Version classiqueVersion mobile

Palerme, illégalismes et gouvernement urbain d’exception

 | 
Fabrizio Maccaglia

Gouverner dans l’urgence : les crises, moteur et vecteur de l’action publique

7. Sortir d’une gestion en flux tendus du territoire

Texte intégral

1Déplaçons à présent notre regard des crises vers la manière dont celles-ci sont prises en charge et traitées par les pouvoirs publics. Les crises débouchent sur des mesures d’urgence qui ont pour objectif de répondre immédiatement aux difficultés présentes. Ces mesures sont mises en œuvre conjointement par la municipalité de Palerme, les autorités régionales, le préfet et le représentant de l’État pour les situations de crise (commissario straordinario). Comment contribuent-elles à maintenir la cohésion sociale en garantissant un service public minimum ? Comment permettent-elles aux territoires de continuer à fonctionner malgré les dysfonctionnements enregistrés ? Quels effets induits ont-elles, notamment en termes de surcoûts ? Sont-elles uniquement une réponse à court terme à la situation-problème ou bien s’intègrent-elles, à l’inverse, dans une intervention de portée plus structurelle et qui s’inscrit dans le long terme ? Les pouvoirs publics siciliens utilisent également ces moments de crise pour entreprendre de vastes réformes structurelles et mettre en œuvre des politiques d’aménagement du territoire. Ces interventions sont menées à l’aide d’un dispositif qui autorise une gestion extraordinaire et dérogatoire du territoire : le commissariamento straordinario.

Construire une action publique dans l’urgence

Affronter la crise hydrique

2Durant les cinq années que dure la crise hydrique, la principale préoccupation des pouvoirs publics est de garantir à Palerme un approvisionnement régulier et minimal. Leur marge de manœuvre est réduite car l’eau n’est pas un bien qui s’importe, lorsqu’il s’agit de ravitailler quotidiennement une population d’un peu moins d’un million d’habitants, ou qui se crée lorsqu’il vient à manquer. Si les mesures adoptées s’inscrivent toutes dans le même contexte d’urgence, elles obéissent pourtant à des stratégies différentes. Certaines ont pour objectif de sécuriser en temps réel l’approvisionnement en eau de Palerme, alors que d’autres obéissent à une logique préventive. Il s’agit de mettre à l’abri la ville d’une nouvelle situation de pénurie en attendant que soit achevée la réorganisation du secteur hydrique à l’échelle provinciale.

3Quotidiennement, on estime que la moitié de la population palermitaine (soit de 300 000 à 350 000 personnes) subit les effets de la crise hydrique. La priorité des autorités palermitaines est d’assurer à l’ensemble de la collectivité une distribution équitable de l’eau car la crise hydrique, par les inégalités qu’elle peut générer en termes d’accès et de quantité, constitue un puissant facteur de fragilisation de la cohésion sociale et spatiale. La mairie a dans un premier temps cherché à maîtriser les effets de la crise hydrique à l’aide d’un plan de rationnement. Inauguré en mai 2000, ce dernier est maintenu en activité tout au long des quatre années suivantes. Deux objectifs lui sont assignés : d’une part, éviter une rupture d’approvisionnement par l’épuisement prématuré des ressources disponibles, notamment à l’approche de la saison estivale ; d’autre part, garantir aux Palermitains une quantité minimale d’eau potable pendant toute l’année en accès direct, et assurer autant qu’il est possible le service dans un contexte de pénurie. Le plan de rationnement impose des restrictions spatiale et temporelle dans l’accès à l’eau. L’approvisionnement des habitations palermitaines n’est plus assuré de manière continue au cours de la journée mais pendant des périodes limitées dont la durée est déterminée en fonction du niveau de crise. En hiver et au printemps, la relative abondance des ressources permet d’offrir, en théorie, un service plus long qu’en été. Le seuil plancher est de six heures : c’est en effet le laps de temps minimal pour irriguer uniformément les différentes parties du réseau et permettre le remplissage des réservoirs familiaux. Descendre en dessous de ce seuil pénalise les habitations les plus éloignées des embranchements car seule une bien faible quantité d’eau leur parvient. Par ailleurs, les quartiers sont alimentés à tour de rôle. Lorsqu’une partie de la ville reçoit de l’eau, l’autre est asséchée. Là encore, les délais de ravitaillement sont fixés selon le niveau de crise. La distribution de l’eau est assurée toutes les 48 heures en temps de crise ordinaire et toutes les 72 heures en cas de crise aiguë. Les délais entre deux approvisionnements peuvent s’allonger lorsque survient un dysfonctionnement imprévu (panne, blocage…) : certaines zones se sont ainsi trouvées privées d’eau pendant trois, quatre et parfois cinq jours consécutifs. Ce roulement permet de maintenir une pression minimale dans le réseau indispensable à son bon fonctionnement.

  • 1 La Repubblica, édition de Palerme, 11 mai 2002.
  • 2 La Repubblica, édition de Palerme, 12 mai 2002.
  • 3 De l’aveu même de Pippo Enea, responsable du chantier municipal : La Repubblica, édition de Palerm (...)
  • 4 Ces données ont été recueillies auprès du service chargé du ravitaillement mobile (Ufficio protezi (...)

4Ce plan de rationnement connaît des défaillances. Dans certains quartiers, le calendrier n’est pas respecté : l’approvisionnement n’a pas lieu les jours programmés, laissant ainsi des dizaines de familles sans eau comme cela s’est produit dans le quartier de Brancaccio dans les premiers jours du mois de mai 20021. Ce genre de dysfonctionnement est très souvent provoqué par des travaux de maintenance sur les équipements ou le réseau qui nécessitent la suspension temporaire du service. Dans d’autres cas, la distribution de l’eau intervient à des heures indues comme en ce mois de mai 2002 où les habitations de la via Notarbartolo étaient approvisionnées entre 2 et 5 heures du matin2. Les gens sont donc contraints d’interrompre leur nuit de sommeil pour constituer des réserves d’eau. Les commerçants et les restaurateurs sont, quant à eux, dans une situation bien plus délicate car, absents de leurs établissements, ils se trouvent dans l’incapacité de remplir leurs réservoirs. Le mécontentement débouche parfois sur des manifestations de rue spontanées, notamment dans les quartiers populaires. Les mois d’avril, mai, juin et juillet 2002 furent riches en rassemblements. Aux côtés des manifestations classiques de mécontentement, se sont développées des actions coup de poing : il blocco-lampo ou barrage-éclair. Il suffit que la distribution de l’eau retarde d’une, deux ou trois heures pour que les habitants d’un quartier, exaspérés par l’attente, descendent spontanément dans la rue et obstruent la circulation automobile. Ils mettent fin à leur mouvement d’occupation et regagnent leur domicile dès que la distribution de l’eau reprend. Pour compenser les défaillances du plan de rationnement, les autorités municipales mettent en place un service de ravitaillement mobile à partir du printemps 2002. Une escouade de camions-citernes sillonne les rues de Palerme pour apporter de l’eau potable aux copropriétés, particuliers et institutions qui en font la demande. Le service est payant : il en coûte 25 euros pour une cargaison de 5 000 litres d’eau potable. Le coût de l’approvisionnement mobile pèse sur les finances publiques car les cargaisons sont facturées de manière forfaitaire. Les 25 euros demandés ne couvrent pas l’intégralité des frais de fonctionnement et les factures restent souvent impayées3. Les institutions et les collectivités sont approvisionnées de manière prioritaire, notamment les établissements scolaires, les maisons d’arrêt (Pagliarelli et Ucciardone), les hôpitaux et les services publics (palais de justice, préfecture, questure, casernes). L’examen des demandes adressées à la municipalité entre le 21 mai et le 28 juillet 2002 pour l’obtention d’un approvisionnement mobile montre que si toute la ville est confrontée à la crise hydrique, celle-ci ne s’exprime pas avec la même intensité d’une circonscription à l’autre (tableau 24). En l’espace de 69 jours, 2 912 demandes ont été effectuées, soit une moyenne de 42 par jour4 : elles proviennent principalement du centre historique où le réseau de distribution est particulièrement vétuste et des quartiers situés dans les parties hautes de la ville (via Perpignano, corso Calatafimi, quartiers de la Noce et de l’Uditore). L’eau est distribuée sous pression et par gravitation. Lorsque la quantité d’eau mise dans le réseau est faible, les zones situées en hauteur reçoivent moins d’eau que celles situées au niveau de la mer ou à proximité des points de distribution. Les habitations situées en étage élevé sont doublement pénalisées.

Source : Città di Palermo, Ufficio protezione civile, Ufficio emergenze, 2002.
Tableau 24. Nombre de demandes d’approvisionnement mobile par circonscription et pour 1 000 habitant (mai-juillet 2002)

5Les interventions menées par le commissaire du gouvernement (commissario straordinario) pour la crise hydrique s’inscrivent davantage dans une logique préventive. Elles doivent, à terme, accroître la quantité de ressources en eau disponibles et sortir ainsi Palerme d’une situation de pénurie chronique. Symbole du mal développement sicilien, le barrage de Rosamarina devient avec la crise hydrique la vitrine de l’action publique en état d’urgence. Ce barrage fait partie de ces infrastructures aux délais de réalisation plastiques. Lancé en 1972, le chantier est livré dix-huit ans plus tard. Palerme a hérité d’un gisement hydrique inexploitable car la conduite jusqu’à l’unité de potabilisation et la conduite qui doit relier celle-ci à la ville n’ont jamais été construites. Cette situation quelque peu rocambolesque possède une double origine. La construction du réseau d’adduction a d’abord été bloquée par un contentieux entre l’entreprise adjudicataire de l’appel d’offres et l’administration régionale. Sur ce contentieux est venu se greffer un conflit d’usage entre la société municipale en charge de la gestion de l’eau (AMAP) et l’établissement public régional propriétaire de l’infrastructure (ESA pour Ente di sviluppo agricolo). Chacune des deux parties a déposé une demande de concession du barrage. Enfermés dans la défense de leurs intérêts respectifs, l’AMAP et l’ESA ne sont jamais parvenus à signer un accord sur l’utilisation de ce barrage. Les positions se figent, le dossier se bloque et toute perspective d’une reprise des travaux de raccordement du barrage à l’unité de potabilisation qui alimente Palerme s’éloigne alors durablement. Il faut attendre la proclamation de l’état d’urgence hydrique en 1999 pour qu’intervienne le règlement du conflit.

  • 5 R. Jucci, Memorandum sul exercizio del commissariato straordinario per l’emergenzaidrica in Sicili (...)

6La prise en main du dossier par le commissaire du gouvernement débouche sur trois résultats. Premièrement, il force les deux parties à se rencontrer, à négocier et à s’entendre pour un partage des eaux du barrage (30 millions de m3 pour l’AMAP et 50 millions pour l’ESA par an). Il fait procéder en urgence à son homologation pour un volume de remplissage de 80 millions de m3 (sur une capacité de stockage théorique de 120 millions) car cette carence limite considérablement son exploitation5. Enfin, il organise les travaux pour rendre le barrage opérationnel (la construction de deux conduites permettra de relier le barrage à deux unités de potabilisation qui desservent la cité palermitaine). La procédure d’état d’urgence présente d’incontestables avantages car elle dote le commissaire du gouvernement de pouvoirs exceptionnels. Deux faits méritent d’être soulignés. La simplification des procédures administratives (réduction des délais nécessaires à l’instruction des dossiers, possibilités de recours suspendues ou limitées) combinée à des opérations de contrôle abrégées permet de construire une action publique sur mesure et quasiment en temps réel en période de crise. Le gain de temps constitue l’atout majeur de cette forme d’action publique. Par ailleurs, la suspension de la pratique des appels d’offres et le recours à la concession directe permettent de sélectionner les entreprises les mieux qualifiées pour effectuer les travaux dans les délais et le budget impartis. Cependant, ses avantages sont aussi ses inconvénients. L’allègement des procédures de contrôle crée des conditions favorables aux infiltrations mafieuses : les clans, par le biais de sociétés écrans et de la sous-traitance, peuvent en effet parvenir à se faire attribuer l’exécution des travaux. La méthode de l’adjudication directe génère aussi un surcoût, car faute d’appel d’offres, le mécanisme de la concurrence ne peut s’exprimer. Cette dernière critique doit cependant être relativisée dans la mesure où le plus souvent, en Sicile, les chantiers sont rarement livrés dans les délais fixés lorsqu’ils sont achevés et les dépassements de budget sont presque systématiques. Enfin, même si le recours à l’armée de terre a pu contribuer aux économies de temps et d’argent enregistrées sur l’un des chantiers, il n’en demeure pas moins qu’elle n’a pas vocation à intervenir sur le marché civil des travaux publics et à en corriger les faiblesses.

7Urgence ne rime pas toujours avec efficience comme le montre l’exemple suivant à propos du barrage Scanzano. L’eau contenue par les barrages est en principe utilisée au printemps et surtout en été lorsque les autres sources d’approvisionnement sont, sinon épuisées, du moins fortement réduites. Le barrage Scanzano est pourtant utilisé pour ravitailler Palerme au début de l’hiver 2003 alors que les eaux fluviales et souterraines sont particulièrement abondantes en cette période de l’année. Cette gestion à contre-courant est causée par le dysfonctionnement de la trappe de décharge, l’absence d’un engrenage empêchant sa manipulation. Les règles de sécurité imposent la vidange d’une partie du barrage pour permettre les travaux de manutention. Ce nouveau problème est passé totalement inaperçu lors de la précédente intervention menée en 2001 et destinée à colmater une fuite sur cette même trappe de décharge. Par inadvertance ? Par négligence, faute d’une inspection régulière des équipements ? Aucune information ne permet d’établir l’origine de cette situation quelque peu ubuesque. Toujours est-il qu’elle montre les effets pervers d’une intervention en urgence : la nécessité d’agir dans la rapidité, sans toujours avoir une vision d’ensemble du dossier, peut aboutir à une intervention parcellisée, incohérente et globalement peu efficace. L’équipement et la maintenance sont effectués par à-coups, sous la pression de l’événement.

  • 6 Giornale di Sicilia, 11 juillet 2002.
  • 7 La Repubblica, édition de Palerme, 20 juillet 2002 ; Giornale di Sicilia, 20 juillet 2002.

8La situation de pénurie conjuguée aux difficultés rencontrées par les pouvoirs publics pour maintenir un service d’approvisionnement minimum favorise la formation d’un marché noir. Une partie de l’eau commercialisée de manière clandestine provient de puits non réglementaires. Ils sont dépourvus de toute autorisation d’exploitation et l’eau qui en est extraite n’est soumise à aucun contrôle sanitaire. Celle-ci coûte en moyenne quatre à cinq fois plus cher que celle distribuée par l’AMAP. Le plein d’un camion-citerne, soit 5 000 litres environ, se négocie pour une dizaine d’euros auprès des propriétaires des puits. Le chargement est ensuite revendu une cinquantaine d’euros aux hôteliers, restaurateurs ou particuliers qui en font la demande6. Une autre part provient directement du réseau de distribution général. Au début du mois de juillet 2002, la brigade financière découvre aux portes de Palerme, à Monreale, une entreprise qui s’est lancée dans le négoce de l’eau sans que cette activité ait de rapport avec sa raison sociale. Ses propriétaires ont simplement cherché à tirer parti de la situation de pénurie pour s’enrichir : ils constituaient des stocks d’eau qu’ils revendaient ensuite à un prix majoré. Le trafic peut parfois atteindre un niveau quasi industriel, ainsi de ce moulin à huile désaffecté de Termini Imerese reconverti en aqueduc clandestin7. Les cuves auparavant utilisées pour conserver l’huile d’olive étaient alimentées en eau par une dérivation, illégale bien sûr, installée sur le réseau public. À plein régime, cette structure pouvait traiter un volume de plus d’un million de litres (prix de vente estimé à 10 euros le m3). La structure a, semble-t-il, fonctionné pendant au moins une année. Le prélèvement de l’eau se faisait de manière progressive et en petite quantité afin de ne pas provoquer des baisses de pression dans les conduites et éveiller ainsi les soupçons des techniciens de l’AMAP. Ces branchements clandestins représentent un préjudice économique (l’eau détournée n’a pu être vendue) et technique (l’installation d’une dérivation fragilise les conduites et crée un risque de fuites) pour l’AMAP. Ils posent ensuite des problèmes de santé publique car l’eau détournée à Termini Imerese est habituellement réservée à des fins industrielles. Même si elle n’a pas directement été consommée, elle a sans aucun doute été utilisée pour cuisiner et se laver.

Encart 9. La mafia, un bouc émissaire idéal
L’implication de la mafia est abondamment invoquée dans les dysfonctionnements sociaux, politiques et économiques insulaires. Il ne s’agit pas dans le propos qui suit de minorer les effets de sa présence et de ses activités, mais de sortir d’une vision qui trop souvent et trop facilement en fait l’alpha et l’oméga de la vie sicilienne. Une vision largement partagée tant par l’homme de la rue que la classe politique, les médias et la société civile. La mafia est un bouc émissaire idéal : ses membres ne peuvent évidemment prendre publiquement la parole pour contester les accusations portées à l’encontre de l’organisation criminelle. Dans ces conditions, les pouvoirs publics n’hésitent pas à dénoncer le rôle de la mafia pour s’affranchir de leurs propres responsabilités face aux difficultés dans lesquelles Palerme et le reste de la Sicile se débattent. Les journalistes disposent avec la mafia d’une grille de lecture prête à l’emploi qui permet de couvrir une large partie du spectre de l’actualité. Quant aux individus, ils ne sont guère enclins à reconnaître que la mafia se nourrit de certains de leurs comportements (pratique de l’omertà, recherche de relais « occultes » pour résoudre un problème, intervenir en leur faveur ou débloquer une situation…).
La crise hydrique qui sévit en Sicile en 2002 en offre une éloquente illustration. Un chœur unanime de voix s’est élevé au moment où elle atteint son paroxysme au cours du printemps et de l’été pour faire de la mafia non seulement la principale responsable de cette situation mais aussi la principale bénéficiaire. La mafia a été accusée d’organiser la pénurie d’eau potable. Sa responsabilité ne se situe aucunement à ce niveau : elle ne contrôle plus la distribution de l’eau comme elle le faisait dans les jardins de la Conque d’or au xixe siècle, disposant ainsi d’un moyen de pression efficace pour extorquer de l’argent aux agrumiculteurs ou les contraindre à recruter certaines personnes. Ce temps-là est révolu. La responsabilité de la mafia dans la crise hydrique est indirecte et historiquement datée. Certains de ses clans ont, dans les années 1970 et 1980, remporté les marchés pour la construction des infrastructures (barrages-réservoirs, unités de potabilisation…) destinées à sécuriser l’approvisionnement en eau de la Sicile. Une partie de ces infrastructures n’a jamais vu le jour à cause de la faillite prématurée de certaines entreprises sous-traitantes tenues par la mafia (une pratique courante consiste encore aujourd’hui à mettre l’entreprise en faillite une fois l’argent empoché), d’autres n’ont pu être mises en service en raison des malfaçons ou de l’inachèvement des travaux. Ces situations sont connues de tous les dirigeants siciliens depuis de longues années. À aucun moment, ils n’ont pris les dispositions nécessaires pour faire remettre en état les équipements défaillants et faire construire ceux qui ne l’avaient pas été ou qui avaient été abandonnés en cours de route. Il a en outre été reproché à la mafia de s’enrichir en organisant le marché noir de l’eau. Celui-ci n’a pas attendu la mafia pour se mettre en place. Il n’a guère besoin d’elle pour fonctionner. Il ressort des mises en examen que les individus qui se sont livrés au marché noir n’appartiennent à aucun clan mafieux. Ce sont pour la plupart de simples individus (notamment des propriétaires de puits et de camions-citernes) qui ont cherché à tirer profit de la situation, se muant en contrebandiers le temps de la pénurie. Cela ne signifie pas que des mafieux n’aient pas pris part à ce marché noir. Mais il est certain qu’aucun clan ne s’est investi dans ce petit trafic à la rémunération bien modeste, comparé à ce que rapporte le contrôle des appels d’offres publics dans le BTP ou le secteur sanitaire, ou encore la pratique de l’extorsion et de l’usure.

Mettre fin à la crise du système de gestion des déchets

  • 8 Article 5, alinéas 1 et 2 de l’ordonnance 2983 de 1999.
  • 9 La Repubblica, édition de Palerme, 8 janvier 2008.

9Avec le placement de la Sicile sous tutelle du pouvoir central, les maires ont vu leur champ de compétences en matière de gestion des déchets se réduire considérablement au profit des préfets de province qui sont les relais du commissaire délégué. Ce transfert de compétences de représentants élus au suffrage universel direct vers une autorité nommée par l’État est souvent vécu sur le terrain comme une reprise en main centralisatrice. Désormais, seuls les préfets sont habilités à délivrer les agréments pour l’ouverture de nouveaux sites et à autoriser l’augmentation de la capacité de stockage des sites en activité8. L’objectif est de mettre fin à la prolifération des décharges publiques qui ont fini par recouvrir tout le territoire sicilien, en ôtant aux maires la possibilité de recourir à cette procédure dérogatoire dont ils ont tant abusé pour ouvrir une décharge au nom d’un simple cas de force majeur ou pour proroger quasi indéfiniment l’exploitation de sites qui bien souvent ne sont pas aux normes. Cette politique, loin de mettre fin à la situation de crise, l’amplifie en provoquant une pénurie de décharges publiques. Deux mesures voient leurs effets se conjuguer. La première est la fermeture des sites inadaptés ou qui représentent un risque pour la santé et l’environnement. Entre 1999 et 2003, le nombre de décharges publiques est passé de 325 à 114 (tableau 18). Cinq ans plus tard, on ne recense plus que 18 décharges en activité sur l’ensemble du territoire sicilien9. À ce mouvement massif de fermetures des décharges vient s’ajouter la saturation de nombreux sites maintenus en activité.

  • 10 Cette gestion alternée a été reconstituée à partir des données recueillies auprès de la direction (...)
  • 11 La Repubblica, édition de Palerme, 21 mars 2001.

10Pour faire face à la réduction de la capacité de stockage des décharges de la province de Palerme, le commissaire délégué et son équipe ont pris comme seconde mesure la gestion alternée10 : les maires qui se trouvent dans l’incapacité d’évacuer les déchets produits sur leur territoire – soit parce que leur décharge est saturée soit parce qu’elle est frappée par un interdit d’exploitation – se voient assigner par la préfecture dont ils dépendent une décharge de substitution. Son utilisation est cependant provisoire. La validité des autorisations préfectorales oscille de quelques jours à plusieurs mois. Les communes de Corleone et Scillato ont ainsi changé six fois de décharge en 2001. Ce dispositif permet d’éviter une saturation prématurée des sites maintenus en activité, notamment ceux qui desservent les communes les plus importantes, grâce à une meilleure répartition des déchets. Cette politique de péréquation spatiale aboutit cependant à des situations surprenantes (cartes 12a à 12f). Des communes comme Prizzi, Castellana Sicula ou Alia ont été contraintes d’utiliser la décharge de Palerme qui est distante d’une centaine de kilomètres (carte 13). Certaines encore, telles Contessa Entellina, Corleone et Roccamena, reçoivent les déchets provenant d’autres communes et sont obligées d’exporter leurs propres déchets vers d’autres sites. La décharge de Palerme (Bellolampo) est la pierre angulaire de ce dispositif d’urgence (carte 14). Sur les 82 communes que compte la province, 43 l’ont utilisée au moins une fois au cours de l’année 2001 alors qu’administrativement elle n’en dessert qu’une dizaine. Les grandes villes comme Bagheria, Cefalù et Termini Imerese sont prioritairement dirigées vers cette décharge car elle est la seule, à l’échelle de la province palermitaine, à pouvoir absorber leur production de déchets. Elle représente à l’inverse une solution d’appoint pour les communes plus petites. À cette surcharge intraprovinciale s’ajoute également une surcharge extraprovinciale. Le site de Bellolampo est en effet réquisitionné en mars 2001 pour traiter les 95 tonnes de déchets quotidiens produits par la ville de Gela bien qu’elle n’appartienne pas à la province de Palerme11.

11Le recours à des sites de substitution représente une surcharge financière pour les communes et particulièrement pour les plus petites d’entre elles en raison des frais de transport et de mise en décharge. Tel est l’argument employé par le maire de Cefalù, une des principales stations balnéaires de la côte septentrionale, pour convaincre les autorités préfectorales de consentir au plus vite à la réouverture de la décharge communale. Pendant les cinq mois de fermeture en 2001, en particulier durant la saison estivale où la production de déchets augmente fortement avec la présence des touristes, la commune a utilisé le site de Bellolampo distant d’une centaine de kilomètres. Le coût de gestion des déchets a été multiplié par quinze, passant de 100 000 à presque 1,5 million d’euros. Les effets de cette gestion en situation d’urgence se font également sentir en aval, au niveau de la décharge de Bellolampo. Celle-ci a absorbé pendant plusieurs mois de suite les déchets de nombreuses communes qui en temps ordinaire n’appartiennent pas à son bassin de gestion. Les infrastructures n’ayant pas été calibrées pour répondre à cette demande, la décharge a vu sa durée de vie se réduire prématurément. Il a été nécessaire de procéder à son agrandissement pour lui permettre de continuer à desservir Palerme et les communes qui lui sont rattachées.

12Nous sommes en présence de deux crises qui suscitent deux formes d’intervention différentes car dans un cas il s’agit de gérer une pénurie et dans l’autre de faire face à une surproduction. Il importe de souligner que ces deux crises n’ont pas fait de Palerme une ville duale à l’image des villes des tiers-mondes où une majorité de la population qui n’a pas accès à divers services publics cohabite avec une petite minorité de privilégiés qui, elle, est desservie. Les autorités – municipale, régionale et nationale – se sont efforcées de maintenir la cohésion sociale et spatiale de la ville en atténuant les effets des dysfonctionnements sur la vie de la population. Ainsi, aucune de ces deux crises n’a débouché sur une crise urbaine. Les Palermitains ont continué de vivre, de travailler et de consommer. Ils se sont adaptés à la situation de pénurie d’eau en modifiant leurs modes, leurs rythmes et leurs espaces de vie. Nombre d’entre eux ont anticipé leur départ en vacances à la fin du mois de juillet 2002, provoquant ainsi une baisse de la demande en eau potable et atténuant de la sorte la pression sur les ressources disponibles. Ces deux crises se sont limitées à fragiliser le fonctionnement de la ville. Celle-ci n’a, à aucun moment, basculé dans un degré supérieur d’instabilité voire d’entropie sans doute parce que ses habitants ont acquis au fil du temps l’habitude et l’expérience de ces événements. Par ailleurs, Palerme bénéficie d’une rente de situation. Elle est simultanément la principale ville de Sicile, le chef-lieu de la province et le siège du gouvernement régional. Une ville de cette importance démographique, politique et administrative ne peut rester privée d’eau pendant une période prolongée, à l’instar de certains petits bourgs de l’arrière-pays ou même des villes moyennes comme Agrigente. Les pouvoirs publics gardent en mémoire les virulents mouvements de protestation qui sont nés lors des précédentes crises hydriques. Ils veulent également éviter que ne se diffuse une image négative de Palerme, de la Sicile et de l’Italie, auprès des touristes et des investisseurs : l’image de territoires inorganisés et mal équipés. Dans ces conditions, tout est mis en œuvre pour éviter une rupture d’approvisionnement durable.

La gestion des déchets en temps de crise (2001)

Carte 13. Les communes importatrices et exportatrices de déchets domestiques (2001)

Carte 14. La décharge de Palerme, pierre angulaire du dispositif d’urgence

Une action publique opportuniste

13Nous sommes face à un paradoxe. Les pouvoirs publics siciliens cherchent à s’extraire des situations d’urgence comme cadre de leur politique en utilisant les instruments administratifs mis à disposition par ces mêmes situations. Ils recherchent dans une intervention extraordinaire les solutions aux problèmes territoriaux qui se posent, alors même que cette intervention extraordinaire n’a pas permis par le passé de mettre en œuvre des solutions durables pour résoudre ces mêmes problèmes. Les pouvoirs publics siciliens semblent prisonniers d’un mode d’action publique qui les conduit à privilégier l’emploi de mesures exceptionnelles et à solliciter l’intervention du gouvernement central lorsque des situations de crise se font jour. Ce mode d’action publique constitue une entrave à l’émergence d’une approche prospective des problèmes et d’une politique libérée des contingences de l’urgence. Et ce d’autant que les pouvoirs publics cherchent à pérenniser les dispositifs d’urgence, les transformant de la sorte en un instrument classique d’intervention publique déconnecté des situations pour lesquelles ils ont été mis en place.

14La réforme des services de l’eau et des déchets vise à introduire une gestion intégrée dans un cadre spatial unifié. Un même esprit anime cette réforme. Premièrement, elle consiste à privatiser la gestion de ces services pour mettre fin à des décennies d’incurie publique (réformes inabouties, investissements pour la modernisation des infrastructures non réalisés, logiques de gestion inadaptées aux enjeux sociaux, politiques et environnementaux…). Deuxièmement, elle prévoit d’instaurer une gestion intégrée : la production du service n’est plus envisagée comme une série d’opérations assurées par une pléthore d’opérateurs, mais comme un service unique pris en charge par un seul opérateur. La mise en place d’un espace de gestion doit permettre d’atteindre ces deux objectifs.

La Sicile, un territoire sous administration extraordinaire permanente

  • 12 Camera dei deputati, Senato della Republica, Commissione parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei ri (...)
  • 13 Ce dispositif a également été utilisé dans des régions du centre et du nord de la péninsule mais p (...)

15La Sicile a été placée à partir de 1999 sous tutelle du pouvoir central pour la gestion des déchets et des ressources hydriques dans le cadre d’un dispositif qui porte le nom de commissariamento straordinario12. Ce n’est pas, loin s’en faut, le seul territoire à être administré de la sorte (encart 10). Ce dispositif était appliqué dans quatre autres régions en 2000 : la Campanie, la Calabre et les Pouilles dans le domaine des déchets et la Sardaigne dans celui de l’eau13. Le commissariamento straordinario est une procédure d’action administrative extraordinaire utilisée pour affronter une situation d’urgence sociale, économique ou environnementale. Une situation qui, par l’intensité de ses effets et son étendue, réclame, pour être combattue, des moyens (financiers, humains, réglementaires) exceptionnels. Ce dispositif bouleverse les règles qui régissent en temps ordinaire la gestion des territoires. Il repose sur la nomination d’une autorité spéciale (le commissario straordinario) qui se substitue aux pouvoirs publics en place pour gérer la situation de crise. Il s’agit d’une autorité déléguée, c’est-à-dire d’une autorité à qui l’on a transféré des pouvoirs en matière de gestion : elle ne détient pas ses pouvoirs de la loi mais du président du Conseil des ministres qui l’a nommée, d’où le titre de commissaire délégué (du gouvernement). Son action est cependant parfaitement encadrée et limitée. Les décrets et les ordonnances d’application qui les accompagnent définissent les objectifs de sa mission, énumèrent ses attributions, fixent la durée de son mandat et précisent le territoire d’intervention. Parmi les prérogatives du commissario straordinario figure la possibilité de déroger, de manière partielle ou totale, aux lois en vigueur dans un secteur précis (l’eau, les déchets…), mais aussi à des lois de portée plus générale comme celles qui régissent l’attribution des marchés publics (ceux-ci ne sont plus attribués via des appels d’offres mais sous la forme de concessions directes). Il dispose en outre de fonds publics spéciaux pour entreprendre des interventions d’urgence. C’est le président de la région sicilienne, en la personne d’Angelo Capodicasa puis de Salvatore Cuffaro à partir de l’année 2000 et de Raffaele Lombardo depuis 2008, qui a assumé cette fonction de commissaire délégué.

  • 14 Camera dei deputati, Senato della Republica, Commissione parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei ri (...)

16L’organisation du dispositif a évolué14. À l’origine, l’État avait opté pour un schéma centralisé en confiant la charge de commissaire délégué (commissario delegato) au préfet ou à des personnes extérieures comme le général des carabiniers Roberto Jucci (voir infra). Sans doute avait-il la conviction de pouvoir résoudre plus rapidement et plus efficacement les situations de crise en limitant la dispersion du pouvoir et en le confiant à une autorité indépendante qui n’est pas soumise au suffrage universel et évolue à l’écart des cercles politiques locaux. Dans la mesure où le préfet ne dépend que du pouvoir central, il dispose d’une marge de manœuvre plus large que les élus à la tête des collectivités territoriales (maires, présidents de province et de région) pour prendre des mesures d’urgence susceptibles de provoquer le mécontentement de l’opinion publique locale ou qui vont à l’encontre des intérêts immédiats du personnel politique. L’État n’est pas parvenu à maintenir ce dispositif qui court-circuite les élus et plus particulièrement les élus régionaux. Les présidents de région ont progressivement été associés à la gestion de l’état d’urgence aux côtés des préfets et ont fini par être investis de la fonction principale en se faisant attribuer la charge de commissaire délégué du gouvernement. L’implication directe des autorités régionales dans la gestion des situations de crise possède néanmoins deux avantages. Premièrement, elle permet d’éviter les conflits État/régions car celles-ci disposent d’une autonomie plus ou moins grande selon leur statut, qui leur reconnaît de nombreuses prérogatives en particulier dans les domaines de l’aménagement, de l’urbanisme et de l’environnement. Or, la mise sous tutelle remet en cause l’autonomie régionale en empêchant temporairement l’exercice, partiel ou total, de ces prérogatives. Par ailleurs, les autorités régionales ne peuvent plus se retrancher dans un rôle de simple spectateur (critique).

17Le président de la région sicilienne est simultanément le commissaire délégué pour la crise hydrique et le commissaire délégué pour la crise des déchets. Il s’est adjoint l’aide de deux vice-commissaire délégués, un pour chaque dossier. Ces nominations ont reçu l’aval du ministère de l’Environnement, ce qui montre que le pouvoir central, tout en respectant l’autonomie du commissaire délégué, conserve un droit de regard sur la politique que celui-ci entend mener. La situation à laquelle on aboutit est quelque peu surprenante. Le président de la région sicilienne s’est vu confier, en plus de ses fonctions courantes de chef de l’exécutif, les charges de commissaire délégué. Cette situation de cumul interpelle, car est-il fructueux de confier à un seul homme, même s’il est secondé par deux bras droits et une équipe de techniciens, autant de responsabilités publiques ?

Encart 10. Une longue tradition d’intervention extraordinaire
L’Italie possède une tradition bien affirmée en matière d’intervention extraordinaire, notamment au service de l’économie. La fin du xixe siècle est marquée par la montée en puissance d’une forme d’action publique bâtie à coups de mesures dérogatoires, de politiques spéciales et d’opérations exceptionnelles. Il s’agit d’une action publique pensée, élaborée et mise en œuvre par un État naissant qui entend affirmer son caractère interventionniste, centralisateur et unificateur. Mais c’est au cours du siècle suivant et plus particulièrement au sortir du second conflit mondial que ce mode d’intervention se généralise et s’institutionnalise. Cela débouche sur une bien singulière situation marquée par la coexistence d’une action publique ordinaire centrée sur le respect de la règle avec une action publique extraordinaire fondée sur la dérogation à cette même règle. La Caisse du Mezzogiorno (établissement public chargé de la politique de rééquilibrage territorial), instituée en 1950, est la manifestation la plus connue de cette intervention extraordinaire. Dans le champ de l’urbanisme et de l’aménagement, la Sicile semble avoir constitué un laboratoire, parce qu’elle fait figure de précurseur en matière d’intervention extraordinaire et que, d’autre part, elle a été un lieu où des politiques ont été testées avant d’être transposées ailleurs dans la péninsule. Dans sa nouvelle Noir sur Noir, Leonardo Sciascia raconte comment le duc de Camastra doté des pleins pouvoirs et surtout de pouvoirs exceptionnels organise la reconstruction des villes rasées par le tremblement de terre de 1 693. De cet ambitieux projet devaient naître les voluptueuses cités baroques de Noto, Raguse et Modica. Si cet événement représente un indéniable précédent historique, remarquable par l’ampleur des réalisations accomplies, leur coût et la détermination du maître d’œuvre, il n’en demeure pas moins un cas singulier dans l’histoire insulaire. C’est à l’occasion d’une autre catastrophe et cette fois-ci dans le cadre de l’État italien, deux siècles plus tard, que la Sicile devient un terrain d’expérimentation. Le 21 décembre 1908, Messine et sa région sont dévastées par un violent séisme : 80 000 victimes sont dénombrées, dont 60 000 pour le seul chef-lieu. Le gouvernement central réagit sans tarder car c’est une occasion pour lui de manifester son volontarisme et d’afficher sa capacité à intervenir à l’autre bout du pays, en d’autres termes montrer que l’Italie n’est pas seulement une idée. Des mesures d’assistance sont prises pour aider au déblaiement des ruines et à la remise en état des services publics de base. Les villes sinistrées bénéficient d’une aide financière exceptionnelle ainsi que d’une suspension temporaire de la perception des taxes et impôts. Mais c’est sur le front législatif que le gouvernement innove en adoptant une législation spéciale pour encadrer la reconstruction de la ville de Messine. La réglementation en vigueur est jugée inadaptée voire contre-productive car elle corsète l’action publique en imposant des procédures lourdes et complexes qui allongent les délais et favorisent de la sorte l’inertie. Cette législation spéciale est conçue pour garantir une intervention rapide et efficace, mais également pour conduire des opérations de plus grande envergure. Au rang de ses dispositions figure un assouplissement des règlements d’urbanisme qui facilite le recours aux expropriations. L’objectif est de permettre aux autorités municipales de remodeler l’espace urbain en fonction des principes de l’urbanisme moderne. L’outil est ainsi détourné de l’objectif pour lequel il a été forgé : il n’est pas utilisé pour reconstruire la ville détruite mais pour construire une ville selon un nouveau plan et de nouvelles logiques d’organisation et de fonctionnement. Par ailleurs, cette forme d’intervention a favorisé la spéculation immobilière et la corruption en créant de propices conditions à la rencontre du monde politique avec le monde économique. D’autres villes en Sicile et dans la péninsule ont bénéficié de mesures comparables à la suite de catastrophes naturelles : Rome en 1904, 1907 et 1931, Catane, Gênes et Cuneo en 1913, Bologne en 1919, Palerme en 1925, Milan en 1928 et enfin Ancône en 1929.

  • 15 Camera dei deputati, Senato della Republica, Commissione parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei ri (...)
  • 16 Decreto del presidente del Consiglio dei ministri, Dichiarazione dello stato di emergenza nella re (...)
  • 17 Camera dei deputati, Senato della Republica, Commissione parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei ri (...)
  • 18 Mais aussi coûteux : selon la Cour des comptes, sur une dépense totale de 209 d’euros, 40 millions (...)

18Si la décision de proclamer l’état d’urgence et d’instaurer un régime de commissariamento straordinario appartient au président du Conseil des ministres, elle a néanmoins été prise à l’initiative des autorités siciliennes15. Le président de la région Angelo Capodicasa a en effet adressé en décembre 1998 une requête au gouvernement dans laquelle il sollicite l’application de ce dispositif compte tenu des difficultés croissantes rencontrées par les municipalités pour traiter leurs déchets domestiques. Il met notamment en avant le risque de saturation des décharges et l’impossibilité à court terme d’évacuer les déchets des centres habités. Instauré en janvier 1999, l’état d’urgence devait au départ prendre fin en juin de l’année suivante. Le dispositif ne devait donc s’appliquer que pour une brève période de dix-huit mois16. Sept ans plus tard, la situation n’a pas changé car celui-ci a sans cesse été reconduit à coups de décrets. L’état d’urgence pour la gestion de l’eau a quant à lui été proclamé à la fin de l’année 1999 et prorogé jusqu’en 2005. La prorogation régulière de l’état d’urgence place ainsi la Sicile sous un régime d’exception permanent où les interventions publiques extraordinaires deviennent la règle commune. Cette démarche est en contradiction même avec l’idée qui est à l’origine de la mise en place du dispositif du commissariamento straordinario, à savoir offrir un cadre d’action dérogatoire mais limité dans le temps. Ce qui au départ ne devait être qu’une mesure extraordinaire, et par conséquent temporaire, s’est pérennisé et mué en un mode ordinaire et stable d’action publique17. Le commissariamento straordinario se révèle à l’usage un dispositif flexible18. La facilité avec laquelle le mandat du commissaire délégué peut être modifié par simple voie d’ordonnance permet de construire une action publique pragmatique, souple et fortement réactive. Les contenus et les moyens de l’intervention peuvent immédiatement être adaptés à la réalité du terrain et aux objectifs poursuivis. La mission du commissaire délégué a ainsi évolué au fur et à mesure qu’il était reconduit dans ses fonctions : d’instrument destiné à gérer et résoudre une situation de crise, le commissariamento straordinario a été transformé en un instrument de planification et d’intervention territoriales à long terme. Adopté pour résoudre un problème conjoncturel, le dispositif a été employé pour impulser une réforme structurelle des filières de l’eau et des déchets.

La réforme de la filière de l’eau

  • 19 SOGESID, Unità operativa di Palermo, Rappresentazione ed analisi dei risultati dellaricognizione. (...)
  • 20 L’ESA (à ne pas confondre avec l’EAS) gère aujourd’hui 11 des 24 barrages que compte la Sicile, so (...)

19En Sicile, la filière de l’eau est marquée par une forte fragmentation à la fois géographique et opérationnelle. Cela s’observe tout d’abord à l’échelle régionale. L’île compte en effet 11 systèmes hydriques autonomes, constitués sur la base des gisements exploités (barrages-réservoirs, eaux de surface, eaux souterraines), de la nature du service (production agricole, industrielle, domestique, mixte) et de l’aire desservie (tableau 25). Trois ont une vocation strictement agricole et industrielle : Belice-Carboi, Verdura-Magazzolo et Simeto. C’est également la fonction principale mais non exclusive du système Siracusano. Quant aux sept autres, ils produisent de l’eau à la fois à usage domestique et agricole. La gestion des ressources, la production de l’eau et le suivi des infrastructures (réseaux d’adduction et de distribution) sont entre les mains de 456 opérateurs privés, publics et parapublics ! Cette situation n’est pas l’apanage de la seule Sicile comme en témoigne ce recensement établi en 2002 qui fait apparaître 8 000 gestionnaires de réseaux sur l’ensemble du territoire national. Cette double fragmentation se retrouve également à une échelle inférieure. Pour la seule province de Palerme, 63 opérateurs interviennent depuis l’amont jusqu’à l’aval de la filière19. Les 5 barrages présents sur le sol de cette province sont administrés par 4 sociétés différentes. Celui de Piana degli Albanesi appartient à la société ERGA, filiale de l’entreprise nationale d’électricité ENEL. La présence de cette entreprise dans la production de l’eau en Sicile est un legs de l’histoire économique contemporaine. Ce barrage a été construit par l’Ente siciliano di elettricità qui, à partir des années 1920, s’est lancé dans la construction de digues pour la production d’énergie hydroélectrique. La société a été nationalisée dans les années 1960 et ses infrastructures sont alors devenues la propriété de l’ENEL. L’ESA est propriétaire des barrages Poma et Rosamarina20. Ceux du Scanzano et de Piana del Leone sont sous la tutelle de l’EAS (Ente acquedotti siciliani). La coopérative agricole Consorzio di bonifica – Palermo 2 gère quant à elle le barrage Garcia. C’est dans la partie avale, au niveau local, que l’on trouve le plus grand nombre d’opérateurs. Ils sont 59 au total. L’EAS assure l’alimentation et/ou la distribution de l’eau pour le compte d’une quarantaine de municipalités. Une coopérative privée, le Consorzio acquedotto del Biviere, alimente un chapelet de lieux-dits appartenant aux communes de Monreale, Altofonte et Palerme : 55 opérateurs sont en fait des municipalités qui ont opté pour une gestion directe du service de distribution. Le compte est enfin obtenu si l’on ajoute deux sociétés privées : l’AMAP qui dessert Palerme et diverses communes littorales adjacentes ; la SORI qui gère le réseau de la ville de Carini ainsi que celui des zones industrielles de cette même ville et de Termini Imerese. Ce tableau serait incomplet si n’était ajoutée la coopérative Consorzio Asi spécialisée dans l’approvisionnement en eau des activités industrielles.

20On voit se dessiner une situation particulièrement complexe car la fragmentation géographique et la fragmentation opérationnelle se superposent et s’imbriquent l’une dans l’autre : plusieurs opérateurs interviennent simultanément dans la filière depuis l’amont (production de l’eau) jusqu’à l’aval (distribution de l’eau), à l’échelle d’un même espace (au niveau régional, provincial et surtout municipal) mais aussi dans un même champ d’activité au sein d’un même espace. Ce dernier cas de figure est particulièrement flagrant à Palerme dans la mesure où différents opérateurs sont présents au niveau de la production de l’eau puis de sa distribution, chacun gérant ses infrastructures et produisant un service pour un groupe d’usagers. La distribution de l’eau est ainsi assurée par deux opérateurs, l’AMAP et une petite coopérative privée (Consorzio acquedotto del Biviere) qui dessert un nombre dérisoire de foyers palermitains. Ses abonnés sont parvenus jusqu’à présent à empêcher son démantèlement et son absorption par l’AMAP, malgré le soutien tacite de la municipalité à cette opération, en mettant en avant le fait que cette coopérative est capable de garantir un approvisionnement normal notamment en période de crise hydrique. Par ailleurs, un si grand nombre d’opérateurs (456 au niveau régional et 63 au niveau de la province palermitaine) débouche inévitablement sur une gestion cloisonnée car chacun d’entre eux possède des priorités qui lui sont propres (notamment en situation de crise hydrique) et cherche à préserver son existence, son indépendance et ses intérêts. La rivalité qui opposa l’AMAP et l’ESA pour l’utilisation des eaux du barrage-réservoir Scanzano en constitue une saisissante illustration. L’absence d’une autorité de coordination à l’échelle provinciale et, au niveau supérieur, de la région permet à chaque opérateur de lancer des projets d’équipement et de développement sans aucune concertation préalable avec ses partenaires : la construction d’un réseau d’adduction de qualité se révèle bien inutile si le relais est assuré par un réseau de distribution défaillant comme cela a précédemment été observé à Palerme et dans l’ensemble de la région palermitaine. Ce cloisonnement possède à la fois des effets contre-productifs d’un point de vue technique (l’impossibilité d’assurer une maintenance complète des infrastructures de l’amont à l’aval) et économique (le surcoût du service de l’eau en l’absence d’économies d’échelle). Il convient enfin de remarquer qu’une gestion assise sur le territoire communal se révèle aujourd’hui inadaptée. Les réseaux techniques urbains se déploient sur plusieurs territoires simultanément. Leur développement nécessite des investissements de plus en plus lourds que les collectivités locales ne peuvent assumer (elles ne les ont d’ailleurs jamais assumés), de surcroît dans un contexte marqué par de fortes contraintes budgétaires (réduction de l’endettement public des municipalités) et le désengagement financier de l’État dans le cadre d’un processus de décentralisation. Seule une autorité et une gestion supracommunales peuvent mettre fin à cette fragmentation coûteuse, source de multiples dysfonctionnements, et dépassée face aux enjeux contemporains que pose l’aménagement du territoire. Seules une autorité et une gestion supra-communales permettent de mettre en œuvre une gestion durable des ressources comme des infrastructures et d’envisager une politique globale de l’eau couvrant l’ensemble des champs d’activité (production, distribution, retraitement, réutilisation).

Source : G. Curto, « Le risorse idriche e la loro utilizzazione in Sicilia. Stato attuale e prospettive », 1999.
Tableau 25. Organismes intervenant dans la gestion des sources d’approvisionnement et la distribution de l’eau en Sicile (1999)

21Avec l’adoption de la loi Galli, du nom de son rapporteur, en janvier 1994, l’État italien a jeté les bases d’une refonte complète de la filière de l’eau autour de cinq grands principes. Premièrement, dépasser la logique sectorielle qui prévaut (production, adduction, distribution et retraitement) au profit d’une approche globale du cycle de l’eau et, par ricochet, de l’organisation du service. Il s’agit de constituer une filière unifiée qui regroupe les différentes activités liées à l’exploitation de l’eau pour une meilleure maîtrise des enjeux techniques, environnementaux et économiques. D’autre part, produire un service de qualité tant en termes de santé publique que de satisfaction des usagers. Les pouvoirs publics cherchent à restaurer une confiance fortement érodée à cause des dysfonctionnements techniques et des problèmes sanitaires rencontrés çà et là qui, en faisant la une de l’actualité, marquent profondément les esprits (réapparition du choléra à Naples, eau impropre à la consommation à Agrigente…). Troisièmement, construire un service dans une perspective de développement durable (préservation des ressources, recyclage et réutilisation des eaux usées…). Quatrièmement, promouvoir un mode de gestion fondé sur des critères de productivité, d’efficacité et de rentabilité. Autrement dit, rompre avec une logique purement redistributive au profit d’une logique économique ou de marché si l’on préfère. Enfin, encourager une exploitation industrielle du service de l’eau. Il s’agit de créer les conditions pour qu’à terme celui-ci soit assuré par des entreprises spécialisées capables, d’une part, de maîtriser l’ensemble de la filière et, d’autre part, de repérer, programmer et soutenir les investissements nécessaires à la modernisation des infrastructures. La mise en place des bassins de gestion intégrée (ATO pour Ambiti territoriali ottimali) constitue la clef de voûte de cette ambitieuse réforme. Ce sont à la fois des territoires de gestion (supracommunale) et un mode de gestion (intégrée). Ils doivent mettre fin à la fragmentation de la filière de l’eau par une unification géographique, technique et économique. Les services d’eau potable et d’assainissement des eaux usées de toutes les collectivités locales qui se trouvent dans les limites d’un même bassin sont appelés à être regroupés et fusionnés. Chaque bassin est placé sous la direction d’une Autorité de bassin (Autorità d’ambito) qui est chargée d’élaborer le plan de bassin (cahiers des charges, tarification des services…) et de veiller à sa bonne application par le gestionnaire. Les fonctions de régulation qui relèvent des pouvoirs publics sont séparées des fonctions de gestion qui incombent désormais à un opérateur privé. Celui-ci gère l’intégralité des activités à l’échelle de chaque bassin hydrique optimal, soit, d’une part la production, l’adduction et la distribution de l’eau potable, et, d’autre part, l’évacuation et le traitement des eaux usées : c’est le principe du « service hydrique intégré ». La concession est accordée pour une période de trente ans. Sur le plan économique, l’unification passe par l’instauration d’un prix unique de l’eau dans l’ensemble du bassin. Le prix peut cependant varier d’un bassin à un autre. La politique tarifaire doit désormais couvrir les coûts d’investissement et de service.

  • 21 La transcription de la loi Galli dans la législation sicilienne s’est faite par l’article 29 de la (...)
  • 22 M. Drain, « Les ressorts territoriaux et l’échelle des enjeux de la gestion de l’eau », Montagnes (...)
  • 23 « Un groupe qui gère des services d’eau dans plusieurs centaines de villes est a priori plus perfo (...)
  • 24 C’est « le savoir-faire pour intervenir dans un secteur qui a un coût d’acquisition » (ibid.). En (...)
  • 25 D. Lorrain, « L’extension des marchés », 1995, p. 15.
  • 26 Ibid., p. 22.

22La Sicile est la dernière région à réorganiser la filière de l’eau. Les bassins hydriques optimaux ont été institués en avril 1999, soit cinq ans après que le Parlement national a adopté la loi Galli21. Le tracé des 9 bassins coïncide avec les limites administratives des provinces. Le choix d’un maillage administratif plutôt que d’un maillage naturel n’a rien d’insolite car, comme le rappelle Michel Drain22, le bassin fluvial n’est pas le seul territoire pertinent en matière de gestion de l’eau. La pertinence du territoire choisi dépend des objectifs recherchés. C’est un objectif d’efficacité qui a prévalu ici, autrement dit la volonté de faire aboutir une réforme de fond dans les meilleurs délais pour qu’elle ne finisse pas dans les oubliettes législatives comme tant d’autres. La province présente en effet de multiples atouts (tableau 26). La réussite d’une réforme passe par l’implication d’une autorité publique bien établie et reconnue qui la porte et la met en œuvre. La province dispose d’une double légitimité. Une légitimité politique avec l’élection de son président au suffrage universel direct qui a pour effet de renforcer le caractère vécu de cet espace de pouvoir : cela limite les résistances chez les maires comme chez les usagers vis-à-vis d’une réforme qui apparaît imposée par le pouvoir central. Une légitimité administrative ensuite dans la mesure où l’exécutif provincial participe aux côtés des municipalités à l’élaboration du plan de bassin qui organise la gestion de l’eau au niveau de l’ATO (le plan de bassin de l’ATO-Palerme a été adopté en décembre 2002). La province réunit par ailleurs les conditions nécessaires à la constitution d’un marché de l’eau et à une exploitation industrielle de la filière. Le nombre d’usagers et les dimensions du réseau permettent les économies d’échelle23 et d’envergure24 tant recherchées par les entreprises et garantissent un niveau de rentabilité de l’exploitation ainsi que la possibilité d’amortir des futurs investissements. Un service organisé sur la base d’un territoire de petite dimension, comme cela est souvent le cas aujourd’hui, fait courir un risque de déficit chronique. Au-delà de l’impact que cette situation peut avoir sur les résultats d’exploitation, elle est avant tout de nature à décourager les investisseurs privés et à remettre ainsi en cause le processus d’industrialisation du service de l’eau. Le bassins de gestion intégrée constitue également un « cadre d’action stable » pour reprendre l’expression de Dominique Lorrain25, dans lequel et grâce auquel la compétition économique peut s’engager. En effet, il ne suffit pas de dire qu’un secteur ou un service s’ouvre au marché – autrement dit aux investisseurs privés –, encore faut-il créer les conditions, notamment juridiques, pour que cette ouverture s’accomplisse. Car, comme le rappelle Dominique Lorrain, « le marché n’est pas un état naturel ; c’est un construit social qui suppose, pour fonctionner convenablement, que quelques conditions soient réunies »26. Pour construire un marché, il est nécessaire de définir la place de chaque acteur et de préciser les conditions de la concession du service (durée du contrat de concession, niveau et modalités de rémunération, objectifs à réaliser…). En d’autres termes, il faut fixer des règles du jeu claires, sans lesquelles les investisseurs hésitent à s’engager. Sur le plan technique, le territoire provincial permet de contrôler toute la filière de l’eau, de l’amont (gisements hydriques) jusqu’à l’aval (traitement des eaux usées). La province permet en outre d’introduire une réelle logique supra-communale car, si la liberté était laissée aux municipalités, on courrait le risque de voir se constituer des regroupements intercommunaux inégaux par le nombre d’usagers et le volume d’exploitation, dont certains seraient sans aucun doute non viables. Sur plan hydrique, le territoire provincial par sa dimension garantit, en principe, des ressources en quantité suffisante pour permettre un approvisionnement autosuffisant.

  • 27 Née du démantèlement de l’Ente acquedotti siciliani (EAS), la Sicilacque gère 1 577 km de réseau, (...)

23La province constitue donc un bon compromis car elle permet de concilier plusieurs exigences. Le problème vient du fait que cette logique provinciale a été poussée à son extrême en Sicile. Les premiers projets tablaient en effet sur un découpage en 7 ou 8 bassins de gestion intégrée. Cela supposait inévitablement des regroupements de provinces ; regroupements que justifiaient les ressources en eau disponibles, des considérations économiques et la dotation des territoires en infrastructures. L’option d’un découpage en 7 bassins hydrologiques optimaux reposait sur l’association d’une part des provinces d’Agrigente et Caltanisseta et d’autre part des provinces de Syracuse et Raguse : le tableau 27 montre le rééquilibrage que ces deux regroupements permettaient en termes de populations et de communes par rapport aux 5 autres bassins hydrologiques optimaux. La province d’Enna n’a été rattachée à aucune autre province malgré son poids démographique réduit. En aucun cas ce processus de regroupement ne conduisait à la fusion de ces 4 provinces en 2 nouveaux ensembles provinciaux. Il leur imposait tout simplement une coopération dans la gestion des services hydriques. Les autorités de ces 4 provinces se sont mobilisées pour que leur territoire respectif soit le support d’un bassin de gestion intégrée. D’où le découpage en 9 bassins. Quant à la production et la distribution de l’eau en gros, il est prévu qu’elles soient confiées à un opérateur suprarégional. Cette charge a été confiée à la société Sicilacque SpA pour la partie occidentale de l’île, c’est-à-dire pour les régions de Palerme, Trapani et Agrigente. Les trois quarts de la société Sicilacque SpA sont contrôlés par deux opérateurs privés que sont ENEL et Vivendi, le quart restant par la région sicilienne27.

Tableau 26. Caractéristiques administratives, démographiques et géographiques des provinces siciliennes (2000)

Tableau 27. Découpage de la Sicile en sept bassins hydriques optimaux

  • 28 M. Venturini, « Italie, les voies de la réforme », 1995.
  • 29 L’AMAP, comme l’AMIA, a été utilisée ces dernières années par l’administration municipale pour abs (...)
  • 30 La Acque potabili siciliane SpA est contrôlée par deux entreprises municipales chargées de la gest (...)
  • 31 Depuis 2001, l’AMAP est une société par action, dans laquelle la municipalité est actionnaire majo (...)

24Le choix de l’opérateur constitue l’enjeu principal de la mise en place du bassin de gestion intégrée de Palerme. L’attribution du marché peut être directe ou bien sur appel d’offres. La concession directe se heurte à deux écueils. Le premier est d’ordre idéologique28. Cette option ne fait pas l’unanimité auprès des collectivités locales et du personnel politique dans un contexte où la privatisation est considérée comme le mode de gestion des services en réseau le plus efficace. Le second est de nature juridique dans la mesure où l’Union européenne impose le recours au principe de l’appel d’offres public pour l’attribution de ce type de marché. Les dirigeants de l’AMAP, vigoureusement soutenus par la municipalité, défendent la concession directe pour une durée temporaire de cinq ans maximum car ils ont bien conscience que leur entreprise ne fait pas le poids face à des sociétés privées restructurées. Ce laps de temps permettrait à l’entreprise de se préparer à l’ouverture à la concurrence du marché de l’eau, notamment de se restructurer (autrement dit, réduire la masse salariale…) et de se renforcer en absorbant la myriade de sociétés municipales ayant en charge le service de l’eau à l’échelle provinciale (les municipalités auraient en échange la possibilité d’entrer dans le capital de l’entreprise). En face, le président de la province soutenu par la majorité des maires défend, à l’inverse, le principe de l’appel d’offres public en se retranchant derrière le droit communautaire. La mobilisation des autorités municipales palermitaines en faveur de l’AMAP n’est pas dénuée d’intérêt. Nous y voyons trois motivations. C’est tout d’abord un moyen de s’émanciper de la tutelle de la province et de consolider l’autonomie de Palerme. La seconde motivation trouve son origine dans le projet de métropolisation inachevé : la gestion de l’eau par l’AMAP à une échelle supracommunale constitue un premier pas, de facto, dans l’activation de l’aire métropolitaine qui n’a jamais vu le jour. Cela permet enfin à la commune de conserver avec l’AMAP un interlocuteur / partenaire privilégié et sensible à la situation locale, lui garantissant le rôle d’amortisseur social qu’elle a de tout temps joué dans une ville fortement touchée par le chômage29. La toile de fond de ces divergences est constituée de rivalités politiques. Le président de la province, Francesco Mussotto, et le maire de Palerme, Diego Cammarata, appartiennent au même parti politique (Forza Italia) mais à deux courants rivaux. Cette opposition a donné lieu à une intense bataille juridique où chaque partie a introduit des recours et fait appel des décisions, retardant ainsi la réforme du service de l’eau et la modernisation des infrastructures. Un compromis – provisoire et précaire – a finalement été trouvé en juillet 2006 lorsque l’assemblée des maires de la province de Palerme a accordé à l’AMAP la possibilité d’assurer la gestion du service municipal de l’eau jusqu’en 2021. La municipalité de Palerme a pour sa part retiré ses recours introduits devant les tribunaux, levant ainsi tous les obstacles à l’organisation d’un appel d’offres public pour la concession du service provincial de l’eau. Celui-ci a été remporté par la société Acque potabili siciliane SpA (APS SpA) sur la base d’un contrat trentenaire30. À l’issue de ce marchange, l’AMAP restait l’opérateur de Palerme et la APS celui des 81 autres communes de la province. Un retournement de situation s’est néanmoins produit en août 2008 avec l’adoption par la région de la loi de finance dans laquelle l’article 23 bis alinéa 8 stipule que tous les contrats de services hydriques non concédés sur appel d’offres public viendront à échéance le 31 décembre 2010 ! Il semblerait que ce retournement de situation soit le résultat d’une manœuvre politique du président de la région nouvellement élu Raffaele Lombardo contre le maire de Palerme Diego Cammarata. Celui-ci a en effet refusé de prendre dans son équipe, à la faveur d’un remaniement, des membres du MPA (Movimento per l’autonomia), le parti du président de la région ayant remporté les élections régionales en 2008. Dans la configuration présente, l’AMAP est a priori appelée à disparaître. A priori car ses dirigeants et la municipalité cherchent une solution sous l’une des formes suivantes : 1) un appel d’offres public auquel prendrait part l’AMAP (ce qui nécessite une restructuration rapide et profonde de l’entreprise) ; 2) une société mixte où l’AMAP serait associée à un opérateur privé choisi après un appel d’offres également public ; 3) la concession directe à une entreprise entièrement publique sous contrôle de la municipalité (selon la formule in house providing)31.

La réforme de la filière des déchets

  • 32 Les autorités provinciales se sont rapidement mobilisées pour que les limites des ATO soient calqu (...)

25La réforme du système de gestion des déchets comporte deux aspects. À la refonte du cadre territorial et à la mise en place de bassins de gestion intégrée s’ajoute une politique de responsabilisation de l’usager par le biais du tri sélectif. Le recours à une gestion supracommunale est justifié avec des arguments identiques à ceux invoqués dans le dossier de l’eau (mettre fin à la fragmentation de la gestion, réduire les coûts de production, homogénéiser les systèmes de gestion, maîtriser de bout en bout la filière…). Le territoire sicilien a été découpé en 9 bassins de gestion intégrée comparables dans leur forme, leur organisation et leur logique de fonctionnement aux bassins de gestion intégrée précédemment décrits. Là encore, la province constitue la trame élémentaire de ce nouveau maillage, mais avec une différence32. Si chaque bassin de gestion intégrée suit ces limites administratives, c’est à un niveau inférieur que la gestion du service est menée (schéma 3) : chaque bassin est en effet subdivisé en sous-bassins et eux-mêmes sont à leur tour fractionnés. Le bassin de Palerme a été partagé en 5 sous-bassins compte tenu de sa taille (4 781 km²) ; le sous-bassin constitué autour de la ville de Palerme a lui-même été fractionné en deux. De 9 ATO, on est progressivement passé à 27, au point de remettre en cause le principe d’une gestion intégrée et cohérente. Les sous-bassins de gestion intégrée ont été transformés en bassins de gestion intégrée à part entière.

Schéma 3. Organisation du nouveau dispositif pour la gestion des déchets

  • 33 T. Prost, « Techniques urbaines, territoires et usagers », 1999.

26Ce redécoupage du territoire va de pair avec une politique visant à impliquer les usagers dans la réforme du mode de gestion des déchets. Ils ne sont plus considérés comme de simples utilisateurs et bénéficiaires d’un service public mais comme des usagers acteurs de la gestion du territoire. Cette implication est obtenue grâce au tri sélectif. Celui-ci n’est pas pensé comme un service supplémentaire qui vient s’ajouter au service existant ni comme le point d’arrivée de la gestion des déchets. Il en est au contraire le point de départ car c’est à partir de ce principe que la totalité du service est réorganisée. L’instauration du tri sélectif conduit à une « responsabilisation accrue » de l’usager et vers « un mode plus décentralisé de la définition de l’intérêt général » : les usagers se retrouvent placés au cœur du « système de production du service »33. Il a même été envisagé de récompenser l’usager, notamment sous la forme d’une réduction de la facture acquittée, s’il se prête avec zèle à ce nouveau mode de gestion, preuve du rôle essentiel qu’il joue dans la mise en œuvre de la réforme. Si la restructuration de la filière de l’eau passe également par la mobilisation des usagers comme en témoignent ces campagnes de presse qui les encouragent à faire des économies d’eau, cet élément ne joue pas un rôle clef dans l’accomplissement de la réforme et sa réussite. Dans ce cas, l’usager est un partenaire plus qu’un acteur. Afin de bien cerner l’importance du tri sélectif, il convient de rappeler ce chiffre : en 2001, une famille palermitaine de quatre personnes produit 2 tonnes de déchets par an, soit un peu plus de 5 kilos par jour. Cet instrument se révèle donc indispensable pour réduire à la source la quantité de déchets mis en décharge.

27Jusqu’en 2001, Palerme pratique le tri sélectif au moyen de conteneurs de conteneurs déposés sur la voie publique. Les résultats obtenus sont dérisoires. Ce système présente de notables limites. Comparé au tri sélectif à domicile, il suscite une médiocre responsabilisation des usagers et se révèle d’une utilisation moins directe. Il produit en outre un tri de qualité moyenne et de moindre quantité, tout en générant des coûts de traitement supérieurs. Le tri sélectif à domicile est lancé en décembre 2001. Des bacs pour accueillir le verre, le plastique, l’aluminium et le papier sont progressivement installés dans chaque copropriété ou habitation, selon qu’il s’agit d’un logement collectif ou individuel. Le ramassage se fait à un rythme d’une fois par semaine ou d’une fois tous les quinze jours. Rapidement, les dirigeants de l’AMIA constatent que le tri sélectif, loin de se développer de manière uniforme, dessine une carte en peau de léopard. Le manque d’adhésion au projet possède une double origine. Toutes les copropriétés ne disposent pas de l’espace nécessaire pour accueillir les bacs. Il peut s’agir de bâtiments anciens dépourvus de cour intérieure ou de hall, notamment dans le centre historique. L’autre cas de figure correspond à des immeubles d’habitation récents où les parties communes n’ont pas été construites ou l’ont mal été pour gagner quelques mètres carrés habitables. Ces difficultés montrent qu’il est nécessaire d’adapter le tri sélectif à chaque réalité urbaine et non de transposer un modèle, standardisé, élaboré dans d’autres contextes urbains et pour d’autres formes d’urbanisation. L’opération se heurte également au peu d’empressement que mettent certains usagers à modifier leurs comportements, voire à leur franche hostilité comme en témoigne ce fait divers survenu au mois de janvier 2002 quand les employés chargés de l’installation des bacs dans le quartier populaire de Borgo Vecchio ont violemment été pris à partie par les habitants d’un immeuble. Les poubelles ont une fois de plus été jetées en pleine rue. Dans quelle mesure ne faut-il pas interpréter ces actes comme un rejet des autorités qui imposent de nouvelles règles de vie urbaine, donc de nouvelles contraintes ?

28Cette situation a poussé les pouvoirs publics palermitains à lancer une campagne de sensibilisation des usagers. Ils ont misé sur la population scolaire en lançant l’opération « À l’école du tri » (A scuola per il riciclo) au cours de laquelle les élèves mettent en pratique le tri sélectif, participent à des cours ainsi qu’à des expériences (création de compost) sous la direction des enseignants et d’intervenants extérieurs (agronomes, environnementalistes…). L’objectif est de faire entrer la pratique du tri sélectif au sein du foyer en passant par l’école, les enfants jouant le rôle de vecteur et de relais. Pour couvrir uniformément le territoire communal et garantir de la sorte une diffusion aussi large que possible des effets de l’initiative, deux écoles par circonscription ont été sélectionnées. En 2006, soit cinq ans après la mise en place du tri sélectif à domicile, les objectifs fixés n’ont pas été atteints : notre famille palermitaine de référence n’a pas réduit d’un quart sa production de déchets mis en décharge comme cela était programmé. À cela deux causes peuvent être trouvées. Premièrement, les objectifs sont trop ambitieux, et par là irréalisables, compte tenu du niveau de départ du tri sélectif. Deuxièmement, l’usager n’a pas suffisamment été associé à l’élaboration du projet et informé de l’intérêt, pour lui-même et la collectivité, de modifier son mode de vie.

29En définitive, la réforme du système de gestion des déchets s’organise autour de trois espaces : 1) le bassin de gestion intégrée (cadre de référence pour l’implantation des équipements, l’organisation de la collecte des déchets et de leur traitement) ; 2) les communes (c’est à partir de ce niveau que la politique de réduction de la quantité de déchets produits est organisée et mise en place) ; 3) le domicile (là où le tri sélectif se pratique). Tout l’enjeu de cette réforme est de parvenir à faire entrer dans le territoire familial de nouveaux comportements et à articuler ces trois espaces.

  • 34 Fin 2007, les 27 bassins de gestion intégrée présentaient un endettement de 439 millions d’euros. (...)

30Le nouveau plan de gestion des déchets rédigé sous l’autorité du commissaire délégué est entré en vigueur en décembre 2002. La Commission européenne l’a validé en mai 2003. Si les bassins de gestion intégrée ont été mis en place sous la forme de sociétés par actions (les communes en sont les actionnaires majoritaires avec les provinces), ils ne sont pas pour autant opérationnels : les structures administratives existent, mais elles ne disposent pas des infrastructures (centre de tri, incinérateur, unité de fabrication de compost…) pour produire un service. Ce sont en quelque sorte des coquilles vides… ou du moins partiellement. La constitution des 27 bassins de gestion intégrée, dont la direction est assurée par 189 conseillers d’administration (maires et présidents de province), a en effet donné lieu au recrutement de personnels, parfois au-delà du nécessaire et selon des méthodes peu transparentes ou contestables (recrutement hors concours, priorité donnée aux relations personnelles notamment pour les postes de consultant). Les bassins de gestion intégrée ont notamment été utilisés pour absorber une partie des travailleurs précaires jusque-là employés par les administrations ou les entreprises municipales34. On comprend mieux pourquoi les maires étaient en général favorables à la prolifération des bassins de gestion intégrée, car cela leur assurait, en qualité de membres des conseils d’aministration, de nouvelles opportunités pour se créer de nouveaux obligés et consolider leur clientèle électorale. S’il existe désormais un consensus politique quant à la nécessité de réduire le nombre de bassins de gestion intégrée, il ne s’est concrétisé à ce jour ni dans un un décret ni dans une loi. On s’acheminerait vers un scénario territorial avec 9 bassins de gestion intégrée, soit autant que le nombre de provinces, mais dont le tracé ne suivrait pas forcément les limites des provinces. Chaque bassin serait néanmoins placé sous la responsabilité d’une province.

  • 35 Si le dispositif d’urgence a surtout permis de maîtriser le développement anarchique des décharges (...)
  • 36 Corte dei conti, Sezione centrale di controllo sulla la gestione delle Amministrazioni dello Stato (...)
  • 37 Si le décret a été signé en février 2007, la décision a été prise et annoncée dès le mois de novem (...)
  • 38 À partir du 1er janvier 2009, la quantité de déchets domestiques biodégradables pouvant être mis e (...)

31L’examen de la situation montre que les facteurs à l’origine de la crise n’ont pas été neutralisés. En matière d’infrastructures, le recours au dispositif d’urgence n’a pas permis de combler le sous-équipement technique et du même coup de favoriser le développement d’un mode de gestion autre que la mise en décharge35. Pourtant, les autorités régionales l’ont adopté parce qu’il offrait la possibilité d’accélérer la construction des équipements (déchetteries, incinérateurs, unités de fabrication de compost…) en faisant sauter les verrous administratifs et en réduisant le temps d’élaboration des dossiers techniques. L’état d’avancement des principaux équipements prouve qu’elles n’ont pas atteint leur objectif36. La mise en service des déchetteries, sous la forme de centre municipal de traitement des déchets pour les communes de plus de 10 000 habitants ou d’îles écologiques pour les communes de moins de 10 000 habitants, a pris du retard. Or, les déchetteries sont un maillon essentiel du nouveau système de gestion des déchets, d’une part parce qu’elles permettent de lutter contre les décharges sauvages si répandues en Sicile, d’autre part parce qu’elles assurent le recyclage et la valorisation des déchets triés grâce aux différents conteneurs mis à la disposition des usagers pour accueillir leurs déchets. Sur les 182 centres municipaux de traitement des déchets, seuls 31 sont en activité en 2005 ; 18 sont en cours d’homologation, 21 en construction, et 85 sont financés mais non encore construits. Le développement des autres centres municipaux est pour l’heure bloqué car les projets ne répondent pas au cahier des charges. Sur les 270 îles écologiques, 189 fonctionnent. 52 sont en cours d’homologation, 1 est en construction et 28 ne sont pas encore financées. Quant aux 4 incinérateurs producteurs d’énergie attendus à Casteltermini (province d’Agrigente), Paternò (province de Catane), Palerme (site de Bellolampo) et Augusta (province de Syracuse), aucun n’est pour l’heure entré en service. Les travaux ont été suspendus en février 2007 avec la promulgation d’un décret conjointement signé par les ministres de l’Environnement, de la Santé et du Développement économique, parce que les incinérateurs dont on avait autorisé la construction ne respectaient pas les normes de rejet d’émissions dans l’atmosphère37. Leur mise en exploitation future risque par ailleurs de se heurter à un large front d’opposition composé des populations riveraines, d’élus et d’associations environnementales. Or ces incinérateurs constituent une autre des pièces maîtresses du plan de gestion des déchets puisqu’ils devaient prendre le relai des décharges mises hors service. Compte tenu des difficultés coissantes des 18 décharges aujourd’hui en activité, les autorités régionales envisagent la réouverture de certains sites pour éviter un scénario catastrophe analogue à celui de Campanie38. Enfin, sur les 35 unités de fabrication de compost programmées, une seule a été construite.

32La mise en œuvre du plan de gestion des déchets a par ailleurs généré des contentieux entre d’un côté les services du commissaire délégué et de l’autre les usagers, les associations environnementales et les administrations tant municipales que provinciales. En effet, les services du commissaire délégué et de son équipe n’ont pas suffisamment pris en compte les différents intérêts locaux. En juin 2006, 18 recours administratifs étaient en cours d’examen : 10 ont été introduits par des municipalités, 2 par des entreprises, 2 par des particuliers et 4 par des associations environnementales. Ces conflits paralysent l’action publique et contribuent de la sorte à prolonger le maintien du dispositif d’urgence car la réalisation d’un équipement est suspendue le temps que le recours administratif soit examiné. Le contentieux le plus important est celui qui oppose le commissaire délégué à la Commission européenne. Celle-ci a en effet introduit un recours auprès de la Cour de justice des communautés européennes contre la République italienne pour violation de la directive 92/50/CEE sur les appels d’offres publics de services. Il est notamment reproché au commissaire délégué d’avoir passé des contrats de gré à gré sans avoir préalablement publié les bans des appels d’offres.

  • 39 Taxe sur les déchets urbains domestiques.
  • 40 Soit 153,30 euros par tonnes et 79,90 euros par habitant. La Sicile se situe légèrement en dessous (...)

33Le plan de gestion a conduit à la mise en place d’un nouveau principe de tarification selon lequel les usagers doivent assumer l’intégralité du coût du service (du ramassage jusqu’au traitement final des déchets) sous la forme d’une taxe qui porte le nom de TARSU (Tassa sulla racolta dei rifiuti solidi urbani)39. Ce nouveau principe de tarification a provoqué naturellement une forte augmentation des coûts du service puisque le montant total de la gestion des déchets est passé en l’espace de deux années de 203,70 millions d’euros en 2003 à 400,75 millions d’euros en 200540. La TARSU est pour l’heure appliquée à Palerme et sur deux tiers du territoire sicilien. Localement, en particulier dans les régions de Messine, d’Enna et de Trapani, des usagers refusent de l’acquitter, invoquant le coût auquel le service est désormais produit et ses défaillances persistantes.

***

34Nous avons analysé un dispositif qui délégitime et déresponsabilise. L’action publique sous régime de commissariamento straordinario crée une situation dans laquelle les autorités siciliennes (locale et régionale) se retrouvent placées sous tutelle du pouvoir central et dépossédées d’une partie de leurs prérogatives. Cette dépossession est certes transitoire mais elle ne peut nullement être ignorée et moins encore minimisée compte tenu de la prorogation continue de l’état d’urgence sur plusieurs années. Même si la fonction de commissaire délégué est assurée par le président de la région, celui-ci n’en reste pas moins soumis aux directives du gouvernement central. Les objectifs et le cahier des charges de l’intervention sont définis à Rome, notamment par le cabinet du Premier ministre et les ministères de l’Environnement, de la Protection civile et de l’Équipement. Les fonds alloués au commissaire délégué viennent également de Rome. Le prolongement de l’état d’urgence sur plusieurs années possède également un effet pervers en générant une dé-responsabilisation politique. Les maires n’agissent plus de manière indépendante et souveraine mais sous la direction du commissaire délégué : le dispositif les dépossède en effet des attributions que leur reconnaît la loi dans les domaines de la gestion de l’eau et des déchets, et les cantonne dans un rôle d’exécutant. Cette déresponsabilisation mine les fondements du gouvernement représentatif dans la mesure où les citoyens ne peuvent plus demander de comptes à leurs élus pour une action publique dont l’élaboration et la mise en œuvre leur échappent. En outre, l’action publique est décrédibilisée car l’état d’urgence dévoile bien souvent l’inaction et la mauvaise gouvernance des pouvoirs publics siciliens, qui se retrouvent contraints de faire appel à l’État central pour gérer et administrer les territoires dont ils ont la charge. Ce modèle d’action publique fondé sur l’urgence a fini par s’institutionnaliser et se généraliser, en un mot devenir ordinaire : l’urgence à la fois comme méthode et instrument a fini par se muer en finalité. Ce modèle est profondément ancré dans la culture et l’histoire de la classe dirigeante sicilienne. Le remettre en cause n’est pas qu’une simple question de volonté politique, mais relève d’un réel travail d’aggiornamento car il s’agit de faire disparaître tout un édifice constitué de pratiques, de représentations, de normes et d’outils qui s’est consolidé au fil du temps.

  • 41 T. Prost, « Techniques urbaines, territoires et usagers », 1999, p. 422.

35La tendance de fond qui se dégage est la recherche du territoire pertinent pour gérer les ressources, traiter les problèmes, mettre en œuvre les réformes et planifier les équipements. Le territoire a acquis une position centrale dans la construction de l’action publique comme le note Thierry Prost : « … la définition et la constitution de la “bonne échelle” constituent sinon toute, du moins une bonne partie de la rationalité politique »41. Ce « territoire pertinent » ne peut, à lui seul, résoudre les problèmes de gestion des infrastructures et d’organisation du service public. Il n’est qu’un instrument aux mains des autorités. L’enjeu n’est pas territorial mais politique car c’est toute une culture de l’action publique qu’il faut remettre en cause. Les dirigeants doivent s’extraire d’une culture de l’urgence qui conduit à une sous-évaluation des problèmes et à un comportement attentiste : l’événement est attendu pour agir. Elle favorise la recherche de solutions miracles à l’aide d’interventions extraordinaires génératrices de surcoûts, aux réponses parfois inadaptées et/ou mal construites. Elle conduit à penser des solutions à partir de ce qui existe déjà, neutralisant de la sorte toute forme d’innovation administrative et technique. Il est impératif de substituer cette culture de l’urgence par une culture de la prospective, c’est-à-dire une approche qui conduit à anticiper, prévenir ou accompagner les changements territoriaux. Cette approche induit une modification radicale des réflexes politiques. Les changements ne doivent plus être subis mais produits. Il s’agit de penser la rupture et non plus de l’attendre pour l’utiliser. C’est là l’unique moyen pour inscrire le développement et l’aménagement du territoire palermitain dans le long terme. Si cette révolution culturelle ne se produit pas, le risque est de voir se transformer la recherche du « territoire pertinent » en nouvelle solution miracle des problèmes territoriaux rencontrés.

Notes

1 La Repubblica, édition de Palerme, 11 mai 2002.

2 La Repubblica, édition de Palerme, 12 mai 2002.

3 De l’aveu même de Pippo Enea, responsable du chantier municipal : La Repubblica, édition de Palerme, 20 février 2002.

4 Ces données ont été recueillies auprès du service chargé du ravitaillement mobile (Ufficio protezione civile, COC, Ufficio emergenze).

5 R. Jucci, Memorandum sul exercizio del commissariato straordinario per l’emergenzaidrica in Sicilia, 2002.

6 Giornale di Sicilia, 11 juillet 2002.

7 La Repubblica, édition de Palerme, 20 juillet 2002 ; Giornale di Sicilia, 20 juillet 2002.

8 Article 5, alinéas 1 et 2 de l’ordonnance 2983 de 1999.

9 La Repubblica, édition de Palerme, 8 janvier 2008.

10 Cette gestion alternée a été reconstituée à partir des données recueillies auprès de la direction du département Territoire et environnement de la province de Palerme (Provincia regionale di Palermo, Assessorato territorio ed ambiente).

11 La Repubblica, édition de Palerme, 21 mars 2001.

12 Camera dei deputati, Senato della Republica, Commissione parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei rifiuti e sulle attività illicite connesse, Documento sui commissariamenti per l’emergenza rifiuiti, 2002.

13 Ce dispositif a également été utilisé dans des régions du centre et du nord de la péninsule mais pour des périodes relativement brèves, n’excédant pas une année, car la situation ne nécessitait pas la prorogation du dispositif.

14 Camera dei deputati, Senato della Republica, Commissione parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei rifiuti e sulle attività illicite connesse, Documento sui commissariamenti per l’emergenza rifiuiti, 2002.

15 Camera dei deputati, Senato della Republica, Commissione parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei rifiuti e sulle attività illicite connesse, Documento sui commissariamenti per l’emergenza rifiuiti, 2002.

16 Decreto del presidente del Consiglio dei ministri, Dichiarazione dello stato di emergenza nella regione siciliana in ordine alla situazione di crisi socio economica ambientale determinatasi nel settore dello smaltimento dei rifiuti solidi urbani, 22 gennaio 1999.

17 Camera dei deputati, Senato della Republica, Commissione parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei rifiuti e sulle attività illicite connesse, Documento sui commissariamenti per l’emergenza rifiuiti, 2002.

18 Mais aussi coûteux : selon la Cour des comptes, sur une dépense totale de 209 d’euros, 40 millions ont été dépensés pour des frais de fonctionnement et la rémunération du personnel. Corte dei conti, Sezione centrale di controllo sulla la gestione delleAmministrazioni dello Stato, Programma delle attività di controllo sulla gestione per l’anno 2005 (deliberazione no 1/2005/G), La gestione dell’emergenza rifiuti effettuata dai Commissari straordinari del governo.

19 SOGESID, Unità operativa di Palermo, Rappresentazione ed analisi dei risultati dellaricognizione. Inquadramento del territorio provinciale, 2001.

20 L’ESA (à ne pas confondre avec l’EAS) gère aujourd’hui 11 des 24 barrages que compte la Sicile, soit quelque 300 millions de m3 d’eau (volume théorique).

21 La transcription de la loi Galli dans la législation sicilienne s’est faite par l’article 29 de la loi régionale no 10 du 27 avril 1999. Les ATO ont été constitués sur la base des décrets du président de la région sicilienne des 16 mai 2000 (no 114/gr) et 29 janvier 2002 (no 16/ser).

22 M. Drain, « Les ressorts territoriaux et l’échelle des enjeux de la gestion de l’eau », Montagnes méditerranéennes, 2001.

23 « Un groupe qui gère des services d’eau dans plusieurs centaines de villes est a priori plus performant qu’une entreprise qui exploite un seul réseau car il peut rechercher des rendements croissants » (D. Lorrain, « La socio-économie de l’eau ou les facteurs invisibles », 1995, p. 24). Cette performance passe par des politiques de concentration (l’entreprise gère un nombre croissant de réseaux) et d’intégration verticale (l’entreprise intervient dans les différentes étapes de l’amont à l’aval).

24 C’est « le savoir-faire pour intervenir dans un secteur qui a un coût d’acquisition » (ibid.). En effet, acquérir un savoir-faire technique, juridique (droit des contrats), financier (plans de financement), commercial (service à l’usager), politique (accès aux réseaux décisionnels locaux et nationaux), nécessite de l’expérience et du temps.

25 D. Lorrain, « L’extension des marchés », 1995, p. 15.

26 Ibid., p. 22.

27 Née du démantèlement de l’Ente acquedotti siciliani (EAS), la Sicilacque gère 1 577 km de réseau, 57 unités de conduites forcées, 4 bassins de rétention d’eau, 5 unités de potabilisation, 8 champs de puits et 13 sources.

28 M. Venturini, « Italie, les voies de la réforme », 1995.

29 L’AMAP, comme l’AMIA, a été utilisée ces dernières années par l’administration municipale pour absorber des emplois précaires et peu qualifiés, subventionnés sur des fonds publics. Ce flot de personnels est venu augmenter les effectifs déjà pléthoriques. L’AMIA se trouve dans une situation similaire. La motivation de l’administration est tout à la fois sociale (donner un emploi dans une ville qui en manque) et politique (créer une clientèle à l’approche des échéances électorales). Cette méthode ne résout pas le problème du chômage car ces emplois ne s’inscrivent pas dans le cadre d’un réel projet de qualification et de réinsertion professionnelles. Elle contribue en outre au discrédit des pouvoirs publics car une partie de ces salariés n’effectue pas les travaux pour lesquels ils sont rémunérés, le salaire se transformant en allocation.

30 La Acque potabili siciliane SpA est contrôlée par deux entreprises municipales chargées de la gestion de l’eau à Gênes et à Turin, la SMAT SpA de Turin et la Genova Acqua, qui ont été privatisées. La Acque potabili siciliane SpA fut la seule entreprise à répondre à cet appel d’offres public européen ; le règlement prévoyait la concession du marché, même dans le cas où une seule proposition serait faite.

31 Depuis 2001, l’AMAP est une société par action, dans laquelle la municipalité est actionnaire majoritaire. Si cette troisième option était retenue, l’AMAP devrait repasser sous gestion municipale et abandonner du même coup son statut de société anonyme.

32 Les autorités provinciales se sont rapidement mobilisées pour que les limites des ATO soient calquées sur celles des provinces. Pour ne pas compromettre la réforme, le commissario straordinario Salvatore Cuffaro leur a donné gain de cause. Le choix du maillage provincial n’est sans doute pas complètement dénué de sens car une province comme Palerme forme à elle seule un bassin d’usagers et dispose des infrastructures assurant une gestion automone des déchets. Toutes les provinces n’ont cependant pas cette cohérence. Pendant un temps, il a ainsi été envisagé de réunir la province d’Enna et de Caltanissetta pour ne constituer qu’un seul ATO. Le projet n’a pas abouti à cause de la résistance de ces deux provinces.

33 T. Prost, « Techniques urbaines, territoires et usagers », 1999.

34 Fin 2007, les 27 bassins de gestion intégrée présentaient un endettement de 439 millions d’euros. La Repubblica, édition de Palerme, 8 janvier 2008.

35 Si le dispositif d’urgence a surtout permis de maîtriser le développement anarchique des décharges, il n’a pas su en faire le chaînon ultime du traitement des déchets non valorisables. La décharge demeure dans ces conditions l’instrument principal pour le traitement des déchets siciliens.

36 Corte dei conti, Sezione centrale di controllo sulla la gestione delle Amministrazioni dello Stato, Programma delle attività di controllo sulla gestione per l’anno 2005 (deliberazione no 1/2005/G), La gestione dell’emergenza rifiuti effettuata dai Commissari straordinari del governo.

37 Si le décret a été signé en février 2007, la décision a été prise et annoncée dès le mois de novembre 2006. La Repubblica, édition de Palerme, 20 novembre 2006.

38 À partir du 1er janvier 2009, la quantité de déchets domestiques biodégradables pouvant être mis en décharge ne pourra excéder 173 kg par habitant et par an. La production de ce type de déchets atteint 230 kg par habitant et par an à Palerme. Pour la seule année 2009, Palerme va donc accumuler une centaine de tonnes de déchets qu’elle ne sera pas en mesure de traiter, faute d’équipement de recyclage et d’un tri sélectif suffisant, et qu’elle ne pourra pas mettre en décharge. Ces déchets sont donc appelés à s’accumuler. Pour l’heure, la société chargée de la gestion des déchets à Palerme a programmé l’agrandissement de la quatrième vasque en cours d’exploitation sur le site de la décharge de Bellolampo et l’ouverture d’une cinquième vasque (originellement prévue pour accueillir les cendres du thermo-incinérateur qui n’est toujours pas construit) pour absorber ces déchets. Mais encore faut-il qu’une dérogation lui soit accordée, sans laquelle elle ne pourrait se soustraire à la future réglementation.

39 Taxe sur les déchets urbains domestiques.

40 Soit 153,30 euros par tonnes et 79,90 euros par habitant. La Sicile se situe légèrement en dessous de la moyenne nationale.

41 T. Prost, « Techniques urbaines, territoires et usagers », 1999, p. 422.

Table des illustrations

Légende Source : Città di Palermo, Ufficio protezione civile, Ufficio emergenze, 2002.Tableau 24. Nombre de demandes d’approvisionnement mobile par circonscription et pour 1 000 habitant (mai-juillet 2002)
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/1505/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 142k
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/1505/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 594k
Légende La gestion des déchets en temps de crise (2001)
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/1505/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 606k
Légende Carte 13. Les communes importatrices et exportatrices de déchets domestiques (2001)
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/1505/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 377k
Légende Carte 14. La décharge de Palerme, pierre angulaire du dispositif d’urgence
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/1505/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 287k
Légende Source : G. Curto, « Le risorse idriche e la loro utilizzazione in Sicilia. Stato attuale e prospettive », 1999.Tableau 25. Organismes intervenant dans la gestion des sources d’approvisionnement et la distribution de l’eau en Sicile (1999)
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/1505/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 551k
Légende Tableau 26. Caractéristiques administratives, démographiques et géographiques des provinces siciliennes (2000)
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/1505/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 182k
Légende Tableau 27. Découpage de la Sicile en sept bassins hydriques optimaux
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/1505/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 154k
Légende Schéma 3. Organisation du nouveau dispositif pour la gestion des déchets
URL http://books.openedition.org/enseditions/docannexe/image/1505/img-9.jpg
Fichier image/jpeg, 92k

Le texte et les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont sous Licence OpenEdition Books, sauf mention contraire.

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search