission du Conseil de l’Europe a été présenté en mai 1973 (Assemblée parlementaire, doc. 3281) abordant également les relations entre le Conseil de l’Europe et la Communauté. Lors de la session des 15-16 mai 1973, au cours de laquelle ce rapport a été discuté, les parlementaires ont adopté la Recommandation 704 qui, entre autres, fixait des orientations pour coordonner les activités du Conseil de l’Europe et de la CEE. L’Assemblée y a suggéré la répartition du travail entre les deux organisations européennes reposant sur deux critères : un critère géographique, selon lequel le Conseil de l’Europe traite de toutes les questions dont le règlement dépasse le cadre géographique de la CEE, et un critère de méthode attribuant la préférence au Conseil de l’Europe dans les domaines qui ne se prêtent pas à une intégration correspondant aux méthodes de la Communauté. La Recommandation 704 a été reprise par le Comité des ministres dans sa Résolution (74)4 sur le rôle futur du Conseil de l’Europe. À cette occasion, le Comité a envisagé favorablement l’installation d’un bureau de liaison du Conseil de l’Europe avec les Communautés européennes à Bruxelles afin de faciliter les contacts et les échanges d’informations et a chargé les délégués d’en étudier sans délai les modalités et le coût financier. Ce travail a fait l’objet du rapport CM (74)113 à la suite duquel les délégués ont adopté la Résolution (74)13 sur la création d’un bureau de liaison avec les Communautés européennes à Bruxelles.

41Au fur et à mesure de l’évolution de ces deux organisations et notamment de la CEE, d’autres accords de coopération ont vu le jour visant notamment la participation de la Communauté européenne aux travaux du Conseil de l’Europe. Le traité de Maastricht de 1992 conférant à l’UE des pouvoirs plus étendus en matière d’éducation et de culture, deux domaines clés du Conseil de l’Europe, a donné lieu à un échange de lettres en 1996 afin de mettre l’accent sur la coopération dans ces domaines avec le souci d’éviter tout double emploi (Wassenberg 2013).

42En résumé, afin d’éviter des relations concurrentielles qui auraient pu remettre en cause l’existence même de l’une des deux institutions, le Conseil de l’Europe et la Communauté / Union européenne ont dû définir un cadre de collaboration, géré et maintenu par des textes institutionnels réguliers. Les deux organisations restent également indépendantes et produisent des discours spécifiques à leurs objectifs politiques. Notre objectif dans la suite de ce travail sera de voir dans quelle mesure la collaboration a fourni une (nouvelle) direction à la construction du discours sur les langues en et pour l’Europe.

La production, médiation et gestion textuelles

43En nous appuyant sur les travaux de Dorothy Smith (2001, 2005), selon lesquels une institution doit être comprise comme une forme d’organisation sociale et de relations sociales médiées par des textes, notre intérêt se portera sur la production et la médiation textuelles au sein de et par le Conseil de l’Europe. Cela entre en résonance avec le choix que nous avons adopté pour cette étude. Dans ce cadre, nous considérons donc les textes comme des composants significatifs du monde social, non seulement représentatifs de la réalité, mais aussi constitutifs de cette dernière (Mason 2002). Ce positionnement ontologique est en outre justifié par le type d’étude – historiographique – et donc par l’exclusivité de la disponibilité des données sous forme textuelle qui nous permettent l’accès à des événements discursifs non observables en temps réel.

44Dans la section qui suit, nous proposerons une réflexion plus approfondie sur le statut et le rôle des textes dans une institution, ce qui nous permettra d’expliquer la pertinence du choix des données textuelles dans notre démarche analytique. Ensuite, nous aborderons les archives du Conseil de l’Europe en tant que moyen d’accès (limité) aux textes et en tant qu’espace d’appréhension du terrain de recherche et de la construction des données. Enfin, nous présenterons nos méthodes et nos logiques dans la collecte des textes, leur sélection et, in fine, dans la construction des données.

Le texte et l’institution : produits et processus

45Notre point de départ est la conception des textes comme des artefacts, à savoir comme des « formes définitives de mots ; de chiffres ou d’images qui existent dans une forme matériellement reproductible » (« definite forms of words, numbers or images that exist in a materially replicable form », Smith 2001, p. 164). Cette conception souligne l’une des caractéristiques des textes, à savoir leur présence matérielle. Cela étant, il s’agit de la nuancer puisque cette présence matérielle est souvent considérée à tort pour une présence indépendante, ce qui, par conséquent, crée l’idée d’une stabilité, d’une fixité des textes souvent prise pour acquise (Blommaert 1999, Silverstein et Urban 1996).

46Cette conception des textes est limitative. Elle doit être élargie par une considération des textes dynamique et processuelle, c’est-à-dire en lien avec les processus dont ils résultent. Pour ce faire, le texte doit être appréhendé en tant que « notion métadiscursive » qui se développe à partir des processus auxquels il renvoie concomitamment (ibid., p. 2). Une telle appréhension permet de souligner le fait que les textes sont étroitement, spatialement et temporellement liés aux conditions et aux processus de leur production. Dans le même temps, les textes sont détachables de l’environnement dans lequel ils sont produits (créant alors l’idée d’une fixité illusoire, p. 13), mais comme tels, ils peuvent être rattachés à d’autres contextes. Les textes circulent ainsi spatialement, temporellement et à travers des frontières sociales, politiques et linguistiques (Gal 2003). Un texte n’est donc pas autonome, mais en dialogue avec d’autres textes et contextes dont il incorpore, reformule et réinterprète des éléments (Bakhtine 1970, Duchêne 2008, Silverstein et Urban 1996). La reproduction d’un texte n’est pas un processus linéaire : il est plutôt complexe, stratifié et fragmenté. Par ailleurs, chaque reproduction du texte modèle un nouveau texte, souvent accompagné d’une nouvelle lecture (Blommaert 1999).

47Ainsi, il s’agit de concevoir les textes comme « actifs » (Smith 2001, p. 192). Cela permet, dans notre cas, d’aborder et d’analyser la dimension textuelle de l’organisation de l’institution et du discours sur les langues qu’elle produit. Dans ce but, il faut considérer les textes comme constitutifs de l’existence et du fonctionnement de l’institution (Bellier 1997, 1999, Smith 2005, Duchêne 2008). Selon ces auteurs, l’étude des textes donne un accès aux logiques institutionnelles de fonctionnement et de production discursive ainsi qu’aux événements passés que l’on cherche à analyser. Les textes encadrent, coordonnent et structurent les espaces, et, grâce au pouvoir accordé à l’institution, ils autorisent des activités, des savoirs et des idées et en même temps matérialisent cette autorité. Ainsi ils deviennent des instruments de pouvoir (Duchêne 2008, Del Percio 2014) et prennent leur forme dans leur entextualisation dans les différents espaces discursifs et au travers des différents événements discursifs. Ces liens spatio-temporels qui déterminent et sont déterminés par la circulation textuelle font de l’ensemble des textes un réseau animant, stabilisant et reproduisant l’institution. En plus d’être des instruments institutionnels de coordination, de régulation et de structuration des espaces, des activités, mais aussi des opinions, les textes sont des instruments de construction et de reproduction de l’institution : « Les textes parlent du monde […] et, dans le même mouvement, légitiment les instances qui parlent ainsi du monde » (Maingueneau 2002, p. 124). Le texte donne également une visibilité à l’institution en question. En ce sens, en élargissant la conception des rapports institutionnels proposée par Dominique Maingueneau (ibid., p. 119), les textes produits et diffusés par une institution peuvent être considérés comme une « vitrine des organisations internationales, la représentation qu’elles donnent d’elles-mêmes au monde extérieur ».

48Expressions matérielles d’un ensemble de processus institutionnels, les textes ne sont pas neutres. En raison de leur nature politique et idéologique déterminée par les conditions de production (et qui déterminent le type textuel et le contenu finaux), les textes institutionnels sont des indicateurs matériels d’une prise de position. De même, les textes produits par l’institution ne sont qu’une expression de (prise de) décision selon les protocoles officiels. Des décisions sont également adoptées dans des occasions sociales et informelles difficiles à reconstruire (Wodak 2000) notamment avec une approche historiographique textuelle.

Les archives du Conseil de l’Europe : lieu et moyen d’accès (limité) aux textes et à l’institution

49La production textuelle du Conseil de l’Europe est quantitativement très importante. La sélection effectuée pour ce travail a été avant tout conditionnée par ses objectifs, mais également par la manière dont les textes produits au sein du Conseil de l’Europe sont préservés et gérés. En effet, l’archivage joue un rôle déterminant dans la conception et la compréhension de l’institution : les archives sont un espace constitutif de son existence et de son fonctionnement. L’analyse des archives des institutions internationales met au jour les conditions de production des textes que nous, les chercheurs, collectons et analysons et elle permet de réfléchir au statut des textes dans nos analyses (Sokolovska 2018).

  • 4 Les textes sont accessibles sur le site web des archives du Conseil de l’Europe. En ligne : [https: (...)

50Les archives se situent dans le réseau d’espaces institutionnels et discursifs du Conseil de l’Europe structurés par des textes. Le service des archives est dirigé par la division de la gestion de l’information (DGI), une entité de la direction des technologies de l’information (DIT) qui elle-même fait partie de la direction générale de l’administration (DGA), un service du secrétariat général. Le discours contenu dans les textes réglementaires des différentes directions (DGI, DIT, DGA) détermine et régule la politique d’archivage ainsi que la politique d’accès aux ressources archivées. Plusieurs documents régissent l’archivage des textes ainsi que l’accès à ces derniers4.

  • 5 Conseil de l’Europe, direction générale de l’administration et de la logistique (DGAL), politique d (...)

51La politique d’archivage du Conseil de l’Europe s’inscrit dans la gestion du « cycle de vie de l’information » (DGAL 1365). Par « gestion du cycle de vie de l’information », on entend

le processus par lequel l’information est traitée depuis sa création jusqu’à sa mise à disposition finale. Les cinq étapes comprennent la création / acquisition, l’identification / catalogage, le stockage / préservation, l’accès, l’élimination / réutilisation pour création. (ibid.)

52Or, toutes les informations ne sont pas préservées puisqu’elles n’ont pas toutes la même valeur ; seule l’« information identifiée […] comme ayant une valeur d’archivage permanente deviendra des archives historiques » (ibid.). Il revient au bureau des archives centrales du Conseil de l’Europe de déterminer quels sont les documents d’intérêt historique.

  • 6 Conseil de l’Europe, archives centrales du Conseil de l’Europe, règlement de l’accueil. En ligne : (...)

53Les archives sont ainsi avant tout un espace physique, le lieu de stockage des documents et le lieu de leur consultation. À noter néanmoins que l’accès au lieu de rangement et de stockage aux archives n’est pas possible pour les usagers : le jour du rendez-vous, pris au moins deux semaines à l’avance, ils doivent se présenter à l’accueil où l’équipe a préparé au préalable les documents sollicités pour consultation. De nombreuses visites ont été nécessaires, afin, dans un premier temps, d’en prendre connaissance, de les situer chronologiquement et spatialement, d’en conserver ensuite une copie et enfin, de compléter les lacunes documentaires, lorsque c’était possible. Depuis le développement des nouvelles technologies, les archives sont également un espace virtuel, contenant des documents en version électronique et permettant l’accès à distance. Avec la mise en place des archives électroniques, les « usagers potentiels sont priés de vérifier que les documents souhaités ne sont pas déjà disponibles à partir du site web des archives »6. Toutefois, à l’exception de certains aspects pratiques de la consultation des documents à distance (comme l’absence, le manque de contraintes temporelles d’accès ou encore une sauvegarde rapide), la consultation à distance fonctionne aussi comme une sorte de gatekeeper vis-à-vis des usagers externes à l’institution (alors que les employés du Conseil de l’Europe disposent d’un formulaire de demande de consultation spécifique et un accès prioritaire leur est accordé). Enfin, comme le règlement l’indique, « [l]a majorité des textes officiels du Conseil de l’Europe ont été numérisés ». En effet, les archives électroniques ne contiennent pas l’ensemble des documents disponibles dans les archives physiques. La numérisation des documents est encore en cours : il est difficile de suivre le rythme d’une organisation qui produit et reçoit des documents quotidiennement. La recherche électronique est à mener également sur les sites des principaux espaces discursifs (notamment sur les sites de l’Assemblée parlementaire et du Comité des ministres), proposant des recherches plus ciblées.

54Ensuite, les archives sont un espace social dans lequel se déroulent différentes situations d’interaction avec le personnel. En effet, la consultation des documents implique un contact et une collaboration avec l’équipe dans la mesure où cette dernière accorde – ou non – l’accès aux documents (sur place ou numérisés) et ce, en fonction de ses disponibilités. Les membres de l’équipe d’accueil sont donc l’intermédiaire entre les documents et leurs usagers, ce qui leur confère le statut de détenteurs de savoir et de pouvoir institutionnels, également en lien avec les possibilités et les contraintes liées aux spécificités de leurs postes de travail. Par conséquent, c’est un facteur organisationnel important de la recherche scientifique.

55Enfin, les archives sont un espace institutionnel idéologiquement orienté qui fait partie de l’institution, est régulé par cette dernière et participe à la réalisation de son objectif politique.

56Considérer les archives comme un espace physique, virtuel, social et idéologique permet de comprendre dans quelle mesure elles sont un espace de contrôle et de surveillance des situations, des comportements, des discours, des pratiques, des espaces et des objets. C’est également un espace et un outil de contrôle de ce qui est une information publique, privée ou historique, et à quel moment elle le devient ; de ce qui est dicible et discutable et de ce qui n’est pas (encore) discutable et disponible pour une interrogation publique ou scientifique. À titre d’exemple, en ce qui concerne le Comité des ministres, on distingue les quatre catégories de documents suivantes :

1. les documents qui ne font pas l’objet d’une classification particulière sont publics ;

2. les documents classés « diffusion restreinte » sont déclassifiés un an après leur production ;

3. les documents classés « confidentiel » sont déclassifiés dix ans après leur production ;

  • 7 Résolution Res(2001)6 sur l’accès aux documents du Conseil de l’Europe. En ligne : [https://rm.coe. (...)

4. les documents classés « secret » sont déclassifiés trente ans après leur production.7

57Cela nous amène à appréhender les archives en tant qu’« archive », au sens de Michel Foucault, à savoir « la loi de ce qui peut être dit, le système qui régit l’apparition des énoncés comme événements singuliers » (1969, p. 170). Par ce terme, Michel Foucault n’entend pas l’ensemble des textes préservés, témoignant d’un passé, ou encore l’institution qui préserve les textes. Il désigne un processus qui a lieu non pas à la fin du cycle de vie de l’information, mais dès le début, ce qui « définit d’entrée de jeu le système de son énonçabilité » (ibid.). Enfin, l’archivage désigne non seulement la préservation et la détermination de ce qui doit être sauvegardé comme document et savoir, et ce, dans une forme spécifique, mais également ce qui contribue à la singularité d’un événement par rapport à d’autres, « c’est ce qui différencie les discours dans leur existence multiple et les spécifie dans leur durée propre » (ibid.). La présence, ou encore l’absence d’un document particulier aux archives contribue donc à la singularité qui en émane. Les conditions de préservation des textes font donc partie de leurs conditions de production.

Appréhension du terrain et construction des données

58Le Conseil de l’Europe existe en tant qu’institution indépendamment de notre recherche. Cela,

du point de vue de la recherche, n’est qu’une image du terrain, celle que peut se faire le chercheur en se référant aux premiers éléments d’information dont il peut disposer. […] c’est sur la base de cette première image que le chercheur va donner un premier cadre à son terrain, c’est-à-dire qu’il va délimiter un domaine d’investigation et commencer à construire, à façonner un terrain de recherche. (Raoul 2002, p. 88)

59L’(in)accessibilité des documents fait partie de la manière dont nous avons appréhendé le Conseil de l’Europe comme un terrain de recherche. À cela s’ajoute un ensemble de choix (thématiques, disciplinaires, méthodologiques, auxquels s’ajoute le choix textuel) que le chercheur opère. L’(in)accessibilité des documents et l’ensemble des choix opérés permettent de passer de l’étape de la collecte des textes à celle de la construction des données (Mason 2002). Cela implique la (re)lecture et la compréhension des textes, l’insertion d’éléments interprétatifs qui ne sont pas nécessairement dans les documents, mais qui permettent de comprendre leurs conditions de production, la sélection des textes qui vont devenir des données, et aussi la réflexivité de la part du chercheur.

60La délimitation du terrain et la constitution du corpus ont été réalisées assez tôt et continuellement, selon la possibilité d’accès aux archives du Conseil de l’Europe et selon la disponibilité des textes. Le processus de l’appréhension du terrain et de la construction des données dans le cadre de ce travail a connu plusieurs étapes qui, malgré la présentation linéaire qui va suivre, se sont souvent déroulées de manière croisée.

L’appui sur des connaissances préalables

61Le point de départ, nécessaire nous semble-t-il, sont les connaissances préalables sur l’institution choisie en tant que terrain de recherche. Ce savoir préalable était établi grâce à notre travail de master (Sokolovska 2012), aux stages effectués au Conseil de l’Europe, aux visites guidées de l’institution ainsi qu’aux cours suivis à l’Institut des hautes études européennes de l’université de Strasbourg. Ces connaissances préalables ont été un élément facilitateur pour la compréhension du fonctionnement de l’institution, la localisation des documents et la collecte de textes.

La recherche documentaire et les premières directions et délimitations

62La recherche documentaire a commencé par une consultation du site internet de l’unité des Politiques linguistiques du Conseil de l’Europe et notamment de la section « Ressources ». Celle-ci est subdivisée en trois catégories : « Recommandations / Résolutions », « Publications et Documents » et « Liens ». Notre focus principal portait sur la section énumérant les conventions et les recommandations ayant trait à des questions linguistiques. Ce focus est justifié par la perspective adoptée dans ce travail. En effet, nous nous intéressons aux documents officiels, à savoir les recommandations et les traités que le Conseil de l’Europe reconnaît comme siens. Nous n’avons pas porté notre attention sur les documents de référence, produits par des experts sollicités par le Conseil de l’Europe, où il est indiqué que « [l]es opinions exprimées dans ce texte sont celles des auteurs et ne reflètent pas nécessairement la politique officielle du Conseil de l’Europe ». La production experte sera prise en compte dans le cadre de ce travail, là où elle devient une étape inhérente et un élément de justification de la production politique des textes officiels, des traités et des recommandations. Ainsi, en nous appuyant sur l’intertextualité qui se dégage notamment dans les préambules des différentes recommandations et en centrant notre attention sur les textes portant sur des questions linguistiques, nous avons choisi de faire des événements discursifs suivants notre objet d’analyse (tableau 1) :

Tableau 1 : Événements discursifs choisis

Traités et recommandations adoptés par le Comité des ministres Recommandations adoptées par l’Assemblée parlementaire
1954 Convention culturelle européenne 1952-1960 (n’ont pas été adoptées, mais discutées : propositions du bilinguisme et de l’espéranto) 
1969 Résolution (69)2, Programme intensifié d’enseignement des langues vivantes pour l’Europe 1968 Recommandation 535 relative à la promotion de l’enseignement des langues vivantes en Europe
1982 Recommandation nR(82)8 concernant les langues vivantes 1977 Recommandation 814 relative aux langues vivantes en Europe
1992 Charte européenne des langues régionales ou minoritaires (adoptée par le Comité des ministres à la suite des débats à l’Assemblée parlementaire et au CPLRE)
1998 Recommandation no R(98)6 concernant les langues vivantes 1998 Recommandation 1383 sur la diversification linguistique
2008 Recommandation (2008) 7, sur l’utilisation du CECR du Conseil de l’Europe et la promotion du plurilinguisme 2001 Recommandation 1539 sur l’Année européenne des langues

63Il s’agit de trois types d’événements discursifs :

Un traité est « un accord international conclu par écrit entre États et régi par le droit international, qu’il soit consigné dans un instrument unique ou dans deux ou plusieurs instruments connexes […] quelle que soit [leur] dénomination particulière » (« accord », « convention », « arrangement », « charte », « code », etc.). […] Tous ces instruments juridiques sont des traités [internationaux] au sens de la convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités.8

64Les traités du Conseil de l’Europe sont élaborés et négociés au sein de ses espaces. La négociation s’achève par une décision du Comité des ministres qui adopte le texte final du traité à conclure. L’adoption du texte nécessite la majorité des deux tiers des voix exprimées et la majorité des représentants ayant le droit de siéger au Comité. Une fois adopté, le texte du traité est définitif.

65Une recommandation du Comité des ministres représente l’élément final, le plus souvent élaboré, le plus visible, le plus distribué (destiné aux gouvernements de tous les États membres) de toute la production discursive du Conseil de l’Europe. À noter que les recommandations adoptées avant 1979 ont été publiées dans la série des textes adoptés intitulée « Résolutions ». Émanant du Comité des ministres, une recommandation reflète une prise de position et de décision de la part de ce dernier, en réponse à une nécessité verbalisée le plus souvent par l’Assemblée parlementaire. Il importe de noter que ces recommandations sont soumises à la règle de l’adoption à l’unanimité des voix exprimées et à la majorité des représentants ayant le droit de siéger au Comité des ministres.

Leur adoption constitue, dès lors, une expression collective de l’opinion gouvernementale européenne sur un sujet donné, ce qui leur confère évidemment une autorité certaine, même si elles n’ont pas le caractère obligatoire des conventions. (De Vel 1994, p. 37)

66Les recommandations de l’Assemblée parlementaire contiennent des propositions adressées au Comité des ministres. Les recommandations du Comité des ministres et de l’Assemblée parlementaire ne sont pas indépendantes dans le sens où elles sont inscrites dans une lignée discursive, assurant une continuité idéologique, chacune faisant référence à la recommandation qui la précède, c’est-à-dire à celle dont la mise en œuvre et ses répercussions sont prises en compte dans une nouvelle recommandation.

67La compréhension des événements discursifs choisis ne peut pas être réalisée sans prendre en compte l’élaboration des différents projets de la division, puis de l’unité des Politiques linguistiques du Conseil de l’Europe en collaboration avec des experts du domaine (de l’enseignement et de l’apprentissage) des langues (tableau 2).

Tableau 2 : Projets du Conseil de l’Europe dans le domaine des langues

Période Nom du projet
1964-1974 Le Projet majeur dans le domaine des langues vivantes.
1971-1977 : Élaboration du système d’unités capitalisables
1978-1981 Projet no 4 : Langues vivantes
1982-1987 Projet no 12 : Apprentissage et enseignement des langues vivantes aux fins de communication
1990-1997 Apprentissage des langues et citoyenneté européenne
1997-2000 Politiques linguistiques pour une Europe multiculturelle et multilingue
2002-2004 Plurilinguisme, diversité, citoyenneté
2006-2009 Politiques linguistiques pour la citoyenneté démocratique et l’insertion sociale

68Des schémas récapitulatifs qui résument et explicitent davantage les élaborations des textes du Comité des ministres et de l’Assemblée parlementaire en lien avec les projets énumérés ci-dessus sont proposés dans les chapitres qui suivent.

Approfondissement de la recherche

69Le site web du Conseil de l’Europe consacré aux politiques linguistiques propose uniquement un accès aux produits finaux et nous a permis de définir les événements discursifs clés pour la démarche généalogique. Il fallait toutefois avoir accès aux autres textes permettant d’éclairer les conditions de production afin d’étudier les processus discursifs. Une consultation régulière des archives physiques et des archives électroniques s’est dès lors imposée. Dans un premier temps, cette consultation s’est faite à tâtons, puis elle s’est progressivement transformée en une exploration organisée. Une telle évolution a été rendue possible par une meilleure compréhension des procédés d’archivage, entre autres en ligne. En effet, les bases de données en ligne sont construites selon une logique qui tient compte de l’espace dans lequel les textes sont produits, et non des sujets traités dans les débats. Il revient au chercheur de nouer des liens entre les différents espaces afin de suivre le fil thématique des débats. Il importe de se familiariser avec les codes assignés aux documents, car ces codes renseignent sur l’espace (parfois sur l’année) dans lequel le texte a été produit, et souvent sur le type textuel. Des ressources électroniques sont également disponibles sur le site du Comité des ministres, de l’Assemblée parlementaire, mais aussi, et surtout pour compléter, nous avons eu recours à des ressources en ligne mises à disposition par le Centre européen pour les langues vivantes du Conseil de l’Europe (Graz, Autriche), par l’UE (la base des données EUR-Lex) et le Centre virtuel de la connaissance sur l’Europe. Lors de la première étape de la collecte des textes, nous avons recueilli tout type de document de travail. Par « documents de travail », on entend les différents types de textes produits dans divers espaces du Conseil de l’Europe ayant servi de base ou d’appui à l’élaboration des événements discursifs choisis (propositions de recommandation, amendements, avis…). Sont également inclus les textes qui témoignent des interactions entre les agents, comme les procès-verbaux, les comptes rendus, les rapports, etc. Un intérêt particulier a été porté aux procès-verbaux, trace écrite officielle des débats dans leur polyphonie, parfois sous une forme synthétique, d’autres fois, sous une forme détaillée. Enfin, les textes de régulation propres à chaque espace discursif permettent de rendre compte de la manière dont les conditions de production ont été fixées.

70Le Conseil de l’Europe a deux langues officielles (statut, art. 12) dans lesquelles une traduction officielle des documents est fournie : l’anglais et le français. Pour ce travail, nous utiliserons la version française des documents, avec une consultation de la version anglaise lorsque la version originale des textes est élaborée en anglais. Dans les procès-verbaux des débats à l’Assemblée parlementaire en version française, l’usage de l’anglais est indiqué par « (Traduction) ». L’usage des langues autres que les langues officielles est marqué par « (Interprétation) ».

Sélection et précision

  • 9 Le copyright des références citées dans l’ouvrage appartient au Conseil de l’Europe.

71Ainsi, après avoir établi l’ensemble des événements discursifs sur lequel portera notre analyse, nous avons, pour chaque événement, cherché à délimiter l’ensemble des espaces discursifs inclus dans son élaboration, en déterminant le degré et le statut de leur implication. Nous avons ensuite rassemblé les textes produits dans les espaces concernant l’événement discursif en question, les textes ayant des statuts analytique et/ou descriptif différents (usage des ordres du jour pour établir une chronologie, les procès-verbaux et les rapports pour saisir les logiques de l’élaboration de l’événement en question, les amendements et tout autre document pour compléter la vue d’ensemble et pour illustrer des aspects institutionnels, politiques et historiques de la production discursive, etc.)9. La localisation des documents et leur assignation à un ou plusieurs événements discursifs ont ainsi permis de cartographier les espaces discursifs et d’établir la trajectoire des textes.

Conclusion

72Ce chapitre rend compte de la complexité du Conseil de l’Europe en tant qu’organisme, champ politique, ensemble de rapports sociaux, construction textuelle et terrain de recherche. Toutes ces conceptions sont étroitement liées et complémentaires.

73En premier lieu, ce chapitre a abordé la création du Conseil de l’Europe au sortir de la seconde guerre mondiale. Dans ce contexte spécifique, cette création répondait au besoin de mettre en place un espace institutionnel dans lequel les représentants des États de l’Europe de l’Ouest ont pu se rencontrer et unir leurs efforts pour coopérer dans des domaines autres qu’exclusivement économiques ou militaires. En rupture avec les idéologies de la guerre, le Conseil de l’Europe s’est engagé pour une coopération interétatique en mettant l’accent sur non pas sur ce qui diffère entre les États, mais sur ce qu’ils ont en commun.

74La création du Conseil de l’Europe est à situer dans les conditions de tensions politico-idéologiques qui ont trouvé leur source dans les différentes imaginations de (re)construction de l’Europe (occidentale) après la seconde guerre mondiale. Le Conseil de l’Europe est ainsi le produit d’une époque et d’un espace particuliers définissant sa finalité singulière, et qui, réciproquement, répond à sa raison d’être dans la société (Bellier 1997). Le Conseil de l’Europe devient alors un espace de production d’une image spécifique de l’Europe, d’une « idée de l’Europe » (Gal 2009, Wodak et Weiss 2005), en lien étroit avec les enjeux de son émergence dans l’après-guerre, de son objectif statutaire et de sa structuration interne. La production discursive sur les langues est également mobilisée dans la création, la légitimation, le maintien et la gestion de cette idée de l’Europe. Nous verrons dans quelle mesure, sous quelle forme, dans quel intérêt, et pour qui, dans les chapitres suivants.

75L’analyse des conditions d’émergence de cet espace institutionnel a fourni des éléments de compréhension sur la structuration emblématique du Conseil de l’Europe caractérisée par deux organes gouvernants, le Comité des ministres et l’Assemblée parlementaire. Nous avons pu montrer de manière succincte dans quelle mesure le Conseil de l’Europe est le produit de concessions et de compromis politico-idéologiques. La création du Conseil de l’Europe est mise en texte dans le statut du Conseil de l’Europe. Il s’agit là du texte fondateur du Conseil de l’Europe qui est en même temps fondateur du discours institutionnel et la base de l’entextualisation et de la contextualisation postérieures. Le statut guide la prise de décision du Conseil de l’Europe et il sert de justification aux décisions prises.

76En nous intéressant à la structure et au fonctionnement du Conseil de l’Europe, nous avons voulu mettre en avant une conception ne représentant pas le Conseil de l’Europe comme une institution homogène, mais bien plutôt composée de différents espaces, ayant eux-mêmes des complexités structurelles internes. De manière plus générale, la distinction entre les différents espaces discursifs a été effectuée en termes de partie « institutionnelle » et de partie « interétatique », l’adjectif international servant à regrouper les deux, mais différemment (pour le secrétariat général, international renvoie à l’impartialité politique et à l’attachement exclusif aux valeurs du Conseil de l’Europe ; pour le Comité des ministres et pour l’Assemblée parlementaire, international renvoie à la multilatéralité étatique). Tous les espaces discursifs, tant de la partie « institutionnelle » que de la partie « interétatique », sont, en théorie, en interaction réciproque, prévue dans le statut et dans leurs règlements spécifiques. De plus, ils contribuent au modelage de ce qui est communément appelé le « discours du Conseil de l’Europe », la voix collective de l’institution qui sert à la personnifier (Bellier 2005). Néanmoins, cette structuration, résultant des conditions d’émergence marquées par des tensions, est elle-même une source potentielle de tensions entre les idéologies fondatrices et motrices propres à l’institution et entre les idéologies individuelles ou collectives qui l’animent (Bellier 1997). Dans le sillage de cette réflexion, le lien d’interdépendance entre les institutions internationales et les États-nations doit être rappelé : ces institutions sont composées par des États sans lesquels les institutions ne pourraient ni exister ni fonctionner. Cela pose la question des intérêts étatiques au sein d’une institution inter-étatique (Duchêne 2008).

77Le Conseil de l’Europe doit être considéré comme un réseau d’espaces institutionnels et discursifs reliés par des relations (a)symétriques de pouvoir renvoyant aux relations (a)symétriques de pouvoir entre les différents acteurs étatiques et institutionnels. Réseau de relations de pouvoir, le Conseil de l’Europe est aussi un élément d’un réseau de discours et de pouvoir plus large, celui des autres institutions internationales par rapport auxquelles il se positionne. Sur le plan européen, c’est particulièrement la collaboration avec l’UE qui est centrale pour son positionnement en tant qu’institution et pour le positionnement, entre autres, de son discours sur les langues.

78Le réseau de relations sociales et de pouvoir que représente le Conseil de l’Europe est également construit et régulé par des textes. Les textes institutionnels sont à comprendre non pas simplement comme une expression matérielle du discours et des événements discursifs, mais comme partie prenante de l’existence, du fonctionnement et de la légitimité et de l’autorité institutionnels et discursifs. En même temps, les textes, leur forme et leur contenu, sont déterminés par les possibilités et les contraintes de production institutionnelles, par leur nature politique et idéologique et par leur caractère officiel qui ne saisit pas les choix ou les décisions informels. Les textes produits sont gérés, au moyen de modes de préservation et de diffusion spécifiques, par les archives du Conseil de l’Europe. Ces dernières sont un lieu de production de savoir sur l’institution conditionné par les logiques et les processus d’archivage, et qui, en même temps, conditionnent le savoir produit dans cette recherche, englobant tant les possibilités que les contraintes liées à l’accessibilité des textes.

79Dans les chapitres qui suivent, onze événements discursifs, certains successifs, d’autres concomitants, seront analysés. Chaque événement sera examiné dans les conditions institutionnelles et idéologiques de sa production. L’approfondissement de l’étude des espaces discursifs concernés nous aidera à mettre en lumière les idéologies sous-jacentes, les manifestations de pouvoir et le réseau complexe des intérêts qui ont fait émerger et évoluer le discours sur le plurilinguisme. Nous nous intéresserons aux débats en tant que terrains sur lesquels se confrontent plusieurs visions des langues et de l’Europe, ancrées dans des positionnements idéologiques sous-tendus par des motivations politico-économiques.

Notes

1 D’autres délégations numériquement plus faibles : Suède, Grèce, Norvège, Autriche, Luxembourg, Sarre, Liechtenstein, Islande, Turquie. Des observateurs venant des pays d’Europe centrale et orientale, des États-Unis, du Canada et du Saint-Siège y assistaient aussi (Wassenberg 2012).

2 Conseil de l’Europe, bureau des traités, « Statut du Conseil de l’Europe ». En ligne : [http://www.coe.int/fr/web/conventions/full-list/-/conventions/rms/0900001680306053].

3 Nom commun attribué aux trois organisations : la CECA, la CEE et la Communauté européenne de l’énergie atomique (CEEA).

4 Les textes sont accessibles sur le site web des archives du Conseil de l’Europe. En ligne : [https://www.coe.int/fr/web/documents-records-archives-information/rules-and-procedures].

5 Conseil de l’Europe, direction générale de l’administration et de la logistique (DGAL), politique d’archivage. En ligne : [https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=090000168003c5b2].

6 Conseil de l’Europe, archives centrales du Conseil de l’Europe, règlement de l’accueil. En ligne : [https://rm.coe.int/16806ee207]. Lorsque la référence n’est pas explicitement donnée, les extraits proviennent du règlement.

7 Résolution Res(2001)6 sur l’accès aux documents du Conseil de l’Europe. En ligne : [https://rm.coe.int/16805e2a99].

8 Conseil de l’Europe, bureau des traités. En ligne : [https://www.coe.int/fr/web/conventions/glossary].

9 Le copyright des références citées dans l’ouvrage appartient au Conseil de l’Europe.

Table des illustrations

Titre Schéma 1 : La structure de base du Conseil de l’Europe
Légende Possibilités de création d’espaces, interactions et médiations textuelles
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/17980/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 171k

© ENS Éditions, 2021

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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